| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os juízes desembargadores da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo:
I.RELATÓRIO
1.1.M..., LDA., com sede na ... ..., ..., intentou a presente ação administrativa contra o Município ..., com sede institucional nos Paços do Concelho, Av. ..., ..., ... ..., pedindo a anulação do despacho promanado pelo Vereador do Ordenamento do Território do Município ..., datado de 25 de março de 2020, que indeferiu o pedido de alteração de licença apresentado pela Autora.
Para tanto, alega, em síntese, que requereu a alteração ao alvará de loteamento n.º ...90 tendo em vista a alteração da licença de utilização da sua fração, por forma a que mesma passe de um uso destinado a arrecadação para uso habitacional.
A referida pretensão foi indeferida por se ter entendido que interferia com os direitos dos restantes proprietários, sendo como tal necessário o consentimento deles para a realização da operação requerida.
Acontece que o despacho de indeferimento é ilegal por nele não se mencionar nenhum normativo legal de que derive a obrigatoriedade do consentimento dos restantes proprietários, o que consubstancia falta de fundamentação;
Por outro lado, a Portaria n.º 1110/2001, que prevê os elementos que devem instruir os pedidos de informação prévia, de licenciamento e de autorização referentes a todos os tipos de operações urbanísticas, no seu artigo 15.º não impõe tal obrigação, nem a Portaria n.º 113/2015;
Ademais, a operação em causa foi dada a conhecer através de publicação por edital, a qual não foi alvo de qualquer contestação e/ou reclamação por qualquer entidade e as demais frações do imóvel também têm como destino “habitação”, pelo que a alteração requerida não colide com os direitos dos restantes proprietários.
Em suma, a deliberação impugnada, deve ser anulada por enfermar de falta de fundamentação legal, violar os princípios da legalidade, da boa fé, da participação, da proporcionalidade e da justiça, bem como da tutela da confiança, tudo com as devidas e legais consequências.
1.2. Citada, a Entidade Demandada contestou, defendendo-se por exceção e por impugnação.
Na defesa por exceção invocou a ilegitimidade das partes, por preterição de indicação dos contrainteressados.
Na defesa por impugnação, alegou, em síntese, que indeferiu o pedido da Autora por o requerimento de alteração de utilização não estar instruído com o documento comprovativo do acordo de todos os comproprietários do prédio quanto à alteração do título constitutivo da propriedade horizontal;
Está-se perante um procedimento de alteração à licença que interfere com os direitos dos restantes proprietários, por se tratar de um edifício constituído no regime de propriedade horizontal.
Pugna pela improcedência da ação.
1.3. Notificada da contestação, a Autora replicou, sustentando a inexistência de contrainteressados, e que, a existirem, a decisão proferida sobre a licença solicitada à Câmara em nada os afeta.
A entender-se de outro modo, refere que então procederá à identificação dos eventuais contrainteressados.
1.4. Proferiu-se despacho, que julgou existirem contrainteressados, convidando-se a Autora a suprir a sua falta de indicação.
1.5. Citados, os Contrainteressados AA e esposa contestaram a ação.
Invocaram a exceção da ineptidão da petição inicial, por falta de identificação dos restantes condóminos, cuja autorização consideram indispensável.
Quanto ao mais, pugnaram pela legalidade do despacho impugnado, pedindo a condenação da Autora como litigante de má-fé.
1.4. A Autora respondeu, pugnando pela improcedência da exceção da ineptidão da p.i. e pela improcedência do pedido de condenação como litigante de má-fé.
1.5. Proferiu-se despacho a dispensar a realização da audiência preliminar, nos termos do n.º 2 do artigo 87.º-13 e da alínea b) do n.º 1, e n.º 4, do artigo 88.º do CPTA, fixou-se o valor da ação em € 30 000,01 e considerando-se que o processo se encontra dotado dos elementos probatórios necessários ao conhecimento do mérito, dispensou-se a realização de quaisquer diligências probatórias adicionais.
1.6.Julgou-se improcedente a exceção da ilegitimidade passiva por omissão de indicação de contrainteressados, e proferiu-se decisão quanto ao mérito, constando da mesma o seguinte segmento decisório:
« Em face do exposto, julgo improcedente, por não provada, a presente ação, e, em consequência absolvo a Entidade Demandada e os Contrainteressados do pedido.
Absolvo a Autora do pedido de condenação como litigante de má-fé.
Custas pela Autora e pelos Contrainteressados.
Registe e notifique.»
1.7. Inconformada com a decisão assim proferida, a Autora interpôs recurso jurisdicional de apelação, formulando as seguintes Conclusões:
«a) Vem a Autora recorrer da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel, através da qual o Tribunal “a quo” julgou improcedente, por não provada, a ação, absolvendo, assim, o Réu e os Contrainteressados do pedido.
b) Assenta o presente recurso na ausência de pressupostos de Direito que justifiquem a absolvição do Réu e dos Contrainteressados, conforme adiante se demonstrará.
c) O Tribunal “a quo” ao julgar a ação improcedente, com o devido respeito, não fez uma correta interpretação e aplicação do Direito.
d) Conforme resulta dos factos dados como provados o indeferimento por parte da Recorrida prende-se, única e exclusivamente, com a questão da (i)legitimidade da Recorrente.
e) Deste modo, ficou evidente que, do ponto de vista urbanístico – das normas do direito público – a Recorrente cumpriu com todos os requisitos.
f) Tendo, inclusivamente, a Recorrida no seu despacho de 20 de julho de 2019 afirmado:
“(....)11. Os Espaços R.II (1) destinam-se a habitação, preferencialmente do tipo uni ou bifamiliar. No entanto, é de nosso entendimento que a criação de mais um fogo de tipologia T2, no edifício em causa, não é gerador de incompatibilidades com o uso e tipologia dominantes no local. (...), verificando-se que o piso da cave onde se situa o novo fogo, possui condições de iluminação e ventilação naturais e pé-direito adequados ao uso habitacional.
g) Porquanto, o que inviabilizou o pedido de alteração ao Alvará de Loteamento foi a não apresentação do comprovativo da anuência dos restantes proprietários à alteração do fim das frações propriedade da Recorrente.
h) Nessa conformidade, impõe-se reafirmar que tal exigência extrapola as competências da Recorrida, a qual se deve ater ao cumprimento das normas de direito público, nomeadamente às questões estéticas, sanitárias e de segurança de natureza pública.
i) Destarte, tendo o Tribunal “a quo” proferido sentença no mesmo sentido defendido pela Recorrida e pelos Contrainteressados a sua decisão enferma de um vício de violação de lei.
Senão vejamos:
j) A Recorrida, no seu ofício nº ...65, datado de 25 de março de 2020 – despacho ora em crise – informa a Recorrente que “...não obstante o requerente tenha legitimidade, enquanto proprietário, para efetuar o pedido, o procedimento de alteração à licença interfere com os direitos dos restantes proprietários, por se tratar de um edifício constituído em propriedade horizontal, pelo que essa legitimidade esgota-se na alteração ao regime de PH que decorre da aprovação do pedido. ..., pelo que é indeferido o pedido de alteração às condições de licença, nos termos do n.º 1 do Art. 24.º do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16/12, na sua atual redação, que estabelece o Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (RJUE).”
k) Ora, efetivamente, é hoje entendimento generalizado que a questão da legitimidade deve ser aferida em termos formais, ou seja, bastando para tal que o particular/interessado apresente um documento que ateste que é titular de um qualquer direito, como por exemplo uma certidão predial.
l) O Tribunal “a quo” optou por seguir uma posição que vai além do que a lei exige e que o RJUE impõe.
m) Hoje em dia há uma vasta jurisprudência que defende precisamente que a necessidade de consentimento dos demais proprietários para a alteração da finalidade da fração é uma questão de direito privado e, por conseguinte, não compete à Câmara Municipal exigir esse consentimento.
n) A este respeito destaca-se o comentário ao Ac. do STA, de 23/6/99, proferido no âmbito do Processo n.º 44.721, do Dr. António Pereira da Costa, publicado na Revista do Centro de Estudos de Direito do Ordenamento, Urbanismo e do Ambiente, é perentório ao afirmar que “... a tendência dos técnicos que analisam os processos de licenciamento é no sentido de se imiscuirem nesses problemas, com o que, para além de arranjarem por vezes verdadeiras dores de cabeça, fazem aquilo a que correntemente se chama “meter foice em seara alheia”. Em termos gerais, a regra a reter resume-se ao seguinte: a licença urbanística é neutra em relação aos direitos privados de terceiros, não intervenientes no respectivo procedimento. A relação que neste se estabelece é a dois: de um lado, a entidade pública que licença a operação; do outro, o interessado na mesma. Os titulares de direitos privados são alheios a esta relação. Qualquer relação jurídica privada entre o destinatário do licenciamento e terceiro não tem de ser apreciada pela entidade licenciadora. É aquilo a que a doutrina francesa chama “o princípio da independência das legislações”, segundo o qual as regras do urbanismo e a outras regulamentações ficam paralelas 9. Este princípio desdobra-se em duas vertentes: por um lado, ao licenciar uma operação urbanística, a Administração apenas tem de tomar em consideração as normas de direito urbanístico que lhe compete observar; por outro lado, concedido o licenciamento, os direitos privados de terceiros não são por ele afectados.” (itálico nosso).
o) Diz-nos, ainda, o Dr. António Pereira da Costa, com quem concordamos, que “A licença não atribui ao seu destinatário quaisquer direitos para além do direito de realizar uma operação urbanística.”
p) Decorre do art. 3º do CPA que a Administração deve pautar a sua atividade pelo princípio da legalidade
q) E tendo a Recorrente cumprido todos os requisitos previstos no RJUE, aos quais a Administração está vinculada, não se vislumbra fundamento para o indeferimento da Recorrida.
r) Deste modo, apenas se pode concluir que o ato de indeferimento é inválido porque o fundamento legal aqui em causa – da legitimidade do Requerente – deve ser apreciado adjetiva ou formalmente e não substantivamente, como o foi.
s) O art. 11º nº 6 do DL 555/99, na sua atual redação, deve ser conjugado com a norma consagrada no art. 11º da Portaria 232/2008, devendo, assim, interpretar-se “a qualidade de titular de qualquer direito” no sentido meramente formal, de legitimidade.
t) Aliás, destaca-se a título meramente exemplificativo o Ac. do TCAN de 23/9/2016, proferido no âmbito do Processo 534/09.1BEPRT, que no seu sumário refere que “2. A “legitimidade” a considerar no acto de apreciação liminar de um pedido de licenciamento de obras particulares é a legitimidade em termos meramente formais: cabe à entidade demandada verificar se formalmente foi apresentado documento que comprove que a requerente é dona da fracção onde pretende levar a cabo as obras. 3. Não cabe à Administração averiguar se o espaço onde se pretende construir é parte comum do condomínio ou não e, assim, se é necessária a autorização dos restantes condóminos ou não, e em que termos, pois isso é questão que releva do ponto de vista do direito civil, num domínio de eventual litígio privado. 4. Ao indeferir liminarmente o pedido de licenciamento por falta de prova da autorização dos restantes condóminos, a entidade demandada violou, por erro de interpretação, o disposto no n.º 6º do artigo 11º, n.º 6 do artigo 11º do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, aprovado pelo Decreto-Lei n.º555/99, de 16.12, na redacção dada pela Lei nº 60/2007, de 04.09” (itálico nosso).
u) De ressaltar, ainda, o Parecer do Exmo. Procurador da República junto do Tribunal “a quo” entendeu que cabia razão à aqui Recorrente, uma vez que “...não vislumbramos que a alteração da finalidade da fração do Autor possa afetar os demais condóminos, uma vez que a mesma destinava-se a armazém e o autor pretende dar-lhe um fim habitacional. (...) Ademais, seguimos o entendimento sufragado pelo STA e pela CCDRN no sentido de que não cabe à Câmara Municipal aquilatar da necessidade de consentimento dos demais condomínios para a alteração da finalidade da fração, por se tratar de questão de direito privado. Pois aqueles sempre poderiam, se assim entendessem, intentar ação judicial com vista à demolição das eventuais obras que fossem realizadas.”
v) Pelo que, o Tribunal “a quo” fez uma interpretação incorreta do art. 11º nº6 do RJUE.
w) O STA no seu Ac. de 26/09/2013, proferido no âmbito do Processo 037/13, refere no seu sumário que: “II - O deferimento ou o indeferimento das pretensões relacionadas com a instalação daqueles estabelecimentos depende, assim, apenas e tão só, da satisfação de requisitos relacionados com questões estéticas, sanitárias e de segurança de natureza pública. III - Não faz, assim, parte das atribuições das autoridades municipais responsáveis por aquele licenciamento a verificação de exigências de natureza exclusivamente privatística, designadamente a de saber se o interessado colheu a autorização dos condóminos do prédio onde irá ser instalado o seu estabelecimento comercial e se essa autorização foi dada na forma legal.” (itálico nosso).
x) No mesmo sentido veja-se o Ac. TCAN de 28/2/2020 onde se lê que “A Administração não pode rejeitar liminarmente um pedido de licenciamento de obras com fundamento na falta de apresentação do documento comprovativo de que os condóminos que representem 2/3 do valor do prédio autorizam a modificação da linha arquitetónica”. (itálico nosso).
y) Ademais, refira-se o Ac. TCAN de 02/7/2021 proferido no âmbito do Processo n.º 453/13.7BEVIS “I - A circunstância dos atos de gestão urbanística se encontrarem exclusivamente subordinados a normas de direito do urbanismo (público) e de as licenças de construção e de utilização serem emitidas sob reserva dos direitos de terceiro (não lhes concedendo, sequer retirando direitos), não significa que a administração possa ignorar as regras de direito privado que tutelam os direitos e os interesses de terceiros privados, competindo àquela, na fase preliminar do procedimento de licenciamento, verificar se o requerente do licenciamento dispõe ou não de legitimidade à luz do ordenamento jurídico que a define – o civil – para requerer e realizar a operação urbanística que pretende que a administração lhe licencie. II- Trata-se de uma apreciação meramente formal, em que a administração se limita a verificar se o requerente do licenciamento apresentou o documento comprovativo que lhe confere legitimidade para realizar a operação urbanística que pretende lhe seja licenciada, .... III- Nessa operação não se pode confundir licença de utilização e título constitutivo da propriedade horizontal. A licença de utilização é o título em que a administração competente para emitir essa licença certifica que o prédio cumpre com as normas administrativas necessárias para que lhe seja dada determinada utilização e, por via disso, autoriza essa utilização. O título constitutivo da propriedade horizontal é o título que constitui este específico e autónomo direito real e pode regular, com maior ou menor amplitude, o estatuto do prédio.” (itálico nosso).
z) Em face do supra exposto, é inequívoco que o despacho datado de 25 de março de 2020 é ilegal.
Por outro lado,
aa) Estando a Recorrente ciente que o pedido de alteração apresentado cumpria com todas as exigências legais
bb) A decisão de indeferimento do pedido com base na falta de apresentação de documento comprovativo da anuência dos demais proprietários, foi totalmente inesperada.
cc) Pelo que, entende a Recorrente que o princípio da boa fé foi violado, atendendo que a Recorrida estava vinculada a observar o princípio da legalidade.
dd) E, conforme se pode ler no Ac. do STA de 6/6/2007, proferido no âmbito do Processo nº 067/07: “I - O princípio da boa-fé tem o seu campo privilegiado de operatividade na actividade discricionária da Administração. Fora desse ambiente discricionário, o princípio em apreço apenas é relevante, a ponto de gerar invalidade, quando a lei ou a natureza do acto impuserem a vinculatividade da Administração ao sentido da expectativa criada.” (itálico e sublinhado nosso).
ee) O que se verifica no caso sub judice.
Acresce, ainda, que
ff) Como se pode ler no Ac. do STA de 9/7/2014, proferido no Processo nº 01561/13, “XXXVIII. É, assim, que o princípio da proteção da confiança e segurança jurídica pressupõe um mínimo de previsibilidade em relação aos atos do poder, de molde a que a cada pessoa seja garantida e assegurada a continuidade das relações em que intervém e dos efeitos jurídicos dos atos que pratica. XXXIX. Assiste às pessoas o direito de poderem confiar que as decisões sobre os seus direitos ou relações/posições jurídicas tenham os efeitos previstos nas normas que os regulam e disciplinam. XL. A propósito da “segurança jurídica” e da “proteção da confiança” refere o J.J. Gomes Canotilho que “... a segurança jurídica está conexionada com elementos objetivos da ordem jurídica - garantia da estabilidade jurídica, segurança de orientação e de realização do direito – enquanto a proteção da confiança se prende mais com as componentes subjetivas da segurança, designadamente a calculabilidade e previsibilidade dos indivíduos em relação aos efeitos jurídicos dos atos dos poderes públicos. A segurança e a proteção da confiança exigem, no fundo: (1) fiabilidade, clareza, racionalidade e transparência dos atos do poder; (2) de forma que em relação a eles o cidadão veja garantida a segurança nas suas disposições pessoais e nos efeitos jurídicos dos seus próprios atos. Deduz-se já que os postulados da segurança jurídica e da proteção da confiança são exigíveis perante qualquer ato de qualquer poder - legislativo, executivo e judicial. O princípio geral da segurança jurídica em sentido amplo (abrangendo, pois, a ideia de proteção da confiança) pode formular-se do seguinte modo: o indivíduo tem do direito poder confiar em que aos seus atos ou às decisões públicas incidentes sobre os seus direitos, posições ou relações jurídicas alicerçados em normas jurídicas vigentes e válidas por esses atos jurídicos deixado pelas autoridades com base nessas normas se ligam os efeitos jurídicos previstos e prescritos no ordenamento jurídico ...” [in: “Direito Constitucional e Teoria da Constituição”, 7.ª edição, pág. 257].” (itálico nosso).
gg) Porquanto, uma vez mais se reitera, que estando as regras/normas de direito público, mormente urbanísticas, asseguradas não podia a Recorrida ter indeferido o pedido apresentado pela Recorrente.
hh) E tendo-o feito violou os princípios da legalidade, da boa-fé, da segurança jurídica e proteção da confiança.
ii) Concluindo-se, assim, que o ato administrativo de indeferimento deve ser anulado.
Assim, entende a Recorrente que o Tribunal “a quo” ao absolver o Réu e os Contrainteressados do pedido andou mal, por errada interpretação e aplicação do Direito.
Termos em que, nestes termos e nos demais de Direito, concedendo provimento ao recurso interposto e revogando a sentença recorrida, farão V. Exas., Venerandos Desembargadores,
JUSTIÇA!»
1.8. A Entidade Demandada contra-alegou, formulando as seguintes Conclusões:
«1 – Ao contrário do que alega a Recorrente, a sentença sub judice não padece de qualquer vício que determine a sua revogação e substituição por uma decisão que julgue inválido o ato administrativo de indeferimento da pretensão urbanística da Recorrente.
2 – Na prossecução das suas atribuições e enquanto entidade que integra a Administração Pública, o Recorrido está sujeito ao princípio da legalidade, o que resulta da previsão constitucional consagrada no n.º 2 do art.º 3.º e no n.º 2 do art.º 266.º da CRP, bem como da legislação ordinária, estatuído no art.º 3.º do CPA.
3 – O princípio da legalidade obriga o Recorrido a respeitar o conjunto do ordenamento jurídico vigente, o bloco de legalidade, e não apenas sujeita o Recorrido ao cumprimento das normas de direito público, pelo que o ato administrativo aqui sub judice está em conformidade com este princípio.
4 – A interpretação que a Recorrente faz das normas a aplicar ao caso sub judice, vertida nas suas alegações de recurso, além de não ter acolhimento na letra da lei, sempre será inconstitucional, precisamente por violação do princípio da legalidade, previsto no no n.º 2 do art.º 3.º e do n.º 2 do art.º 266.º da CRP.
5 – A pretensão da Recorrente foi indeferida com fundamento no facto do requerimento de alteração de utilização não estar instruído com o documento comprovativo do acordo de todos os comproprietários do prédio na alteração do título constitutivo da propriedade horizontal, como é exigível por força da aplicação conjugada do n.º 1 do art.º 9.º do RJUE com o n.º 1 do art.º 1419.º do CC, e que legitimaria a pretensão da Recorrente.
6 – O Município estava obrigado a aferir a legitimidade da Recorrente, enquanto pressuposto procedimental, atento o disposto nos n.ºs 1 e 6 do art.º 11.º do RJUE, bem como o art.º 83.º do CPA, e, verificando-se a falta deste pressuposto por parte da Recorrida, como sucede no caso em apreciação, o Município estava legalmente vinculado a indeferir aquela pretensão.
7 – A jurisprudência e a doutrina reconhecem a competência da autoridade administrativa, no caso do Recorrido, para verificar a existência do pressuposto procedimental da legitimidade do requerente da pretensão urbanística.
8 – A Recorrente aponta um sentido de interpretação das normas conjugadas do n.º 1 do art.º 9.º; do n.ºs 1 e 6 do art.º 11.º ambos do RJUE; do art.º 83.º do CPA e do art.º 1419.º do CC, que é violador das regras da interpretação da lei, previstas no art.º 9.º do CC, por ignorar a intenção do legislador e a unidade do sistema jurídico.
9 – Resulta do art.º 11.º do RJUE que o indeferimento de uma pretensão urbanística pode ocorrer se não estiverem verificados os pressupostos formais e procedimentais para a apreciação dessa mesma pretensão, o que sucedeu no âmbito dos presentes autos, não colhendo a alegação da Recorrente de que a pretensão apenas poderia ser indeferida com os fundamentos que resultam dos art.º 20.º e 24.º do RJUE.
10 – O ato administrativo sub judice está conforme aos princípios da legalidade, da boa-fé, da segurança jurídica e da proteção da confiança, e não foi violada qualquer legítima expectativa da Recorrente no âmbito do procedimento administrativo.
11 – A decisão de indeferimento da pretensão da Recorrente não corresponde a uma decisão surpresa, uma vez que, ao longo do processo administrativo, a Recorrente foi diversas vezes notificada para suprir a falta do pressuposto procedimental da legitimidade para licenciar a operação urbanística requerida.
12 – A Recorrente estava bem ciente da possibilidade do indeferimento da sua pretensão, o que se afere da sua pronúncia em sede de audiência prévia e de outros requerimentos dirigidos ao processo administrativo, como bem refere a sentença sub judice.
13 – O ato de indeferimento da pretensão da Recorrente não padece de qualquer dos vícios que lhe foram imputados pela Recorrente, pelo que não existe fundamento jurídico para que se altere o sentido decisório vertido na sentença a quo.
Nestes termos e nos melhores de direito que Vossas Excelências doutamente suprirão, deve o presente recurso ser julgado totalmente improcedente, porque não provado, com as devidas consequências legais, mantendo-se a sentença a quo.
Assim decidindo, Vossas Excelências farão a Justiça!»
1.9. Notificado nos termos e para os efeitos do disposto no art.º 146º, n.º 1 do CPTA, o Ministério Público emitiu parecer, pugnando pela improcedência da apelação.
1.10. Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos juízes desembargadores adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.*
II- DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO.
2. Conforme jurisprudência firmada, o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões da alegação do apelante, não podendo este Tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso – cfr. artigos 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º 4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), 608.º, n.º 2, 635.º, nºs 4 e 5 e 639.º, nºs 1 e 2, do CPC ex vi artigos 1.º e 140.º do CPT.
Acresce que por força do artigo 149.º do CPTA, o tribunal ad quem, no âmbito do recurso de apelação, não se queda por cassar a sentença recorrida, conquanto ainda que a declare nula, decide “sempre o objeto da causa, conhecendo de facto e de direito”.
2.1. Assentes nas enunciadas premissas, as questões a decidir passam por saber se a sentença recorrida enferma de erro de julgamento por ter considerado que a autora não dispunha de legitimidade para requerer o licenciamento da pretensão urbanística que apresentou, sem o consentimento de todos os condóminos do prédio onde se inserem as frações A e B de que é proprietária.**
III. FUNDAMENTAÇÃO
A.DE FACTO.
3.1. A 1.ª Instância julgou provados os seguintes factos:
«1) Em 13 de março de 2019, a Autora apresentou na Câmara Municipal ..., um requerimento que visava uma alteração ao alvará de loteamento n.º ...90, com vista à alteração da utilização do piso da cave do lote n.º ...9, a qual se encontrava licenciada para arrecadação, unificando as duas frações existentes na cave (fração A e B) e do espaço que lhes é comum e exclusivo, num único espaço destinado a habitação de tipologia T2 (cfr. documento n.º ... junto com a petição inicial);
2) A Autora foi notificada do ofício n.º ...36, datado de 05 de abril de 2019, da Divisão de Ordenamento do Território da Câmara Municipal ..., do qual se extrai o seguinte:
“No uso das competências subdelegadas por despacho 14/GAV/2018, do Exmo. Sr. Vereador, fica V. Exa. notificado, de acordo com o despacho por mim exarado em 26/03/2019, para no prazo de 15 dias, apresentar nesta edilidade, sob pena de rejeição liminar, nos termos do art.º 11º do decreto-lei 555/99, de 16/12, na redação vigente, os seguintes elementos:
Não conforme:
| Elemento | Observações |
Documentos comprovativos da qualidade de titular de qualquer direito que lhe confira a faculdade de realização da operação ou da atribuição dos poderes necessários para agir em sua representação, sempre que tal comprovação não resulte diretamente do n.º 1.
(...) | O edifício é composto por 4 frações (A, B, C e D), e o pedido incide apenas sobre a alteração das frações A e B.
Assim, deverá apresentar autorização dos proprietários das frações C e D, a autorizar o pedido de alteração de utilização em causa. |
(cfr. documento ... junto com a petição inicial);
3) Em 24 de abril de 2019 a Autora remeteu à Entidade Requerida requerimento com registo de entrada ..., o qual se dá por integralmente reproduzido (cfr. documento ... junto com a petição inicial);
4) A Autora foi notificada do ofício n.º ...06, datado de 20 de julho de 2019, da Divisão de Ordenamento do Território da Câmara Municipal ..., com o seguinte teor:
[imagem que aqui se dá por reproduzida]
(cfr. documento ... junto com a petição inicial);
5) Em resposta ao ofício antecedente, em 09 de setembro de 2019, a Autora remeteu à Entidade Requerida a comunicação com o registo de entrada n.º E/19758/2019, juntando em anexo o documento denominado “memória descritiva”, com o seguinte teor:
“(...)
Informa-se ainda e relativamente ao ponto 13, que o prédio não possui condomínio constituído, em virtude de não possuir mais do que quatro pisos e, por conseguinte, não é obrigatório a sua constituição. Logo não existem reuniões de condomínio, nem atas das mesmas, não existe consenso para a constituição do mesmo nem para a realização de obras de manutenção e melhoria dos espaços comuns do prédio. A legitimidade da requerente para a realização da operação urbanística em causa prende-se com a sua própria necessidade de utilização do espaço e não da dependência de pareceres ou autorizações de terceiros, dada a circunstância em que o prédio se encontra não existe capacidade de solicitar o que quer que seja a cada um dos restantes proprietários. Se a Câmara Municipal ... assim entender poderá notificar os restantes dois proprietários e avaliar de forma consistente o que eles terão a proferir sobre a alteração da utilização da cave.
Sem prescindir, a requerente reitera que a autorização dos restantes proprietários ou ausência dela não cabe à edilidade municipal analisar e/ou exigir, uma vez que à Câmara Municipal cumpre, apenas, analisar as questões de direito público”.
(cfr. documento ... junto com a petição inicial);
6) A Autora foi notificada do ofício n.º ...91, datado de 04 de novembro de 2019, da Divisão de Ordenamento do Território da Câmara Municipal ..., do qual se extrai o seguinte:
[imagem que aqui se dá por reproduzida]
(cfr. documento ... junto com a petição inicial);
7) Em resposta ao ofício antecedente, a Autora remeteu à Entidade Requerida a comunicação com o registo n.º ...19, de 19 de novembro de 2019, com o seguinte teor:
(...)
Sem prescindir do que anteriormente foi afirmado e que aqui se reitera cumpre informar, relativamente à alínea b) do referido ofício, que dada a situação vivida entre os proprietários do prédio, em que não existe consenso para a constituição de um condomínio, nem para a realização de obras de manutenção e melhoria dos espaços comuns do prédio, tal como referido em exposição anterior, e vista indisponibilidade dos restantes proprietários para efetuar o que quer que seja neste prédio, deve a Câmara Municipal ..., se assim o entender, notificar os restantes proprietários, concedendo um prazo para pronúncia e avaliar de forma consistente o que eles terão a proferir sobre a alteração efetiva da utilização da cave (...)”
(cfr. documento ... junto com a petição inicial);
8) A Autora foi notificada do ofício n.º ...2, datado de 02/01/2020, da Divisão de Ordenamento do Território da Câmara Municipal ..., com o seguinte teor:
“No uso dos poderes conferidos pelo despacho n.º ...19, de 26 de agosto, e em cumprimento do disposto na alínea a) do n.º 1 do Art.º 24.º do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16/12, na sua atual redação, que estabelece o Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação (RJUE), fica V. Ex.ª notificado que sobre o pedido mencionado em epígrafe, recaiu a informação técnica n.º 1287/DOT.EU/2019, com despacho do Sr. Vereador exarado em 18/12/2019, que aponta para a não satisfação da pretensão nos termos em que foi apresentada, pelos seguintes motivos:
(...)
Relativamente à legitimidade do requerente para efetuar a alteração de uso, o requerente refere: “(...) dada a situação vivida entre os proprietários do prédio, em que não existe consenso para a constituição de um condomínio, nem para a realização de obras de manutenção e melhoria nos espaços comuns do prédio, (...) e vista a indisponibilidade dos restantes proprietários para efetuar o que quer que seja neste prédio, deve a Câmara Municipal ..., se assim o entender, notificar os restantes proprietários, concedendo um prazo para pronúncia e avaliar de forma consistente o que eles terão a proferir sobre a alteração efetiva da utilização da cave”. O requerente termina solicitando o agendamento de uma reunião técnica para melhor perceber e expor todas as questões ainda pendentes. Reanalisada esta questão, considera-se que – não obstante a alteração à licença tenha sido precedida de consulta pública através de Edital, esta não dispensa a autorização dos restantes proprietários do imóvel erigido no lote 39 em apreço, uma vez que a legitimidade do requerente para efetuar o pedido, por alterar o título constitutivo da propriedade horizontal, carece de autorização dos restantes proprietários. Relativamente ao agendamento de uma reunião, remete-se à consideração superior uma decisão sobre esse assunto.
Para efeitos do disposto no Art.º 121.º e seguintes do Código do Procedimento Administrativo, poderá V. Ex.ª, no prazo de 10 dias, expor por escrito o que se lhe oferecer sobre o assunto.”
(cfr. documento ... junto com a petição inicial);
9) Em resposta ao ofício antecedente, a Autora remeteu à Entidade Requerida a comunicação que constitui o documento n.º ... junto com a petição inicial, cujo teor se dá por integralmente reproduzido;
10) A Autora foi notificada do ofício n.º ...65, datado de 25 de março de 2020, da Divisão de Ordenamento do Território da Câmara Municipal ..., do qual se extrai o seguinte:
[imagem que aqui se dá por reproduzida]
(cfr. documento ...0 junto com a petição inicial);
Mais ficou ainda provado que:
11) As frações A e B do lote n.º ...9, do alvará de loteamento nº ...90 têm licença de utilização para “arrecadação” (facto admitido por acordo);
12) As frações C e D do lote n.º ...9 do alvará de loteamento n.º ...90 possuem licença de utilização para “habitação” (facto admitido por acordo).
1.2 Factos dados como não provados
Inexistem, com relevância para a decisão a proferir.»**
III.B.DE DIREITO
3.2. A Apelante não se conforma com a sentença recorrida, impetrando-lhe erro de julgamento sobre o mérito da decisão, sustentando que o Tribunal a quo fez uma incorreta interpretação e aplicação do direito, ao considerar válida a decisão administrativa impugnada que indeferiu a pretensão urbanística que apresentou unicamente com fundamento na sua ilegitimidade, por não ter instruído o requerimento com documento comprovativo do consentimento de todos do condóminos do prédio constituído em regime de propriedade horizontal onde se integram as frações A e B de que é proprietária.
A seu ver, do ponto de vista das normas de direito público cumpriu com todos os requisitos – ver conclusões e) e f) das alegações de recurso-, não tendo o Apelado competência para exigir a anuência dos demais comproprietários, devendo ater-se ao cumprimento das normas de direito público, pelo que a sentença recorrida, ao validar este entendimento, enferma de erro de julgamento decorrente de uma errada interpretação e aplicação da lei.
Apelante afirma ser entendimento generalizado que a questão da legitimidade deve ser aferida em termos formais, para o que basta que o particular/interessado apresente um documento que ateste que é titular de um qualquer direito, como por exemplo uma certidão predial. O art.º 11º nº 6 do DL 555/99, na sua atual redação, deve ser conjugado com a norma consagrada no art.º 11º da Portaria 232/2008, devendo, assim, interpretar-se “a qualidade de titular de qualquer direito” no sentido meramente formal, de legitimidade. Porém, o Tribunal “a quo” optou por seguir uma posição que vai além do que a lei exige e que o RJUE impõe.
Cita em abono da sua tese, além do mais, a jurisprudência expendida nos Acórdãos do STA de 26/09/2013, proferido no processo 037/13; do TCAN de 23/9/2016, proferido no âmbito do Processo 534/09.1BEPRT; de 28/02/2020; e de 02/07/2021, proferido no processo n.º 453/13.7BEVIS.
Ademais, estando ciente que o pedido de alteração apresentado cumpria com todas as exigências legais, afirma que decisão de indeferimento violou os princípios da legalidade, da boa-fé, da segurança jurídica e proteção da confiança.
Quid iuris?
No dia 13 de março de 2019, a Autora apresentou na Câmara Municipal ..., um requerimento que visava uma alteração ao alvará de loteamento n.º ...90, com vista à alteração da utilização do piso da cave do lote n.º ...9, a qual se encontrava licenciada para arrecadação, unificando as duas frações existentes na cave (fração A e B) e do espaço que lhes é comum e exclusivo, num único espaço destinado a habitação de tipologia T2 (cfr. documento n.º ... junto com a petição inicial), que foi indeferido.
A questão essencial a decidir neste recurso consiste em saber se a decisão de indeferimento da pretensão apresentada pela Requerente/ Apelante, com fundamento na sua ilegitimidade por falta de apresentação de documento com a autorização dos proprietários das demais frações, no caso, da fração C e D, uma vez que se trata de um prédio composto por 4 frações, a consentirem na realização das pretendidas alterações, é ilegal, pelo que devia ter sido revogada pelo Tribunal a quo, enfermando a sentença recorrida de erro de julgamento sobre o mérito.
Na sentença recorrida a Senhora juiz a quo considerou que a «apreciação da legitimidade basta-se, não raro, com a apresentação de documento – por norma, certidão da conservatória do registo predial - que indicie a propriedade, usufruto ou outro direito real de gozo na titularidade do requerente», sem prejuízo de rejeição do pedido de licenciamento ou autorização “quando o requerente não faça prova da legitimidade, quando resulte claramente dos documentos entregues que ele não é, efetivamente, o titular do direito que invoca, ou se faz, no procedimento, prova disso; ou quando o direito que se invoca não permite realizar a operação em causa, que é o que acontece nas situações em que, por exemplo; (...) o requerente é proprietário de uma fração autónoma, mas a obra necessita do consentimento do condomínio” – cfr. Fernanda Paula Oliveira,, in A Legitimidade nos procedimentos urbanísticos, Revista «O Municipal» n.º 265, Fevereiro 2003, p.4.
E seguindo a jurisprudência vertida no Acórdão do TCAS, de 06/12/2018, proferido no processo n.º 511/05.13BR no qual se considerou que sendo requerida a uma câmara municipal a alteração de uso de uma fração autónoma, é lícita a exigência por essa câmara da comprovação pelo requerente de que existe prévio acordo de todos os condóminos relativamente a essa alteração, uma vez que esse pedido implicará uma alteração ao que resulta do título constitutivo e não apenas uma alteração ao projeto licenciado, o Tribunal a quo julgou válida a decisão administrativa impugnada.
Lê-se na sentença recorrida que « A modificação no destino da fração autónoma pode implicar, bem assim, a alteração da correspondente disposição do título constitutivo da propriedade horizontal, pelo que sempre pressupõe a anuência do condomínio (artigo 1419º do Código Civil).
Por outro lado, esta imposição às Câmaras Municipais deriva do reconhecimento às normas sobre propriedade horizontal de natureza parcialmente pública, como o deixa antever a sua imperatividade sobre a autonomia convencional dos proprietários.
Mais ainda, com a redação dada pelo Decreto-Lei n.º 267/94, de 25 de Outubro, ao artigo 1418.º, n.º 3, do Código Civil, quebrar-se-ia o princípio da natureza estritamente pública da licença municipal, ao cominar- se com a nulidade o título constitutivo da propriedade horizontal que vier a mostrar-se incompatível «com o projeto aprovado pela entidade pública».
A modificação no destino da fração autónoma pode implicar, bem assim, a alteração da correspondente disposição do título constitutivo da propriedade horizontal, pelo que sempre pressupõe a anuência do condomínio (artigo 1419º do Código Civil).
(…) Retiramos do probatório que após a apresentação do requerimento, a Entidade Demandada requereu o envio do consentimento do condomínio, tendo sido respondido pela Autora que inexistia condomínio constituído.
Na sequência, a Entidade Demandada requereu o envio de autorização escrita de cada um dos proprietários das frações do imóvel, o que não foi entregue pela Autora.
Ora, sem que a Autora apresentasse documento comprovativo da autorização dos proprietários das restantes frações quanto à utilização projetada, não dispunha a Entidade Demandada de elementos que asseverem a legitimidade do requerente, pelo que bem andou esta a não admitir o pedido da Autora.
Na verdade, como já referido acima e em jeito de conclusão, ainda que a Autora seja titular de um direito que abstratamente lhe confere legitimidade, a verdade é que, atentas as limitações decorrentes das relações de interdependência características da propriedade horizontal, ele não pode, em concreto, efetuar o pedido em causa nos autos, sob pena de subversão da escritura de propriedade horizontal.
Pelo que bem andou a Entidade Demandada a indeferir o pedido.
Improcede assim o vício de violação de lei alegado pela Autora.»
De acordo com a mais autorizada doutrina jus-administrativa, a administração municipal, competente para a apreciação dos projetos e para concessão das licenças e autorizações urbanísticas ou pela admissão de comunicações prévias, deve apreciar os referidos projetos exclusivamente à luz das normas de direito público e não à luz das normas de direito privado relativas à realização destas operações, designadamente, as normas do Código Civil aplicáveis à construção, cuja aplicação não lhe incumbe assegurar, tanto mais que a violação destas não pode constituir fundamento válido de indeferimento de pedidos de licenciamento.
Com efeito, visando a licença ou autorização de construção o cumprimento das normas urbanísticas, enquanto as normas de direito privado relativas à construção regulam as relações entre privados, designadamente, as relações de vizinhança, é manifesto que a concessão ou não da licença ou autorização de construção deve ser apreciada exclusivamente à luz das normas urbanísticas, sendo a licença ou autorização de construção concedida sob reserva de direitos de terceiros, e isto porque os atos de gestão urbanística apenas regulam as relações entre a Administração e o seu titular e, por isso, não constituem, modificam ou extinguem relações jurídicas privadas-cfr. Fernanda Paula Oliveira, Maria José Castanheira Neves, Dulce Lopes e Fernanda Maçãs, “Regime Jurídico da Urbanização e Edificação”, Comentado, 2ª ed., págs. 142 e 143.
No entanto, a circunstância dos atos de gestão urbanística se encontrarem subordinados exclusivamente a normas de direito do urbanismo e da sua emissão ocorrer sob reserva dos direitos de terceiros, não significa que a administração possa ignorar as regras de direito privado, como efetivamente não pode, sob pena de violar o princípio da unidade do sistema jurídico.
Acresce que o artigo 9º, n.º 1 do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (RJUE), aprovado pelo DL n.º 555/99, de 16/12, e a Portaria n.º 232/2008, de 11/03, exige não só que o requerente ou comunicante invoque, mas também faça prova, aquando da apresentação do pedido, da titularidade de qualquer direito que lhe confira a faculdade de realizar a operação urbanística a que se refere a sua pretensão, de onde decorre recair sobre a Administração o ónus de, na fase de apreciação liminar do processo e antes de apreciar o pedido que lhe é apresentado, verificar da existência efetiva do pressuposto da legitimidade do requerente para requerer e realizar a operação urbanística que pretende lhe seja deferida pela Administração.
Logo, é dever dos órgãos municipais competentes averiguar se o particular tem, à luz do ordenamento jurídico que o define – o civil – legitimidade para iniciar o procedimento que intenta.
Trata-se de uma mera apreciação formal, que se limita a verificar se o requerente apresentou o documento comprovativo que lhe confere legitimidade para realizar a operação urbanística que pretende lhe seja deferida, sem que a Administração possa ou tenha de efetuar quaisquer outras diligências no sentido de apurar se, de facto, o requerente é ou não titular da qualidade que invoca.
Assim, em síntese de tudo o que se referiu, compete à autoridade administrativa, no procedimento de licenciamento ou de legalização de obras, antes de apreciar o mérito do pedido, verificar a existência do pressuposto procedimental da legitimidade em face da documentação apresentada.
Sobre esta questão pronunciou-se, de forma lapidar, o Supremo Tribunal Administrativo- cfr. Acórdão de 09/11/2017, proferido no processo n.º 087/13-, com fundamentação a que integralmente aderimos, que se transcreve : «No procedimento de licenciamento ou de legalização de obras, embora a autoridade administrativa não possa imiscuir-se em litígios de ordem privada, suscetíveis de ocorrerem entre particulares, cuja resolução cabe aos tribunais, tem de analisar a titularidade do direito que confere ao requerente a faculdade de realizar a operação urbanística em causa por, antes de apreciar o mérito do pedido, lhe competir verificar a existência do pressuposto procedimental da legitimidade em face da documentação por ele apresentada (cf. artºs. 83.º, do CPA, 16.º, n.º 1, do DL n.º 445/91, de 20/11 e 2.º, n.º 2, al. b), da Portaria n.º 1115-B/94, de 15/12). Por isso, a Administração poderá ter de analisar se ocorreu o cumprimento de determinadas normas de direito privado que conferiam ao requerente legitimidade para formular o pedido.» ( sublinhado da nossa autoria).
No mesmo sentido, vejam-se os Acórdãos deste TCAN, de 02/07/2021, processo n.º 00453/13.7BEVIS e de 25/03/2022, processo n.º 02595/16.8BEPRT, por nós relatados.
A questão que agora subsiste, é a de saber se para a alteração pretendida a Apelante carecia ou não do consentimento de todos os condóminos, como foi entendido pelo Apelado, e na sentença recorrida.
A este respeito pronunciou-se a Senhora Procuradora Geral Adjunta, no parecer que emitiu ao abrigo do n.º1 do artigo 146.º do CPTA, precisando que a:« A questão fundamental que se coloca no presente recurso é a de saber se a decisão judicial errou ao entender que a alteração do título constitutivo da propriedade horizontal, que resultaria necessariamente da fusão das duas frações, carecia da aprovação de todos os condóminos, nos termos do estatuído no art.1419º do Cód. Civil.
O art. 1419º do Cód. Civil estabelece como regra geral que a alteração do titulo de propriedade horizontal pode ser modificado por escritura publica ou por documento particular autenticado, havendo acordo de todos os condóminos.
Mas tal regra geral tem a exceção prevista no art. 1422º-A do Cód. Civil, que estabelece no nº1 que não carece de autorização dos restantes condóminos a junção, numa só, de duas ou mais frações do mesmo edifício, desde que sejam contíguas e, acrescenta o nº4 do citado artigo, que sem prejuízo de lei especial, cabe ao condómino que juntou as frações o poder de, por ato unilateral constante de escritura pública ou documento particular autenticado, introduzir a correspondente alteração do titulo constitutivo.
Porem, os recorrentes pretendem anexar igualmente a parte comum, de acesso às duas frações.
Uma vez aqui chegados, e tendo em conta a matéria dada como provada entendemos que a operação urbanística de unificação de duas frações autónomas, e a concomitante alteração do titulo constitutivo da propriedade horizontal carecia de autorização dos restantes condóminos, precisamente por pretender anexar a parte comum que dá acesso às duas frações.
Ou seja, não fora a pretensão do requerente de anexar uma parte comum do edifício, a referida operação urbanística não carecia de autorização de todos os condóminos.
É possível ao recorrente juntar as duas frações se forem contiguas, (o que aliás não consta da matéria dada como provada, ou não provada, nem tal foi alegado pelo recorrente na PI.) sem autorização dos restantes condóminos, mas já não é possível sem a autorização dos mesmos a integração do espaço comum que dá acesso ás duas frações.
Pelo exposto, afigura-se-nos que nesta parte não padece a sentença recorrida de erro na aplicação do direito ao considerar que o recorrente não tinha legitimidade para, sem o consentimento dos restantes condóminos, prosseguir com o procedimento com vista à aprovação da operação urbanística de junção, numa só, de duas frações do mesmo edifício, por se integrar na mesma um espaço comum.
Questão diferente, é a de saber se a alteração de uso de arrumações, para habitação carece ou não da autorização de todos os condóminos, mas sobre tal questão não se debruçou o ato administrativo impugnado, como também não se debruçou sobre se a alteração da licença de loteamento era ou não possível (embora tal questão tenha sido abordada em informação intercalar).
Uma vez aqui chegados, há que concluir, embora com diversa fundamentação, que a sentença recorrida não padece de erro na aplicação do direito, por violação do disposto no art. 1422º-A do Cod. Civil.
Quanto à violação dos princípios da legalidade, da boa-fé, da prossecução do interesse público e proteção dos direitos e interesses dos cidadãos, bem como dos princípios da igualdade e da proporcionalidade, sufraga-se a fundamentação da sentença, pelo que nada mais temos a acrescentar.».
Subscrevemos integralmente a fundamentação e as conclusões insertas neste douto parecer.
Dispõe o artigo 1414.º do CC que as «frações de que um edifício se compõe, em condições de constituírem unidades independentes, podem pertencer a proprietários diversos em regime de propriedade horizontal». E no artigo 1415.º do CC, prevê-se que só «podem ser objeto de propriedade horizontal as frações autónomas que, além de constituírem unidades independentes, sejam distintas e isoladas entre si, com saída própria para uma parte comum do prédio ou para a via pública».
Resulta do disposto nestas normas do CC que a propriedade horizontal pressupõe «a divisão de um edifício através de planos ou secções horizontais, por forma a que, entre dois planos, se compreendam uma ou várias unidades independentes, ou ainda através de um ou mais planos verticais, que dividam igualmente o prédio em unidades autónomas» - cfr. Henrique Mesquita, «A propriedade horizontal no Código Civil português», RDES, XXIII, pág. 84.
A propriedade horizontal apresenta-se como um direito real autónomo, que é integrado por um misto incindível de propriedade singular sobre uma parte determinada do edifício e de compropriedade sobre outras partes deste, funcionalmente ligadas àquele.
De onde se entoa que, para haver propriedade horizontal é essencial a existência de frações autónomas, integradas na estrutura de um edifício, frações estas que têm de se apresentar isoladas entre si por forma a que permitam propriedades separadas e têm de ter saídas próprias para uma parte comum do prédio ou para a via pública. Além destas frações autónomas, na propriedade horizontal, deparamo-nos com partes comuns do edifício, as quais desempenham uma função acessória em relação às frações autónomas, no sentido de que as últimas, estando integradas na estrutura do edifício, não têm por si só autonomia funcional, mas a sua utilização demanda o uso das partes comuns, sendo, por isso, estas imprescindíveis ao uso das frações autónomas e sendo delas inseparáveis.
A constituição de um edifício em propriedade horizontal só é possível se as frações que o integram estiverem em condições de constituírem unidades independentes, distintas e isoladas, além de que tais frações têm de ter saída própria para a via pública ou para parte comum do prédio (ex: corredor/hall de acesso à porta comum de saída do edifício ou às escadas que dão acesso àquela porta).
Como bem referia o Senhor Conselheiro Aragão Seia, “não se pode falar em propriedade horizontal se cada uma das frações for independente das demais e não tiver de utilizar espaços comuns do edifício, como sucede no caso de moradias geminadas“-cfr. Propriedade Horizontal, pág. 15.
Trata-se, por conseguinte, de um direito real complexo que combina no âmbito dos direitos reais a propriedade singular, sobre a fração autónoma, e a compropriedade, sob as partes comuns do edifício (art. 1420º do CC).
O que caracteriza verdadeiramente a propriedade horizontal e confere ao respetivo instituto verdadeira autonomia e exige a sua submissão a um estatuto real ou regime jurídico próprio e específico, reside precisamente no facto de, na propriedade horizontal, se estar perante um único edifício, dotado de uma estrutura unitária, decomposto em diversas frações autónomas, podendo cada uma delas pertencerem a proprietários distintos, mas em que essas frações autónomas apenas gozam da sua autonomia funcional através da utilização de partes comuns do edifício, as quais estão necessariamente afetas ao serviço de todas as frações, em relação às quais os proprietários das diversas frações autónomas assumem a posição de comproprietários.
A propriedade horizontal é, portanto, a propriedade exclusiva de uma habitação integrada num edifício comum, em que o direito de cada condómino em conjunto é o direito sobre um edifício e, como tal, é tratado unitariamente pela lei; mas em que o objeto sobre o qual esse direito incide é misto, uma vez que é constituído por uma habitação exclusiva, e por coisas comuns, que são acessórias e que estão necessariamente afetas a todas as habitações autónomas em que se subdivide o edifício, em relação à qual os condóminos assumem a posição de comproprietários- cfr. Abílio Neto, “Propriedade Horizontal”, 2ª ed., 1992, Ediforum, pág. 10.
Esse todo incindível entre frações autónomas e partes comuns gera naturalmente fortes laços de interdependência entre os diversos condóminos, que cerceiam e condicionam os direitos de propriedade singular daqueles sobre as frações de que são proprietários, ao gerarem relações de especial e acentuada proximidade e de vizinhança, em que o comportamento de uns se reflete necessariamente no direito dos restantes, que importa regular, a que acresce a necessidade de regulamentação do direito de compropriedade dos condóminos sobre as partes comuns do edifício.
Tal como escreve Antunes Varela, a propriedade horizontal constitui um direito real típico, com um lugar próprio na tipologia dos direitos sobre as coisas, embora sistematicamente enquadrada no título geral consagrado ao direito de propriedade [pelas estreitas afinidades estruturais que mantém com este instituto], revestindo uma fisionomia inconfundível na carta topográfica dos direitos reais, fisionomia própria esta que resulta não apenas da simbiose entre a propriedade exclusiva e a compropriedade efetuada na titularidade de cada condómino, mas também no vínculo de incindibilidade que prende os dois direitos assente na relação funcional entre as frações autónomas e as partes comuns do edifício-cfr. RLJ, 108º, pág. 58.
Podemos assim concluir que na propriedade horizontal concorrem dois direitos reais: um, de propriedade singular e exclusiva, que tem por objeto as frações autónomas do edifício (artigo 1420.º, n.º 1 do CC); e outro, de compropriedade, incidente sobre as partes comuns (artigo 1421.º do CC).
Fala-se então de condomínio, «figura definidora da situação em que uma coisa materialmente indivisa ou com estrutura unitária pertence a vários contitulares, mas tendo cada um deles direitos privativos ou exclusivos de natureza dominial - daí a expressão condomínio - sobre frações determinadas».
Compreende-se, por isso, que se estabeleça no artigo 1422.º, n.º 1 do CC que os «condóminos, nas relações entre si, estão sujeitos, de um modo geral, quanto às frações que exclusivamente lhes pertencem e quanto às partes comuns, às limitações impostas aos proprietários e aos comproprietários de coisas imóveis».
Dir-se-á mesmo que o que há «de específico no direito de propriedade sobre as frações autónomas é apenas o facto de sobre tal direito impenderem restrições que não derivam do regime normal do domínio, mas que a lei estabelece ou permite em virtude de o objeto do direito de cada condómino se integrar num edifício de estrutura unitária, onde existem outras frações pertencentes a proprietários diversos»- cfr. Henrique Mesquita, «A propriedade horizontal no Código Civil português», RDES, XXIII, pág. 147.
É esta interdependência e incindibilidade entre frações autónomas e partes comuns do edifício e, bem assim a especial proximidade de relações de vizinhança que intercede entre os diversos condóminos, que justifica a autonomização da propriedade horizontal como direito real.
As frações autónomas do edifício, nos termos do disposto no art.º 1418º do Cód. Civil, serão individualizadas no respetivo título de constituição da propriedade horizontal, aí se especificando também as partes do edifício que pertencem a cada uma delas, bem como o valor relativo de cada fração, expresso em percentagem ou permilagem, do valor total do prédio. O que aí não esteja especificado como pertencente a cada fração, será, em princípio, havida como parte comum, a não ser que esteja afeta ao uso exclusivo de um dos condóminos (artigo 1421.º, n.º 2, al. e), do CC).
Note-se que o regime jurídico de edifício constituído em propriedade horizontal é regulado, em primeiro lugar pelo conjunto de normas fixadas legalmente, depois pelo título constitutivo da propriedade horizontal, a seguir pelo regulamento do condomínio e, finalmente, pelas deliberações de condóminos.
Para o que interessa aos autos, dir-se-á que o título constitutivo da propriedade horizontal é o instrumento notarial que corporiza a declaração unilateral ou coletiva da constituição da propriedade horizontal, tratando-se, portanto, do elemento constitutivo ou fundamentador desta.
Esse elemento constitutivo tem de conter, por imperativo legal, as menções enunciadas no n.º 1 do art.º 1418º, podendo conter, a título facultativo, os elementos identificados no n.º 2, cuja enumeração é meramente exemplificativa, conforme decorre do vocábulo “designadamente”, o que significa que para além dos elementos previstos nesse n.º 2, em que se conta a menção do fim a que se destina cada fração ou parte comum (al. a), o titulo constitutivo poderá conter outros elementos de não menção obrigatória. Por outras palavras, o título constitutivo de propriedade horizontal, ou a sua modificação, deve identificar as frações com os requisitos legais, designadamente com a indicação da área e do valor relativo de cada uma delas, expresso em percentagem ou permilagem do valor total do prédio (artigos 1415º e 1418º do Código Civil). Daí que qualquer alteração ao número de frações ou às áreas de todas ou algumas das frações existentes importa o novo estabelecimento, por acordo ou por arbitramento, do valor relativo de todas elas e do valor global do prédio, também relevante para alguns efeitos, como seja para o caso de destruição parcial do edifício (artigo 1428º do Código Civil) – cfr. Acórdão do TRP, de 22/02/2017, processo n.º 1075/15.3T8PVZ.P1).
Deste modo, é de concluir que qualquer alteração que implique a modificação do título constitutivo da propriedade horizontal só é possível ser realizada/legalizada com o acordo de todos os condóminos, conforme resulta do disposto no artigo 1419.º do CC.O título constitutivo da propriedade horizontal, a par da sua eficácia enquanto ato gerador da autonomização jurídica das frações do edifício pode, assim, desempenhar uma função modeladora dos poderes e dos deveres dos condóminos sobre as frações autónomas e sobre as partes comuns do edifício, ampliando ou restringindo o regime legal não imperativo.
Quando tal suceda, o título constitutivo da propriedade horizontal, quando registado, “assume uma função modeladora do estatuto da propriedade horizontal e as regras que nele se estabeleçam, quer completem o regime legal, quer dele se afastem na medida em que a lei o permita, adquirem força normativa, impondo-se ao futuros adquirentes das frações, independentemente do seu assentimento”- cfr.. Abílio Neto, ob. cit., pág. 56..
Essas regras, constantes do título constitutivo, embora resultem de uma declaração negocial, quando registadas, adquirem força normativa ou reguladora, tendo eficácia ergo omnes e, como tal, impõem-se aos condóminos presentes e futuros e a todos os terceiros e, inclusivamente, às entidades públicas, como sejam as responsáveis pelo licenciamento da utilização que se pretenda dar às diversas frações autónomas.
Note-se que o título constitutivo da propriedade horizontal pode ser elaborado em qualquer momento, mesmo que o edifício se encontre ainda em construção, e conforme realçam Pires de Lima e Antunes Varela, “há toda a vantagem em admitir que a constituição da propriedade horizontal possa ter por objeto prédios em construção ou a construir. A delimitação prévia das frações autónomas e a definição de pontos essenciais do regime do futuro condomínio possibilitam que, todo o candidato à aquisição de unidades independentes do imóvel conheçam antecipadamente (isto é, antes da celebração do contrato promessa, que constitui normalmente o termo da primeira fase das frações autónomas), os seus direitos e obrigações, bem como as limitações a que, como condómino, ficará sujeito”-cfr. Acs. STJ. de 17/11/2019, Proc. 25592/16.3T8PRT.S1; e 15/05/2013, Proc. 3424/07.9TBPVNG.P1.S1, in base de dados.
Para que o releva à economia destes autos, importa reter que «as inovações sobre as partes comuns que introduzam modificação das características do prédio, como tal especificadas no título constitutivo da propriedade horizontal, carecem de ser aprovadas por todos os condóminos nos termos do artigo 1419.º, n.º 1, do CC.»- cfr. Acórdão do STJ, de 22/02/2017, processo n.º2064/10.0TVLSB.L1.S1.
Nos termos do n.º 1 do artigo 1425.º, a realização de obras inovadoras sobre coisas comuns que beneficiem as já existentes ou introduzam novas coisas comuns no edifício ou consistam em demolição de antigas coisas comuns dependem da aprovação da maioria absoluta dos condóminos que seja representativa de 2/3 do valor total do prédio.
Porém, as inovações sobre as partes comuns que introduzam modificação das características do prédio, como tal especificadas no título constitutivo da propriedade horizontal, carecem de ser aprovadas por todos os condóminos, nos termos do artigo 1419.º, n.º 1.
No caso em análise, a pretensão da Apelante, não consiste apenas na junção de duas frações contiguas. Se assim fosse, ter-se-ia de atender à exceção estabelecida no n.º1 do artigo 1422º-A do Cód. Civil, onde se consigna que não carece de autorização dos restantes condóminos a junção, numa só, de duas ou mais frações do mesmo edifício, desde que sejam contíguas e, acrescenta o nº4 do citado artigo, que sem prejuízo de lei especial, cabe ao condómino que juntou as frações o poder de, por ato unilateral constante de escritura pública ou documento particular autenticado, introduzir a correspondente alteração do titulo constitutivo.
No caso, a pretensão vai mais além: trata-se de juntar duas frações, que não são contíguas, que implicam a alteração do fim de uma delas, e a integração/ anexação de uma parte comum, de acesso às duas frações.
Logo, por força das disposto no n.º1 do artigo 1419.º e n.º3 do artigo n.º 4 do artigo 1422.º do Cód. Civil ( à contrario), as alterações pretendidas pela Apelante determinam a alteração do título constitutivo da propriedade horizontal, e como tal, para o licenciamento da sua pretensão a Apelante carecia de autorização dos restantes condóminos.
Termos em que, sem necessidade de outras considerações, se impõe negar provimento ao recurso, impondo-se confirmar, com a presente fundamentação, a sentença recorrida. **
IV-DECISÃO
Nesta conformidade, acordam os Juízes Desembargadores deste Tribunal Central Administrativo do Norte em negar provimento ao recurso e, em consequência, confirmam a decisão recorrida.
Custas pela Apelante (art.º 527º, n.ºs 1 e 2 do CPC).* Notifique.*
Porto, 09 de junho de 2022
Helena Ribeiro
Nuno Coutinho
Ricardo de Oliveira e Sousa |
