| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I – RELATÓRIO
Recorrente: Município de Coimbra
Recorrido: MLL
Vem interposto recurso da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, que, em sede cautelar, determinou a suspensão da eficácia da deliberação da Câmara Municipal de Coimbra, de 21 de Novembro de 2016, com o n.º 2511/2016, que determinou a revogação da deliberação que o mesmo Requerido tomou em 10/02/2014, com o n.º 283/2014 e deliberou obter a restituição da casa que a Autora vinha ocupando no CEH, casa n.º …, freguesia de Santa Cruz, em Coimbra; Mais determinou que o Requerido, no segundo dia útil posterior à notificação daquela decisão, pelas 11 horas, devolvesse a identificada habitação à Requerente, ficando esta expressamente incumbida de a usar nos termos definidos no contrato de comodato que com o Requerido celebrou em 24 de Julho de 2010, e nesses termos até que seja decidido o processo principal, pelo qual pretende ver anulada a deliberação de eficácia ora suspendida.
O objecto do recurso é delimitado pelas seguintes conclusões da respectiva alegação [ Nos termos dos artºs 144.º, n.º 2, e 146.º, n.º 4, do CPTA, 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4, e 685.º-A, n.º 1, todos do CPC, na redacção decorrente do DL n.º 303/07, de 24.08 — cfr. arts. 05.º e 07.º, n.ºs 1 e 2 da Lei n.º 41/2013 —, actuais artºs 5.º, 608.º, n.º 2, 635.º, n.ºs 4 e 5, 639.º e 640º do CPC/2013 ex vi artºs 1.º e 140.º do CPTA.]:
1- “Incumbe à Requerente “o ónus da prova (e alegação) da existência do periculum in mora, através da alegação de factos concretos e plausíveis que permitam a um destinatário normal concluir que a situação de risco é efectiva e não conjectural ou eventual.”
2- A Requerente não fez qualquer prova, nem tais factos foram dados como provados, de que não tem outra alternativa habitacional e que tem dificuldades económicas não sendo, necessariamente, um facto resultante da experiência comum.
3- Não demonstrou a Autora, contrariamente ao que consta da fundamentação da decisão ora recorrida, que não dispunha de outro espaço para se abrigar e/ou realizar a sua vida quotidiana, nem concretizou e provou os prejuízos dificilmente reparáveis.
4- Em concreto, caberia à Requerente alegar e provar a existência do periculum in mora, sendo que no Requerimento inicial se limitou a tecer considerações genéricas e conclusivas, não objetivando a constituição de uma situação de facto consumado ou de produção de prejuízos de difícil reparação.
5- Sobre a Requerente impendia o ónus de alegação de factos concretos que permitissem ao Tribunal perspectivar a existência de prejuízos de difícil reparação ou de uma situação de facto consumado, sendo que nada disso foi feito.
6- A singela alegação, não concretizada, da sua situação económica e de que não dispõe de outra habitação (sem que tal fosse dado como provado), mostra-se insuficiente para que o Tribunal pudesse dar como verificado este requisito.
7- Com efeito, a Requerente apenas alegou, mas não demonstrou que o cumprimento do determinado pelo Município, a colocaria numa situação de grave carência habitacional e económica, de molde a provocar uma situação de prejuízo de difícil reparação, sendo certo que tal não resulta da experiência comum.
8- Pelo que não podia o Tribunal concluir pela verificação do requisito do periculum in mora e, consequentemente, devia o Tribunal “a quo” ter indeferido a providência cautelar, por não se verificar o disposto no artigo 120.º do CPTA.
9- Também não está preenchido o requisito previsto na segunda parte do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA.
10- A Requerente imputa à decisão ora suspensa (deliberação n.º 2511/2016) vícios que entende determinarem a sua nulidade, por retirar direitos adquiridos concedidos pela deliberação n.º 283/14, de 10/2 (direito ao contrato de arrendamento) e ferida de inconstitucionalidade.
11- Conforme já se descreveu, a Autora e o ora recorrente celebraram contrato de comodato, através do qual este cedeu àquela, a título gratuito, a utilização de uma habitação, pelo prazo de um ano, com início a 29 de Julho de 2010.
12- O contrato de comodato que cessou, constituindo obrigação da comodatária restituir a habitação à Câmara Municipal de Coimbra, nos termos do disposto no artigo 1135.º do Código Civil.
13- E, como bem resulta do PA, a Requerente tinha perfeito conhecimento da provisoriedade da sua situação habitacional desde a data da celebração do contrato de comodato.
14- A Requerente bem sabe que não foi celebrado qualquer contrato de arrendamento.
15- Aliás, a mesma, em 16 de Janeiro de 2017, solicita por escrito, a possibilidade de celebrar novo contrato de comodato, conforme requerimento junto aos autos e ao PA, o que lhe foi negado.
16- Através da deliberação n.º 283/2014, de 10/2/ 2014 foi aprovada a proposta para alterar o vínculo contratual com a Requerente, mediante a celebração de um contrato de arrendamento para habitação sita no referido pré-fabricado, como habitação provisória.
17- Contudo, o contrato de arrendamento nunca foi outorgado, tendo sido deliberado, através da decisão ora suspensa, revogar a decisão de celebração do contrato de arrendamento.
18- Com efeito, a celebração do referido contrato estava dependente do cumprimento de um plano de acções pela Requerente no âmbito da gestão do CEH (veja-se, a minuta do “contrato social” anexo à minuta de contrato de arrendamento que faz parte integrante da deliberação impugnada e bem assim a declaração de compromissos assinada pela Requerente em 20 de Junho de 2016).
19- Plano que, como a Autora tem conhecimento, não foi por si cumprido: designadamente, não procedeu ao pagamento dos consumos de água, ausentou-se da habitação por tempo indeterminado, acolheu terceiros na habitação que não pertenciam ao seu agregado familiar sem autorização do Município, provocou danos na habitação (na porta de entrada) sem que os tenha reparado, apesar de notificada para o efeito; não participou/frequentou as actividades contratualizadas.
20- Refira-se, para melhor esclarecimento, que o realojamento provisório do agregado da Requerente no módulo identificado decorreu num percurso de integração positivo pelo que foi aprovada a proposta de alteração do vínculo contratual, nos termos da deliberação n.º 283/2014.
21- Todavia, o contrato de arrendamento, como se disse, nunca foi outorgado, não só porque não foi possível, por diversas vezes, contactar com a Requerente, mas também porque, face aos incumprimentos sucessivos ao nível da gestão habitacional acima descritos, foi decidido revogar aquela deliberação.
22- E o Tribunal a quo deu como não provado que Requerente e Requerido hajam celebrado contrato de arrendamento a que alude a deliberação do requerido n.º 283/2014, tomada em 10/02/2014.
23- Aliás, o contrato de arrendamento apoiado é celebrado por escrito e incumbe ao arrendatário o cumprimento das obrigações previstas no artigo 24.º da Lei n.º 81/2014, alterada pela Lei n.º 32/2016, de 24/8, sendo que, além das causas de resolução previstas nesta lei e nas disposições legais aplicáveis, nomeadamente nos artigos 1083.º e 1084.º do Cód. Civil, na sua actual redacção, constituem causas de resolução do contrato pelo senhorio o incumprimento de qualquer das obrigações previstas no artigo 24.º.
24- Assim, atendendo aos incumprimentos da Requerente que foram verificados ao nível do acompanhamento social, conforme teor da informação n.º 6049, foi aprovado, por deliberação n.º 2511, de 21/11/2016, revogar a deliberação da Câmara n.º 283/2014, de 10/02/2014 e determinar a restituição da habitação nos termos do disposto nos artigos 1129.º e da alínea h) do 1135.º do Código Civil.
25- Nos termos do ofício n.º 29497, de 23/12/ 2016 e efectivamente recebido pela Requerente, foi esta notificada do teor da decisão e para, no prazo de 30 dias, proceder à restituição da habitação.
26- Todavia, entendeu o Tribunal ora recorrido que a deliberação de 10/02/2014 foi tomada sem que fosse imposta qualquer condição prévia ou requisito para que o contrato de arrendamento viesse a ser celebrado, tendo criado a legítima expectativa à Requerente de poder ter um título contratual para poder continuar a beneficiar de um espaço que seria a sua habitação a custo reduzido e dessa forma acalentar a reorganização da sua vida.
27- A decisão de celebração do contrato de arrendamento estribou-se, naquela data, na informação n.º 42236/2013, de 29/11/2013 (fls. 105 do PA), onde resulta que o realojamento efectuado no equipamento municipal decorre a título excepcional (dado tratar-se de arrendamento para um fim específico e transitório), tendo sido decidido superiormente aplicar a renda mínima às famílias residentes no CEH até à aplicação do regulamento de gestão do equipamento.
28- Não estamos perante uma relação contratual de arrendamento e ou de comodato típicos.
29- E, se, por um lado, o ora recorrido não se apresenta, em todos os planos, numa posição de perfeita igualdade, certo é que, considerando o valor da renda – especialmente reduzida - ou a gratuitidade da ocupação, entendemos que, de acordo com o princípio de boa-fé, também recaem sobre a Requerente especiais obrigações, designadamente, de cumprir as obrigações impostas (e o pagamento dos encargos com essa habitação).
30- Pelo facto de estarmos na presença de um comodato ou arrendamento de habitação social, especiais obrigações impõe-se aos munícipes.
31- E a Requerente tinha e tem conhecimento que a sua situação era transitória e provisória, por forma a conseguir “endireitar” a sua vida e/ou obter realojamento definitivo pela Câmara Municipal.
32- Salvo melhor entendimento, precipitou-se o Tribunal recorrido quando concluiu que a deliberação de celebração do contrato de arrendamento não estava sujeito a qualquer condição prévia, como também não tem razão o Tribunal ao considerar que o sucesso da acção principal é uma realidade, porque não o é!
33- A decisão impugnada de revogação da deliberação da Câmara Municipal n.º 283/2004 não está ferida de qualquer vício que determine a sua nulidade ou anulabilidade, estando devidamente fundamentada na informação n.º 38540/2016, de 7/11/2016.
34- Por um lado, como se disse, o contrato não foi outorgado, não resultando, consequentemente, para a Requerente o direito de habitar o espaço municipal ao abrigo do referido contrato.
35- Por outro lado, o contrato de comodato, ao abrigo do qual a Requerente utilizava a habitação já havia cessado, pelo que a decisão que determinou a restituição da mesma não enferma de qualquer vício.
36- É certo que, com o conhecimento e consentimento do Município, a Autora ocupou o pré-fabricado, sem qualquer contrapartida, muito para além do termo do prazo do contrato de comodato, mas fê-lo ao abrigo das competências e atribuições do Município ao nível social, nada impedindo que, incumprindo a Requerente as suas obrigações, o Município não determine a restituição da habitação.
37- Sendo indiscutível que a Autora não tem qualquer título legítimo, válido e eficaz para ocupar a habitação e a sua desocupação não foi imediata, tendo o Município de Coimbra legitimidade para, a coberto da deliberação suspendenda, executar o despejo (veja-se o disposto no artigo 28.º da lei citada).
38- Face ao exposto, não podemos concordar com a conclusão da decisão recorrida quanto à probabilidade de êxito da acção principal, não se mostrando preenchido o requisito previsto na segunda parte do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA.
39- Também não é exacta a alegação de que o Município nada alegou quanto ao requisito da ponderação de interesses públicos/privados.
40- A requerente, como já se alegou, não logrou demonstrar, nem alega, com suficiência mínima exigível para a verificação do requisito do periculum in mora, factos relevantes concretos e quais os seus efectivos prejuízos.
41- Contudo, a eventual adopção da providência – o que se não aceita – determina um manifesto prejuízo para o interesse público: estamos perante casa destinada a habitação social e, portanto, destinada a munícipes carenciados economicamente, mediante o pagamento de uma renda quase simbólica (5,00€), factos esses notórios e do conhecimento público.
42- A restituição da habitação à Requerente, sem que à mesma tenha qualquer direito, impede o Autor de a dar de arrendamento (ou em comodato) a munícipes carenciados economicamente e cumpridores das obrigações que sobre si recaem, e que, assim, vêem limitado o seu direito constitucionalmente consagrado a uma habitação condigna.
43- Ou seja, o interesse público fica seriamente prejudicado com a concessão da providência, pois permite que a Requerente ocupe uma habitação municipal (ocupação que não soube manter, por não cumprir as obrigações que sobre si impendiam), sem que à mesma tenha qualquer direito, em detrimento de outros munícipes carenciados economicamente e que dela necessitam para habitação própria e do seu agregado familiar, em prossecução do notório interesse público preconizado pelo Município de Coimbra no âmbito da acção social.
44- Não estão, assim, reunidos os pressupostos a que alude o artigo 120.º do CPTA, pelo que não podia providência requerida ser decretada.
45- Andou mal o Tribunal recorrido ao decretar a suspensão da eficácia do acto e ao atribuir provisoriamente da disponibilidade de um bem à Requerente, pois não estão preenchidos os pressupostos para a sua concessão;
46- Ao não decidir nos termos expostos, violou a douta sentença o disposto, entre outros, no artigo 120.º, n.º 1 do CPTA, artigos 1129.º e da alínea h) e 1135.º do Código Civil e na Lei n.º 81/2014, alterada pela Lei n.º 32/2016, de 24/8.
Termos em que, e com o douto suprimento, deve ser revogada a douta sentença recorrida, assim se fazendo JUSTIÇA!
O Recorrido não contra-alegou.
O Ministério Público foi notificado ao abrigo do disposto no artº 146º, nº 1, do CPTA, e pronunciou-se no sentido do não provimento do recurso, em termos que se dão por reproduzidos.
De harmonia com as conclusões da alegação de recurso, as questões suscitadas [ Tal como delimitadas pela alegação de recurso e respectivas conclusões, nas quais deve ser indicado o fundamento específico da recorribilidade — artigos 608º, nº 2, e 635º, nºs 3 e 4, 637º, nº 2, 639º e 640º, todos do Código de Processo Civil ex vi artº 140º do CPTA.] e a decidir [ Para tanto, e em sede de recurso de apelação, o tribunal ad quem não se limita a cassar a decisão judicial recorrida porquanto, “ainda que declare nula a sentença, o tribunal de recurso não deixa de decidir o objecto da causa, conhecendo do facto e do direito”, reunidos que se mostrem os necessários pressupostos e condições legalmente exigidas — art. 149.º do CPTA.], se a tal nada obstar, resumem-se em determinar se a decisão recorrida padece de erro de julgamento com violação dos artigos 120º, nº 1, do CPTA e artigos 1129º, alínea h), e 1135º, ambos do CPC, e Lei nº 81/2014, de 19 de Dezembro, alterada pela Lei nº 32/2016, de 24 de Agosto.
Cumpre decidir.
II – FUNDAMENTAÇÃO
II.1 – OS FACTOS ASSENTES NA DECISÃO RECORRIDA
A matéria de facto fixada pela instância a quo é a seguinte:
1. Com data de 29 de julho de 2010, entre a Requerente e Requerido, foi celebrado acordo denominado “Contrato de Comodato”, pelo qual o Requerido cedeu à Requerente, gratuitamente, exclusivamente para utilização própria desta com fins habitacionais, o módulo de alojamento pré-fabricado n.º …, instalado no designado “PN”, localizado nos CB, freguesia de Santa Cruz – cfr. fls. 93, 93 verso do PA anexo aos autos.
2. Nos termos da cláusula terceira do contrato antes mencionado, este teve início na data da sua assinatura e vigorava pelo prazo de um ano, contado daquela data – cfr. fls. 93 do PA anexo aos autos.
3. Nos termos da cláusula oitava do mesmo contrato, as despesas com o consumo de água, energia elétrica, gás, telefone e respetivos contratos de fornecimento, são encargo e responsabilidade da comodatária - cfr. fls. 93, 93 verso do PA anexo aos autos.
4. Pela informação n.º 42236/2013, de 29/11/2013, os Serviços do Requerido informaram que nos anos de 2002 e 2008, a Requerente este detida durante dois períodos, que em 15701/2013 a Requerente iniciou funções ao abrigo de um Contrato de Emprego e Inserção na APP da QC e em face do que propõem a alteração do vínculo contratual mediante a celebração de um contrato de arrendamento, com a renda mensal de cinco euros, relativamente ao que a Requerente deu o seu consentimento – cfr. fls. 101 a 104 do PA anexo aos autos.
5. Por deliberação do Requerido tomada em 10/02/2014, foi decidido o seguinte: “Alterar o vínculo contratual com MLL, mediante a celebração de um contrato de arrendamento para a habitação sita no pré-fabricado n.º … do PN, o qua, dada a sua extensão, fica apenso à presente ata, fazendo parte integrante da mesma, pela renda mensal de 5€.”– cfr. fls. 106 do PA anexo aos autos.
6. Com data de 9 de maio de 2014, o Requerido dirigiu ofício à Requerente pelo qual a convocou para o Centro de Apoio Social, sito no CEH no dia 13 de maio de 2014 – cfr. fls. 110 do PA anexo aos autos.
7. No dia 18 de junho de 2014, a Requerente apresentou-se no atendimento da Divisão de Gestão do Parque Habitacional do Requerido, tendo justificado a sua ausência do atendimento para que havia sido convocada – cfr. fls. 11 do PA anexo aos autos.
8. No dia 08 de agosto de 2014, a Requerente apresentou-se no atendimento ao munícipe do requerido, solicitando a mudança de habitação, por não se sentir segura no local onde se encontrava a residir – cfr. fls. 114 do PA anexo aos autos.
9. Contra a Requerente, o Requerido instaurou execuções fiscais para cobrança de dívida proveniente de consumos de água não pagos no decurso do ano de 2014, no valor total de € 899,25 – cfr. fls. 119 a 121 do PA anexo aos autos;
10. Em 06/01/2016, a Autora esteve presente no serviço de atendimento da Divisão de Habitação Social do Requerido, informando estar a recuperar de acidente de viação que sofreu, bem assim, que havia solicitado o pagamento faseado da sua dívida de consumo de água – cfr. fls. 123 do PA anexo aos autos.
11. Com data de 15 de janeiro de 2016, o Requerido dirigiu à Requerente o ofício n.º 29991, pelo qual transmite “Atendendo aos reiterados incumprimentos praticados por V.Exª no que diz respeito ao pagamento dos consumos de água efetuados na habitação municipal em que é arrendatário e no cumprimento do despacho do Exmo. Sr. Vereador FQ datado de 04/12/2015, serve o presente para informar que deverá ter a situação regularizada no prazo de 10 dias a contar da receção do presente ofício. Fica ainda informada que o não cumprimento do prazo estabelecido implicará que o Município proceda à proposta de resolução do contrato de arrendamento…” – cfr. fls. 128 do PA anexo.
12. Em 27/01/2016, no serviço de atendimento ao munícipe da Divisão de Habitação Social do Requerido, a requerente transmitiu que havia sido despedida do local onde trabalhava, conjuntamente com mais duas pessoas, tendo apresentado o comprovativo de tal circunstância – cfr. fls. 129 a 134 do PA anexo aos autos.
13. Com data de 26 de abril de 2016, o Requerido dirigiu à Requerente o ofício n.º 9559, recebido por terceiro em 28/04/2016, pelo qual notifica a Requerente para proceder à reparação da porta de habitação que ocupava na qualidade de comodatária e responsável pela habitação – cfr. fls. 139 do PA anexo aos autos.
14. Com data de 20 de junho de 2016, a requerente assinou “Declaração de Compromisso”, pela qual declarou que se compromete a frequentar de forma assídua e pontual, as atividades realizadas no centro de Apoio Social do CEH, de acordo com o quadro ali constante, obrigando-se ainda a assegurar as condições de habitabilidade da casa onde reside, garantindo o abastecimento de água e luz elétrica nas condições legais, sob pena de resolução do contrato – cfr. fls. 139 do PA anexo aos autos.
15. Com data de 07/11/2017, o Departamento de Desenvolvimento Social e Ambiente, Divisão de Habitação Social, emitiu a informação n.º 38540/2016, da qual resulta, no essencial o seguinte.
“Atualmente a comodatária encontra-se desempregada, dispondo de tempo livre, pelo que deveria cumprir com o conjunto de obrigações constantes na Declaração de Compromisso, nomeadamente na realização das atividades de Limpeza do CAS, Limpeza do Exterior, Atelier de Artes Plásticas e Atelier de Costura, situação que não se verifica, pautando o seu comportamento pelo desinteresse na organização da sua vida.
Atendendo ao exposto, é entendimento destes serviços que não estão reunidas as condições para proceder á assinatura do contrato de arrendamento aprovado em reunião de Câmara de 10/02/2014.
Considerando que o contrato de comodato celebrado com a munícipe se encontra caducado desde 24/07/2011, de acordo com o disposto na Cláusula Quinta do Contrato de Comodato e do artigo 1129.º e alínea h) do artigo 1135.º do Código Civil, é entendimento destes serviços que a comodatária proceda à restituição da habitação, propondo a revogação da deliberação de Câmara n.º 283/2014, de 10/023/2014, bem assim, a restituição da habitação nos termos do artigo 1129.º e da alínea h) do artigo 1135.º do Código Civil” – cfr. fls. 144 a 146 do PA anexo aos autos.
16. Em 27/11/2016, o Requerido deliberou o seguinte:
“VII.4.DDSA-DHS – M.L.. – Casa n.º … – CEH – restituição de habitação – Relativamente a este assunto e uma vez que se entende não estarem reunidas as condições para se proceder à assinatura do contrato de arrendamento aprovado em reunião de câmara de 10/02/2014 e uma vez que o contrato de comodato celebrado com a munícipe se encontra caducado desde 24/07/2011, de acordo com o disposto na cláusula quinta do Contrato de Comodato e do artigo 1129.º e alínea h) do artigo 1135.º do Código Civil, foi elaborada a informação n.º 38540, pela Divisão de Habitação Social, em 7/11/2016, com base na qual o Executivo deliberou:
Deliberação n.º 2511/2016 (21/11/2016):
-Revogar a deliberação da Câmara Municipal n.º 283/2014 (10/02/2014), que aprovou a celebração de um contrato de arrendamento com MLL para a habitação sita no pré-fabricado n.º … do PN, atualmente designado CEH e determinar a restituição da habitação nos termos do artigo 1129.º e da alínea h) do artigo 1135.º do Código Civil” – cfr. fls. 148 do PA anexo aos autos.
17. Com data de 23/12/2016, pelo ofício n.º 29497, que o Requerido dirigiu à Requerente e esta recebeu em 23/12/2016, foi esta notificada do seguinte:
“Serve o presente para informar que a Câmara Municipal de Coimbra, na sua reunião de 21/11/2016, deliberou aprovar a restituição da habitação, tendo como fundamento a caducidade do contrato de comodato celebrado a 24/07/2011, entre a Câmara Municipal de Coimbra e MLL, referente à habitação sita no CEH, casa n.º …, de acordo com o disposto na Cláusula Quinta do Contrato de Comodato e do artigo 1129.º e alínea h) do artigo 1135.º do Código Civil.
Assim, deverá V.Exª proceder à restituição da habitação no prazo máximo de 30 dias. No caso de incumprimento do referido prazo a Câmara Municipal agirá judicialmente.
Mais se informa que o processo se encontra disponível para consulta no departamento de Desenvolvimento Social e Ambiente (Rua da Sofia, n.º 47 – 1º) durante o horário normal de expediente (9h-12:30 e 14h-17:30h)” – cfr. fls. 150 e 151 do PA anexo aos autos.
18. Em 16/01/2017, a Requerente dirigiu comunicação ao Requerido, pela qual indica que apenas não solucionou a situação de incumprimento perante as Águas de Coimbra e perante a Câmara Municipal por não ter reunido condições económicas para o efeito e que, pese embora, ter consciência do incumprimento cometido, pede a concessão de prazo até ao final do mês para regularizar todas as dívidas que tem pendentes, pedindo, assim, lhe fosse concedida nova oportunidade – cfr. fls. 155 e 155 verso dos autos.
19. Em 16/02/2017 e em face do incumprimento reiterado pela Requerente das suas obrigações, o Requerido deliberou que fosse dado cumprimento à deliberação de 21/11/2016, com o n.º 251172016 – cfr. fls. 1567157 do PA anexo aos autos.
20. Com data de 13 de fevereiro de 2017, o Serviço de Execuções Fiscais do Requerido informou que a Requerente tem um plano de pagamentos do qual pagou três prestações, faltando liquidar duas prestações de aproximadamente 127 € cada, mais juros – cfr. fls. 159 do PA anexo aos autos.
21. Pelo ofício n.º 7110, com data de 10 de março de 2015, recebido pela Requerente em 10/03/2017, o Requerido notificou a Requerente do seguinte:
“Nos termos da Deliberação n.º 2511/2016, tomada na reunião de Câmara de 21/11/2016, foi aprovado a restituição da habitação sita no pré-fabricado n.º … do PN, nos termos do artigo 1129.º e da alínea h) do artigo 1135.º do Código Civil e consequente despejo, tendo como fundamento o fim do contrato de comodato e a obrigação de o restituir, pelo que no próximo dia 4 de abril de 2016, pelas 10 horas, estes serviços irão proceder à efetivação do despejo da habitação” – cfr. fls. 166/167 do PA anexo aos autos.
22. Em 15/03/2017, a requerente apresentou nos serviços do Requerido, requerimento pelo qual informa que tem vindo a realizar esforço no sentido de pagar as suas dívidas, pedindo fosse reconsiderada a decisão tomada pelo Requerido, bem assim que seja a mesma revogada – cfr. fls. 169 do PA anexo aos autos.
23. Com data de 04 de abril de 2017, o Requerido dirigiu à Requerente o ofício n.º 10285, pelo qual transmitia que o despejo seria efetuado no próximo dia 21 de abril do corrente ano, pelas 11 horas – cfr. fls. 172 do PA anexo aos autos.
24. O Requerido não logrou notificar a Requerente do ofício mencionado no ponto anterior, porquanto a correspondência foi devolvida – cfr. fls. 177/178 do PA anexo aos autos.
25. Da informação n.º 17461/2017, de 09/05/2017, os serviços do Requerido informam da execução da decisão de despejo no dia 21/04/2017, na presença do legal representante da Requerida, de onde resulta que no decurso da intervenção foi substituída a fechadura do módulo pré-fabricado n.º …, procedendo-se ao arrolamento dos bens existentes da referida habitação, que designou – cfr. fls. 180/181 do PA anexo aos autos.
26. A petição dos presentes autos deu entrada em 28/04/2017 – cfr. fls. 1 dos autos.
27. A petição de impugnação do ato suspendendo foi apresentada em 27/04/2017 – cfr. fls. 2 dos autos.
28. Nos autos da ação principal a que foi atribuído o n.º 203717.9 BECBR, a Requerente pede a anulação da deliberação do ato suspendendo – deliberação nº 2511/2016, tomada pelo Requerido em 21 de novembro de 2016 – cfr. fls. 5 dos autos do Processo n.º 203/17.9 BECBR, ao qual está apenso os presentes autos cautelares.
Factos não provados:
Que Requerente e Requerido hajam celebrado o contrato de arrendamento a que alude a deliberação do Requerido n.º 283/2014, tomada em 10/02/2014.
II.2 – DO MÉRITO DO RECURSO
No âmbito do disposto no artigo 120º do CPTA, na versão aprovada pelo Decreto-Lei nº 214-G/2015, de 02 de Outubro, constituem critérios cumulativos de decisão da tutela cautelar, independentemente da natureza antecipatória ou conservatória da providência requerida: (i) o periculum in mora, ou seja, o fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e (ii) o fumus boni iuris, na sua formulação positiva, isto é, seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente.
Não se verificando qualquer dessas duas situações, a providência cautelar não pode ser adoptada.
Confirmando-se a possibilidade de a providência requerida ser adoptada, pela verificação dos referidos critérios, pode ainda a mesma ser recusada, e é recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adopção de outras providências — como dispõe o nº 2 do referido artigo 120º.
Quanto ao periculum in mora, é ónus do requerente alegar e demonstrar os pertinentes factos que permitam a formulação de um juízo sobre o fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal.
Quanto ao fumus boni iuris, tal como vertido no nº 1 do artigo 120º do CPTA, como critério de decisão na adopção de providências cautelares, apresenta uma formulação positiva, ou seja, pressupõe uma avaliação, em termos sumários, da existência do direito invocado pelo requerente ou das ilegalidades que o mesmo invoca e provável procedência da acção principal (cfr. em jurisprudência válida para a versão actual do CPTA quanto ao fumus boni iuris na formulação positiva, entre outros, acórdãos do STA, de 28-10-2009, processo nº 0826/09; de 30-01-2013, processo nº 01081/12; acórdão do TCAN, de 14-03-2014, processo nº 01334/12.7BEPRT-A).
Como vertem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 3ª ed., 2010, pág. 809, a propósito do critério do fumus boni iuris, na sua versão positiva, em redacção idêntica na alínea c) do nº 1 do artigo 120º do CPTA à que actualmente consta desse nº 1, são «no essencial, aplicáveis, neste caso, os critérios que, ao longo do tempo, foram elaborados pela jurisprudência e pela doutrina do processo civil sobre a apreciação perfunctória da aparência do bom direito, a que o juiz deve proceder no âmbito dos procedimentos cautelares», remetendo em nota de rodapé para «Miguel Teixeira de Sousa, Estudos…, pág. 233; Lebre de Freitas et alii, Código…, vol. II, pág. 35; e Acórdãos do STJ de 24 de Maio de 1983, in BMJ nº 327, pág. 613, e de 23 de Janeiro de 1986, in BMJ nº 353, pág. 376, referenciados naqueles locais».
Na verdade, já defendia Alberto dos Reis, A Figura do Processo Cautelar, BMJ nº 03, pág. 72 que o “tribunal, antes de emitir a providência, não se certifica, com segurança, da existência do direito que o requerente se arroga: limita-se (…) a formar um juízo de verosimilhança, a verificar a aparência do direito”.
E isto porque, como denota Alberto dos Reis, ob. Cit., pág. 38, «a garantia cautelar aparece, assim, posta ao serviço duma actividade jurisdicional posterior, que há-de restabelecer, de modo definitivo, a observância do direito; é destinada, não propriamente a fazer justiça, mas a dar tempo a que a justiça realize a sua obra».
Na verdade, o processo cautelar — artigos 112º, nº 1, e 113º do CPTA — tem por finalidade garantir que a decisão proferida no processo principal, de cognição plena, tenha aptidão para, aquando da sua prolação, produzir todos os efeitos para que tende, sendo necessário que “na altura da decisão exista uma situação de facto a que possa adaptar-se a situação jurídica apreciada ou constituída mediante o processo”, como verte Alberto dos Reis, ob. Cit., pág. 53.
Naturalmente, também neste caso os planos de apreciação envolvem os factos e o direito.
No plano factual, desde logo, é ónus do requerente alegar e demonstrar os pertinentes factos que permitam a formulação de um juízo de probabilidade de sucesso do seu pedido na acção principal, não sendo idónea a alegação de forma meramente conclusiva e de direito ou com utilização de expressões vagas e genéricas, devendo tornar credível a sua posição através do encadeamento lógico e verosímil de razões convincentes e objectivas nas quais sustenta a verificação dos requisitos de adopção da providência cautelar requerida.
No plano do direito, tal como a lei exige, deve avaliar-se, em exame perfunctório, segundo um juízo de verosimilhança e previsibilidade do resultado expectável, da probabilidade de procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal.
A apreciação do fumus boni iuris a que alude o nº 1 do artigo 120º do CPTA impõe, assim, um juízo cautelar que se satisfaz com a mera verosimilhança ou probabilidade, estando excluída uma análise de tal forma detalhada que venha a desembocar na antecipação da decisão para a causa principal.
De resto, como refere Mário Aroso de Almeida, Medidas Cautelares no Ordenamento Contencioso – Breves Notas, Direito e Justiça, XI, 2, pág. 147, a propósito da necessidade da consagração deste critério do fumus boni iuris no âmbito da suspensão da eficácia de actos administrativos, «a consagração desde critério pressupõe o permanente respeito pela lógica da tutela cautelar, sendo, por isso, incompatível com a indagação exaustiva de questões cuja solução cabe no processo principal».
Vejamos o caso sub judice.
II.2.1. — Do periculum in mora.
O que resulta como demonstrado — e não apenas pela matéria carreada pela Requerente, como também pelo Requerido — é o seguinte: Mediante contrato de comodato para fins habitacionais celebrado em 24-07-2010, a Requerente tem a sua residência na Casa nº … do CEH, Freguesia de Santa Cruz, Coimbra, propriedade do Requerido e ora Recorrente.
Nessa posição, a Requerente integrou situações de «contrato emprego-inserção+» e efectuou um percurso que motivou o Requerido a adoptar uma deliberação, em 10-02-2014, no sentido de alterar o vínculo contratual para um contrato de arrendamento, “em virtude deste percurso de integração”, como afirma o Requerido.
Com as motivações que dos actos em crise constam, aquela deliberação veio a ser revogada pelo Requerido e, posteriormente, decidido despejar a Requerente.
Na execução de tal desiderato, e sem a presença da Requerente, por não alcançada a sua notificação, embora com a presença de um seu representante, foi substituída a fechadura da porta do supra referido módulo pré-fabricado nº … (tal como consta de 25 da matéria indiciariamente assente).
Com isto a Requerente ficou privada do acesso à habitação e ao que dentro da mesma se encontrava.
Desde logo, a situação é de dignidade humana, em primeira linha; E é assim porque se trata de habitação social destinada a pessoas carenciadas, sendo que, os fundamentos dos actos que vieram a desembocar no acto de despejo carreiam notas das vicissitudes da vida da Requerente, erigidas em fundamento dos respectivos actos — embora com vertentes conclusivas, não esclarecidas nos autos, mas eventualmente a esclarecer no processo principal —, susceptíveis de demonstrar clara e suficientemente o periculum in mora.
Ora, se, no âmbito de apoio com habitação social, a Requerente habitava aquele módulo nº … a título de comodato, enquanto residência permanente, e se no ano de 2014 foi proposto a passagem a contrato de arrendamento, tais factos denotam que o Requerido, tendo procedido às verificações necessárias, encontrou motivos para a celebração de tal contrato e deliberação de tal propósito, no sentido de poder garantir que a Requerente era efectivamente uma pessoa carenciada, ou seja, que reunia os pressupostos de que dependia a atribuição da habitação, por comodato ou arrendamento.
Nenhum facto, ou alegação sequer, se vislumbra que permita concluir que essa situação se tenha modificado posteriormente aquela data.
Bem pelo contrário.
Tudo denota ter-se agravado, e muito, a situação económica e de vida da Requerente.
Na verdade, o que se constata a partir dos próprios fundamentos carreados pelo Requerido é uma situação de agravamento das dificuldades económicas, que se vislumbra na sequência da situação de desemprego em que incorreu, com dívidas por consumo de água e estabelecimento de respectivos planos de pagamento em prestações, liquidadas (parcialmente, pelo menos), relatando o Requerido, por exemplo, que “Para além do plano, encontram-se em dívida 3 faturas respeitante a valores não pagos de Setembro a dezembro de 2015 e fevereiro de 2016 (19,89€, 11,71€, 8,50€), pelo que, a 10.03.2016, o contador da água é retirado por falta de pagamento dos valores em dívida no Serviço de Execuções Fiscais, estando o munícipe sem água desde essa data” (nosso sublinhado).
Ora, este não é um cenário conducente à conclusão de que a Requerente terá meios para suprir a falta dos bens (v.g. habitação e pertences pessoais) de que foi privada pelo referido “despejo”.
Não admira, pois, que a sentença sob recurso haja — e bem — concluído que “…assiste razão à Requerente, pois a não suspensão da eficácia do despacho em causa criará uma situação de facto consumado, de obter espaço, que até aqui podia usufruir como habitação, onde por certo realizava a sua vida doméstica, onde realizava a sua higiene, onde pernoitava.
De resto, como resulta profusamente do probatório, a Requerente evidencia dificuldades económicas que a impedem de satisfazer os seus compromissos para com a obtenção de bens de primeira necessidade como a água e pese embora ter tais dificuldades, na eminência de se ver afastada da possibilidade de continuar a usufruir da casa cuja ocupação o Requerido lhe facultou gratuitamente, apresentou e iniciou o pagamento em prestações da dívida pelo consumo de água.
Como é por demais evidente, a Autora viu-se impossibilitada de usufruir do imóvel que até aqui vinha utilizando como sua habitação, onde tem os seus pertences e que em face da mudança de fechaduras pelo Requerido está impossibilitada de utilizar.
Na verdade, resulta da experiência comum que a privação do uso da habitação em causa e não se demonstrando que a Requerente possa dispor de outro espaço para se abrigar e /ou realizar a sua vida quotidiana, facilmente se conclui que tal constitui uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação impedindo que se acautele o efeito útil da decisão proferida no processo principal, uma vez que mantendo-se a execução da deliberação que determinou o despejo da habitação que estava confiada à Autora, cria-se, inclusivamente a impossibilidade de a Requerente poder rapidamente utilizar os seus pertences que se encontram retidos na habitação objeto de despejo, no que é suscetível de se traduzir numa situação que consubstancia prejuízos de difícil reparação.
Deste modo, a não suspensão do ato impugnado não só causa uma situação de facto consumado como é suscetível de causar prejuízos de difícil reparação, razão pela qual está preenchido o periculum in mora de que depende o decretamento da tutela cautelar.”.
Contrariamente ao alegado pelo Requerido, que entendeu os danos alegados como “perfeitamente identificáveis e quantificáveis”, formula-se, pois, um juízo concordante com o alcançado na sentença recorrida, resultando demonstrada uma situação que permite a formulação de um juízo sobre o fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que a Requerente visa assegurar no processo principal.
Improcedem os fundamentos do recurso nesta matéria.
II.2.2. — Do fumus boni iuris.
Quanto ao fumus boni iuris, pressupõe, como vimos acima, uma avaliação em termos sumários da existência do direito invocado pela Requerente ou das ilegalidades que a mesmo invoca e provável procedência da acção principal.
A este propósito, lê-se na sentença recorrida:
“A Requerente imputa à decisão suspendenda os seguintes vícios:
A deliberação camarária nº 2511/16, de 21 de novembro, é nula e de efeitos ineficazes por retirar direitos adquiridos concedidos pela deliberação nº 283/14, de 10 de fevereiro, do mesmo executivo camarário - direito ao contrato de arrendamento e está ferida de inconstitucionalidade;
Corre no Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra uma ação de anulação da referida deliberação, sem que haja sentença proferida e trânsito em julgado;
A Câmara Municipal de Coimbra não tem mandado judicial para proceder a um despejo;
A cidadã MLL, na sua ausência para o trabalho, foi despejada com arrombamento da sua habitação e substituição das fechaduras, deixando-a na rua;
Nunca foi informada da data do despejo a fim de poder, legalmente, opor-se a tal;
Não foi cumprido o disposto nas alíneas e) e f), nº 4, arts 34º, da Lei n.º 81/2014, de 19 de dezembro (com a redação dada pela Lei n.º 53/2016, de 24 de agosto).
Importa desde já reter que o Requerido em 10/02/2014, deliberou alterar o título contratual pelo qual a Autora usufruía da habitação objeto de despejo, sendo que, pese embora, o contrato de comodato com base no qual a Requente vinha ocupando a casa, ter a duração de um ano, o que é certo é que a Requerente continuou a dele dispor por vários anos, até ao momento em que o Requerido deliberou revogar a deliberação de 10/02/2014, que determinou a celebração de contrato de arrendamento, com fundamento em incumprimento das obrigações da Requerente, nomeadamente a de pagamento de água, eletricidade, bem assim da prestação de trabalho comunitário.
Resulta do probatório que a Requerente iniciou a regularização da sua dívida de consumo de água, não havendo noticia nos autos que outras dívidas se mantenham e que determinem a possibilidade da revogação da deliberação de celebração de contrato de arrendamento.
De resto, da deliberação de 10/02/2014, é tomada nos seguintes termos:
Alterar o vínculo contratual com MLL, mediante a celebração de um contrato de arrendamento para a habitação sita no pré-fabricado n.º … do PN, o qua, dada a sua extensão, fica apenso à presente ata, fazendo parte integrante da mesma, pela renda mensal de 5€.”, do que não se conclui qualquer condição prévia ou requisito para que tal contrato viesse a ser celebrado, assim se conferindo um título mais duradouro por forma a que a requerente pudesse, com mais tranquilidade organizar a sua vida, como vinha tentando fazer e como resulta aliás de informações dos serviços do Requerido, levadas ao probatório.
Não mesmo importante é o facto de a determinada altura a Requerente ter ficado desempregada e assim, ver diminuída a sua capacidade de solver os seus compromissos, mormente de poder arrendar no mercado habitação.
De resto, como é por demais evidente, a deliberação do Requerido tomada em 10/02/2014, criou na Autora a legitima expetativa de poder a ter um título contratual para poder continuar a beneficiar de um espaço que seria a sua habitação a custo reduzido e dessa forma acalentar a reorganização da sua vida.
A Requerente invoca a nulidade da decisão que ordenou o despejo, como também não dispõe o Requerido mandato judicial para proceder ao despejo.
Ora tais questões de legalidade do ato suspendendo, requerem uma aprofundada análise, que não compatível com a natureza perfunctória da ação cautelar dos presentes autos.
A providência só será concedida quando seja de admitir “ que a pretensão formulada ou a formular no processo principal pode vir a ser julgada procedente, sendo atribuído o relevo ao critério do fumus boni iuris, impendendo sobre a Requerente o encargo de fazer prova perfunctória do bem fundado da pretensão deduzida no processo principal.”
Na verdade, como vimos de verificar, existe a forte probabilidade de a Requerente obter vencimento na ação principal intentada, onde caberá, com mais acuidade aprofundar os fundamentos que levam o tribunal a considerar a procedência da ação principal nos termos antes descritos, ao que acrescem os demais vícios que naquela sede são conhecidos.
De resto, bastará concluir pela procedência nos termos referidos para concluir que, independentemente de os demais improcederem, o sucesso da ação principal é uma realidade, em face de que a decisão suspendenda se estriba no incumprimento contratual e que anula uma outra decisão que visou alterar o título contratual de uso da habitação, de onde não resultam as circunstâncias pelas quais o Requerido não celebrou tal contrato, como também determinou o despejo do espaço que vinha sendo ocupado pela Requerente por prazo que foi muito além do que havia sido determinado no contrato de comodato, com o consentimento do Requerido.
Pelo que, mostra-se preenchido o requisito do fumus boni iuris, plasmado na segunda parte do n.º 1 do art. 120.º do CPTA.”.
A estes fundamentos, opôs o Recorrente a mera afirmação de que a deliberação impugnada não está ferida de vício que determine a sua nulidade ou anulabilidade, estando devidamente fundamentada na informação nº 3854/2016, de 07-11-2016 (conclusão 33), acrescidas das conclusões (34 a 38) que o Recorrente entende justificarem a sua posição, mas que não beliscam substantivamente os fundamentos da decisão quanto ao pressuposto do fumus boni iuris.
Como bem notou o Ministério Público no seu douto Parecer, “…existe uma forte probabilidade de a requerente obter êxito na acção principal. Na verdade, parece ser ilegal a decisão suspendenda que se apoia no incumprimento contratual e que anula uma outra decisão que visou alterar o título contratual de uso da habitação, de onde não resultam as circunstâncias pelas quais o recorrido não celebrou tal contrato, como também determinou o despejo do espaço que vinha sendo ocupado pela requerente, por prazo que foi muito além do que havia sido determinado no contrato de comodato com o consentimento do requerido.”.
E assim é: Quedamo-nos por um juízo cautelar que se satisfaz com a mera verosimilhança ou probabilidade de êxito da acção principal e que se verifica no caso presente.
Improcedem os fundamentos do recurso nesta questão.
II.2.3. — Da ponderação de interesses.
Lê-se na sentença recorrida:
“No contraste entre os prejuízos que a execução causará ao requerente e os danos que a suspensão provoca ao interesse público deve dar-se prevalência aos de mais elevada consideração ou de maior intensidade. Nesta ponderação, que nem sempre é fácil de fazer, sobressai uma ideia de proporcionalidade, em que o tribunal procura sopesar os interesses públicos relativos prosseguidos pela execução do ato com os interesses particulares obtidos com a sua suspensão. A decisão num sentido ou noutro tem que ser feita de modo justo e equilibrado, evitando sacrifícios injustificados e desproporcionados dos direitos dos particulares e dos interesses públicos tocados pelo ato.
Não é qualquer interesse público que pode ser invocado para impedir a suspensão, designadamente aquele que está subjacente à prática de qualquer ato administrativo, mas sim os interesses e valores específicos cuja intensidade exige a produtividade imediata do ato. A exigência de que a lesão do interesse público seja superior vem acrescentar algo mais ao interesse público prosseguido pelo ato e incorporado na norma que ele satisfaz. O interesse público na eficácia imediata do ato não se pode presumir com a sua prática, caso contrário nunca se poderia falar em suspensão – cfr. Ac. de 13/01/2005 do TCA - Norte, proferido no âmbito do proc. n.º 959/04.9BEVIS.
Ora, cabia à Entidade Requerida a prova do requisito negativo em análise e este requisito.
Mas na sua oposição, nada alega o Requerido quanto ao requisito da ponderação de interesses.
No caso vertente, conclui-se que ponderados os interesses públicos e privado da Requerente, que se deixaram plasmados supra, resulta que os danos que resultariam da não concessão da presente providência seriam superiores àqueles que poderiam resultar da sua recusa.”.
Em síntese do que levou às conclusões da alegação de recurso (39 a 43), verteu o Recorrente:
“39- Também não é exacta a alegação de que o Município nada alegou quanto ao requisito da ponderação de interesses públicos/privados.
40- A requerente, como já se alegou, não logrou demonstrar, nem alega, com suficiência mínima exigível para a verificação do requisito do periculum in mora, factos relevantes concretos e quais os seus efectivos prejuízos.
41- Contudo, a eventual adopção da providência – o que se não aceita – determina um manifesto prejuízo para o interesse público: estamos perante casa destinada a habitação social e, portanto, destinada a munícipes carenciados economicamente, mediante o pagamento de uma renda quase simbólica (5,00€), factos esses notórios e do conhecimento público.”.
Dispõe o nº 5 do artigo 120º do CPTA que na falta da alegação de que a adopção das providências cautelares pedidas prejudica o interesse público, o tribunal julga verificada a inexistência de tal lesão, salvo quando esta seja manifesta ou ostensiva.
No caso presente, não se vislumbra manifesta ou ostensiva a lesão do interesse público decorrente da adopção das requeridas providências cautelares, bem pelo contrário, cumpre-se o interesse público, mormente se considerarmos que até à adopção da deliberação em crise (de 2014) a Requerente reunia condições para beneficiar do apoio consubstanciado na habitação social e que, depois dessa data, ocorreu situação de desemprego e as suas condições económicas e de vida agravaram-se, sendo certo que o direito da Requerente, e bem assim o eventual incumprimento do contrato de comodato e vicissitudes associadas, será algo a apurar em sede do processo principal, cujo efeito útil é precisamente assegurado pela adopção das requeridas e decretadas providências cautelares.
Improcedem totalmente os fundamentos do recurso.
III.DECISÃO
Termos em que os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte acordam em negar provimento ao recurso.
Custas pelo Recorrente, por lhes ter dado causa (artigo 527º do CPC).
Notifique e D.N.
Porto, 20 de Outubro de 2017
Ass. Hélder Vieira
Ass. Fernanda Brandão
Ass. Joaquim Cruzeiro |
