| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do TCAN:
I- RELATÓRIO
O Ministério Público inconformado com a decisão do Tribunal Administrativo do Círculo do Porto, datada de 27.MAI.05, que negou provimento ao RECURSO CONTENCIOSO DE ANULAÇÃO, por si oportunamente interposto da deliberação da Câmara Municipal de Marco de Canaveses, de 06.OUT.92, que reclassificou a sua funcionária T…. em 3º oficial, e do despacho do Presidente daquela edilidade, de 10.MAI.96, que a nomeou 2º oficial, recorreu para o TCAN, formulando as seguintes conclusões:
1- Uma «alteração ao quadro de pessoal» efectuada por uma Câmara Municipal não constitui uma «organização total ou parcial dos serviços» ou uma «reestruturação» dos mesmos, para os efeitos previstos no artigo 51º n°3 do DL 247/87, de 17-06;
2- Por outro lado, tendo decorrido cerca de sete anos entre a data da publicação de uma organização ou reestruturação de serviços e o acto de reclassificação de um determinado funcionário, não é aceitável que se pretenda que este último acto está integrado naquela organização, dado o tempo decorrido;
3- Um acto de reclassificação de funcionário que não se integre num procedimento de organização ou reestruturação dos serviços é nulo, nos termos previstos no art. 51° n°3 e 63° nº 1 do DL 247/87;
4- Pelo que ao não decretar a aludida invalidade a sentença recorrida violou o disposto nos referidos artigos, e também no que se dispõe no artigo 133° nº 1 do Código de Procedimento Administrativo; e
5- Deve, assim, ser revogada e substituída por outra que declare nulo o acto recorrido e procedente este recurso.
Os Recorridos contra-alegaram, pugnando pela improcedência do recurso ou, em alternativa, quando assim se não entenda, deve ser declarada a verificação da inutilidade superveniente da lide em virtude da Recorrida Particular ter adquirido o direito ao lugar por uma espécie de usucapião.
Colhidos os vistos legais, o processo é submetido à Secção do Contencioso Administrativo para julgamento do recurso. -/- II- QUESTÕES A DECIDIR NO RECURSO
O objecto do presente recurso jurisdicional centra-se no apuramento da legalidade ou ilegalidade da reclassificação profissional operada, ou seja do seu enquadramento numa situação de organização total ou parcial dos serviços ou de reestruturação dos mesmos.
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III- FUNDAMENTAÇÃO
III-1. Matéria de facto
A decisão recorrida deu como provados os seguintes factos:
1) Na sua reunião ordinária de 6 de Maio de 1991 – e na sequência de concurso público aberto para o efeito - a CMMC deliberou, por unanimidade, nomear a recorrida T… particular para um de dois lugares de escriturário-dactilógrafo que pôs a concurso (ver folhas 17 a 23 dos autos, e Processo Administrativo que aqui se dão por integralmente reproduzidas);
2) Em 6 de Agosto de 1991 esta nomeação da recorrida particular foi publicada no Diário da República – ver III série, nº 179, página 13213 (cfr. fls. 6 do Processo Administrativo que aqui se dá por reproduzida);
3) Em 12 de Agosto de 1991 a recorrida particular tomou posse como escriturária-dactilógrafa (cfr. fls. 22 dos autos, e Processo Administrativo fls. 13 que aqui se dá por reproduzida);
4) Na sua reunião ordinária de 6 de Outubro de 1992, o Presidente da CMMC apresentou a seguinte proposta: "Atendendo a que as funcionárias desta Câmara (...) e T… escriturárias-dactilógrafas do quadro desta Câmara, têm executado e desempenhado as funções de 3º oficial, com zelo, dedicação e competência, e atendendo a que as mesmas têm habilitações para o efeito, proponho nos termos do artigo 51º do DL nº247/87 de 17 de Junho, que as mesmas sejam reclassificadas como 3º oficial " (cfr. fls. 30 do Processo Administrativo que aqui se dá por reproduzido);
5) Na sequência daquela proposta e, na mesma reunião ordinária de 6 de Maio de 1992 deliberou a CMMC " ... reclassificar como 3º oficial as funcionárias acima referidas, cumprido que foi o estabelecido no n.º 3 do art. 80º do Dec. Lei n.º 100/84, de 29 de Março, atendendo a que os serviços necessitam delas nas funções de 3º oficial e existem os respectivos lugares no quadro." – 1º acto recorrido - (cfr. fls. 30 do Processo Administrativo);
6) Em 7 de Novembro de 1992 esta reclassificação da recorrida particular foi publicada no Diário da República – ver III série, nº258, página 20361;
7) No dia 7 de Novembro de 1992 – foi lavrado “termo de aceitação e nomeação” da recorrida particular como 3º oficial do quadro, escalão 1, índice 180 – (cfr. fls. 31 do Processo Administrativo);
8) Em 10 de Maio de 1996 o Presidente da CMMC proferiu o seguinte despacho: "No seguimento do concurso interno geral de acesso para dois lugares de 2º oficial cuja lista de classificação foi publicada no Diário da República, 3ª série, nº 109, de 10 de Maio do corrente ano, no uso dos poderes que me estão conferidos pela alínea a) do nº2 do artigo 53º do DL nº100/84, de 29 de Março, na redacção da Lei nº18/91, de 12 de Junho, nomeio para o referido lugar: T… a qual deverá aceitar o referido lugar no prazo de 20 dias após a publicação do respectivo aviso no Diário da República – 2º acto recorrido – (cfr. fls. 14 dos autos);
9) Em 01 de Junho de 1996 foi publicada no Diário da República esta nomeação da recorrida particular – III série, n.º 128, página 9598 (cfr. fls. 15 dos autos que aqui se dá por reproduzida);
10) Em 12 de Junho de 1996, foi lavrado “termo de aceitação e nomeação” da recorrida particular como 2º oficial (cfr. fls. 16 dos autos e 109 do Processo Administrativo);
11) Conteúdo dos documentos oficiosamente juntos a folhas 122 a 149, que aqui se dão por integralmente reproduzidos; e
12) Em 17 de Junho de 2003 foi interposto o presente recurso contencioso.-/- III-2. Matéria de direito
Como atrás se deixou dito, a questão central do recurso jurisdicional traduz-se em apurar se a reclassificação profissional operada se processou dentro dos respectivos parâmetros legais.
No caso dos autos, o Recorrente insurge-se contra a sentença recorrida por entender, contrariamente à doutrina que nela se contém, não se integrar o acto de reclassificação de funcionário, em questão, em qualquer procedimento de organização ou reestruturação de serviços, tendo, antes, decorrido de uma alteração ao quadro de pessoal.
A questão central objecto de recurso consiste, pois, em saber se a reclassificação profissional, objecto do acto administrativo contenciosamente impugnado, se processou no âmbito de uma reestruturação ou organização dos serviços.
Alega o Recorrente que a reclassificação profissional, em causa, se processou no âmbito de uma «alteração ao quadro de pessoal» efectuada por uma Câmara Municipal, a qual não constitui uma «organização total ou parcial dos serviços» ou uma «reestruturação» dos mesmos, para os efeitos previstos no artigo 51º n°3 do DL 247/87, de 17-06, sendo certo que a última organização ou reestruturação de serviços daquela edilidade foi publicada há cerca de sete anos, não sendo aceitável que, em face do período de tempo que medeou entre a publicação da organização ou reestruturação de serviços e o acto de reclassificação do funcionário, se pretenda que este último acto está integrado naquela organização.
Assim, não se integrando o acto de reclassificação de funcionário num procedimento de organização ou reestruturação dos serviços, o mesmo é nulo, nos termos previstos nos arts 51° n°3 e 63° nº 1 do DL 247/87.
Ora, no caso sub judice, temos que, em face do conteúdo dos documentos constantes dos autos, a fls. 122 a 149, que aqui se dão por integralmente reproduzidos, em 11.FEV.85, a Assembleia Municipal de Marco de Canaveses, aprovou a nova estrutura orgânica e o quadro de pessoal da Câmara Municipal, os quais foram publicados na II série do DR de 08.ABR.85 – Cfr. doc. de fls. 127 e segs..
No respectivo quadro de pessoal previa-se, no grupo de Pessoal técnico-profissional e administrativo, a carreira de Oficial administrativo, constituída pelas categorias de 1º oficial, 2º oficial e 3º oficial – Cfr. doc. de fls. 180 e segs., maxime 130.
Em 29.ABR.85, 31.JAN.85, 27.JUN.85, 31.OUT.86, 27.MAR.87 e 07.JUL.89, a Assembleia Municipal de Marco de Canaveses, aprovou alterações ao quadro de pessoal aprovado em 11.FEV.85, com manutenção daquela carreira e categorias – Cfr. docs. de fls.133 a 135.
Em 06.ABR.90, a Assembleia Municipal de Marco de Canaveses, aprovou novo quadro de pessoal da Câmara Municipal, tendo acrescentado na carreira de Oficial administrativo a categoria de oficial administrativo principal – Cfr. doc. de fls. 136 a 139.
Em 05.ABR.91, 05.JUL.91, 18.OUT.91, 06.DEZ.91, 24.FEV.92, 28.FEV.92 e 16.JUL.92, a Assembleia Municipal de Marco de Canaveses, aprovou alterações ao quadro de pessoal aprovado em 06.ABR.90, sem alterações com a carreira de oficial administrativo — Cfr. fls. 140 a 149.
De tal documentação, resulta, pois, ter havido uma organização dos serviços da Câmara Municipal de Marco de Canaveses, aprovada por deliberação da Assembleia Municipal de Marco de Canaveses, de 11.FEV.85, cujo quadro de pessoal previa, no grupo de Pessoal técnico-profissional e administrativo, a carreira de Oficial administrativo, constituída pelas categorias de 1º oficial, 2º oficial e 3º oficial.
Posteriormente, até ao presente, não foi aprovada nenhuma outra organização dos serviços da Câmara Municipal de Marco de Canaveses, apenas se tendo registado aprovações e alterações do quadro de pessoal.
O DL 248/85, de 15.JUL, estabelece o regime geral da estruturação das carreiras da função pública bem como um conjunto de princípios e de regras respeitantes a matérias ligadas ao sistema de carreira e à sua aplicação na Administração Pública.
Tal regime jurídico foi tornado extensivo à administração local pelo DL 247/87, de 17.JUN.
Ora, sob a epígrafe “Reclassificação profissional” estabelece o art. 51º do DL 247/87, de 17.JUN, que:
“1- Os funcionários e agentes das entidades abrangidas pelo presente diploma podem ser objecto de medidas de reclassificação profissional, por iniciativa da Administração, nos termos e condições estabelecidos no presente artigo.
2- A reclassificação consiste na atribuição de categoria diferente da que o funcionário ou agente é titular, de outra carreira, e exige que aqueles reúnam os requisitos legalmente exigidos para a nova carreira.
3- A reclassificação profissional só poderá ocorrer quando se verifiquem situações de organização total ou parcial dos serviços ou reestruturação dos mesmos, em ordem a facilitar a redistribuição de efectivos, devendo ser respeitada a adequação entre o conteúdo funcional dos postos de trabalho e as capacidades e aptidões dos funcionário se agentes.
(...)”.
No caso dos autos, conforme resulta da matéria de facto dada como assente, na sentença recorrida, na reunião ordinária de 6 de Maio de 1992 a CMMC deliberou " ... reclassificar como 3º oficial as funcionárias acima referidas, cumprido que foi o estabelecido no n.º 3 do art. 80º do Dec. Lei n.º 100/84, de 29 de Março, atendendo a que os serviços necessitam delas nas funções de 3º oficial e existem os respectivos lugares no quadro." – 1º acto recorrido - (cfr. fls. 30 do Processo Administrativo).
Posteriormente, em 10 de Maio de 1996 o Presidente da CMMC proferiu o seguinte despacho: "No seguimento do concurso interno geral de acesso para dois lugares de 2º oficial cuja lista de classificação foi publicada no Diário da República, 3ª série, nº 109, de 10 de Maio do corrente ano, no uso dos poderes que me estão conferidos pela alínea a) do nº2 do artigo 53º do DL nº100/84, de 29 de Março, na redacção da Lei nº18/91, de 12 de Junho, nomeio para o referido lugar: T… a qual deverá aceitar o referido lugar no prazo de 20 dias após a publicação do respectivo aviso no Diário da República” – 2º acto recorrido – (cfr. fls. 14 dos autos).
Do exposto, resulta que, tendo havido uma organização dos serviços da Câmara Municipal de Marco de Canaveses, aprovada por deliberação da Assembleia Municipal de Marco de Canaveses, de 11.FEV.85, cujo quadro de pessoal previa, no grupo de Pessoal técnico-profissional e administrativo, a carreira de Oficial administrativo, constituída pelas categorias de 1º oficial, 2º oficial e 3º oficial, na reunião ordinária de 6 de Maio de 1992 a CMMC deliberou reclassificar como 3º oficial a Recorrida particular T…, tendo, posteriormente, por despacho do Presidente daquela edilidade, de 10.MAI.96, sido a mesma nomeada 2º oficial.
Ora, atento o lapso de tempo decorrido entre a organização dos serviços da Câmara Municipal de Marco de Canaveses, aprovada por deliberação da Assembleia Municipal de Marco de Canaveses de 11.FEV.85, e a reclassificação profissional operada por deliberação daquela edilidade de 06.MAI.92, temos para nós que esta não ocorreu por virtude daquela, sendo certo, como atrás se deixou referenciado que, conforme estabelece o nº 3 do art. 51º do último dos citados diplomas legais, a reclassificação profissional só poderá ocorrer quando se verifiquem situações de organização total ou parcial dos serviços ou reestruturação dos mesmos, em ordem a facilitar a redistribuição de efectivos.
Por outro lado, estatui o art. 63º, ainda do DL 247/87, de 17.JUN, sob a epígrafe “Deliberações nulas e de nenhum efeito”, que:
“São nulas e de nenhum efeito (...) as deliberações dos órgãos autárquicos que violem as regras sobre reclassificação profissional (...)”.
O mesmo regime sancionatório encontra-se previsto no art. 88º do DL 100/84, de 29.MAR, segundo o qual são nulas as deliberações dos órgãos autárquicos que, designadamente, nomearem funcionários sem concurso, a que faltem requisitos exigidos por lei, com preterição de formalidades essenciais ou de preferências legalmente estabelecidas.
Ora, no caso dos autos, sem que tivesse havido organização total ou parcial dos serviços ou reestruturação dos mesmos na Câmara Municipal de Marco de Canaveses, por deliberação da Câmara Municipal de Marco de Canaveses de 06.MAI.92, foi a Recorrido particular, até então escriturária-dactilógrafa, reclassificado em 3º oficial- Cfr. doc. de fls. 30 (1º Acto recorrido).
Deste modo, perante os normativos legais atrás mencionados, somos de constatar ter tal deliberação violado regras sobre reclassificação profissional, porquanto, a precedê-la, não houve nenhuma organização total ou parcial ou reestruturação de serviços, mas tão-só alterações ao quadro de pessoal - Cfr. designadamente os arts 51º-3 do DL 247/87, de 17.JUN.
E tratando-se de deliberação de órgão autárquico que viola regras sobre reclassificação profissional, a mesma é nula, conforme dispõem os arts 63º do último dos diplomas legais acabados de citar e 88º-1-f) do DL 100/84, de 29.MAR.
Na sentença recorrida perfilha-se a tese de que a deliberação da Assembleia Municipal de Marco de Canaveses, datada de 06.ABR.90, que aprovou novo quadro de pessoal da Câmara Municipal, operou uma organização parcial dos serviços da Câmara Municipal de Marco de Canaveses, tendo a reclassificação profissional da Recorrida particular tido lugar na sequência dessa organização parcial dos serviços camarários.
Ora, temos para nós que a mera aprovação ou alteração do quadro de pessoal não pode confundir-se com uma organização total ou parcial ou reestruturação dos serviços, exigida pela lei como pressuposto da reclassificação profissional.
Com efeito uma organização total ou parcial ou reestruturação dos serviços, enquanto instrumento de racionalização e optimização da utilização de meios humanos na gestão administrativa, em confronto com a mera aprovação ou alteração do quadro de pessoal, assume uma outra amplitude, porquanto pressupõe a criação duma estrutura orgânica dos serviços e a definição das respectivas atribuições ou competências a qual engloba a definição de um quadro de pessoal.
Assim, tendo a reclassificação profissional, operada pelo 1º acto recorrido, sido processada à revelia duma organização total ou parcial ou reestruturação dos serviços, a mesma viola a estatuição do nº 3 do art. 51º do DL 247/87, de 17.JUN, e tratando-se de deliberação de órgão autárquico que viola regras sobre reclassificação profissional, a mesma é nula, conforme dispõem os arts 63º do último dos diplomas legais acabados de citar e 88º-1-f) do DL 100/84, de 29.MAR.
E sendo nula a deliberação da Câmara Municipal de Marco de Canaveses de 6 de Maio de 1992 mediante a qual foi a Recorrida particular, até então escriturária-dactilógrafa, reclassificada em 3º oficial, (1º acto recorrido), nulo é também o despacho do Presidente dessa edilidade, de 10.MAI.96, que ao nomeou para 2º oficial do quadro de pessoal daquela Câmara Municipal (2º acto recorrido), enquanto acto consequente daquela deliberação.
Deste modo, procedem as conclusões de recurso. -/- No caso sub judice, sendo nulos os actos recorridos, como atrás se deixou dito, os mesmos são totalmente ineficazes, não produzindo quaisquer efeitos desde o início; são insanáveis, seja pelo decurso do tempo, seja por ratificação, reforma ou conversão; e podem ser impugnáveis contenciosamente a todo o tempo.
Referem, porém, os Recorridos, nas suas contra-alegações de recurso, que, independentemente do quadro sancionatório dos actos impugnados, verificam-se com relação à Recorrida Particular os pressupostos necessários com vista a reconhecer-se o seu direito ao lugar decorrente do exercício contínuo, pacífico, público e de boa fé, das funções correspondentes, sendo certo que tal reconhecimento deve ocorrer nos presentes autos de recurso contencioso de declaração de nulidade.
Vejamos se lhes assiste razão.
O contencioso administrativo distingue-se entre contencioso por natureza ou essencial e contencioso por atribuição ou acidental, abrangendo o primeiro os actos e os regulamentos administrativos e o último os contratos administrativos, a responsabilidade extracontratual da Administração pública e os direitos e interesses legítimos dos particulares.
Por outro lado, em termos processuais, ao contencioso por natureza ou essencial corresponde o recurso contencioso de anulação ou de mera legalidade e tem por objecto unicamente a declaração da invalidade (declaração de nulidade ou de inexistência) ou a anulação dos actos administrativos, enquanto que ao contencioso por atribuição ou acidental corresponde a acção, meio processual de jurisdição plena.
Assim, enquanto que o pedido de declaração de nulidade de determinada deliberação camarária deve ser deduzido através do recurso contencioso de mera legalidade, o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido deve ser formulado em acção judicial - Cfr. arts 24º e segs. e 69º e segs. da LPTA, respectivamente.
Como supra se deixou referenciado, em sede de regime de nulidade do acto administrativo, temos que o acto nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da declaração de nulidade, sendo invocável a todo o tempo por qualquer interessado e podendo ser declarada, também a todo o tempo, por qualquer órgão administrativo ou por qualquer tribunal.
Tal, porém, não prejudica a possibilidade de atribuição de certos efeitos jurídicos a situações de facto decorrentes de actos nulos, por força do simples decurso do tempo, de harmonia com os princípios gerais de direito - Cfr. art. 134º-3 do CPA.
Tal será, porventura, o caso dos actos administrativos, cuja declaração de nulidade se requer, no caso sub judice, com relação à Recorrida particular.
Em face das características do recurso contencioso por natureza ou essencial, no qual se inclui o recurso contencioso, em contraponto com o contencioso por atribuição ou acidental, no qual se incluem as acções para reconhecimento de direito ou interesse legítimo dos particulares, que se deixaram apontadas, somos do entendimento de que a possibilidade de atribuição de certos efeitos jurídicos a situações de facto decorrentes de actos nulos, por força do simples decurso do tempo, de harmonia com os princípios gerais de direito, será de admitir apenas no âmbito de uma acção de reconhecimento de um direito e não no contexto de um recurso contencioso interposto em ordem à declaração de nulidade do acto administrativo, no caso vertente de actos de reclassificação profissional e de nomeação da Recorrida particular.
Assim sendo, declarada a nulidade dos actos administrativos, no caso vertente, não há que indagar das possibilidades de atribuição à Recorrida particular do direito ao lugar decorrente do decurso do prazo nestes autos de recurso contencioso. -/- IV- DECISÃO
Termos em que acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do TACN em julgar o seguinte:
a) Conceder provimento ao recurso jurisdicional e revogar a decisão recorrida; e
b) Conceder provimento ao recurso contencioso e declarar a nulidade dos actos administrativos impugnados.-/- Custas, em ambas as instâncias pela co-Recorrida T…, fixando-se a taxa de Justiça em € 150 e a Procuradoria em € 75.-/- Porto, 2006/04/06
José L. P.Escudeiro
Maria Fernanda A.A Duarte Brandão
Ana P. Portela (vencida nos termos do acórdão deste TCAN n.º 674/03) |
