| Decisão Texto Integral: |
Acordam, em conferência, os juízes que constituem a Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Norte:
I. Relatório
“A…, LDA.”, nipc 5…, com sede em… Mujães, interpôs recurso jurisdicional da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga proferida em 30/04/2013, que julgou improcedente a impugnação judicial pela mesma interposta contra o acto de liquidação, referente a taxa de publicidade liquidada pela EP – ..., S.A., no valor de € 4.940,73.
A Recorrente terminou as suas alegações de recurso formulando as seguintes conclusões:
a) A sentença recorrida fixa e aprecia incorrectamente a matéria de facto dos presentes autos e, nessa medida, viola os Artigos 74º, nº1 e 99º da LGT; 13º, nº1, 100º, 115º, nº2 e 125º, nº1 do CPPT; e 265º, nos 1 e 3, 266, nos 2, 3 e 4, e 519º do CPC.
b) Com efeito, a matéria de facto dada como provada não permite concluir qual a publicidade em causa que deve ser alvo de legalização ou como a mesma perfaz a área de 87,0m2, e que consta do posto de abastecimento de combustível sito junto à EN 305 (M) ao KM 32+700, concelho de Viana do Castelo.
c) Como tal, a Recorrente desconhece a que elementos correspondem a área de 87m2 objecto do acto de liquidação impugnado.
d) A sentença recorrida assenta no pressuposto de facto falso de que a estrada nacional junto à qual se localiza o posto de abastecimento em questão faz parte da concessão da Entidade Impugnada.
e) Nos termos conjugados da Base 1, nº1, al. au) e Base 2, nº 1 do Anexo I ao Decreto-Lei nº 380/2007 e da Lista III anexa ao Decreto-Lei nº 222/98, a infra-estrutura rodoviária EN 305 não integra o objecto da concessão.
f) A sentença recorrida entende erradamente que o procedimento de licenciamento previsto no Artigo 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, norma que atribuía à JAE, competência para aprovação ou licença relativa à implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, ainda se encontra em vigor na íntegra.
g) Nos termos do Artigo 9º, nos 1 e 2 do Código Civil é necessário interpretar a evolução legislativa nesta matéria, o que implica a análise das normas constantes do Decreto-lei nº 13/71, do Decreto-Lei nº 637/76, da Lei nº 97/88, do Decreto-lei nº 105/98 e do Decreto-lei nº 25/2004.
h) Nos termos conjugados dos Artigos 8º, nº1, al. f), 10º, nº1, al. b), 11º, al. c) e 15º, nº1, j), do Decreto-Lei nº 13/71, prevê-se que a implantação de tabuletas, anúncios ou quaisquer objectos de publicidade, comercial ou não, na área de jurisdição da JAE, depende de licença, o que lhe conferiria competência para cobrar as respectivas taxas.
i) A vigência do Decreto-Lei nº 13/71, no que diz respeito à matéria de competências para licenciamento da publicidade, torna o actual regime jurídico de afixação de publicidade manifestamente incoerente e incompatível, como já apreciado pelo Tribunal Central Administrativo Sul no Acórdão de 14 de Setembro de 2010, proferido no âmbito do Processo nº 06432/10.
j) Com a entrada em vigor do Decreto-Lei nº 637/76, o licenciamento da publicidade passou a ser da exclusiva competência das Câmaras Municipais, nos termos do artigo 3º, que deveria ser precedido de parecer da JAE, nos termos do artigo 4º, nº3.
k) Nos termos do Artigo 7º, nº 2, do Código Civil, foi intenção expressa do Decreto-Lei nº 637/76, como aliás resulta da sua nota preambular, derrogar as referidas normas relativas ao licenciamento de publicidade previstas no Decreto-Lei nº 13/71, conferindo à Entidade Impugnada uma função meramente consultiva e integrada no âmbito do procedimento de licenciamento que deve decorrer junto da competente Câmara Municipal.
l) Como se mostra, a derrogação das normas constantes dos Artigos 8º, nº1, al. f), 10º, nº1, al. b), 11º, al. c) e 15º, nº1, j), do Decreto-Lei nº 13/71, ocorre com a entrada em vigor das normas constantes dos Artigos 1º, nº1, 3º, 4º, nº3 e 11º, do Decreto-Lei nº 637/76, e não com o regime geral da Lei nº 97/88.
m) Assim, a sentença a quo erra na interpretação e na determinação das normas aplicáveis ao presente caso.
n) No que diz respeito às competências do InIR, a sentença recorrida reduziu-as à «supervisão e regulamentação» das infra-estruturas rodoviárias, o que demonstra uma incorrecta interpretação de todas as questões e normas jurídicas aplicáveis a esta matéria, sobretudo, a sequência legislativa que enquadra o novo paradigma de relacionamento do Estado com o sector rodoviário, constante dos seguintes diplomas: o Decreto-Lei nº 148/2007, de 27 de Abril, alterado pelo Decreto-Lei nº 132/2008 de 21 de Julho, o Decreto-Lei nº 374/2007 de 7 de Novembro e o Decreto-Lei nº 380/2007 de 13 de Novembro.
o) A entidade que expressamente sucedeu nos poderes ou faculdades anteriormente atribuídos ao Instituto de ... I.P. - designado IEP - foi o InIR, nos termos do Artigo 23º, nº 2 do Decreto-Lei nº 148/2007.
p) A Entidade Impugnada sucedeu à EP - ..., E.P.E., tendo conservado os direitos e obrigações, legais e contratuais que integram a sua esfera jurídica no momento da sua transformação, nos termos do Artigo 2º do Decreto-Lei nº 374/2007 - não se tratam, pois, de atribuições e competências.
q) O InIR foi criado pelo Decreto-Lei nº 148/2007 de 27 de Abril, e, desde 2 de Maio de 2007, que tinha a missão de fiscalizar e supervisionar a gestão e exploração da rede rodoviária nacional, passando a Entidade Impugnada a funcionar apenas como concessionária da referida rede, conforme exposto no preâmbulo do referido diploma.
r) O Artigo 3º, nº 3, alínea e) deste diploma legal consagra uma norma de atribuição específica ao InIR para o exercício das funções previstas em instrumentos legais respeitantes à rede rodoviária nacional, designadamente, no Estatuto das Estradas Nacionais, no Plano Rodoviário Nacional e nos contratos de concessão e subconcessão da infra-estrutura rodoviária, desde logo, inserem-se nessas atribuições as funções de licenciamento previstas no Artigo 10º do Decreto-Lei nº 13/71.
s) Nos poderes de supervisão do InIR previstos no Artigo 17º do Decreto-Lei nº 148/2007, incluem-se conceder autorizações e aprovações, assim como
t) o legislador pretendeu atribuir o exercício das competências que envolvam o respeito por todos os aspectos de segurança das infra-estruturas rodoviárias ao InIR como consta expressamente do preâmbulo do Decreto-Lei nº 380/2007.
u) A Entidade Impugnada passou a deter apenas os poderes que constam do contrato de concessão celebrado com o Estado, conforme Artigo 4º, nº1 do mencionado Decreto-Lei, aos quais acrescem os poderes de autoridade previstos taxativamente nos Artigos 8º e 10º daquele diploma.
v) Fora do quadro da concessão previsto nas Bases aprovadas pelo Decreto-Lei nº 380/2007, de 13 de Novembro, a Entidade Impugnada não detém quaisquer poderes gerais de autoridade, designadamente por via do disposto nos artigos 2º, 4º, nº1, 8º, nº 1 e 10º, nos 1 e 2 do Decreto-Lei nº 374/2007.
w) O regime jurídico do sector empresarial do Estado - aplicável à Entidade Impugnada, por via do Artigo 3º do Decreto-lei nº 374/2007 - prevê que as empresas públicas poderão exercer poderes e prerrogativas de autoridade de que goza o Estado, nos termos do Artigo 14º do Decreto-lei n.º 558/99, de 17 de Dezembro e em concreto, os poderes de autoridade da Recorrente estão individual e taxativamente consagrados no Artigo 10º do Decreto-Lei nº 374/2007.
x) No momento da transformação da Entidade Impugnada já o InIR havia assumido as atribuições previstas no Estatuto das Estradas Nacionais e demais instrumentos legais e contratuais, nos quais se incluem necessariamente as funções de licenciamento previstas no artigo 10º do Decreto-Lei nº 13/71, como determina o artigo 3º, nº 3, al. e) do Decreto-Lei 148/2007.
y) Por outro lado, constitui um importante elemento interpretativo o disposto na Base 33, nº 7 das Bases de Concessão Rodoviária aprovadas pelo Decreto-Lei nº 380/2007, a qual remete expressamente para o Concedente - leia-se InIR - a competência para o licenciamento das áreas de serviço.
z) Acresce que, no que diz respeito aos poderes, fins e enquadramento jurídico da Entidade Impugnada, nos termos do Artigo 10º, nº1 do Decreto-Lei nº 374/2007, são relativos apenas às infra-estruturas rodoviárias nacionais que integrem o estabelecimento da concessão, nos termos do Artigo 4º, nº1 deste diploma legal e da Base 6 anexo ao Decreto-Lei nº 380/2007, ou seja, das vias que integram a Rede Rodoviária Nacional, previstas no PRN 2000, aprovado pelo Decreto-lei nº 222/98.
aa) O posto de abastecimento de combustíveis objecto do acto impugnado não faz parte da infra-estrutura rodoviária concessionada à Entidade Impugnada o mesmo encontra-se implantado em propriedade privada – pelo que não pode exercer sobre o mesmo poderes à margem dos definidos pelos termos da concessão, conforme Artigo 4º, nº 1 do Decreto-Lei nº 374/2007 de 7 de Novembro.
bb) Inexiste, pois, qualquer norma que atribua competência à Entidade Impugnada pelo que se conclui que os poderes, prerrogativas e obrigações previstos pelas disposições do Decreto-lei nº 13/71 no que respeita a proibições, a licenciamentos, a autorizações e a aprovações em zona de protecção à estrada, definida no Artigo 3º daquele diploma, competem ao InIR.
cc) Acresce que, não se pode aceitar que os poderes de licenciamento de publicidade afixada à margem das estradas, justificados por uma questão de segurança de pessoas e bens, possam ser transferidos pelo Estado para uma empresa com escopo lucrativo.
dd) Em suma, (i) a Entidade Impugnada não é a sucessora do IEP, (ii) não tem a competência para o licenciamento de aposição de tabuletas ou objectos de publicidade, e a cobrança das respectivas taxas, (iii) muito menos na denominada zona de protecção à estrada prevista nos termos dos artigos 1º, 2º, 3º e 10º, 15º, nº 1, alínea j) do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro.
ee) A sentença recorrida reflecte uma errada interpretação e aplicação dos Artigos 7º, nº2 e 9º nos1 e 2 do Código Civil; os Artigos 10º, nº1, b), 11º, 12º e 15º, nº1, al. j) do Decreto-Lei nº 13/71; os Artigos 1º, 3º e 4º do Decreto-Lei nº 637/76; os Artigos 1º, nos1, 2 e 3 e 2º, nos1 e 2 da Lei nº 97/88; os Artigos 2º, 3º, nºs 1, 2, 3º, 16º, 17º, 19º e 23º do Decreto-Lei 148/2007, os Artigos 4º, 8º, 10º e 13º do Decreto-Lei 374/2007 de 7 de Novembro e da Base 33 das Bases de Concessão aprovada pelo Decreto-Lei nº 380/2007 de 13 de Novembro.
ff) Para que o acto impugnado esteja devidamente fundamentado não basta a identificação do posto de abastecimento, a área considerada como publicidade e a indicação das normas legais aplicadas.
gg) A fundamentação deve permitir ao destinatário apreender quais os elementos taxados, a sua área, o cálculo da taxa e os motivos da liquidação, em moldes de compreensibilidade, para que com esta se possa conformar ou reagir.
hh) Ora, só com a demonstração da liquidação – isto é, só com a indicação dos motivos da liquidação, a identificação, a identificação de cada um dos painéis publicitários e respectivas características, designadamente a sua área, altura, profundidade, largura ou qualquer outro elemento indispensável ao apuramento da liquidação da taxa publicitária e os seus cálculos – é que a impugnante pode verificar se não houve qualquer ilegalidade ou erro na liquidação e conformar-se ou não com ela.
ii) Nesta medida a sentença recorrida interpretou e aplicou incorrectamente as normas constantes dos Artigos 268.º, n.º3 CRP, 77.º n.º 6 da LGT e 124.º e 125.º do CPA.
jj) A sentença recorrida considera publicidade a denominação da empresa e respectivo logótipo e a identificação do titular do estabelecimento.
kk) A sentença recorrida reflecte, assim, uma errada interpretação e aplicação das normas previstas nos Artigos 3º do Código da Publicidade; do 4º alínea a), do Decreto-Lei nº 105/98.
ll) Quanto à incidência subjectiva da taxa, é a P..., enquanto titular do posto de abastecimento em causa, que deve ser responsável pelo cumprimento de qualquer prestação tributária, e não a Impugnante.
mm) A sentença recorrida reflecte uma errada interpretação e aplicação do Artigo 18.º n.º 3 LGT.
Nestes termos, e com o douto suprimento de Vossas Excelências que desde já se invoca, deve ser dado provimento ao recurso e anulada a douta sentença recorrida, com todas as consequências legais, com o que será feita, Justiça.**** A Recorrida EP – ..., S.A. apresentou contra-alegações, tendo formulado as seguintes conclusões:
I. A sentença recorrida, no segmento que julga improcedente o alegado vício de incompetência da EP, S.A., para a decisão que determinou a apresentação de projeto de obras por referência quer às competências das Direções Regionais do Ministério da Economia, quer por referência às competências do InIR, IP, deve manter-se porque fez a melhor aplicação do Direito aos factos, não incorrendo em nenhum dos erros invocados pela Recorrente.
II. O licenciamento para o estabelecimento de postos de abastecimento de combustível à margem de estradas sob jurisdição da EP é competência desta entidade, nos termos das disposições conjugadas dos artigos 10º, n.º 1, alínea c) do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23/01 e artigos 2º, 8º e 10º do Decreto-Lei n.º 374/2007, de 07/11.
III. As referidas disposições legais não foram revogadas, expressa ou tacitamente pelos Decretos-Lei n.º 260/2002, de 23/11, e n.º 267/2002, de 26/11, republicado pelo Decreto-Lei n.º 195/2008.
IV. O Decreto-Lei n.º 260/2002, de 23/11 e o Decreto-Lei n.º 267/2002, de 26/11, resultam da Lei n.º 159/99, de 14/09, que teve como objetivo transferir para os municípios a competência para o licenciamento da instalação de postos de abastecimento na rede viária municipal até então atribuída às direções regionais do ministério da economia pelo Decreto-Lei n.º 78/99, de 16/03.
V. As disposições legais que habilitam a EP a licenciar o estabelecimento de postos de combustíveis e obras nele a realizar, visa garantir a proteção das vias e dos que as utilizam em todos os seus aspetos, em que é preponderante a segurança do trânsito e da segurança em geral.
VI. O licenciamento rodoviário implica a avaliação do impacto que a referida instalação tem do ponto de vista da circulação, da segurança rodoviária e dos níveis de serviço da estrada (nos termos contratualmente fixados no contrato de concessão da EP), analisando a EP o tráfego médio diário anual, a localização, as suas características geométricas, a organização espacial e dimensionamento e a sinalização e iluminação.
VII. A competência da EP e do InIR encontra-se legalmente definida. A jurisdição da EP, e consequentemente, a competência para o licenciamento para o estabelecimento de postos de abastecimento e obras nele a realizar e o poder para intimar à regularização de situações que causem perigo para a estrada e seus utentes, abrange as infraestruturas rodoviárias que não integram os contratos de concessão do Estado, tal como definidos no anexo I ao Decreto-Lei n.º 380/2007, de 13/11.
VIII. Em conformidade com a Base 33, das Bases anexas ao Decreto-Lei n.º 380/2007, a competência do InIR respeita unicamente ao licenciamento de novas áreas de serviço, situação que não se verifica no caso dos presentes autos.
IX. De acordo com o preâmbulo do Decreto-Lei n.º 380/2007, as atribuições do InIR prendem-se essencialmente com a regulação e fiscalização do sector das infraestruturas rodoviárias, em particular no que diz respeito à supervisão da gestão e exploração da rede rodoviária objecto de concessão, sendo que supervisão e administração são conceitos distintos.
X. Do Decreto-Lei n.º 148/2007, de 27/04, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 132/2008, de 21/07, resulta que ao InIR competem poderes de regulação e supervisão das atividades de conservação, gestão e exploração das infraestruturas rodoviárias, não lhe sendo atribuída competência para o ato em causa.
Nestes termos e nos mais de direito que V. Exas. Mui e sempre doutamente suprirão, deverá o presente recurso ser julgado improcedente, mantendo-se, em consequência, a sentença recorrida, por ser de JUSTIÇA.**** O Ministério Público junto deste Tribunal emitiu o parecer de fls. 236 e 237 dos autos, suscitando questão prévia no sentido de o presente recurso não ser conhecido, por não ter sido interposto por quem possui legitimidade para o efectuar.
As partes foram notificadas para pronúncia acerca desta questão prévia, tendo a recorrente solicitado a admissão de correcção de lapso de escrita no requerimento de interposição de recurso, nos termos do artigo 249.º do Código Civil, conforme teor de fls. 242 a 244 do processo físico.**** II - DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO – QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela Recorrente, estando o objecto do recurso delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, bem como a questão prévia suscitada pelo Ministério Público.
Assim, as questões suscitadas resumem-se em decidir a questão prévia de não conhecimento do objecto do recurso; apreciar o mencionado erro de julgamento no que concerne à competência da entidade recorrida para a liquidação da taxa impugnada; bem assim do erro de julgamento em que incorreu a decisão da matéria de facto; e, por último, o erro de julgamento na forma como a sentença recorrida interpretou e aplicou as normas constantes dos artigos 268.º, n.º3 CRP, 77.º n.º 6 da LGT, 124.º e 125.º do CPA, 3.º do Código da Publicidade, 4.º, alínea a) do Decreto-Lei n.º 105/98 e 18.º, n.º 3 da LGT.
III. Fundamentação
1. Matéria de facto
Na sentença prolatada em primeira instância, com relevância para a decisão da causa, foram considerados provados os seguintes factos:
A) Através do Diploma de Licença n.º 85, registo n.º 361 de 1991, processo n.º 125, a Direcção de Estradas do Distrito de Viana do Castelo, concedeu a “A…, Lda.”, ora impugnante, licença para instalação de “um posto de abastecimento de combustíveis simples, ao Km 32,700 da E.N. n.º 305” – cfr. fls. 3 e 4 do processo administrativo (PA.), cujo teor se dá por reproduzido para todos os efeitos legais;
B) A 22.10.2009., os serviços de fiscalização da EP – ... constataram que no Posto de Abastecimento de Combustíveis localizado na EN 305 (M) ao KM 32+700, Mujães, Viana do Castelo, tinha afixado publicidade visível, sem que tivesse obtido prévia autorização daquela entidade, cfr. fls. 12 e 13 do PA.;
C) A 16.12.2009, foi a impugnante notificada, nos seguintes termos:
“Assunto: POSTO DE ABASTECIMENTO DE COMBUSTÍVEL
EN(M) 305 KM 32,700
ACÇÃO DE FISCALIZAÇÃO
No âmbito da acção de fiscalização realizada em 22/10/2009, no posto de abastecimento de combustível acima identificado (PAC), foram detectadas algumas situações cuja regularização se impõe, nos termos legais.
(…).
Para além do exposto, verificou-se, ainda, a afixação de publicidade, e que é visível da estrada, sem que tal afixação tem há sido autorizada por parte da EP, nos termos legais, pelo que fica V. Exª notificada a apresentar, num prazo de 10(dez) dias úteis, um projecto que contemple memória descritiva, o alçado, corte e perfil transversal cotado relativamente ao eixo da estrada e sua implantação na respectiva infra-estrutura, descritiva dos elementos publicitários, dando cumprimento aos disposto na Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto e Decreto-Lei n.º 105/08, de 24 de Abril, com a redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 166/99, de 13 de Maio.
(…).
Relativamente às três situações apontadas anteriormente pode, V. Exa, querendo, exercer no mesmo prazo o direito de audiência prévia. (…).” – cfr. fls. 13 a 15 do PA., cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido para todos os efeitos legais;
D) A 30.03.2010, foi a impugnante notificada – cfr. fls. 16 e 17 do PA., aqui dadas como reproduzidas para os devidos efeitos legais – ressaltando o seguinte:
“Assunto: POSTO DE ABASTECIMENTO DE COMBUSTÍVEL
EN(M) 305 KM 32,700
ACÇÃO DE FISCALIZAÇÃO
Na sequência da acção de fiscalização realizada em 22/10/2009, no posto de abastecimento de combustível acima identificado (PAC), e apesar de ter sido notificado em 15/12/2009, através da n/carta 1482, nada disse.
Assim, e mantendo a nossa decisão com base nos fundamentos expostos naquela carta, fica V. Exª, notificado do seguinte:
(…).
No prazo de dez dias úteis apresentar um projecto para legalização da publicidade já instalada (…).”;
E) A 20.04.2011, foi a impugnante notificada – cfr. fls. 18 e 19 do PA. e 29 e 30 dos autos, aqui reproduzidas - nos seguintes termos:
“Assunto: POSTO DE ABASTECIMENTO DE COMBUSTÍVEL
EN(M) 305 KM 32,700
ACÇÃO DE FISCALIZAÇÃO
Por comunicação de 30.03.2010, foi concedido a V. Exas. o prazo de 10 dias úteis (…) para apresentar o projecto para legalização da publicidade instalada no local, (…).
Sucede que até à data não efectuaram o pagamento da taxa, nem apresentaram projecto para legalização da publicidade.
(…).
Relativamente à legalização da publicidade afixada no Posto de Abastecimento, procedemos à liquidação oficiosa da taxa devida pela afixação da publicidade, tendo em conta que a mesma é autorizável, pelo que são consideradas as áreas levantadas por esta empresa, aquando da fiscalização ao PAC que, no caso, corresponde a 87,0 m2.
Nos termos do disposto na alínea j), do n.º 1 do Artigo 15º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, com a actualização introduzida pelo Decreto-Lei n.º 25/2004 de 24 de Janeiro, está atribuída à EP a faculdade de autorizar a colocação de publicidade, cobrando a respectiva taxa.
(…).
Assim, ficam, desde já notificados da liquidação que se apurou no valor de 4 940,73 €, correspondente a 87,0 m2 x 56,79 €.
(…).”;
F) A 2.12.1999, “P..., S.A.” e a Impugnante, nas qualidades de cedente e cessionária, respetivamente, celebraram escritura pública de cessão de exploração comercial com fiança – cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido para todos os efeitos legais – cfr. fls. 42 a 54 dos autos – evidenciando-se o seguinte:
“ (…).
Declaram os primeiros outorgantes:
Que a sua representada, referida P..., é dona e legítima possuidora de um estabelecimento comercial constituído por um posto de abastecimento de combustíveis para veículos automóveis, instalado no prédio urbano de que é superficiária, situado no lugar das Neves, da freguesia de Mujães, desde concelho de Viana do Castelo, inscrito na matriz sob o artigo 864.
Que, pela presente escritura, a P..., cede à representada do segundo outorgante, referida sociedade “A…, LIMITADA, adiante designada por cessionária, a exploração do referido estabelecimento, (…).”,
*
Factos não provados:
Com relevância para a apreciação da questão em apreço, inexistem factos não provados.
*
Motivação:
O Tribunal formou a sua convicção com base na análise crítica dos documentos e informações juntos aos autos e ao processo administrativo, referidos em cada uma das alíneas dos factos provados, os quais não foram impugnados e que, dada a sua natureza e qualidade, mereceram a credibilidade do tribunal.
2. O Direito
Na sequência de prolação, em 30/04/2013, da sentença recorrida, a Petróleos de Portugal – P..., S.A. interpôs, por requerimento apresentado em 17/05/2013, o presente recurso.
Este recurso foi admitido, tendo A…, Lda., impugnante no presente processo, apresentado as suas alegações de recurso em 13/06/2013.
O Ministério Público junto deste tribunal alertou para o facto de a impugnante, A…, Lda., não ter interposto recurso da decisão judicial, embora tenha apresentado alegações de recurso.
Na verdade, quem interpôs recurso não foi a impugnante, mas outra sociedade sem legitimidade para o fazer, posto que não é parte no processo, nem de alguma forma decaiu em qualquer pedido.
Assim, o Ministério Público concluiu que este tribunal não poderá conhecer das alegações de recurso da impugnante, visto a sentença recorrida se mostrar transitada em julgado, por falta de interposição de recurso de quem possuía legitimidade para o fazer.
As partes foram notificadas para pronúncia acerca desta questão prévia, tendo a impugnante solicitado a admissão de correcção de lapso de escrita no requerimento de interposição de recurso, nos termos do artigo 249.º do Código Civil, conforme teor de fls. 242 a 244 do processo físico.
A impugnante justifica o lapso de escrita constante do requerimento de interposição de recurso com o facto de o mandatário signatário representar diversas empresas, entre elas, a P... , S.A., em 238 processos de impugnação de taxas liquidadas pela E.P. – ..., S.A.
O erro na declaração é uma figura que consubstancia divergência entre a vontade real e a vontade declarada, e a que se chama correspondentemente erro obstativo ou erro-obstáculo.
O erro na declaração ou erro obstáculo existe quando, não intencionalmente – v.g., por inadvertência, engano ou equívoco -, a vontade declarada não corresponde a uma vontade real do autor, existente, mas de sentido diverso.
Existe erro obstáculo sobre a identidade da pessoa que constitui objecto da declaração quando a indicação ou a descrição que dela se faz leve a identificar uma pessoa diferente da que o declarante pretende.
Ora, do teor das alegações apresentadas pela impugnante nos presentes autos, verifica-se que, a própria, pretendia interpor recurso da sentença proferida no tribunal a quo. Logo, no caso em apreço, facilmente se verifica a evidência do erro material de escrita no requerimento de interposição de recurso, que só pode ficar a dever-se a sobreposição de tratamento de texto, resultante de adaptação do recurso de outro processo.
No caso, através das circunstâncias em que a declaração é feita, ou seja, no âmbito dos presentes autos, após sentença desfavorável à impugnante, deve concluir-se que está comprovado o facto que se quis declarar e foi erroneamente declarado (por simples erro de escrita), isto é, ser a impugnante a interpor recurso, como pressuposto da aplicação do artigo 249.º do Código Civil.
Tratando-se de um simples erro mecânico, que não consubstanciou qualquer óbice para a contra-parte contra-alegar, somente há lugar à sua correcção, nos termos do artigo 249.º do Código Civil.
Entendimento semelhante se seguiu no Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa, de 24.5.94, CJ 3,99: “O regime estabelecido no artigo 249.º do Código Civil para o erro de cálculo ou de escrita dos negócios jurídicos é aplicável a actos jurídicos, nomeadamente a declarações de vontade não negociais produzidas no decurso de um processo judicial, atento o disposto no artigo 295.º do Código Civil.”
No mesmo sentido vai o Acórdão do STA, de 18.10.84, BMJ 344, 443:
“I – É rectificável oficiosamente ou a requerimento do interessado o erro de escrita revelado no próprio contexto do acto.
II – O despacho de rectificação integra-se no acto rectificado, do qual passa a fazer parte. (…).”
Nesta conformidade, no requerimento de interposição de recurso, de fls. 147 do processo físico, onde se lê “P..., S.A.,” deve passar a constar: “A…, Lda.”.
Pelo exposto, admite-se a rectificação solicitada pela impugnante no processo, não obstando a questão suscitada pelo Ministério Público ao conhecimento do objecto do recurso; dado que, afinal, o requerimento de interposição de recurso foi apresentado pela impugnante nos presentes autos.**** Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir, considerando que a tal nada obsta.**** Caberá, agora, a este tribunal de recurso conhecer do objecto da apelação.
Conforme resulta da sentença recorrida, julgou-se a impugnação improcedente porquanto, entendeu-se, em síntese, designadamente, que a EP- ..., S.A. tem competência própria para a aprovação ou licença relativa à implantação de tabuletas ou objectos publicitários, nos termos do artigo 10.º, n.º 1, alínea b) do Decreto-Lei n.º 13/71 de 23 de Janeiro. É que a Lei n.º 97/88, enquanto lei geral, atribui às câmaras municipais a definição dos critérios gerais de licenciamento em matéria de afixação de publicidade para salvaguarda do equilíbrio urbanístico e ambiental, nos termos daquele diploma, e o DL n.º 13/71, lei especial, prevê que à (hoje) EP cabe avaliar o impacte que a publicidade terá na circulação rodoviária, garantindo a observância das condições de segurança de pessoas e bens sejam acauteladas, nas áreas da sua competência (cfr. art. 12.º, n.º 1 do DL n.º 13/71 e 10.º do DL n.º 374/2007).
Sustenta a Recorrente que a entidade recorrida não dispõe de poderes para conceder autorização ou licenças pela implantação de tabuletas e objectos de publicidade e para liquidar e cobrar a taxa prevista no Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro.
No acórdão da 2.ª Secção do Contencioso Tributário do STA, de 26/06/2013, processo n.º 0232/13, cuja fundamentação subscrevemos na íntegra (uma vez tratar-se de questão em tudo idêntica à dos autos, e por não termos razões para dele discordar), escreveu-se o seguinte:
“3.1. O art. 1º do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, que veio regulamentar a jurisdição da Junta Autónoma das Estradas em relação às estradas nacionais, estabeleceu que tal área de jurisdição abrangia, para além da “zona da estrada” (englobando a faixa de rodagem, as bermas, as valetas, os passeios, as banquetas ou taludes, pontes e viadutos), a denominada “zona de protecção à estrada” (constituída pelas faixas com servidão non aedificandi e pelas faixas de respeito) - arts. 1º a 3º. Diz expressamente o art. 3º do Decreto-Lei nº 13/71 que a zona de protecção à estrada nacional é constituída pelos terrenos limítrofes em relação aos quais se verificam:
a) Proibições (faixa designadamente com servidão non aedificandi;
b) Ou permissões condicionadas à aprovação, autorização ou licença da Junta Autónoma de Estradas (faixas de respeito)”.
O art. 8º, sob a epígrafe, “Proibições em terrenos limítrofes da estrada”, dispõe que é proibida a construção, estabelecimento, implantação ou produção de “Tabuletas, anúncios ou quaisquer objectos de publicidade, com ou sem carácter comercial, a menos de 50 m do limite da plataforma da estrada ou dentro da zona de visibilidade, salvo no que se refere a objectos de publicidade colocados em construções existentes no interior de aglomerados populacionais e, bem assim, quando os mesmos se destinem a identificar instalações públicas ou particulares.”
Por sua vez, segundo o disposto no art. 10º, nº 1, alínea b), depende da aprovação ou licença da Junta Autónoma da Estrada, a “Implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respectiva”.
Em face do quadro legal exposto, a questão essencial a decidir é a de saber se a recorrente mantém competência para liquidar taxas de publicidade, em especial nas situações referenciadas no art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, sobretudo depois da entrada em vigor da Lei nº 97/88, de 17 de Agosto.
Este diploma, que sucedeu ao Decreto-Lei nº 637/76, de 29 de Junho, veio definir o enquadramento geral da publicidade exterior, sujeitando-a a licenciamento municipal prévio e remetendo para as câmaras municipais a tarefa de definir, à luz de certos objectivos fixados na lei, os critérios que devem nortear os licenciamentos a conceder na área respectiva.
Embora o diploma não revogue expressamente o Decreto-Lei nº 13/71 nem sequer algumas das suas normas, a verdade é que aquela lei veio universalizar a licença municipal de afixação ou instalação de publicidade no espaço exterior, dizendo expressamente que esta depende do licenciamento prévio das autoridades competentes (nº 1 do art. 1º da Lei nº 97/88).
Por seu turno, diz o nº 2 que “Sem prejuízo de intervenção necessária de outras entidades, compete às câmaras municipais, para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental, a definição dos critérios de licenciamento aplicáveis na área do respectivo concelho”.
No preceito seguinte (art. 2º), sob a epígrafe “Regime de licenciamento”, refere no seu nº 1 que o pedido de licenciamento é dirigido ao presidente da Câmara Municipal da respectiva área, devendo, nos termos do estatuído no nº 2, “A deliberação da câmara municipal deve ser precedida de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada, nomeadamente do Instituto Português do Património Cultural, da Junta Autónoma das Estradas, da Direcção-Geral de Transportes Terrestres, da Direcção de Turismo e do Serviço Nacional de parques, Reservas e Conservação da Natureza.”
Confrontando o teor deste preceito com o expressamente consagrado no art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, facilmente se conclui que os preceitos estão em contradição na parte em que este último comete à recorrente, na área de jurisdição correspondente a 100 metros para além da zona non aedificadi, a competência para a aprovação ou licença, enquanto que o nº 2 do art. 2º da Lei nº 97/88 degrada essa intervenção na mesma matéria à mera emissão de parecer obrigatório.
Poderá dizer-se que constituindo a Lei nº 97/88 lei geral, em face do Decreto-Lei nº 13/71 que, pelo seu turno, consubstancia um regime especial, estaria afastada a possibilidade de este ser revogado por aquela lei.
Acontece que no caso de contradição entre normas da mesma hierarquia, a regra vai no sentido de que lex specialis derrogat legi generali ainda que esta seja posterior, excepto, neste caso, “se outra for a intenção inequívoca do legislador” (Cfr. Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, 7ª reimpressão, Almedina, Coimbra, 1994, p. 170.).
Ora, afigura-se que a Lei nº 97/88 pretende de forma inequívoca regular a afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda atribuindo o licenciamento de forma universal às câmaras municipais, na área do respectivo concelho, sem prejuízo da intervenção obrigatória, através da emissão do respectivo parecer, por parte de entidades com jurisdição exclusiva para defesa de interesse públicos específicos que têm de ser tidos em conta na emissão de licença final pelo respectivo município.
(…)
3.2. Em primeiro lugar, o parecer a que se refere o nº 2 do art. 2º da Lei nº 97/88 não é vinculativo, mas tão só obrigatório. Nas palavras de VIEIRA DE ANDRADE (Lições de Direito Administrativo, 2ª ed., Imprensa da Universidade de Coimbra, Coimbra, 2011, p. 146.), os pareceres “enquanto avaliações jurídicas ou técnicas”, são obrigatórios ou facultativos, conforme tenham ou não de ser solicitados pelo órgão instrutor, e são vinculantes ou não vinculantes, conforme tenham, ou não, de ser seguidos pelo órgão decisor. E o autor termina dizendo que “os pareceres previstos em normas jurídicas são, salvo disposição expressa em contrário, obrigatórios e não vinculantes”.
Aplicando a doutrina mencionada ao caso dos autos, temos de concluir que os pareceres a que se refere o nº 2 do art. 2º da Lei nº 97/88 são obrigatórios mas não vinculativos.
Em segundo lugar, tratando-se de um parecer, ainda que obrigatório, o mesmo não se confunde com a figura da autorização nem da licença. Ao contrário dos pareceres que integram a categoria dos actos jurídicos instrumentais, mais propriamente instrutórios, na medida em que visam a assegurar a constituição de actos administrativos, as autorizações são, tal como as licenças, verdadeiros actos administrativos em sentido estrito (Cfr. VIEIRA DE ANDRADE, ob. cit., p. 142 e p.145.), embora com conteúdos diferentes.
As autorizações em sentido amplo são, segundo VIEIRA DE ANDRADE (Cfr. ob. cit., p. 145.), actos administrativos favoráveis porque conferem ou ampliam direitos ou poderes “administrativos” ou extinguem obrigações, distinguindo-se as autorizações propriamente ditas das licenças. As primeiras, também conhecidas por autorizações permissivas, caracterizam-se por permitirem “o exercício pelos particulares da actividade correspondente a um direito subjectivo pré-existente, apenas condicionado pela lei a uma intervenção administrativa”, destinada a remover um obstáculo por ela imposto. As segundas, também denominadas autorizações constitutivas, destinam-se a constituir “direitos subjectivos em favor dos particulares em áreas de actuação sujeitas a proibição relativa (preventiva) pela lei, uma vez acautelada no caso concreto a não lesão do interesse que justificou a proibição legal”.
Em face do exposto, a tese da recorrente conduziria ao absurdo de sobre a mesma situação recair simultaneamente uma autorização e uma licença que, embora da autoria de entidades diferentes, visaria o mesmo resultado: permitir (ou conferir o direito) à afixação ou inscrição de mensagens de publicidade comercial. O que conduziria a que duas entidades públicas tivessem competência para liquidar taxas sobre a mesma realidade fáctica, situação muito próxima da duplicação de colecta, proibida no art. 205º do CPPT.
Ora, o que a Lei nº 97/88 veio dizer, e é aceite pela recorrente, é que a afixação ou inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial depende do licenciamento prévio dos municípios, precedido de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada. O que significa que o legislador quis sujeitar a afixação de publicidade a um acto de licenciamento dos municípios e não a mera autorização, acto que tem de ser instruído com o parecer das autoridades com jurisdição nos locais de afixação da publicidade. Por esta via, o legislador consegue harmonizar os interesses visados pelos municípios, consistentes na salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental e, ao mesmo tempo, a segurança do trânsito das estradas nacionais. Todavia, segundo este modo de ver as coisas, existe apenas uma única entidade competente para o licenciamento e não duas como pretende a recorrente.
Em suma, em face de tudo o quanto vai exposto, é patente que a resposta à questão que vem posta não exige que se tome posição sobre o problema de saber até que ponto o Decreto-Lei nº 13/71 se encontra ou não revogado, nem tão pouco sobre se as áreas de jurisdição da recorrente consagradas no mencionado diploma ainda se mantêm ou não.
No caso em apreço, a questão sub judice traduz-se apenas em aferir da legalidade da liquidação de taxas de publicidade aplicadas às recorridas, nos termos da alínea j) do nº 1 do art. 15º do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, e actualizadas pelo Decreto-Lei nº 25/2004, de 24 de Janeiro. E o que se conclui é que, depois da entrada em vigor da Lei nº 97/88, a recorrente deixou de ter competência para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitária, uma vez que a sua intervenção se limita à emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento, da autoria das câmaras municipais, nos termos do disposto no art. 2º, nº 2, da Lei nº 97/88.».
Sublinhe-se ainda que, a questão que ora nos ocupa, da competência da EP – ..., S.A, para a liquidação e cobrança de taxas por afixação ou instalação de publicidade exterior na zona de protecção das estradas nacionais, após o início da vigência da Lei nº 97/88, de 17/8, tem sido objecto de abundante jurisprudência do STA no sentido da competência exclusiva das câmaras municipais para o licenciamento de publicidade comercial nas áreas dos respectivos concelhos, precedida de parecer prévio da EP – ..., S.A. (vide, Acórdãos da 2.ª Secção de Contencioso Tributário, de 4/6/2014, no processo n.º 01730/13, de 2/7/2014, processos N.º 492/14, n.º 605/14, 615/14 e 653/14, de 10/09/2014, processos n.ºs 079/14 e 319/14 (na vertente da tributação do licenciamento); e ainda Acórdãos da 1.ª Secção de Contencioso Administrativo (na vertente do próprio licenciamento, «a se»), entre muitos outros, em 15/5/2014, nos procs. nºs. 0133/14, 0135/14, 0140/14, 01516/13; e em 29/4/2014, no proc. nº 073/14).
Deste modo, sufragamos a jurisprudência supra citada, que tem sido uniforme e reiteradamente aplicada, e nessa medida, há que concluir que por força do Decreto-Lei n.º 637/76, de 29 de Junho, e, posteriormente, da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto (art. 2.º, n.º 2), o artigo 10.º, n.º 1, alínea b), do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, na parte em que exigia a aprovação ou licença da Junta Autónoma das Estradas, foi derrogado, e essa exigência limita-se à emissão de parecer.
Assim, por força dos mencionados diplomas, o licenciamento da afixação e inscrição de mensagens de publicidade passou a ser atribuído às câmaras municipais, sem prejuízo da intervenção obrigatória, através da emissão do respectivo parecer, por parte de determinadas entidades, que embora não vinculativo, têm de ser tidos em consideração na emissão de licença final.
Em suma, depois da entrada em vigor da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, a EP – ..., S.A deixou de ter competência para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitárias, uma vez que a sua intervenção se limita à emissão de parecer, obrigatório e não vinculativo, no âmbito do procedimento de licenciamento, da autoria das câmaras municipais, nos termos do disposto no artigo 2.º, n.º 2, da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto.
Por conseguinte, o recurso merece provimento, devendo a sentença ser revogada, e julgar-se procedente a impugnação judicial, ficando prejudicado o conhecimento dos demais fundamentos do recurso, nos termos do disposto no artigo 608.º, n.º 2 do CPC ex vi artigo 663.º, n.º 2 do CPC.
Conclusão/Sumário
I - O erro na declaração ou erro obstáculo existe quando, não intencionalmente –por inadvertência, engano ou equívoco -, a vontade declarada não corresponde a uma vontade real do autor, existente, mas de sentido diverso.
II – O simples erro mecânico, lapso evidente de escrita, revelado através das circunstâncias em que a declaração é feita, somente dá lugar à sua rectificação.
III – O regime estabelecido no artigo 249.º do Código Civil, para o erro de cálculo ou de escrita dos negócios jurídicos, é aplicável a actos jurídicos, nomeadamente a declarações de vontade não negociais produzidas no decurso de um processo judicial, atento o disposto no artigo 295.º do Código Civil.
IV - Depois da entrada em vigor da Lei nº 97/88, de 17 de Agosto, a EP – ..., S.A deixou de ter competência para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitárias, uma vez que a sua intervenção se limita à emissão de parecer, obrigatório e não vinculativo, no âmbito do procedimento de licenciamento, da autoria das câmaras municipais, nos termos do disposto no artigo 2.º, n.º 2, da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto.
IV. Decisão
Em face do exposto, acordam, em conferência, os juízes da Secção do Contencioso Tributário deste Tribunal Central Administrativo Norte, conceder provimento ao recurso, revogar a decisão judicial recorrida e julgar a impugnação judicial procedente.
Custas a cargo da Recorrida, nos termos da tabela I-B – cfr. artigos 6.º, n.º 2, 7.º, n.º 2 e 12.º, n.º 2 do Regulamento das Custas Processuais.
D.N.
Porto, 27 de Novembro de 2014.
Ass. Ana Patrocínio
Ass. Ana Paula Santos
Ass. Fernanda Esteves |
