| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
Relatório
M… – residente na rua …, Coimbra – interpõe recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra – em 27.11.2008 – que absolveu da instância o Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Regional e das Pescas [MADRP], o Ministério das Finanças e da Administração Pública [MFAP] bem como a Caixa Geral de Aposentações [CGA] com base em erro na forma do processo e na caducidade do direito de acção – o saneador/sentença recorrido foi tirado em acção administrativa comum (ordinária) na qual a autora, ora recorrente, formula os seguintes pedidos contra o MADRP e o MFAP:
1- Dar execução ao disposto no artigo 2° do DL n°217/98 de 17.07 alterado pela Lei n°9/99 de 04.03;
2- Reconhecer que a autora possui os requisitos legalmente exigidos para transitar da carreira técnico profissional de serviço social para a carreira técnica de serviço social desde 01.05.1997;
3- Reconhecer o direito da autora à transição da carreira técnico profissional de serviço social para a carreira técnica de serviço social desde 01.05.1997 até ao presente;
4- Alterar, aprovar e publicar o quadro de pessoal da sua Direcção Regional da Agricultura da Beira Litoral de forma a incluir a carreira de técnico de serviço social, carreira a extinguir quando vagarem os respectivos lugares, face ao preceituado no DL nº217/98 de 17.07, e na Lei n°9/99 de 04.03;
5- Reconhecer o direito da autora a ocupar um desses lugares da carreira de técnico de serviço social a extinguirem quando vagarem os respectivos lugares, face ao preceituado no DL n°217/98 de 17.07, e na Lei n°9/99 de 04.03;
6- Reconhecer que, de harmonia com o artigo 1º, nº1 e nº2 alínea b) do DL n°353-A/89 conjugado com o artigo 2° e 4° do DL n°217/98, com as alterações introduzidas pela Lei n°9/99, tem direito a que lhe seja reconhecido:
a) O direito à integração na carreira técnica de serviço social desde 01.05.97;
b) O direito à categoria de técnica de serviço social de classe, desde a data referida na antecedente alínea;
c) O direito a ser remunerada pelo índice 320 a partir de 01.05.97;
d) O direito a ser remunerada pelo índice 340, a partir de 01.01.98;
e) O direito a ser remunerada pelo índice 355, escalão 2, desde a data referida na antecedente alínea até ao presente.
8- Reconhecer que a autora tinha o direito a ter-se aposentado com a categoria de técnica de serviço social de 1ª classe e, consequentemente, tinha o direito a auferir pelo índice 355, escalão 2 da carreira técnica;
9- Reconhecer que nos períodos abrangidos pelos actos de processamento dos vencimentos [aposentação incluída] descritos nos Quadros I a X do artigo 38°, o direito ao vencimento era outro, conforme descriminado nos mencionados quadros;
10- Reconhecer que a autora tem, assim, direito a que lhe sejam pagas as quantias que passam a indicar-se, resultantes das diferenças verificadas entre a remuneração base auferida pela autora determinada pelo índice correspondente à categoria e escalão em que estava posicionada e a remuneração base determinada pelo índice correspondente à categoria e escalão a que tinha direito a ser reposicionada por força da aplicação das normas legais citadas nos artigos 4º, 8°, 11º deste articulado, e que são as seguintes:
a) 1997: 538,70€;
b) 1998: 1.052,96 €;
c) 1999: 600,55€;
d) 2000: 1.019,54€;
e) 2001: 1.190,63€;
f) 2002: 1.086,12€;
g) 2003: 77,58€;
h) 2003: 1.008,54€;
i) 2004: 1.086,12€;
j) 2005: l.120,02€.
11- Pagar-lhe as quantias referidas no antecedente número, as quais totalizam o montante de 8.780,76€ bem como as que vierem a vencer-se desde 01.11.2005 até ao trânsito em julgado da sentença que vier a ser proferida, férias e subsídios de férias e de Natal incluídos e sempre de acordo com as actualizações salariais que entretanto venham a ser aprovadas, acrescidas de juros, à taxa legal, contados desde a citação até integral pagamento;
12- Reconhecer o direito da autora a ver reconstituída a situação real hipotética que teria e deveria ter existido se o 1° réu, os seus serviços e agentes tivessem dado cumprimento ao preceituado nas normas legais citadas nos supra artigos 4º, 8° e 11°;
13- Reconhecer que alguns dos serviços do réu, designadamente, os referidos nos artigos 43º, 44º, 47º e 50°, deram cumprimento ao disposto nas disposições legais referidas no artigo 4° desta petição, e a reconhecer, assim, que tratou de uma forma desigual o que era igual em manifesta violação das disposições legais citadas no antecedente número».
E formula os seguintes pedidos contra a CGA:
a) Reconhecer tudo o que vem pedido nos antecedentes números 1 a 13;
b) Pagar, caso se venha a entender que as quantias devidas após a aposentação da autora são da responsabilidade desta ré e não do MADRP, a quantia de 3.214,68€, correspondentes às diferenças salariais descritas nos quadros VIII a X.
Conclui as suas alegações da forma seguinte:
1- A sentença recorrida omite qualquer julgamento sobre a matéria de facto articulada na petição inicial, não discriminando quais os factos provados, sendo por essa razão nula por omissão de pronúncia quanto às questões de facto, e por omissão dos fundamentos de facto [artigos 659º e alíneas b) e c) do nº1 do artigo 668º ambos do CPC, e 94º nº2 do CPTA];
2- Em 07.03.2002, a recorrente remeteu ao Director da DRABL os documentos necessários à instrução do processo de transição, despoletado oficiosamente, pela mudança do quadro legislativo operada pelo DL nº217/98 e alterações posteriores, não contendo aquele documento a formulação de qualquer pedido dirigido aquela entidade;
3- Este documento, designado, por comodidade de expressão, por requerimento, não constitui um requerimento que constitua o órgão competente no dever de decidir, não consubstancia um requerimento dirigido à prática de acto devido como foi entendido pela sentença recorrida, razão pela qual esta violou, por erro de julgamento, o preceituado nos artigos 74º nº1 alínea d) e 58º nº1 ambos do CPTA [cremos haver engano da recorrente, pois tratar-se-á do CPA];
4- O direito à transição para a Carreira Técnica de Serviço Social cujo reconhecimento a recorrente pretende com a instauração dos presentes autos, resulta da alteração legislativa introduzida pelo DL nº217/98 e pela Lei nº9/99, e não de qualquer requerimento que devesse apresentar à administração nem de qualquer pronúncia administrativa prévia, razão pela qual a sentença recorrida ao entender que o reconhecimento do direito àquela transição dependia de prévio requerimento a apresentar à Administração, violou, por erro de julgamento, o preceituado nos artigos 2º e 3º do DL nº217/98, com a redacção introduzida pela Lei nº9/99;
5- A situação jurídica subjectiva que a recorrente pretende ver-lhe reconhecida decorre directamente de norma jurídico-administrativa, pelo que, a pretensão formulada nos presentes autos se subsume ao tipo de acção administrativa comum prevista no artigo 37º nº2 alínea a) do CPTA, razão pela qual se conclui que a forma de processo utilizado nos presentes autos foi a correcta, não havendo, assim, qualquer erro na forma de processo;
6- A sentença recorrida ao entender que o reconhecimento do direito da recorrente à transição para a Carreira Técnica de Serviço Social dependia de pronúncia administrativa prévia, apenas obtida pela via da acção administrativa especial, violou, por erro de julgamento, o preceituado nos artigos 2º e 3º do DL nº217/98, com a redacção introduzida pela Lei nº9/99 e o artigo 37º nº1 e nº2 alínea a) do CPTA;
7- Com a instauração dos presentes autos a recorrente visa não só obter o reconhecimento judicial do seu direito à transição de carreira, bem como, em consequência, obter o reconhecimento do direito a auferir as diferenças remuneratórias dali decorrentes [artigos 38º e 39º da petição inicial], estando, assim, em causa, matéria que tem a ver com o processamento de salários e pagamento de remunerações;
8- A discussão desta matéria enquadra-se, além da acção prevista no artigo 37º nº2 alínea a), na acção administrativa comum prevista no artigo 37º nº2 alínea e) do CPTA, razão pela qual, se conclui também que a forma de processo utilizada nos presentes autos foi a correcta;
9- A sentença recorrida violou, assim, o preceituado no artigo 37º nº1 e nº2 alínea e) do CPTA;
10- Não impondo a lei substantiva [DL nº217/98 com as alterações da Lei nº9/99] qualquer prazo para o exercício do direito de acção, os presentes autos não tinham qualquer prazo para a sua instauração, conforme decorre do nº1 do artigo 41º do CPTA, razão pela qual, a sua propositura foi tempestiva, não ocorrendo caducidade do direito de acção sindicado pelo tribunal a quo, pelo que, ao assim não decidir, a sentença recorrida violou, por erro de julgamento, o preceituado no artigo 41º nº1 do CPTA.
Termina pedindo a revogação da sentença recorrida, com todas as consequências legais.
O MADRP contra-alegou, concluindo assim:
1- A decisão recorrida foi proferida nos termos do artigo 510º do CPC ex vi artigo 41º do CPTA - e embora ponha fim ao processo por julgar procedente a excepção de caducidade, não lhe é aplicável o disposto no artigo 659º do mesmo código, pelo que não tinha que se pronunciar sobre o mérito da questão;
2- Não existe erro de julgamento por violação dos artigos 74º nº1 alínea d), 58º nº1, 37º nº2 alínea a), 37º nº2 alínea e) e 41º nº1, todos do CPTA ou dos artigos 2º e 3º do DL nº217/98;
3- O DL nº217/98 não define directamente a situação jurídica da recorrente, a qual carece, por isso, de uma pronúncia da Administração suscitada pela interessada, que defina se a mesma se encontra ou não em condições exigidas por lei para a transição e pratique os actos administrativos indispensáveis à criação de carreira, à definição do índice e escalão e à respectiva nomeação;
4- O pagamento das diferenças remuneratórias é o único, entre os pedidos, de que poderia decorrer um dever de prestar, caso aqueles actos, definidores da situação da recorrente, tivessem sido praticados;
5- Assim, nos termos dos artigos 46º e 66º do CPTA, o meio próprio para obter a condenação do recorrido à prática dos actos supostamente omitidos, é a acção administrativa especial;
6- Acção que, de todo o modo, e atenta a cumulação de pedidos deduzidos pela autora, seria sempre a forma de processo aplicável por força do disposto no artigo 5º do mesmo código;
7- A ora recorrente instou a Administração, em Março e Setembro de 2002, no sentido de obter a sua transição para a carreira técnica de serviço social, o que não conseguiu;
8- A presente acção deu entrada no Tribunal Administrativo e Fiscal [TAF] de Coimbra em Novembro de 2005;
9º- Nos termos do nº1 do artigo 69º do CPTA, e em caso de inércia da Administração, é de um ano o prazo para propor a acção, prazo que há muito se encontrava ultrapassado;
10- Assim, a sentença, ao concluir pela existência de erro na forma do processo, e ao decidir pela inutilidade da convolação para a forma apropriada, por força do reconhecimento da caducidade da acção, não merece qualquer censura.
Termina pedindo a manutenção da sentença recorrida.
O Ministério Público [artigo 146º nº1 do CPTA] não se pronunciou.
De Facto
É o seguinte o teor do saneador/sentença recorrido:
Do erro na forma do processo
A autora vem pela presente acção pedir a condenação do Ministério da Educação [Nota do Relator: ocorre erro ostensivo da sentença ao referir este Ministério, pois os que estão aqui demandados são o MADRP e o MFAP] a reconhecer, em primeiro lugar, que possui os requisitos legais para a transição para a carreira de técnico profissional de serviço social, e consequente a reconstituição da carreira até ao momento da aposentação e o pagamento das diferenças salariais daí resultantes, pedindo também a condenação da CGA nesses pedidos, e consequente pagamento das diferenças do quantitativo da pensão de aposentação, indicando como forma de processo a acção administrativa comum.
Ora, o CPTA fez corresponder às diversas pretensões deduzidas perante a jurisdição administrativa determinadas formas de processo, explicitando no seu artigo 35º quais os processos declarativos principais: a acção administrativa comum, a acção administrativa especial e os processos urgentes [Títulos II, III e IV].
Dentro dos processos principais, especifica-se no nº1 do artigo 46º do CPTA que seguem a forma da acção administrativa especial os processos cujo objecto sejam pretensões emergentes da prática ou omissão ilegal de actos administrativos.
Por outro lado, especifica-se no nº1 do artigo 37º do CPTA que seguem a forma da acção administrativa comum os processos que tenham por objecto litígios cuja apreciação se inscreva no âmbito da jurisdição administrativa e que, nem neste código nem em legislação avulsa, sejam objecto de regulação especial, constituindo assim a este tipo de acção a forma processual residual.
Do exposto se conclui que o CPTA optou claramente por associar à acção administrativa comum, por contraposição à acção administrativa especial, as causas em que não esteja em causa a prática ou omissão [ilegais] de actos administrativos.
Embora o pedido principal formulado pela autora, de que ela faz derivar todos os demais pedidos, se dirija à condenação da ré a reconhecer-lhe o direito à transição para a carreira profissional de técnico profissional de serviço social, esse reconhecimento tem na base, tal como aliás a autora refere no artigo 28º da petição inicial, um requerimento que dirigiu ao Director Regional da Direcção Regional da Agricultura da Beira Litoral em 7 de Março de 2002 [ver folha 44 do PA respectivo], renovado em 20 de Setembro do mesmo ano [ver folha 59 do respectivo PA], aos quais, como também alega, não foi dada satisfação.
Ora, ao tempo dos requerimentos assinalados vigorava [ainda] entre nós a LPTA e o artigo 109º do Código do Procedimento Administrativo [CPA], sendo que este último, com pertinência para a matéria discutida nos autos, dispunha o seguinte:
Indeferimento tácito
1- […] a falta, no prazo fixado para a sua emissão, de decisão final sobre a pretensão dirigida a órgão administrativo competente confere ao interessado, salvo disposição em contrário, a faculdade de presumir indeferida essa pretensão, para poder exercer o respectivo meio legal de impugnação.
2- O prazo a que se refere o número anterior é, salvo o disposto em lei especial, de 90 dias.
3- Os prazos referidos no número anterior contam-se, na falta de disposição especial:
a) Da data de entrada do requerimento ou petição no serviço competente, quando a lei não imponha formalidades especiais para a fase preparatória da decisão;
Tendo presente que de acordo com o artigo 72º do CPA este prazo se suspendia aos sábados, domingos e feriados, confrontando o calendário e contando o prazo de 90 dias a partir da data da apresentação do 2º requerimento [mais vantajosa], temos que em 6 de Fevereiro de 2003 a autora podia presumir o indeferimento da sua pretensão.
A partir dessa data, começava a correr o prazo de um ano para interpor o recurso contencioso de anulação a que se refere a alínea d) do nº1 do artigo 28º da LPTA, que terminava em Fevereiro de 2004.
Porém, com a entrada em vigor do Código de Processo nos Tribunais Administrativos [CPTA] em 1 de Janeiro de 2004, o meio de reacção adequado ao quadro factual descrito alterou-se.
Com efeito, a conjugação entre o novo contencioso consagrado no CPTA e a normas constantes do Código do Procedimento Administrativo [artigo 109º] que prevê a figura indeferimento tácito foi objecto de análise por Mário Aroso de Almeida [in CJA nº34, páginas 69 e seguintes] sob a problemática das implicações de direito substantivo da reforma do contencioso administrativo, cujo interesse para a análise da presente questão nos leva a transcrever [e subscrever] o seu texto.
Aí defendeu o professor que «A mais óbvia das repercussões resultantes do Código de Processo nos Tribunais Administrativos [CPTA] tem que ver com as implicações que a introdução da possibilidade de os tribunais administrativos condenarem a Administração à prática de actos administrativos ilegalmente omitidos projecta sobre a tradicional figura do indeferimento tácito, que o CPA acolheu no seu artigo 109º. Este é um ponto em que, independentemente de vir ou não a ter lugar uma revisão do CPA, nos parece claro que a entrada em vigor do CPTA se projecta directamente sobre o regime consagrado naquele Código.
Na verdade, o CPTA procede à abolição da figura do indeferimento tácito. É, com efeito, o que resulta do disposto nos artigos 67º nº1 alínea a), e 51º nº4, do CPTA, que excluem a possibilidade da utilização de um meio impugnatório, de anulação, como modo de reacção contra as situações de incumprimento omissivo do dever de praticar actos administrativos. E de facto, a partir do momento em que o CPTA introduz a possibilidade de se proporem acções dirigidas a tutelar pretensões dirigidas à condenação da Administração à prática de actos administrativos ilegalmente recusados ou omitidos, não se justifica continuar a prever a impugnação anulatória de indeferimentos tácitos».
Mais referiu que «a partir do momento em que se deixa de fazer depender o acesso à jurisdição administrativa da existência de um acto administrativo passível de impugnação, deixa de ser necessário ficcionar a existência de um tal acto nas situações em que ele não exista. A omissão da Administração perante o requerimento do interessado deve ser tratada como a “omissão pura e simples” que efectivamente é […], e é nesses termos que ela é efectivamente tratada no CPTA, que, sempre que fala de indeferimento […], se refere a um acto expresso, de conteúdo negativo, e nunca a uma situação de pura inércia ou omissão, em que não existe qualquer acto administrativo e, portanto, não há por que falar de indeferimento […]. Por conseguinte, a entrada em vigor do CPTA fará com que o artigo 109° n°1 do CPA se deva considerar tacitamente revogado, na parte em que se refere a uma faculdade de o interessado “presumir indeferida [a sua] pretensão, para poder exercer o respectivo meio legal de impugnação”. Com efeito, o preceito deve passar a ser lido como significando que a falta de decisão administrativa confere ao interessado a faculdade de lançar mão do meio de tutela adequado à protecção dos seus interesses».
Assim, a partir de 1 de Janeiro de 2004, a situação sub judice deve ser enquadrada no novo regime consagrado no CPTA.
Ora, de acordo com a alínea a) do artigo 67º do CPTA, pode ser formulado um pedido de condenação à prática do acto devido a prévia [?] quando, tendo sido apresentado requerimento que constitua o órgão competente no dever de decidir, não tenha sido proferida decisão dentro do prazo legalmente estabelecido. Ou seja, mesmo quando a Administração nada decidiu.
Por outro lado, dispõe ao nº1 do artigo 69º que em situações de inércia da Administração [como é o caso dos autos], o direito de acção caduca no prazo de um ano contado desde o termo do prazo legal estabelecido para a emissão do acto ilegalmente omitido.
Nos termos do nº1 do artigo 58º do CPA, o prazo para a decisão era de 90 dias.
Assim, por força das disposições citadas, o prazo de decisão terminava também em 6 de Fevereiro de 2003 [ver também artigo 72º do CPA], sendo também a partir desta data que se conta o prazo de um ano referido no nº1 do artigo 69º do CPTA.
Ou seja, em qualquer dos casos, existia um meio processual adequado à tutela dos interesses defendidos pela autora na presente acção.
Ora, na senda do que acontecia anteriormente, na vigência do DL nº267/85 de 16 de Julho [LPTA], relativamente ao recurso à acção de reconhecimento de direito nas situações em que existia um acto administrativo impugnável, na altura o chamado “acto tácito de indeferimento”, também agora com o CPTA é inadmissível o recurso à acção administrativa comum, um meio processual claramente residual, quando estamos na presença de um comportamento da administração que era susceptível de reacção contenciosa através do meio processual próprio – a acção administrativa especial - embora essa impugnação estivesse sujeita ao prazo estabelecido no nº1 do artigo 69º do CPTA.
Assim, tendo presente que perante a concreta situação da autora esta dispunha, quer antes de 2004, quer depois, de um meio contencioso próprio para reagir contra a inércia da administração, e que era, na vigência da LPTA, o recurso contencioso de anulação, e no âmbito do CPTA, a acção administrativa especial, ocorre erro na forma do processo, consubstanciado na utilização da acção administrativa comum fora do admitido pelo nº1 do artigo 37º do CPTA.
Da caducidade
Quanto à caducidade do direito de acção, pelo exposto, mesmo tendo em conta o estabelecido no nº3 do artigo 58º do CPTA, considerando que a presente acção apenas deu entrada em 8 de Novembro de 2005, àquela data já se encontrava manifestamente esgotado o prazo quer para pedir a anulação do indeferimento tácito por força do disposto na alínea d) do nº1 do artigo 28º da LPTA, quer para pedir a condenação à prática do acto devido – determinando a transição para a carreira de técnico profissional de serviço social - de acordo com o nº1 do artigo 69º do CPTA.
Assim sendo, ocorre caducidade do direito de acção.
Deste modo, não há lugar quer à apresentação de nova petição inicial corrigida, quer à anulação de qualquer dos actos já praticados nos presentes autos por força do erro na forma do processo, mantendo-se os mesmos, pois tal prática seria manifestamente inútil.
Quanto aos restantes pedidos formulados, de reconstituição da carreira e de condenação ao pagamento das diferenças dos montantes remuneratórios ou de pensão de aposentação, face às conclusões antecedentes, e uma vez que estes tinham como pressuposto e estavam dependentes da procedência do pedido de transição para a carreira de técnico profissional de serviço social, está prejudicada a apreciação dos referidos pedidos.
Nesta conformidade e pelos motivos expostos, decido absolver os réus da presente instância.
De Direito
I. Cumpre apreciar as questões suscitadas pela recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para o efeito, pela lei processual aplicável – ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 690º, todos do CPC, aplicáveis ex vi artigo 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas por Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 9ª edição, páginas 453 e seguintes, e por Mário Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª edição revista, página 850 e 851, nota 1.
II. A recorrente imputa à sentença recorrida duas nulidades e erro de julgamento de direito.
Relativamente às nulidades, entende que a sentença recorrida é nula porque não especifica os fundamentos de facto que a justificam, e porque os respectivos fundamentos contradizem a decisão [artigo 668º nº1 alínea b) e c) e 659º do CPC, e 94º nº2 do CPTA].
Lembremos que a lei processual exige que o juiz, na sentença, após identificar as partes, o objecto do litígio, e as várias questões a resolver, discrimine os factos que considera provados e indique, interprete e aplique as normas jurídicas correspondentes, concluindo pela decisão final [artigo 659º nº1 e nº2 do CPC, sendo que o artigo 94º nº2 do CPTA, também invocado pela recorrente nas suas conclusões, apenas se aplicará às acções administrativas especiais], e comina com a nulidade a sentença que não especifique esses fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão ou estejam em oposição com ela [alíneas b) e c) do nº1 do artigo 668º do CPC, aqui aplicadas supletivamente, conforme artigo 1º do CPTA].
A jurisprudência dos tribunais superiores vem concluindo, de um modo praticamente uniforme, que a nulidade da sentença por falta de fundamentação apenas ocorre quando se verifique uma completa ausência dessa fundamentação, e não quando esta seja incompleta ou deficiente, pois só no primeiro caso o destinatário da sentença fica na ignorância das razões, de facto e [ou] de direito, pelas quais foi tomada tal decisão, e o tribunal superior fica impedido de sindicar a lógica inerente ao silogismo judiciário que a ela presidiu - ver, por todos, AC STJ 26.02.2004, Rº03B3798, e AC STA de 26.07.2000, Rº46382.
E que a oposição entre fundamentos e decisão configura vício formal, que afecta o respectivo silogismo judiciário, concretizado num vício lógico de construção da decisão, em que as premissas de facto e [ou] de direito invocadas pelo julgador conduziriam, não à conclusão decisória tirada, mas antes a uma diferente, quiçá oposta àquela - ver, a respeito, AC STA de 01.02.2001, Rº39.011, AC STA/Pleno de 06.02.2007, Rº322/06, Alberto dos Reis, Código de Processo Civil Anotado, 1982, Tomo V, página 141].
Sublinha-se, portanto, que a contradição relevante em termos de nulidade é a havida entre a decisão e os fundamentos utilizados na sentença, e não entre esta e o arrazoado constante do processo, cuja discrepância é susceptível de configurar erro de julgamento [ver, a respeito, AC STA/Pleno de 17.03.92, Rº17.017, e AC STA de 13.02.2002, Rº47203].
Ora, no presente caso não se configura, assim o cremos, nem a falta completa de fundamentação de facto, invocada pela recorrente, nem a oposição entre a decisão e as premissas de facto e de direito que a ela conduziram.
Deveremos ter presente, desde logo, que o saneador/sentença recorrido não conheceu do mérito da acção administrativa comum, antes pôs fim à respectiva instância com base em razões formais: o erro na forma de processo e a caducidade do direito de acção. Serve isto para dizer que do acervo de factos integradores da petição inicial, só seriam pertinentes para esta decisão formal aqueles que tivessem o condão de a impor ao julgador, e, ainda, que poderia ser essencial, para o efeito, a consideração de outros factos mais englobantes, tais como o pedido e a causa de pedir vertidos na petição inicial e a data da sua apresentação em juízo.
Constata-se facilmente, pela análise do arrazoado da sentença recorrida, que foi isto mesmo que aconteceu. O julgador a quo teve em conta, para fundamentar a absolvição da instância, com base no erro na forma de processo e na caducidade do direito de acção, quer a pretensão deduzida pela autora e a data em que a deduziu, quer os requerimentos por ela dirigidos ao Director Regional de Agricultura da Beira Litoral em 07.03.2002 e em 20.09.2002 [folhas 44 e 59 do PA do MADRP], e a falta de resposta deste aos mesmos.
E foi a partir desta base factual que o julgador a quo construiu a respectiva tese de direito, concluindo que a autora da acção comum errou na escolha do meio processual, e que tal erro não poderia ser remediado por ter caducado o seu direito de usar o meio processual considerado correcto, ou seja, a acção especial [são referidos, na sentença, os artigos 37º nº1, 46 nº1, 54º nº1, 58º nº3, 67º nº1 alínea a), 69º nº1, todos do CPTA, 58º nº1, 72º e 109º do CPA, e 28º nº1 alínea d) da LPTA].
Temos, pois, que a sentença que absolveu da instância os réus se mostra suficientemente fundamentada de facto, e não decide em oposição nem com essa fundamentação nem com a de direito, razões pelas quais deverá improceder totalmente a imputação de nulidades à sentença recorrida, tal como foi efectuada pela recorrente.
Relativamente ao erro de julgamento, defende a recorrente que a forma processual correcta para verter a sua pretensão declarativa e condenatória é a acção administrativa comum, e não, ao contrário do que foi decidido, a acção administrativa especial [invoca, essencialmente, os artigos 37º nº1 e nº2 alíneas a) e e), e 41º nº1, ambos do CPTA].
Vejamos.
Segundo emerge dos autos [incluindo PA do MADRP e PA da CGA], a autora da acção era, em Maio de 1997, técnica profissional especialista principal da carreira de técnico-adjunto de serviço social, e pertencia ao quadro de pessoal da DRABL [Direcção Regional de Agricultura da Beira Litoral].
Com efeitos a partir de 1 de Maio de 1997, entrou em vigor o DL nº217/98 de 17 de Junho [reestrutura a carreira de técnico-adjunto de serviço social] que, no seu artigo 2º [note-se: com a redacção que lhe foi dada pela Lei nº9/99 de 4 de Março], estipula assim: Os actuais técnicos-adjuntos de serviço social, habilitados com o curso de auxiliares sociais, criado pelo DL nº38 884, de 28 de Agosto de 1952, ou habilitações a ele equiparadas, que desempenham funções correspondentes às integrantes da carreira técnica de serviço social transitam para lugares desta carreira em categoria e escalão a determinar nos termos do artigo 18º do DL 353-A/89, de 16 de Outubro, com as seguintes especialidades: a) Os técnicos-adjuntos especialistas de 1ª classe posicionados nos escalões 3º 4º e 5º transitam, respectivamente, para os escalões 2º 3º e 4º da categoria de técnico de 1ª classe; b) Os técnicos-adjuntos principais posicionados nos escalões 4º 5º e 6º transitam, respectivamente, para os escalões 2º 3º e 5º da categoria de técnico de 2ª classe; c) Os técnicos-adjuntos de 1ª classe posicionados no escalão 6º transitam para o escalão 2º da categoria de técnico de 2ª classe. E acrescenta no seu artigo 3º: 1- Consideram-se automaticamente criados os lugares da carreira técnica do serviço social necessários à execução do presente diploma, os quais se extinguirão à medida que vagarem. 2- São extintos os lugares da carreira de técnico-adjunto de serviço social que vagarem por força das transições previstas no presente diploma.
Embora não estando habilitada com o curso criado pelo DL nº38 884 de 28.08.1952, mas considerando que o seu [Agente de Educação Familiar, da Escola de Educadores Familiares de Roriz (Santo Tirso)] lhe era equiparável, a ora recorrente vem, desde Março de 1999 [ou seja, desde a publicação da alteração feita ao artigo 2º do DL nº217/98 pela lei nº9/99 de 4 de Março], insistindo junto da DRABL pela sua transição para a carreira técnica de serviço social [ver folhas 4, 15, 44 e 59, do PA do MADRP], o que até hoje não aconteceu, essencialmente por causa da dificuldade gerada na equiparação das habilitações da ora recorrente com as facultadas pelo curso criado pelo DL nº38 884 de 28.08.52. E isto, mesmo depois dela ter obtido pronúncia, a esse respeito, pelo Departamento de Certificação do IEFP [Instituto do Emprego e Formação Profissional].
Nesta acção administrativa comum, é isso mesmo que ela quer, face à dita inércia administrativa, acrescentando ao pedido declarativo de reconhecimento do seu direito à transição de carreira, o pedido de condenação das entidades demandadas a pagarem-lhe os diferenciais remuneratórios decorrentes da sua procedência.
Assim, a questão que se coloca consiste sobretudo em saber se estamos perante pretensão emergente da inércia da administração, que não decidiu os requerimentos apresentados pela requerente, ou perante pretensão emergente da inércia da administração, que não cumpriu obrigação directamente decorrente da lei [artigos 67º nº1 alínea a) e 37º nº2 alínea a) do CPTA]. No primeiro caso, estará em causa uma omissão, ou melhor, uma situação de inércia administrativa face à pretensão formulada pela aí requerente, constituindo o processo uma forma de reagir contra a violação do dever legal de decidir. No segundo caso, estará em causa, antes, a omissão de uma conduta obrigatória para a administração, constituindo o processo uma forma de reagir contra a violação do dever legal de cumprir.
Como é sabido, a acção administrativa especial situa-se no plano das pretensões relativas ao direito administrativo de autoridade, sendo que o respectivo litígio jurídico-administrativo emerge, normalmente, por causa dos termos em que tal poder público de autoridade foi, ou não foi, exercido. A acção administrativa comum situa-se no plano dos pedidos conexos com o direito administrativo paritário, sendo que os respectivos litígios emergem, normalmente, num contexto em que a administração se encontra despojada de poder público de autoridade, ou seja, surge onerada com obrigações [legais, contratuais e extracontratuais] ou titular de direitos subjectivos e outras posições jurídicas activas.
Todavia, como vem reconhecendo avalizada doutrina, casos há de difícil destrinça entre saber se, perante determinada pretensão de um particular, a Administração estará investida de uma competência pública de decisão, ou seja, de definição autoritária da situação, ou adstrita ao cumprimento de obrigação directamente decorrente de norma de direito administrativo.
Nestes casos problemáticos, impor-se-á distinguir, assim, entre uma conduta devida e uma conduta obrigatória, e o desafio que se coloca ao julgador será, pois, o de responder à questão de saber se da norma em causa resulta para o particular um direito de exigir a adopção de uma conduta pela Administração, porque, neste caso, encontra-se perante uma norma que cria uma obrigação, correspectiva de um direito. Caso contrário, o julgador deverá concluir que a norma confere à Administração um poder público em cujo exercício são praticados actos administrativos [ver, a este respeito, Pedro Gonçalves, A Acção Administrativa Comum, Reforma da Justiça Administrativa, Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, Coimbra Editora 2005, páginas 127 a 167; Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Almedina, 2009, páginas 437 a 548; Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2005, em comentário aos artigos 37º e 67º]; José Carlos Vieira de Andrade, A Acção de Condenação à Prática de Acto Devido, Reforma da Justiça Administrativa, Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, Coimbra Editora 2005, páginas 169 a 179].
Ora, tendo bem presente o que acaba de ser dito, temos para nós que deverá ser concedida razão à recorrente.
Efectivamente, do teor literal das normas do DL nº217/98 [redacção do artigo 2º dada pela Lei nº9/99], bem como do fim visado pelo legislador com este diploma [bem patente no seu preâmbulo], só poderá resultar a imposição de conduta obrigatória à Administração: fazer transitar os actuais técnicos-adjuntos de serviço social, que se encontrem habilitados com o curso de auxiliares sociais, criado pelo DL nº38 884 de 28.08.52, ou habilitações a ele equiparadas, que desempenham funções correspondentes às integrantes da carreira técnica de serviço social, para lugares desta carreira em categoria e escalão a determinar nos termos do artigo 18º do DL nº353-A/89 de 16.10 […].
Ao proceder a esta transição, a entidade administrativa não está a decidir exercendo poderes de autoridade, tendo o interessado num correspectivo estado de sujeição, mas antes a cumprir uma obrigação directamente decorrente de norma jurídica administrativa, a isto não se opondo o ónus de ficar incumbida de apreciar as habilitações e as funções tidas e exercidas pelo respectivo técnico-adjunto.
Resulta, assim, que o objecto deste processo cabe no âmbito legalmente reservado à acção administrativa comum [alíneas a) e e) do nº2 do artigo 37º do CPTA], e que, por isso mesmo, deixa de ter sentido a excepção da caducidade do direito de acção tal como foi analisada e decidida pelo tribunal a quo [ver artigo 41º do CPTA, sem prejuízo do disposto na lei substantiva]. Aliás, como acções administrativas comuns têm vindo a ser tramitados outros processos com objecto totalmente idêntico a este [referimo-nos à acção administrativa comum nº696/05.7BECBR, com recurso jurisdicional já decidido por este tribunal, e à acção administrativa comum nº700/05.9BECBR, com recurso jurisdicional ainda pendente]. Deverá, nesta conformidade, ser provido o recurso jurisdicional, ser revogada a sentença recorrida, e baixar o processo ao tribunal a quo para aí prosseguir a sua tramitação, caso nada mais obste a tal.
Decisão
Nestes termos, decidem os Juízes deste Tribunal, em conferência, o seguinte:
- Conceder provimento a este recurso jurisdicional, e revogar a decisão judicial recorrida;
- Ordenar a baixa dos autos ao TAF de Coimbra para que aí prossigam a sua normal tramitação, caso nada mais obste a tal.
Custas pelo MADRP [único que contra-alegou], com taxa de justiça reduzida a metade – artigos 446º do CPC, 189º do CPTA, 73º-A, 73º-E nº1 alínea a) do CCJ.
D.N.
Porto, 10 de Dezembro de 2009
Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Maria Isabel São Pedro Soeiro
Ass. Jorge Miguel Barroso de Aragão Seia |
