| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1. RELATÓRIO
SINDICATO ..., com sede na Rua ..., Lisboa, em representação e substituição da sua associada M..., residente na Praceta ..., Barcelos, inconformado, veio interpor recurso jurisdicional da decisão do TAF de Braga, datada de 05/07/2007, que julgou improcedente a acção administrativa especial pelo mesmo movida contra o MINISTÉRIO DAS FINANÇAS E DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA [MFAP] na qual peticionava a anulação do acto praticado pelo Secretário de Estado da Administração Pública que indeferiu o recurso previsto no art. 19.º do DL n.º 412-A/98 requerido com fundamento na inversão de posições detidas e a condenação à prática do acto devido consistente em ser o R. condenado a deferir o recurso interposto por se verificar uma inversão da posição relativa detida pela associada do A..
Formula o aqui recorrente nas respectivas alegações (cfr. fls. 73 e segs. - paginação processo em suporte físico tal como as referências posteriores a paginação salvo expressa indicação em contrário), as seguintes conclusões que se reproduzem:
“...
A) Vem o presente recurso interposto da sentença que julgou improcedente a acção intentada pelo auto;
B) Salvo o devido respeito, a sentença recorrida não interpretou nem aplicou correctamente as normas legais atinentes;
C) No caso em apreço, houve, de facto, uma inversão das posições relativas detidas pela representada do recorrente e pelo referido funcionário R... decorrente directamente da aplicabilidade dos citados diplomas legais;
D) A representada do recorrente, antes e depois da reestruturação das carreiras operada pelos Dec.-Leis 404-A/98, de 18/12 e 412-A/98, de 30/12, estava posicionada da seguinte forma;
- Em 31/12/97 no escalão 4, índice 230, da categoria de segundo oficial administrativo;
- Em 01/01/98 no escalão 3, índice 235, da categoria de assistente administrativo principal;
- Em 01/12/2000 no escalão 4, índice 245, da categoria de assistente administrativo principal;
- Em 06/08/2001, no escalão 1, índice 260 da categoria de assistente administrativo especialista, através de promoção.
E) Por seu lado, o funcionário R..., no mesmo período estava posicionado da seguinte maneira:
- Em 01/10/1995, no escalão 4, índice 215, da categoria de terceiro oficial administrativo;
- Em 01/01/1998, no escalão 4, índice 220, da categoria de assistente administrativo;
- Em 01/10/1998, no escalão 5, índice 230, da categoria de assistente administrativo;
- Em 20/04/1999, no escalão 4, índice 245, da categoria de assistente administrativo principal (para a qual foi promovido);
F) Quer isto dizer que, apesar de ter sido promovida a assistente administrativo principal cerca de um ano e meio antes daquele funcionário, a representada do recorrente apenas ficou posicionada no mesmo escalão (4) e índice (245) que aquele passou a deter em 20/04/1999 um ano e meio depois desta data;
G) Se os Dec.-Leis 404-A/98, de 18/12 e 412-A/98, de 30/12 não tivessem entrado em vigor, a situação acima descrita jamais se verificaria;
H) Ao entender diferentemente a sentença recorrida violou o art. 19.º do Dec.-Lei 412-A/98, de 30/12, pelo que deve ser revogada ...”.
O recorrido contra-alegou (cfr. fls. 90 e segs.), pugnando pela improcedência do recurso sem, todavia, haver formulado conclusões.
O Ministério Público (MºPº) junto deste Tribunal, notificado nos termos e para efeitos do disposto no art. 146.º do CPTA não emitiu parecer (cfr. fls. 111 e segs.).
Colhidos os vistos legais juntos dos Exmos. Juízes-Adjuntos foram os autos submetidos à Conferência para julgamento. 2. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente, sendo certo que, pese embora por um lado, o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 690.º, n.º 1 todos do Código de Processo Civil (CPC) “ex vi” arts. 01.º e 140.º do CPTA, temos, todavia, que, por outro lado, nos termos do art. 149.º do CPTA o tribunal de recurso em sede de recurso de apelação não se limita a cassar a sentença recorrida, porquanto ainda que declare nula a sentença decide “sempre o objecto da causa, conhecendo de facto e de direito”, pelo que os recursos jurisdicionais são “recursos de ‘reexame’ e não meros recurso de ‘revisão’” (cfr. J.C. Vieira de Andrade in: “A Justiça Administrativa (Lições)”, 8ª edição, págs. 459 e segs.; M. Aroso de Almeida e C.A. Fernandes Cadilha in: “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 2.ª edição revista, págs. 850 e 851, nota 1; Catarina Sarmento e Castro em “Organização e competência dos tribunais administrativos” - “Reforma da Justiça Administrativa” – in: “Boletim da Faculdade de Direito Universidade de Coimbra - Stvdia ivridica 86”, págs. 69/71).
As questões suscitadas resumem-se, em suma, em determinar se a decisão judicial recorrida enferma de erro de julgamento quando julgou improcedente a presente acção administrativa especial fazendo-o em infracção ao preceituado no art. 19.º do DL n.º 412-A/98, de 30/12 [cfr. alegações e demais conclusões supra reproduzidas].3. FUNDAMENTOS
3.1. DE FACTO
Resultou apurada da decisão judicial recorrida [corrigidos os lapsos materiais que se evidencia dos autos quanto aos n.ºs I) - relativamente à progressão da associada do A. enquanto “assistente administrativo principal” e não “assistente administrativo” -, e II) relativamente à data do operar da reestruturação “01/01/1998” e não “01/11/1998”] a seguinte factualidade:
I) A representada do A. teve o seguinte percurso profissional:
- Em 01/05/1983 foi admitida ao serviço do Município de Barcelos como tarefeira.
- Em 02/12/1985 passou à situação de assalariada eventual com a categoria de escriturária dactilógrafa de 2.ª classe;
- Em 22/10/1991 celebrou com o Município de Barcelos contrato administrativo de provimento para exercer as funções de oficial administrativo;
- Em 01/02/1992 passou para o escalão 2, índice 190, da categoria de terceiro oficial administrativo, tendo-lhe sido contado o tempo de serviço nesta categoria desde 02/12/1985;
- Foi integrada no escalão 3, índice 200, da categoria de terceiro oficial administrativo com efeitos desde 01/10/1992 por virtude da 3.ª fase de descongelamento dos escalões;
- Em 08/04/1993 tomou posse na categoria de terceiro oficial administrativo,
- Em 01/10/1995, progrediu para o escalão 4, índice 215, da categoria de terceiro oficial administrativo;
- Em 07/11/1997, foi promovida a segundo oficial administrativo, ficando posicionada no escalão 4, índice 230;
- Com a reestruturação de carreiras foi integrada em Janeiro de 1998 na categoria de assistente administrativo principal, escalão 3, índice 235;
- Em 10/11/2000 progrediu para o escalão 4, índice 245, da categoria de assistente administrativo principal - cfr. doc. 02 junto com a p.i.;
II) O funcionário do Município de Barcelos - R... - teve o seguinte percurso profissional:
- Em 01/10/1995 estava posicionado no escalão 4, incide 215 da categoria de terceiro oficial administrativo;
- Em 1997, embora se tenha apresentado a concurso, não foi promovido a 2.º oficial;
- Em 01/01/1998, com a reestruturação de carreiras transitou para a categoria de assistente administrativo, sendo posicionado no escalão 4, índice 220;
- Em 01/10/1998 progrediu para o escalão 5, índice 230 da categoria de assistente administrativo, tendo-lhe sido contado para o efeito o tempo de serviço prestado no índice anterior por não ter resultado da transição um impulso salarial superior a 10 pontos;
- Em 20/04/1999 foi promovido à categoria de assistente administrativo principal, tendo sido posicionado no escalão 4, índice 245 - cfr. doc. 02 junto com a p.i.;
III) A representada do A., em 11 de Maio de 2001 dirigiu requerimento ao Presidente da Câmara Municipal de Barcelos no qual requereu o posicionamento “… em índice superior ao que actualmente detém …” - cfr. fls. 23 e 24 do P.A. que se dão por integralmente reproduzidas.
IV) No dia 24 de Setembro de 2001 foi elaborada inf.ª por Técnico Superior da Câmara Municipal de Barcelos na qual se concluía da seguinte forma:
“… Deste modo sugere-se que, ao abrigo do disposto no artigo 19.º do DL n.º 412-A/98, de 30/12, seja propostos pelo Sr. Presidente da Câmara, no âmbito dos poderes de superintendência na gestão de pessoal, ao Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa, a resolução do recurso apresentado ...” - cfr. fls. 20 a 22 do P.A. que se dão por integralmente reproduzidas.
V) A Câmara Municipal de Barcelos, através de of.º datado de 25 de Outubro de 2001, remeteu ao Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa o “recurso com fundamento na inversão de posições detidas” - cfr. fls. 19 do P.A..
VI) Através de of.º datado de 17 de Junho de 2005, ref.ª 004721 o Sub-Director Geral da Administração Pública comunicou à Secretaria de Estado da Administração Pública que a situação exposta pelo A. no requerimento referido em III) “… não é subsumível ao conceito de inversão, a que se refere o artigo 19.º do Decreto-Lei n.º 412-A/98, de 30 de Dezembro …” - cfr. fls. 02 a 04 do P.A. que se dão por integralmente reproduzidas.
VII) O Secretário de Estado da Administração Pública, em 30 de Julho de 2005, exarou sobre a supra aludida inf.º o seguinte despacho: “Concordo …” - (ACTO IMPUGNADO) - cfr. fls. 02 do P.A..
VIII) O despacho referido em VII) foi notificado à representada do A. através de of.º datado de 03 de Agosto de 2005 - cfr. fls. 01 do P.A..
IX) A p.i. relativa à presente acção administrativa especial foi remetida a Tribunal, por correio registado, no dia 26 de Outubro de 2005 - cfr. fls. 22 dos autos.«» 3.2. DE DIREITO
Considerada a factualidade supra fixada que, aliás, não foi objecto de qualquer impugnação importa, agora, entrar na análise dos fundamentos do presente recurso jurisdicional.
Invoca o recorrente que a sentença em crise fez errado julgamento de direito, infringindo o disposto no art. 19.º do DL n.º 412-A/98, porquanto no caso ocorreria clara inversão das posições relativas.
Vejamos.
Sustentou-se a decisão judicial recorrida, de improcedência da pretensão no A. e na parte que aqui releva, nos termos seguintes:
“… Alegou o A. que o acto impugnado padece de vício de violação por contradição com o art. 19.º do Decreto-Lei n.º 412-A/98, … - diploma que procedeu à adaptação à Administração Local do DL n.º 404-A/98, …, diploma relativo ao regime de revisão de carreiras.
Preceitua a norma invocada pelo A.:
“Artigo 19.º
Situações especiais
Os recursos apresentados com fundamento na inversão das posições relativas detidas pelos funcionários ou agentes antes da publicação do presente diploma e que violem os princípios da coerência e da equidade que presidem ao sistema de carreiras serão resolvidos, sob proposta do órgão a quem compete a gestão do pessoal, por despacho conjunto do Ministro das Finanças e do membro do Governo responsável pela Administração Pública.”
Importa recordar os percursos profissionais da representada do A. e do supra identificado funcionário do Município de Barcelos, previamente à reestruturação das carreiras operada pelos Decretos-Lei 404-A/98, … e 412-A/98, ….
Assim, a representada do A. em 31 de Dezembro de 1997 estava posicionada no escalão 4, índice 230 da categoria de segundo oficial administrativo; em 1 de Janeiro de 1998 estava posicionada no escalão 3, índice 235 da categoria de assistente administrativo principal, estando em 1 de Dezembro de 2000 posicionada no escalão 4, índice 245 da categoria de assistente administrativo principal e em 6 de Agosto de 2001 estava no escalão 1, índice 260 da categoria de assistente administrativo especialista.
Por sua vez o funcionário do Município de Barcelos R... em 01/…/1998, com a reestruturação de carreiras transitou para a categoria de assistente administrativo, sendo posicionado no escalão 4, índice 220; em 01/10/1998 progrediu para o escalão 5, índice 230 da categoria de assistente administrativo, tendo-lhe sido contado para o efeito o tempo de serviço prestado no índice anterior por não ter resultado da transição um impulso salarial superior a 10 pontos; em 20/04/1999 foi promovido à categoria de assistente administrativo principal, tendo sido posicionado no escalão 4, índice 245.
Existirá, como sustenta o A., uma inversão das posições relativas detidas pelos funcionários ou agentes antes da publicação do diploma em apreço?
Entende o Tribunal que a situação em apreço não é subsumível à figura da inversão, prevista no preceito supra referido.
Na verdade, a situação do colega da representado da A. é diferente da situação desta.
Vejamos: a representada do A. em 31 de Dezembro de 1997 era 2.º oficial e estava posicionada no escalão 4, índice 230, tendo transitado, com efeitos a 1 de Janeiro de 1998, para a categoria de assistente administrativo especial, tendo sido posicionada no escalão 3 índice 235 da nova escala salarial.
Em 10 de Novembro de 2000 progrediu para o escalão 4, índice 245, iniciando-se, nesta data, nova contagem de tempo de escalão, para efeitos de progressão ao abrigo do artigo 19.º do DL n.º 353-A/89 ….
Por sua vez, o colega da representada do A., igualmente funcionário do Município de Barcelos em 31 de Dezembro de 1997 era 3.º oficial e estava posicionado no escalão 4, índice 215, desde 1 de Outubro de 1995.
Por força do DL n.º 404-A/98 … transitou para a categoria de assistente administrativo e foi posicionado, com efeitos, a 1 de Janeiro de 1998, no escalão 4, índice 220.
Visto ter tido um impulso salarial de 5 pontos indiciários, o tempo detido no índice de origem relevou-lhe para efeitos de progressão, nos termos do n.º 3 do art. 23.º do DL n.º 404-A/98.
Visto ter progredido em 01 de Outubro de 1998, na antiga escala salarial, por força da aplicação do disposto no art. 22.º, foi reposicionado no escalão 5, índice 230, com efeitos à data referida, tendo-se iniciado nova contagem de tempo de escalão, para efeitos de progressão, de acordo com o artigo 19.º do Decreto-lei n.º 353-A/89 ….
Face ao supra referido, em 20 de Abril de 1999, foi promovido à categoria de assistente administrativo principal tendo sido posicionado no escalão 4, índice 245.
Conclui-se assim que não se verifica a inversão invocada pelo A., dado que o que originou que o supra identificado funcionário do Município de Barcelos se aproximasse da escala salarial da representada do A. foi a circunstância de, na altura da valorização da carreira efectuada pelo DL n.º 404-A/98, …, lhe ter sido contado, para efeitos de progressão, o tempo de permanência no índice de origem, dado ter tido um impulso salarial de apenas cinco pontos indiciários, nos termos do n.º 3 do art. 23.º do referido diploma.
Aliás, se não tivesse sido publicado o Decreto-Lei n.º 404-A/98, …, com a promoção do colega da representada do A. à categoria de 2.º oficial passaria a existir, a partir daí, uma igualdade remuneratória.
Como se refere no ponto 4 da inf.ª na qual se estribou o acto impugnado: “são situações que resultam, não da aplicação directa do Decreto-Lei n.º 404-A/98, mas da forma sobreposta e entrecruzada de índices que caracterizam as estruturas indiciárias de algumas carreiras designadamente as técnico profissionais e de assistente administrativo e do “movimento” dos funcionários em termos horizontais (progressão) e ascensivos (promoção), pelo que não existindo inversão das posições relativas detidas pelos funcionários ou agentes antes da publicação do DL n.º 412-A/98 … que viole os princípios da coerência e da equidade que presidem ao sistema de carreiras, improcede a arguição do vício de violação de lei imputado ao acto impugnado.
Dado ser o referido vício o único fundamento de ataque ao acto objecto da presente acção administrativa especial, a não verificação do mesmo gera a improcedência do pedido de anulação de tal acto, com a concomitante improcedência, face à relação de manifesta dependência existente entre ambos, do pedido de condenação à prática de acto devido igualmente formulado pelo A. …”.
Presente o decidido temos que analisada a argumentação/fundamentação desenvolvida na sentença recorrida com a qual genericamente se concorda não se afigura procedência e sustentabilidade legal na argumentação invocada pelo recorrente.
Note-se, desde logo, que não se descortina como o art. 19.º do DL em referência se pode ter como infringido, pois, o mesmo através da emissão do acto administrativo impugnado mais não é do que o seu claro cumprimento porquanto em tal preceito legal apenas se determina que os “… recursos apresentados com fundamento na inversão das posições relativas detidas pelos funcionários ou agentes antes da publicação do presente diploma e que violem os princípios da coerência e da equidade que presidem ao sistema de carreiras serão resolvidos, sob proposta do órgão a quem compete a gestão do pessoal, por despacho conjunto do Ministro das Finanças e do membro do Governo responsável pela Administração Pública …”, o que com a emissão do acto impugnado se concretiza visto o mesmo apenas definir a tramitação e a competência para a apreciação e decisão do recurso sobre a pretensão, realidade que foi observada no caso.
Trata-se, pois, de preceito que constitui uma mera regra de competência. Na verdade, mesmo que esse preceito não existisse temos que não seria minimamente defensável a inexistência do direito dos funcionários prejudicados pela prolação de actos administrativos de que tenha decorrido a inversão de posição relativas impugnarem administrativamente esses actos, designadamente com fundamento em violação dos princípios da coerência e da equidade que presidem ao sistema de carreiras. É que sendo um direito claramente consagrado ou admitido a inexistência do art. 19.º geraria que o ente competente para a decisão impugnatória seria, por princípio, o superior hierárquico do autor do acto.
Daí que o que o preceito legal veio dispor foi que, nos casos aí previstos, competentes para decidir o recurso hierárquico seriam não o superior hierárquico do autor do acto, mas, antes, os Ministros da tutela e das Finanças e o membro do Governo responsável pela Administração Pública. Constitui, pois, uma norma cujo conteúdo útil consiste em definir quem é competente para decidir (e qual a forma da decisão) os recursos em causa.
Mas ainda que assim se não entenda também não assiste razão ao recorrente na pretendida infracção ao aludido princípio, o qual não tem consagração no art. 19.º daquele DL.
À luz do citado princípio não poderá admitir-se, por carência de justificação objectiva e racional, que funcionários dum mesmo serviço e da mesma categoria profissional, e posicionados em idêntico escalão e índice remuneratório, ao serem promovidos a uma mesma categoria, por virtude de reestruturação de carreiras, passem a auferir remunerações diferentes por efeito apenas do momento em que foram promovidos, diferenças essas que, para serem violadoras do princípio da inversão, devem derivar da pura e correcta aplicação do quadro legal de transição decorrente do DL n.º 404-A/98 e do DL n.º 412/98, e não da incorrecta aplicação do mesmo regime legal de transição estribada em actos administrativos consolidados.
Refere-se no Ac. do STA de 29/06/2006 (Proc. n.º 0967/05 in: «www.dgsi.pt/jsta») que o “… DL n.º 404-A/98 … que veio estabelecer as regras sobre o regime geral de reestruturação de carreiras da Administração Pública, dispõe no seu art. 21.º, n.º 4:
“Serão igualmente posicionados no escalão imediatamente superior os funcionários que na sequência de promoção ocorrida em 1997 sejam posicionados em escalão a que corresponda índice igual ou inferior ao atribuído a outros funcionários do mesmo organismo e com a mesma categoria e escalão que não foram promovidos ou o venham a ser durante 1998.”
E o n.º 5 do mesmo preceito prescreve que “os recursos apresentados com fundamento na inversão das posições relativas detidas pelos funcionários ou agentes à data da publicação do presente diploma e que violem o princípio da coerência e da equidade que presidem ao sistema de carreiras serão resolvidos por despacho conjunto dos ministros da tutela, das Finanças e do membro do Governo responsável pela Administração Pública”.
A jurisprudência recente deste STA tem vindo a decidir uniformemente que o n.º 4 do art. 21.º do DL n.º 404-A/98 … constitui um afloramento do princípio da não inversão das posições relativas de funcionários ou agentes por mero efeito da reestruturação de carreiras, princípio esse que é corolário do princípio da igualdade, consagrado nos arts. 13.º e 59.º, n.º 1, al. a) da CRP, e que a referência feita no n.º 5 ao «princípio da coerência e da equidade que presidem ao sistema de carreiras» nos permite concluir que esse é um princípio geral da estruturação de carreiras na função pública, o que leva a interpretar aquele n.º 4 como um afloramento de um princípio geral de não inversão das posições relativas de funcionários ou agentes por mero efeito da reestruturação de carreiras (cfr. os Acs. de 17.11.2004 - Recs. 1.710/02 e 357/03, de 17.03.2004 - Rec. 1.315/03, de 20.03.2003 - Rec. 1.799/02, de 29.05.2002 - Rec. 46.544, e do Pleno de 19.02.2004 - Rec. 46.544).
E, nessa perspectiva, afirma-se nos referidos arestos:
“À face deste princípio da não inversão das posições relativas de funcionários ou agentes por mero efeito da reestruturação de carreiras, não poderá admitir-se, por carência de justificação objectiva e racional, que funcionários da mesma categoria profissional que exercem funções num mesmo serviço público e sejam promovidos a uma mesma categoria passem a auferir remunerações diferentes por efeito apenas do momento em que foram promovidos.”
Convém, no entanto sublinhar (até porque estamos focalizados numa dimensão ou corolário do princípio da igualdade) que em todas as situações apreciadas naqueles arestos, estava em causa o confronto do recorrente com outros funcionários anteriormente providos na mesma categoria (Oficial Administrativo Principal) e posicionados no mesmo escalão e índice do recorrente, circunstância naturalmente decisiva para o juízo de afrontamento do princípio da igualdade, decorrente da efectiva inversão das posições relativas entre eles, que conduziu a que os ali recorrentes passassem a auferir, após a transição, remuneração inferior à de colegas com a mesma categoria e índice remuneratório e com menos antiguidade.
Com efeito, só nessas circunstâncias – de igualdade de situações – é legítimo afirmar a violação do referido princípio da não inversão de posições relativas, enquanto corolário do princípio da igualdade, consagrado no art. 13.º e (no domínio das relações laborais) no art. 59.º, n.º 1, al. a) da CRP, o qual, enquanto limite à discricionariedade legislativa, e como a jurisprudência tem repetidamente sublinhado, “não exige o tratamento igual de todas as situações, antes implica que sejam tratados igualmente os que se encontram em situações iguais, e tratados desigualmente os que se encontrem em situações desiguais, de maneira a não serem criadas discriminações arbitrárias e irrazoáveis, porque carecidas de fundamento material bastante” (Ac. de 10.11.2004, citado).
É a chamada dimensão diferenciante do princípio da igualdade, que manda tratar de forma desigual o que é desigual, contraposta à dimensão igualizante, que impõe o tratamento igual do que é igual.
Ora, na situação dos autos, …, e como reconhece o próprio recorrente (…), este não se encontrava, anteriormente à transição, em situação de igualdade com as suas colegas, uma vez que, à data a que o DL n.º 404-A/98 reporta os seus efeitos (01.01.1998) o recorrente encontrava-se provido na categoria de oficial administrativo principal, 3.º escalão, índice 265, enquanto elas, embora providas na mesma categoria, estavam posicionadas no 4.º escalão, índice 280, conforme lista nominativa que, por aplicação do diploma mencionado, efectuou a transição do pessoal administrativo da Administração ….
Assim sendo, quando se operou a transição levada a cabo pelo DL n.º 404-A/98, …, aquelas funcionárias transitaram para o escalão 3, índice 285, da categoria de assistente administrativo especialista, tendo o ora recorrente transitado para o escalão 2, índice 265 da mesma categoria, tudo nos termos e com inteira observância das regras constantes do art. 21.º, n.º 4 daquele diploma …”.
Ora o princípio da não inversão das posições relativas de funcionários ou agentes, princípio esse que, como vimos, é corolário do princípio da igualdade consagrado nos arts. 13.º e 59.º, n.º 1, alínea a), da CRP, coloca-se quando está em causa ou em questão uma desigualdade decorrente do mero efeito da reestruturação de carreiras, não se aplicando quando essa “desigualdade” é gerada, como se nos afigura ocorrer no caso em presença, não da aplicação directa e exclusiva dos preceitos da transição insertos no DL n.º 404-A/98 (adaptado pelo DL n.º 412-A/98), mas da forma sobreposta e entrecruzada de índices que caracterizam as estruturas indiciárias de algumas carreiras designadamente as técnico profissionais e de assistente administrativo e do “movimento” dos funcionários em termos horizontais (progressão) e ascensivos (promoção) e de eventuais concretas inconstitucionalidades, mormente, do art. 22.º do DL n.º 404-A/98 que não foram em momento algum arguidas ou suscitadas nos autos pelo A., aqui recorrente, e que em nada se prendem com a pretensa violação do princípio da inversão das posições relativas.
Na verdade, o sistema das escalas indiciárias foi concebido de forma a que aos escalões finais das categorias inferiores correspondessem índices superiores aos iniciais das categorias superiores, visando-se com este sistema que os funcionários, enquanto não fossem promovidos, pudessem, por efeito do mero factor de decurso do tempo (progressão) indo obter acréscimos ou melhorias de remuneratórias. Tal permite ou conduz a que no aludido “entrecruzamento” dos índices possam surgir situações em que funcionários de categorias inferiores que, entretanto, progrediram possam, pela via da promoção, vir a ser posicionados em termos remuneratórios em índice igual ou superior ao de colegas que haviam sido primeiramente promovidos.
Como bem se refere no ponto 3.º da informação na qual se louva o acto impugnado do “… confronto das situações em presença verifica-se que, se não tivesse sido publicado o Decreto-Lei n.º 404-A/98, os funcionários detentores de categorias distintas (ex-2.º oficial e ex-3.º oficial) e que venciam por índices remuneratórios diferentes (230 e 215, respectivamente), podiam ficar, após promoção do ex-3.º oficial à ex-categoria de 2.º oficial (actual assistente administrativo principal), em situação de igualdade remuneratória (índice 230) …” (cfr. anexos DL n.º 353-A/89, de 16/10 e suas sucessivas alterações, mormente, a introduzida pelo DL n.º 420/91, de 20/10).
Refere-se no Ac. do Tribunal Constitucional n.º 323/05 que o “… Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16 de Outubro, no desenvolvimento do regime jurídico definido pelo Decreto-Lei n.º 184/89, veio estabelecer regras sobre o estatuto remuneratório dos funcionários e agentes da Administração Pública e a estrutura das remunerações base das carreiras e categorias nele contempladas, o designado novo sistema retributivo. Das diversas alterações que sofreu, destaca-se a introduzida pelo Decreto-Lei n.º 404-A/98, de 18 de Dezembro, publicado no uso da autorização legislativa concedida pela Lei n.º 77/98, de 19 de Novembro, que veio estabelecer regras sobre o ingresso, acesso e progressão nas carreiras e categorias de regime geral, bem como as respectivas escalas salariais e de que emerge a norma agora em apreciação.
A evolução remuneratória do pessoal da Administração Pública a que o novo sistema retributivo se aplica resulta de progressão, que se faz por mudança de escalão nas categorias em função de módulos de tempo, e de promoção a categoria superior da carreira (ou de nova carreira, nos casos de intercomunicabilidade vertical).
A evolução remuneratória na carreira é, portanto, fruto de um sistema misto, em função quer da antiguidade ou tempo de serviço (embora não em absoluto, porque o demérito ou mérito insuficiente obsta à progressão - cf. n.º 3 do artigo 19.º do Decreto-Lei n.º 353-A/98 e artigos 7.º e 23.º, n.º 2, da Lei n.º 10/2004), quer do mérito (embora a promoção dependa também de um tempo mínimo efectivo na categoria imediatamente inferior - cf. n.º 4 do artigo 27.º do Decreto-Lei n.º 184/89 e os requisitos de recrutamento para as diversas carreiras a que se refere o Decreto-Lei n.º 404-A/98).
Outro aspecto fundamental e caracterizador do sistema retributivo, que importa desde já reter, consiste na sua estruturação de tal modo que aos últimos escalões de cada categoria correspondem índices salariais superiores aos primeiros da categoria imediatamente superior.
E, por outro lado, o regime de acesso à categoria superior não exige que o interessado tenha atingido o último escalão da categoria de origem, pelo que podem ser promovidos à mesma categoria funcionários que, na categoria anterior, se apresentavam posicionados em escalões com índices remuneratórios diferentes e a quem a promoção garante uma melhoria mínima de 10 pontos indiciários.
Deste modo - … -, pela articulação do sistema retributivo dos trabalhadores da Administração Pública com o regime de desenvolvimento das respectivas carreiras, a trabalhadores com a mesma categoria em determinada carreira, portanto com o mesmo conteúdo funcional, correspondem remunerações diversificadas em função do tempo de serviço de cada um na categoria ou, em menor grau, do nível remuneratório atingido na categoria anterior (que é essencialmente função do tempo de serviço nela) e que condiciona o escalão de ingresso de cada funcionário na nova categoria e que trabalhadores da categoria inferior nos últimos escalões possam ser remunerados por índice mais elevado que alguns da categoria superior (embora sem a potencialidade de evolução que a estes assiste) ….
… Uma justa retribuição do trabalho é, no fundo, o que os princípios enunciados no preceito visam assegurar: a retribuição deve ser conforme à quantidade, natureza e qualidade do trabalho; deve garantir uma existência condigna e a trabalho igual - igual em quantidade, natureza e qualidade - deve corresponder salário igual.
O princípio ‘para trabalho igual salário igual’ não proíbe, naturalmente, que o mesmo tipo de trabalho seja remunerado em termos quantitativamente diferentes, conforme seja feito por pessoas com mais ou menos habilitações e com mais ou menos tempo de serviço, pagando-se mais, naturalmente, aos que maiores habilitações possuem e mais tempo de serviço têm. O que o princípio proíbe é que se pague de maneira diferente a trabalhadores que prestam o mesmo tipo de trabalho, têm iguais habilitações e o mesmo tempo de serviço.
O que, pois, se proíbe são as discriminações, as distinções sem fundamento material, designadamente porque assentes em meras categorias subjectivas.
Se as diferenças de remuneração assentarem em critérios objectivos, então elas são materialmente fundadas e não discriminatórias.»
A esta luz, não será constitucionalmente vedado ao legislador, face ao referido princípio, ordenar o sistema retributivo por forma a reflectir, na determinação da remuneração dos trabalhadores da Administração Pública, o tempo de serviço na carreira, ainda que daí resulte o recebimento de remuneração superior por funcionários com menor antiguidade na categoria.
Com efeito, a carreira é o conjunto hierarquizado de categorias às quais correspondem funções da mesma natureza a que os funcionários terão acesso de acordo com a antiguidade e o mérito evidenciado no desempenho profissional (cf. n.º 1 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 248/85, de 19 de Abril; definição que já não será inteiramente exacta porque dos anexos aos Decretos--Leis n.ºs 404-A/98 e 412-A/98 resulta a existência de carreiras unicategoriais). Embora se diferenciem em exigência, complexidade e responsabilidade (carreiras verticais) ou apenas pela maior eficiência na execução das respectivas tarefas (carreiras horizontais), as categorias da função pública, designadamente aquelas a que se aplica o n.º 3 do artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 353-A/89, partilham a identidade funcional correspondente a uma dada profissão.
Deste modo, não se apresenta como solução normativa destituída de fundamento material face ao princípio da igualdade a diferenciação remuneratória na categoria superior, mesmo que implique o recebimento de remuneração superior pelo funcionário menos antigo nessa categoria, que resulte do diferente posicionamento atingido nos escalões da categoria de origem, desde que isso corresponda a um factor objectivo, susceptível de repercutir-se nas características do trabalho prestado ou nas capacidades e qualificações profissionais dos trabalhadores em causa, como sucede com a maior antiguidade na carreira. Face à substancial homogeneidade do conteúdo funcional das diversas categorias que a compõem, a valorização da experiência profissional inerente ao maior tempo de serviço na carreira não colide com os parâmetros da igualdade retributiva da alínea a) do n.º 1 do artigo 59.º da Constituição visto que não é desrazoável presumir que essa maior experiência global se possa traduzir num melhor desempenho. Por outro lado, não se trata de uma solução dirigida a beneficiar ou desfavorecer uma classe de funcionários determinada segundo um elemento arbitrariamente fixado, porque a antiguidade ou tempo de serviço na carreira é uma característica que todos compartilham e com que todos contam na melhoria da sua situação retributiva …” (in: DR I Série, n.º 198, de 14/10/2005) (sublinhados nossos).
Presente e aqui acolhida a argumentação antecedente não se vislumbra como minimamente demonstrado nos autos que em concreto e no caso vertente tenha havido ofensa ao princípio da inversão de posições relativas pelo simples e exclusivo operar das regras de transição decorrentes do DL n.º 404-A/98 adaptadas pelo DL n.º 412-A/98, condição para o fazer preencher a previsão de ofensa ao aludido princípio, sendo que na ausência de invocação pelo A. de outro quadro de ilegalidades assacadas ao acto impugnado e face aos limites decorrentes dos arts. 95.º e 149.º do CPTA terá a acção administrativa de improceder, tal como se concluiu na sentença recorrida.
Desta feita, e porque assim é, não se mostra procedente a argumentação expendida no presente recurso jurisdicional.4. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em negar provimento ao recurso jurisdicional, confirmando-se, pelos fundamentos antecedentes, a decisão judicial recorrida.
Sem custas dada a isenção legal subjectiva de que goza o aqui recorrente [cfr. arts. 04.º, n.º 3 do DL n.º 84/99, de 19/03, 02.º, n.º 1 do CCJ e 189.º do CPTA].
Notifique-se. D.N..Restituam-se, oportunamente, aos ilustres representantes judiciários das partes os suportes informáticos gentilmente disponibilizados. Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator (cfr. art. 138.º, n.º 5 do CPC “ex vi” art. 01.º do CPTA).Porto, 26 de Junho de 2008
Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho
Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Maria Isabel São Pedro Soeiro |
