Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	01998/25.1BEBRG

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	07/15/2026

Tribunal:	TAF de Braga

Relator:	MARIA CLARA ALVES AMBROSIO

Descritores:	PRÉ-CONTRATUAL; VALOR DA ACÇÃO; ERRO DE CÁLCULO OU DE ESCRITA; ESCLARECIMENTOS; PREÇO ANORMALMENTE BAIXO;


Votação:	Unanimidade


Decisão:	Negar provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Secção Administrativa, Subsecção de Contratos Públicos, do Tribunal Central Administrativo Norte,

I. RELATÓRIO
[SCom01...] -, instaurou acção de contencioso pré-contratual contra a [SCom02...]. figurando como contrainteressadas, [SCom03...], S.A. e [SCom04...], S.A., formulando o seguinte pedido: "Nestes termos, e nos demais de Direito que V. Exa. suprirá, deverá a presente ação ser julgada totalmente procedente, e, em consequência, ser: i)Anulada a Adjudicação, Ata e Relatório Final do Concurso Público Internacional para o Fornecimento de Gás Natural Liquefeito destinado ao abastecimento da frota a gás natural comprimido dos [SCom02...], serviços de manutenção do posto de abastecimento de gás natural veicular (área privada e área pública) e cedência à exploração do posto de abastecimento ao público,
bem como a correspondente deliberação do Conselho de Administração dos [SCom02...] de 18-11-2025 que adjudicou o contrato à Contrainteressada n.º 1 e demais atos preparatórios e conexos que com esses se encontrem em relação de dependência necessária; ii)Declarada a ilegalidade da atuação da Entidade Demandada por violação de lei e procedimento, bem como do regime do preço anormalmente baixo e, ainda, a violação dos princípios da concorrência, igualdade, transparência e prossecução do interesse público e, consequentemente, a anulação da decisão de adjudicação e relatório final, objeto dos presentes autos; iii)Condenada a Entidade Demandada a repetir a fase de análise e avaliação das propostas, observando o regime do preço anormalmente baixo do art.º 71.º do CCP, os esclarecimentos devidos, a eventual exclusão da proposta da Contrainteressada n.º 1, com subsequente nova ordenação e classificação das propostas; iv) Reconhecido o direito da Autora a ser colocada em primeiro lugar e, caso se verifique que a sua proposta é a economicamente mais vantajosa após expurgo dos vícios apontados, condene a Entidade Demandada a adjudicar-lhe o contrato; v) Subsidiariamente, caso se conclua que os vícios apontados afetam estruturalmente o procedimento, condenada a Entidade Demandada a renovar o concurso a partir do momento procedimental prévio aos vícios suscitados; vi) Condenada, ainda, a Entidade Demandada ao pagamento à Autora de uma
indemnização, a liquidar em execução de sentença, correspondente aos danos sofridos pela Autora; vii) Condenada a Entidade Demandada nas custas do processo".
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Foi proferido despacho de admissão liminar da acção, com aplicação do efeito suspensivo automático do ato de adjudicação derivado da aplicação do artigo 103.º-A do CPTA.
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A Cl, [SCom03...], deduziu contestação.
A Entidade Demandada (ED) contestou a acção e deduziu incidente de levantamento do efeito suspensivo automático.
A A. através de requerimento apresentado a 17-04- 2026, no qual, entre o mais, refere que “2. A Autora reitera, para todos os efeitos legais, tudo quanto alegou na Petição Inicial, mantendo integralmente a factualidade aí vertida, a qual se dá por reproduzida”, nele deduziu, ainda, oposição ao incidente de
levantamento do efeito suspensivo automático requerido pela Entidade Demandada.
Juntou 7 documentos - contratos celebrados entre a ED e a CI [SCom03...]
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Em 20 de abril de 2026 foi proferido despacho prévio ao despacho saneador-sentença do seguinte teor: “A audiência prévia destinava-se apenas a proferir despacho saneador - cf. artigo 87.º-A, n.º 1, alínea d) do CPTA - pelo que nos termos do artigo 87.º-B, n.º 3 do CPTA, ex vi artigo 102.º, n.º 1 do mesmo Código, decido dispensar a sua realização. Por seu lado, as partes arrolaram testemunhas, mas não se vislumbrando factos relevantes para o exame e decisão da causa que devam considerar-se controvertidos ou necessitados de prova adicional, considerando, ainda, que o tribunal se deve abster da prática de atos inúteis para a análise dos factos trazidos para a composição do litígio e para a apreciação dos pedidos formulados, não se determina a abertura de um período de instrução, não havendo lugar a alegações, nos termos dos artigos 102.º, n.ºs 1, 4 e 5, alínea a), artigos 90.º, n.º 1, e 91.º-A, do CPTA, passando-se, por isso, a conhecer, de imediato, do mérito da causa” e, na mesma data, foi fixado o valor
da acção em € 2.322.000,00 e conhecido do mérito da acção, tendo a mesma sido julgada improcedente, absolvendo-se a Entidade Demandada e as Contrainteressadas do pedido.
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Inconformada com a decisão, a A. interpôs o presente recurso que termina com a formulação das seguintes conclusões:
A. O objeto do recurso abrange a Sentença e as decisões interlocutórias nela pressupostas, designadamente a dispensa de audiência prévia e de instrução.
B. A sentença errou ao fixar o valor da causa em € 2.322.000,00 por referência ao preço base máximo do procedimento, incluindo renovações meramente eventuais, pois, se critério confunde a utilidade económica imediata do pedido com a despesa máxima abstratamente projetada no concurso.
C. Numa ação pré-contratual como a presente, a utilidade económica imediata não se identifica, sem mais, com o preço base global do procedimento, muito menos com um valor agravado por renovações futuras e contingentes.
D. Deve, por isso, ser revogado o segmento da sentença relativo ao valor da causa e fixado esse valor em termos conformes ao CPTA; subsidiariamente, deve manter-se o valor supletivo indicado pela Autora.
E. A Sentença dispensou a instrução por entender inexistirem factos controvertidos ou necessitados de prova adicional.
F. Não obstante, a mesma sentença julgou improcedentes os vícios da ação com fundamento em alegada insuficiência factual, falta de concretização e ausência de demonstração bastante, sendo uma contradição, pois, ou havia matéria controvertida ou necessitada de prova, caso em que não podia ter sido dispensada a instrução; ou não havia, caso em que a improcedência não podia assentar precisamente na falta dessa mesma prova.
G. Verifica-se, assim, erro de julgamento sobre os pressupostos da decisão imediata do mérito.
H. A Recorrente requereu a junção integral do processo administrativo, arrolou testemunhas e insistiu na necessidade de prova respeitante à concreta sustentabilidade da proposta adjudicada, à documentação técnica em falta e à atuação superveniente da Entidade Demandada.
I. A sentença não ponderou devidamente o requerimento apresentado em 17-04- 2026, no qual a Autora densificou factual e juridicamente os vícios invocados desde a petição inicial.
J. Nesse requerimento, a Autora quantificou economicamente a diferença entre as MCF propostas, explicitou a relevância do manual/relatório do fabricante, demonstrou que a própria [SCom03...] solicitou essa documentação e contrariou expressamente a tese de compensação do MCF por via de uma REP superior.
K. Ao decidir como se tais concretizações não existissem, a sentença assentou em pressuposto factual incorreto e em leitura incompleta dos autos.
L. Antes da prolação da sentença, a Recorrente juntou ainda documentação relativa a ajustes diretos posteriores celebrados entre a [SCom02...] e a [SCom03...], respeitantes ao mesmo núcleo material do concurso discutido nos autos, sendo que esses documentos integravam já o acervo processual antes da decisão recorrida e deviam, por isso, ter sido ponderados pelo Tribunal a quo.
M. Mesmo que se entendesse inútil uma decisão autónoma sobre o incidente do artigo 103.º-A do CPTA, isso não dispensava o Tribunal a quo de
ponderar os documentos juntos nesse contexto, por transportarem factos supervenientes relevantes também para o mérito e para a necessidade de instrução.
N. Os ajustes diretos posteriores demonstram a existência de soluções contratuais transitórias sobre o mesmo objeto material do concurso, enfraquecendo a alegação de inexistência de alternativa contratual e de urgência absoluta que sustentava o pedido de levantamento do efeito suspensivo automático.
O. A divergência entre o valor de 0,005 €/kWh constante da ata e do relatório preliminar e o valor efetivo de 0,001 €/kWh constante da proposta adjudicada incidiu sobre atributo central da proposta vencedora e sobre matéria decisiva para o exercício útil do contraditório.
P. A correção desse erro apenas em relatório final, sem reabertura da audiência prévia, comprimiu objetivamente o direito de participação procedimental da Recorrente.
Q. A questão juridicamente relevante não é a de saber se a Autora suspeitava subjetivamente do valor real da proposta vencedora, mas a de saber
se o contraditório foi exercido sobre a base factual efetivamente assumida pelo projeto de decisão, o que manifestamente não sucedeu.
R. A sentença errou, por isso, ao desvalorizar a divergência entre 0,005
€/kWh e 0,001 €/kWh como mero lapso de escrita sem relevo invalidante.
S. O vício relativo ao art.º 50.º do CCP não consiste em afirmar que qualquer documento futuro de terceiro integre automaticamente as peças do procedimento.
T. O que a Recorrente invocou foi que os esclarecimentos prestados ao abrigo do art.º 50.º do CCP integram o quadro procedimental vinculante e que o júri reconheceu expressamente a relevância técnica da documentação do fabricante ao anunciar que a solicitaria e disponibilizaria.
U. Ao não disponibilizar tal informação e ao prosseguir o procedimento como se a omissão fosse neutra, a Entidade Demandada afetou a igualdade informativa entre concorrentes, a transparência procedimental e a correta formação do preço e da avaliação do risco contratual.
V. A jurisprudência do TJUE, designadamente no acórdão eVigilo, é inequívoca em afirmar que os princípios da igualdade e da transparência
exigem que todos os proponentes disponham das mesmas condições materiais de compreensão e preparação das propostas.
W. Também a doutrina nacional mais autorizada sublinha que a contratação pública não tolera assimetrias informativas materialmente relevantes nem esvaziamento das garantias procedimentais por via de formalismos redutores.
X. O regime do preço anormalmente baixo não exige do concorrente lesado uma prova acabada da inexequibilidade final da proposta para que se abra o subprocedimento justificativo.
Y. O que a lei exige é a existência de indícios sérios, objetivos e racionalmente fundados de anomalia.
Z. Foi precisamente isso que a Recorrente alegou e demonstrou nos autos, que MCF de 0,001 €/kWh, comparada com as MCF de 0,005 €/kWh apresentadas pelas restantes concorrentes e com o teto máximo de 0,008 €/kWh fixado nas peças procedimentais, constituía indício sério, objetivo e economicamente relevante de anomalia.
AA. A Recorrente densificou esse indício demonstrando que a diferença correspondia a € 52.000,00 por ano e que a MCF da adjudicatária geraria apenas € 13.000,00 anuais brutos, valor manifestamente exíguo face aos encargos de manutenção, risco, logística, gestão contratual e execução do contrato.
BB. Esse indício era ainda reforçado pelo facto de o teto anual de manutenção alegadamente previsto ser manifestamente curto para a manutenção global do posto, o que acentuava o relevo da MCF como rubrica economicamente sensível.
CC. A sentença errou ao exigir da Recorrente uma demonstração praticamente fechada da insuficiência final do preço global antes mesmo da abertura do subprocedimento legal de esclarecimento.
DD. Ao fazê-lo, a sentença inverteu a lógica do regime legal e esvaziou a função de garantia do mecanismo de escrutínio previsto no CCP e no direito da União.
EE. O acórdão do STA de 12-09-2024, proc. n.º 01172/23.1BELSB, é claro ao afirmar que os preços parcelares não se confundem com o preço global, mas
podem constituir indícios da anomalia deste, exigindo confirmação global e, quando o indício seja sério, impondo escrutínio procedimental adequado.
FF. Também a jurisprudência do TCAS, designadamente no proc. n.º 424/21.0BESNT, confirma que o regime legal posterior à revisão de 2017 não desonerou a entidade adjudicante do dever de apreciar a eventual anomalia da proposta quando existam indícios materiais bastantes.
GG. No plano europeu, os acórdãos SAG ELV Slovensko e Tax-Fin-Lex confirmam que a entidade adjudicante não dispõe de liberdade arbitrária para ignorar sinais objetivos de anomalia, incumbindo-lhe solicitar explicações e decidir de forma fundada, transparente e sindicável.
HH. A margem de apreciação técnica da Administração não exclui o controlo jurisdicional sobre a observância das normas procedimentais, a correção dos pressupostos de facto, o dever de fundamentação, a ponderação dos elementos relevantes e a proibição do erro manifesto.
II. A Recorrente não pretende que o Tribunal substitua o júri na formulação originária de um juízo técnico, mas que controle a legalidade objetiva do procedimento, a regularidade do contraditório, a observância do
regime informacional do concurso e o cumprimento do dever de escrutínio perante indícios sérios de anomalia.
JJ. Nesse sentido, o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, processo n.º 590/21.4BESNT, de 05-05-2022, conforme sumário parcialmente transcrito: Quando não tenha sido fixado um limiar de preço anormalmente baixo, mesmo na versão do CCP de 2017, a entidade adjudicante tem de proceder a uma apreciação casuística e discricionária do preço, socorrendo-se de todos os elementos carreados para o procedimento e dos princípios gerais de direito, e, na sua aferição, formular um juízo de anomalia sobre o valor da proposta e exclui-la do procedimento, ao abrigo do art 70º, nº 2, al e) do CCP, se concluir que o preço é anómalo. Disponível em https://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/101eb6b6 c0 bb70608025883a00400ab6?OpenDocument
KK. Este entendimento alicerçava-se, por um lado, nas Diretivas Comunitárias de 2014 - art.º 69º da Diretiva 2014/24/EU, de 26.2 (relativa aos contratos públicos e que revoga a Diretiva 2004/18/CE) e art 84º da Diretiva 2014/25/EU, de 26.2 (relativa aos contratos públicos celebrados pelas entidades que operam nos setores da água, da energia, dos transportes e dos serviços
postais e que revoga a Diretiva 2004/17/CE) - [ambos os preceitos, com a epígrafe Propostas anormalmente baixas, previam no nº 1: As autoridades adjudicantes exigem que os operadores económicos expliquem os preços ou custos indicados na proposta, sempre que estes se revelem anormalmente baixos para as obras, fornecimentos ou serviços a prestar] - as quais não fazem qualquer referência à pré-fixação de qualquer limiar de anomalia quando tratam o instituto do preço anormalmente baixo, mas impõem a solicitação de esclarecimentos sobre a composição da proposta e a prestação em causa. E, por outro lado, por força do estatuído nas citadas Diretivas, no que em 2017 passaram a dispor os art.ºs 1º A, nº 2 e 71º, nº 4, al. f) e g) do CCP, com o dever da entidade adjudicante de fiscalizar a seriedade das propostas, a racionalidade e fiabilidade dos preços apresentados na proposta (al e o cumprimento das obrigações decorrentes da legislação em matéria ambiental, social e laboral, referidas no nº 2 do art.º 1º-A (al g).
LL. Nesse caso, quando não tenha sido fixado um limiar de preço anormalmente baixo, ainda assim, perfilham estes autores, mesmo na versão do CCP de 2017, a entidade adjudicante tem de proceder a uma apreciação casuística e discricionária do preço, socorrendo-se de todos os elementos carreados para o procedimento e dos princípios gerais de direito, e, na sua
aferição, formular um juízo de anomalia sobre o valor da proposta e exclui-la do procedimento, ao abrigo do art.º 70º, nº 2, al e) do CCP, se concluir que o preço é anómalo. Isto porque, «o juízo de anomalia do preço é um juízo relativo: ele compara um preço proposto com as prestações concretas que o concorrente também propõe (e que só são conhecidas após a proposta ser analisada)»
MM. Mesmo na ausência de definição no convite ou no programa do procedimento, o preço ou custo de uma proposta pode ser considerado anormalmente baixo, por decisão devidamente fundamentada do órgão competente para a decisão de contratar, designadamente por se revelar insuficiente para o cumprimento de obrigações legais em matéria ambiental, social e laboral ou para cobrir os custos inerentes à execução do contrato.
NN. Assim sendo, para a maioria da doutrina, na falta de indicação expressa de um critério pela entidade adjudicante nas peças do procedimento para apurar a anomalia de um preço, a entidade adjudicante, em face da revisão do CCP de 2017, já estava vinculada a verificar se havia indícios de existência de anomalia nalgum dos preços das propostas apresentadas.
00. Efetivamente, a liberdade de formação de preço pelos concorrentes do procedimento tem como limite, na contratação pública, o preço anormalmente
baixo. O preço da proposta com prejuízo encontra-se previsto como causa, autónoma, de exclusão das propostas, no art.º 70º, nº 2, al e) do Código dos Contratos Públicos. E isto porque o princípio da concorrência funciona como baliza do direito fundamental de livre iniciativa económica.
PP. Assim tribunal recorrido incorreu em erro de julgamento ao concluir pela não anulação do ato impugnado, também com fundamento na violação dos princípios da liberdade de iniciativa privada e da liberdade de gestão empresarial, porquanto estes princípios admitem restrições e cedem, no caso, em face do princípio da prossecução do interesse público e do princípio da concorrência.
QQ. Verificados os erros de julgamento acima enunciados, a sentença recorrida não pode subsistir.
RR. Deve, em consequência, ser revogada a sentença recorrida, incluindo o segmento relativo ao valor da causa.
SS. Deve ainda ser julgada procedente a ação, anulando-se a adjudicação, o relatório final e os atos dependentes, com condenação da Entidade
Demandada a renovar o procedimento a partir do momento anterior aos vícios verificados.
TT. Essa renovação deverá compreender, pelo menos, a reposição do contraditório em termos úteis quanto ao valor correto da MCF e às respetivas implicações, o efetivo tratamento procedimental da falha informacional, o escrutínio do preço anormalmente baixo e a ponderação da documentação superveniente já junta aos autos.
UU. Subsidiariamente, deve ser anulada a sentença e ordenada a baixa dos autos à 1ª instância para completa instrução, com apreciação formal dos documentos juntos em 17-04-2026, junção integral do processo administrativo, eventual requisição de documentação adicional atinente à execução material dos ajustes diretos supervenientes e produção da prova requerida.
VV. Mais subsidiariamente, deve ser reconhecido o direito da Recorrente à reconstituição da legalidade procedimental e à tutela que vier a revelar-se devida após expurgo dos vícios assinalados.
WW. Subsidiariamente, o reenvio prejudicial da questão formulada, porquanto, no seu entendimento, a interpretação do tribunal recorrido se
encontra em manifesta contradição com as normas europeias e a interpretação do Tribunal de Justiça da União Europeia.
TERMOS EM QUE requer a Vossas Excelências que o recurso seja julgado procedente e, em consequência: a) seja revogada a sentença recorrida, incluindo o segmento que fixou o valor da causa em € 2.322.000,00; b) seja fixado o valor da causa por critério conforme ao CPTA, sem inclusão de renovações eventuais nem confusão entre preço base e benefício económico imediato e, subsidiariamente, em € 30.000,01; c) seja julgada procedente a ação, anulando-se a adjudicação, o relatório final e os atos dependentes, com condenação da Entidade Demandada a renovar o procedimento a partir do momento anterior aos vícios verificados, com reabertura da audiência prévia, tratamento procedimental efetivo da falha informacional, efetivo escrutínio do preço anormalmente baixo e ponderação da documentação superveniente já junta aos autos; d)subsidiariamente, seja anulada a sentença e ordenada a baixa dos autos para completa instrução, apreciação formal dos documentos juntos em 17-04-2026, junção integral do processo administrativo; e)mais subsidiariamente, seja reconhecido o direito da Recorrente à reconstituição da legalidade procedimental e à tutela que vier a revelar-se devida após expurgo dos vícios assinalados; f) subsidiariamente, o reenvio prejudicial da questão
formulada, porquanto, no seu entendimento, a interpretação do tribunal recorrido se encontra em manifesta contradição com as normas europeias e a interpretação do Tribunal de Justiça da União Europeia: A interpretação feita pelo Tribunal a quo do regime do preço anormalmente baixo, no sentido que é permitido à entidade adjudicante não averiguar preços suspeitos se não tiver fixado, previamente, nas peças do procedimento, um critério de deteção de preços anormalmente baixos, e se tal implica a violação do art.º 69.º, n.º 1, da Diretiva 2014/24/EU, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014? E a interpretação feita pelo Tribunal a quo de que os concorrentes são livres de fixar os preços apresentados em procedimentos concursais, incluindo a contratação com prejuízo dos princípios da concorrência e interesse público na interpretação do TJUE?”
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A ED, recorrida, apresentou contra-alegações, que terminam com a formulação das seguintes conclusões:
1ª Nas conclusões B. a C. a Recorrente alega que a sentença recorrida incorreu em erro ao fixar o valor da causa em € 2.322.000,00 por a utilidade
económica numa “ação pré-contratual” não se identificar com o preço base do procedimento e que, por isso, deve manter-se o valor supletivo por si indicado.
2ª Decorre do disposto no artigo 34º/nº 1 do CPTA que o critério supletivo se aplica aos processos respeitantes a bens imateriais e a normas emitidas ou omitidas da função administrativa, o que não é o caso.
3ª Como bem explica a sentença recorrida aos presentes autos aplica-se o estipulado nos artigos 31º/nº 1 e 32º/nº 2 do CPTA, isto é, o valor da causa é fixado e determinado de acordo com o benefício económico que decorre da anulação do ato de adjudicação impugnado e da requerida repetição/renovação do procedimento concursal e esse valor corresponde ao preço-base do procedimento, não oferecendo dúvidas este entendimento, pelo que a sentença recorrida não merece censura.
4ª Nas conclusões E. a G. a Recorrente sustenta que a sentença é nula por contradição, traduzida na circunstância de julgar a ação totalmente improcedente depois de dispensar a realização da audiência prévia e a abertura de um período de instrução.
5ª A dispensa da realização da audiência prévia e a abertura de um período de instrução foi determinada ao abrigo do disposto nos artigos 87º-B/nº 3 e 90º/nº 3 do CPTA, aplicáveis ex vi artigo 102º/nº 1 do CPTA, pelo que não merece qualquer censura e ainda que merecesse (o que não se aceita) a sentença não é nula na medida em que não se enquadra em nenhuma das situações previstas no artigo 615º/nº 1 do CPC.
6ª Não se verificando a nulidade da sentença por dispensar a realização da audiência prévia e a abertura de um período de instrução tem o recurso forçosamente de improceder quanto a este segmento.
7ª As ilegalidades invocadas pela Recorrente assentam em questões de facto que não se mostram controversas ou duvidosas, motivo pelo qual a produção de prova testemunhal não permitiria afastar os factos dados como provados ou dar como provados outros.
8ª Nas suas conclusões a Recorrente não indica um único facto que tenha sido incorretamente julgado em consequência da dispensa da realização da audiência prévia e da prova testemunhal, o que por si só demonstra a desnecessidade das diligências em causa, devendo o recurso improceder quanto a este segmento.
9ª Nas conclusões I. a N. a Recorrente defende que o alegado no seu requerimento de 17.04.2026 não foi devidamente ponderado pela sentença recorrida, mas este requerimento constitui uma resposta ao incidente de levantamento suspensivo automático do ato de adjudicação impugnado deduzido pela Recorrida ao abrigo do disposto no artigo 103º-A/nº 2 do CPTA.
10ª Como o requerimento de 17.04.2026 se trata de um articulado de resposta a um incidente cuja apreciação continua pendente (por única e exclusiva responsabilidade da Recorrente que não só não procedeu ao pagamento da taxa de justiça devida como permanece sem dar resposta aos pedidos de esclarecimentos do Tribunal) não pode o mesmo relevar para a decisão de mérito da causa, nem ser utilizado para suprir a falta de fundamentação/alegação da Recorrente em sede de petição inicial.
11ª A Recorrente não indica um único facto que tenha sido incorretamente julgado em consequência da alegada falta de ponderação do requerimento de 17.04.2026, o que por si só demonstra não ocorrer qualquer erro de julgamento, razão pela qual deve o recurso ser julgado improcedente quanto a este segmento
12ª Nas conclusões O. a R. a Recorrente volta a defender a tese que a audiência prévia foi indevidamente preterida.
13ª O primeiro erro consta no resumo da reunião do Conselho de Administração de 30.10.2025, que aprova o relatório preliminar, e o segundo erro no quadro constante da página 8 do relatório preliminar, mas facilmente se alcança que se tratou de um erro de escrita, e não da análise da proposta, sendo que a Recorrente compreendeu perfeitamente o que estava em causa.
14ª Na página 9 do relatório preliminar é densificada a fórmula cálculo do subfactor MCF quanto à Contrainteressada [SCom03...], e aí surge o indicado valor proposto de 0,001, sendo a pontuação apurada neste subfactor de 87,50 e esta mesma pontuação vem identificada no quadro final com as classificações de todos os concorrentes quanto a todos os subfactores.
15ª No aspeto mais importante da análise das propostas dos concorrentes, os cálculos apresentados no relatório preliminar (pág. 9) estão corretos, por isso, a Recorrente não podia ficar com dúvidas quanto a este respeito e não podia ter ficado com dúvidas porque sabia que se a margem proposta pela [SCom03...] fosse de 0,005€, a classificação neste subfactor seria de 37,50, pois foi esta a pontuação que a Recorrente obteve, assim como a concorrente [SCom04...].
16ª A Recorrente estava absolutamente ciente que a menção de 0,005€ atribuída à proposta da [SCom03...] consistiu num lapso, e tanto assim foi que na resposta em audiência prévia que apresentou, a Recorrente reconhece que se tratam de erros, a ser “forçosamente corrigidos” (artigo 8), tendo a Recorrida promovido a retificação dos erros, em sede de relatório final.
17ª Uma segunda audiência prévia nada alteraria à decisão tomada, desde logo porque a Recorrente iria ser chamada a pronunciar-se sobre um erro que ela própria já tinha invocado, e é pacificamente aceite pela jurisprudência e doutrina que apenas é necessária a repetição da formalidade da audiência prévia quando da instrução resulta alteração ao projeto de decisão, o que não ocorre.
18ª Nas págs. 31 a 34 a sentença recorrida demonstra fundamentadamente o motivo pelo qual não se verifica a invalidade invocada pela Recorrente, com uma completa análise da factualidade provada e a sua subsunção ao Direito, pelo que, com o devido respeito, se remete na íntegra para a mesma, devendo o recurso ser julgado improcedente.
19ª Nas conclusões S. a W. a Recorrente limita-se a demonstrar a sua discordância quanto ao decidido no que concerne ao artigo 50º do CCP, à falha
informacional do procedimento e à violação dos princípios, reproduzindo o que já havia alegado em sede de petição inicial.
20ª Como resulta da resposta do Recorrido no procedimento, informou-se que se iria solicitar um relatório formal ao fabricante, a ser junto quando obtido, mas como nunca foi obtido não foi junto.
21ª A resposta do Recorrido não é um esclarecimento, mas apenas uma informação aos concorrentes, pois um esclarecimento tem impacto sobre aspetos das peças concursais, interpretando-os e clarificando dúvidas e tal não sucede neste caso.
22ª As propostas de todos os concorrentes foram elaboradas e apresentadas sem o relatório que não chegou a vir, e a circunstância de se ter informado tal facto aos concorrentes não influenciou minimamente a atividade de preparação das proposta, o que é suficiente para se concluir que não foi prestado qualquer esclarecimento no sentido previsto no artigo 50º/nº1 do CCP (não se podendo esquecer que todos os concorrentes apresentaram as suas propostas em condições de igualdade).
23ª A sentença recorrida faz uma apreciação exaustiva da referida ilegalidade invocada pela Recorrente e a sua subsunção aos factos dados por provados afigura-se correta, razão pela qual por brevidade e por uma questão de economia processual se adere e com o devido respeito se dá por reproduzida, devendo o recurso ser julgado improcedente quanto a este segmento.
24ª Nas conclusões X. a OO. a Recorrente não aponta um único erro de Direito quanto ao decidido em relação ao preço anormalmente baixo.
25ª A alegação da Recorrente é essencialmente presuntiva, sem demonstração de facto e de direito do que sustenta, não sendo suficiente referir que o preço é baixo, especialmente quando a sustentação para tal conclusão decorre de um subfactor de quatro subfactores.
26ª A Recorrente apenas se insurge contra um preço parcial, desconsiderando que o conceito legal de preço anormalmente baixo se tem por referência ao preço global, e não a preços parcelares.
27ª A Recorrida justifica detalhadamente no relatório final (páginas 6 e 7) porque considerou que não se estava perante um preço anormalmente baixo,
considerando, por isso, que deu resposta cabal à questão suscitada pela Recorrente em sede de audiência prévia.
28ª A sentença recorrida faz uma apreciação exaustiva da referida ilegalidade invocada pela Recorrente e a sua subsunção aos factos dados por provados afigura-se correta, razão pela qual por brevidade e por uma questão de economia processual se adere e com o devido respeito se dá por reproduzida, devendo o recurso ser julgado improcedente quanto a este segmento.
29ª A sentença recorrida não merece censura.
30ª Nas conclusões PP. a TT e VV. a Recorrente pugna pela revogação da sentença e a sua substituição por outra que julgue a ação totalmente procedente quanto a todos os pedidos formulados, mas nas conclusões UU. e WW. a Recorrente formula pedidos incompatíveis com a procedência da ação o que determina a sua rejeição e se requer.
TERMOS EM QUE deve o recurso ser julgado totalmente improcedente, mantendo-se a sentença recorrida.
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A CI, [SCom03...], S.A., recorrida,
apresentou contra-alegações, que terminam com a formulação das seguintes conclusões:
“1. A sentença recorrida não merece qualquer censura, devendo ser mantida qua tale, porquanto aplicou irrepreensivelmente o Direito.
2. O recurso interposto pela Apelante carece de qualquer fundamento.
Do valor da causa.
3. Os pedidos i) a iv) da PI não se encontram numa relação de subsidiariedade nos termos do n.º 1 do artigo 554.º do CPC, configurando, outrossim, um esquema sequencial lógico que culmina no pedido de atribuição à Recorrente do contrato objeto destes autos.
4. A decisão não merece qualquer reparo, aplicando-se, in casu, a solução contida no n.º 2 do artigo 32.º do CPTA.
Da alegada nulidade.
5. Analisando a argumentação transcrita o que a Recorrente verdadeiramente pretendia era que o Tribunal a quo a substituísse no cumprimento dos seus ónus de alegar e provar.
6. O princípio do inquisitório não exime as Partes da sua obrigação de alegar e provar os factos constitutivos do seu direito nos termos do artigo 342.º do CC, sob pena de uma intolerável violação do princípio da autorresponsabilidade.
7. A Recorrente furtou-se ao seu ónus de alegação, reiteradamente laborando no plano do geral e abstrato levantando suspeitas e apontando argumentos desacompanhados de qualquer prova que os sustente.
8. A Recorrente não explica de que forma o relatório do fabricante deveria ter integrado as peças do procedimento, nem como é que a sua não integração a desfavoreceu de alguma forma.
9. A Recorrente não reservou, uma linha que fosse, a explicar de forma concreta, racional e compreensível, porque é que o preço apresentado pela Contrainteressada é, alegadamente, anormalmente baixo.
10. Assim, o Tribunal a quo andou bem quando concluiu que a tese da Recorrente, nesta sede, pauta-se pela «absoluta falta de substrato fatual».
Do requerimento de 17-04-2026
11. A Recorrente procura, nas secções do recurso reservadas ao requerimento de 17.04.2026, recorrer de algo que não foi, sequer, decidido.
12. No dia 16.04.2026 a Ré suscitou o incidente previsto no n.º 2 do artigo
103.º-A do CPTA, ao qual a Autora respondeu no dia 17.04.2026, contudo, tal incidente não foi, até ao presente, sequer decidido.
13. Seja como for, caso a pretensão da Recorrente, nesta sede incidental, resultasse gorada, o expediente processual para o efeito sempre seria, nos termos conjugados dos artigos 644.º, n.º 1 al. a) e n.º 2 al. g) e 645.º, n.º 2, ambos do CPC ex vi n.º 3 do artigo 140.º do CPTA, o recurso de apelação autónoma com subida em separado.
14. Assim, quaisquer considerações recursivas referentes ao incidente de levantamento do efeito suspensivo decorrente da impugnação do concurso objeto dos autos não deverá ser apreciado nesta sede.
15. Sem prescindir, a verdade, porém, é que, a Recorrente não quantificou economicamente a diferença entre as MCF propostas, nem explicitou a função económica dessa componente.
16. A Recorrente não esclareceu a relevância do relatório do fabricante, sendo, ainda, falso que a [SCom03...] tenha solicitado a disponibilização de tal documento.
17. Existe uma clara confusão quanto à rubrica da renda da estação pública, porquanto quanto menor este valor, mais vantajoso é para as proponentes.
Do aleado erro de julgamento quanto à retificação do MCF
18. Apenas encontramos o lapso referente ao MCF em dois documentos, a saber: num quadro do Relatório Preliminar e na ata da reunião de 30.10.2025.
19. Analisando o Relatório Preliminar, conclui-se que as considerações e avaliações realizadas foram-no tendo subjacente os valores corretos.
20. O erro aqui em análise é facilmente identificado, principalmente pela Autora, a partir do momento em que, confrontada com o quadro em questão
sabia que não havia proposto um MCF de 0,001, mas, outrossim, um de 0,005, o qual, por lapso, havia sido atribuído à aqui Contrainteressada.
21. A fundamentação exarada pelo Júri, seja no relatório preliminar, seja no relatório final, é clara e escorreita no que concerne, não só à pontuação de cada um dos concorrentes como, também, da sua graduação e respetivo racional subjacente.
22. À irrelevância do lapso soma-se a inveracidade do argumento da Autora segundo o qual o seu direito ao contraditório foi, de alguma forma, limitado.
23. A Recorrente exerceu o contraditório com pleno conhecimento e integral compreensão da proposta da aqui Contrainteressada.
24. Não só Júri do procedimento não violou o disposto nos artigos 146.º a
148.º do CCP e artigos 114.º e 121.º do CPA como, ainda, a Autora não viu, de forma alguma, o seu direito ao contraditório coartado.
25. Atento que os lapsos foram manifestos e totalmente inócuos, dúvidas não restarão de que estamos perante um «formalismo vazio» cuja correção em nada infirmaria ou influenciaria a graduação final.
Do alegado erro de julgamento quanto ao artigo 50.º do CCP à pretensa falha informacional do procedimento e à alegada violação dos princípios
26. Não se compreende, nem a Recorrente esclarece de que forma a falta de disponibilização do relatório consubstanciou algum benefício a qualquer dos candidatos.
27. Argumento tanto ou mais desajustado atento que o posto foi explorado pela Recorrente entre 21.09.2023 e 08.12.2025, pelo que, conhecia perfeitamente o estado do posto, e tanto conhecia que, é a própria a enumerar os problemas técnicos de que aquele, alegadamente, padece.
28. Ademais, a Recorrente nunca solicitou a junção de qualquer relatório do fabricante, bem pelo contrário, limitou-se a apontar um conjunto de pretensas vicissitudes que, concluiu, serem responsabilidade a Ré.
29. De igual modo, a Autora apresentou a sua proposta sem que esta contenha ou dela seja possível extrair qualquer tipo de condição ou limitação relacionada com o estado do posto.
30. A Recorrente também não explicou de que forma o relatório em questão devia ser considerado como peça do procedimento.
31. Por tudo o exposto, não se verifica qualquer violação do n.º 9 do artigo
50.º do CCP.
Do alegado erro de julgamento quanto ao preço anormalmente baixo.
32. A Recorrente desconhece, em absoluto, o modelo de negócios da aqui Contrainteressada.
33. A Recorrente sustenta a aplicação do instituto do preço anormalmente baixo em três pilares fundamentais: i) no preço apresentado pela [SCom03...] na rubrica do MCF ser inferior ao seu; ii) numa opinião desacompanhada de qualquer elemento factual ou documental que a sustente e iii) no facto de não compreender que o REP configura um custo para as proponentes, pelo que, quanto menor for, mais vantajosa é a proposta para as candidatas.
34. A proposta da aqui Recorrida insere-se no intervalo de valores tido por aquela entidade como razoável (>0,000€/kWh e ≤0,008€/kWh).
35. Os custos operacionais a serem suportados pela [SCom03...] são muito inferiores aos suportados pela [SCom01...] porque esta tomou a decisão de incorporar 100% de biometano.
36. Seja como for, o MCF mais não é que uma de diversas componentes de custos presentes na proposta da [SCom03...], sendo certo que, o instituto dos preços anormalmente baixos não se compadece com valores parcelares, mas, outrossim com a globalidade da proposta (cf. Ac. do TCAS, de 23.11.2011, proc. n.º 7972/11; Ac. do TCAS de 23.03.2023, proc. n.º 3085/22.5BELSB; Ac. do STA
de 12.09.2024, proc. n.º 01172/23.1BELSB; Ac. do STA de 23.01.2025, proc. n.º 0556/24.2BEPRT).
37. A Recorrente ancora a aplicação do instituto do preço anormalmente baixo numa única rubrica ignorando a globalidade da proposta da aqui Contrainteressada que apresentou um REP e uma incorporação de biometano muito inferiores aos daquela.
38. O MCF mais reduzido acaba equilibrado pela redução dos custos operacionais e por uma renda pela exploração do posto de abastecimento mais baixa.
39. Por tudo o exposto, a proposta da aqui Contrainteressada é capaz de, não só assegurar o integral e pontual cumprimento das obrigações que assumiu como, em momento algum, é atentatória dos princípios da transparência, da
igualdade, da proteção da confiança e da boa administração e da prossecução do interesse público.
40. A proposta da aqui Recorrida, seja no seu todo ou em parte, não apresenta qualquer preço anormalmente baixo capaz de acomodar a solução prevista no n.º 3 do artigo 71.º do CCP.
Da vinculação e da margem de apreciação técnica.
41. A decisão do Júri de considerar ou não determinado preço como
«anormalmente baixo» assenta num juízo puramente técnico que cai no âmbito da discricionariedade da Administração.
42. Apenas assim não seria se estivéssemos perante a existência de vícios clamoroso ou evidentes na apreciação efetuada pelo Júri à proposta da Contrainteressada, o que não se verifica (cf. Ac. do STA de 12.11.1997, proc. n.º 29505; Ac. do TCAN de 15.06.2018, proc. n.º 2778/17.3BEBRG e Ac. do TCAN de
28.02.2020, proc. n.º 00569/19.6BEAVR).
43. A Entidade Adjudicante, naquilo que é a sua discricionariedade técnica, entendeu, e bem, que a proposta da [SCom03...], globalmente considerada, não comportou um preço anormalmente baixo.
Nestes termos e nos melhores de Direito, e sempre com o mui Douto suprimento de Vs. Exªs, deverá ser negado provimento ao recurso interposto e, em consequência, a sentença proferida ser mantida qua tale.”
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Em 28/5/2026, o Tribunal a quo conheceu do incidente de levantamento de efeito suspensivo automático do ato de adjudicação, tendo determinado o levantamento do efeito suspensivo automático do ato de adjudicação impugnado e do contrato celebrado.
Foi proferido despacho de admissão do recurso.
Foi notificado o Ministério Público junto deste TCA Norte, nos termos e para efeitos do disposto no n.º 1, do artigo 146.º do CPTA.
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Com dispensa de vistos legais, atento carácter urgente do processo, vem o processo submetido à conferência para julgamento.
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Conforme jurisprudência firmada, o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões da alegação do apelante, não podendo este Tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso (cfr. artigos 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), 608.º, n.º2, 635.º, nºs 4 e 5 e 639.º, nºs 1 e 2, do CPC ex vi artigos 1.º e 140.º do CPTA).
À luz do exposto, cumpre a este Tribunal de recurso apreciar e decidir se a sentença recorrida padece de erro de julgamento (i) ao fixar o valor da causa em € 2.322.000,0; (ii) quanto aos pressupostos da decisão imediata do mérito;
(iii) ao não ponderar o requerimento apresentado pela A. em 17-04-2026; (iv) ao valorizar a divergência entre 0,005 €/kWh e 0,001 €/kWh como lapso de escrita sem relevo invalidante e ao não ter realizado audiência prévia; (v) ao exigir da A. uma demonstração da insuficiência final do preço global antes mesmo da abertura do subprocedimento legal de esclarecimento; (vi) ao concluir pela não anulação do ato impugnado.
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II. Fundamentação
II.1. De Facto
Na decisão recorrida foram dados como assentes os seguintes factos:
A) - Em setembro de 2025, foi promovido pela [SCom02...]., um procedimento de concurso público, publicitado em DR, n.º 176, de 12-09-2025, e no JOUE, destinado ao «Fornecimento de Gás Natural Liquefeito destinada ao abastecimento da frota a gás natural comprimido dos [SCom02...], serviços de manutenção do posto de abastecimento de gás natural veicular (área privada e área pública) e cedência à exploração do posto de abastecimento ao público Descrição: Fornecimento de Gás Natural Liquefeito destinada ao abastecimento da frota a gás natural comprimido dos [SCom02...], serviços de manutenção do posto de abastecimento de gás natural veicular (área privada c área pública) e cedência à exploração do posto de abastecimento ao público», com o «preço base» de € 2.322.000,00, com «prazo de execução» para 1 ano, com possibilidade de 2 renovações - cf. PA e documentos da p.i.;
B) - Do Programa do Procedimento (PP) referente ao Concurso mencionado na alínea antecedente, que aqui se dá por integralmente reproduzido, extrai-se o seguinte:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
- cf. PP constante do PA;
C) Consta das peças do Concurso identificado na alínea A) o Caderno de Encargos (CE), cujo teor se dá por integralmente reproduzido, de que se extrai o seguinte: (...)
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(…)”- cf. CE que consta do PA;
D)- A Autora apresentou o seguinte pedido de esclarecimento às peças do concurso:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(...)” - cf. pedidos de esclarecimentos que constam do PA;
E) - Na sequência de pedidos de esclarecimentos às peças do concurso, o júri elaborou a “resposta aos pedidos de esclarecimentos”, cujo teor se dá por reproduzido, de que se extrai o seguinte:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(...)” - cf. resposta que consta do PA (fls. 106 e ss.);
F) Foram apresentadas três propostas ao Concurso identificado na alínea A), a seguir identificadas, cujos teores se dão por reproduzidos:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
- cf. relatório preliminar e propostas que constam do PA;
G) O Júri elaborou o Relatório Preliminar, no qual apreciou a proposta admitidas, nos seguintes termos:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
- cf. relatório preliminar que consta do PA;
H) - Consta da ata em minuta n.º 54 da reunião do Administração Executiva da ED, de 30-10-2025, com a deliberação “Inteirado”, no ponto relativo ao “5. RELATÓRIO PRELIMINAR - CONCURSO PÚBLICO INTERNACIONAL- FORNECIMENTO DE GÁS NATURAL LIQUEFEITO DESTINADO AO ABASTECIMENTO DA FROTA A GÁS NATURAL COMPRIMIDO DOS [SCom02...]. SERVIÇOS DE MANUTENÇÃO DO POSTO DE ABASTECIMENTO DE GÁS NATURAL VEICULAR (ÁREA PRIVADA E ÁREA PÚBLICA) E CEDÊNCIA À EXPLORAÇÃO DO POSTO DE ABASTECIMENTO AO PÚBLICO” o seguinte,
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
- cf. ata que consta do PA (fls. 2384 c ss.);
I) - A ora Autora apresentou pronúncia em sede de audiência dos interessados, cujo teor se dá por integralmente reproduzido - cf. pronúncia que consta do PA;
J) - O júri elaborou o relatório final, no qual propôs manter o teor do Relatório Preliminar, cujo teor se dá por reproduzido, de que se extrai,
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(...)” - cf. relatório final que consta do PA;
K) -Por deliberação do CA da ED de 18-11-2025, foi autorizada a adjudicação do Concurso à concorrente [SCom03...], ora Cl, o que se submeteu à sua aprovação os seguintes termos:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
cf. deliberação que consta do PA (fls. 2417 e ss.);
L) Em 17-12-2025, foi celebrado o Contrato entre a Entidade Demandada e a Concorrente adjudicatária, ora Cl [SCom03...], cujo teor se dá por reproduzido, de que se extrai,
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
- cf. contrato que consta do PA.
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Presente a factualidade antecedente, cumpre entrar na análise dos fundamentos do recurso jurisdicional.
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III. 2. DE DIREITO
Conforme resulta do relatório elaborado e dos factos assentes, no âmbito do procedimento de concurso público destinado ao «Fornecimento de Gás Natural Liquefeito destinada ao abastecimento da frota a gás natural comprimido dos [SCom02...], serviços de manutenção do
posto de abastecimento de gás natural veicular (área privada e área pública) e cedência à exploração do posto de abastecimento ao público Descrição: Fornecimento de Gás Natural Liquefeito destinada ao abastecimento da frota a gás natural comprimido dos [SCom02...], serviços de manutenção do posto de abastecimento de gás natural veicular (área privada c área pública) e cedência à exploração do posto de abastecimento ao público”, a proposta adjudicatária foi a apresentada pelo concorrente, ora CI, “[SCom03...], S.A”.
A Autora não se conformando com essa adjudicação, intentou acção de contencioso pré-contratual na qual peticionou, entre o mais, que fosse anulada essa decisão, com a consequente condenação da ED a repetir a fase de análise e avaliação das propostas, observando o regime do preço anormalmente baixo do art.º 71.º do CCP, os esclarecimentos devidos, a eventual exclusão da proposta da Contrainteressada n.º 1, com subsequente nova ordenação e classificação das propostas e a adjudicar-lhe o contrato, caso se verifique que a sua proposta é a economicamente mais vantajosa após expurgo dos vícios apontados, condene a Entidade Demandada a adjudicar-lhe o contrato.
A instauração da ação determinou ope legis a suspensão dos efeitos do acto de adjudicação à proposta da CI bem como da execução do contrato se já tivesse sido celebrado, nos termos do artigo 103-A do CPTA, como resulta do despacho liminar proferido nos autos.
A ED contestou a acção e os pedidos formulados e requereu, a titulo incidental, o levantamento do referido efeito suspensivo, incidente que o Tribunal de 1ª instância decidiu após a prolacção de sentença e após a interposição de recurso jurisdicional, determinando o levantamento do efeito suspensivo automático do ato de adjudicação impugnado e do contrato celebrado, decisão da qual não foi interposto recurso.
A A. como fundamento da sua pretensão alegava que, conforme resulta da Ata da reunião de 30-10-2025 do Júri do procedimento, o valor da MCF da CI n.º 1 surge aí indicado como 0,005 €/kWh, quando na proposta apresentada pela própria concorrente o valor efetivamente oferecido foi 0,001
€/kWh. 11; o mesmo erro repete-se no Relatório Preliminar, onde o quadro comparativo de propostas volta a referir a MCF da mesma CI n.º 1 como 0,005
€/kWh; Só no Relatório Final o Júri do procedimento reconhece expressamente a existência de um erro de transcrição, clarificando que o valor
efetivamente proposto pela Contrainteressada n.º 1 era 0,001 €/kWh, e não 0,005 €/kWh, e recalculando a tabela com esse valor; A Autora não foi ouvida em audiência prévia com base em pressupostos factuais diferentes da realidade (MCF de 0,005 e não de 0,001), o que vicia o exercício do contraditório, vedando-lhe a possibilidade de atacar, em momento oportuno, a anomalia real do preço global da proposta da CI n.º 1; Ao corrigir o erro apenas no Relatório Final, sem nova audiência das partes, o Júri do procedimento violou o disposto nos art.ºs 146.º a 148.º do CCP e art.ºs 114.º e 121.º ambos do CPA, que impõem a renovação da audiência prévia sempre que se altere substancialmente o sentido do projeto de decisão ou os respetivos fundamentos; O Relatório Final afirma que o documento em que constam os esclarecimentos prestados aos concorrentes "não é um documento integrante das peças do procedimento", afastando a sua relevância para efeitos de apreciação das propostas e do alegado preço anormalmente baixo; o Júri do procedimento deveria apresentar os referidos documentos na plataforma, previamente ao Relatório preliminar, audiência prévia, Relatório final e adjudicação; tal posição contraria frontalmente o art.º 50.º, n.º 9 do CCP e ofende os princípios da transparência, igualdade e proteção da confiança, uma vez que a Autora estruturou a sua proposta com base nas clarificações
dadas pelo próprio Júri, as quais deveriam ser consideradas como parte das regras do jogo aplicáveis a todos; A Entidade Demandada definiu, para a MCF, no Caderno de Encargos e Programa do Procedimento, um limite máximo admissível de 0,008 €/kWh em sede de concurso, valor tido como adequado à remuneração dos custos e da margem de lucro do adjudicatário; apesar disso, a CI n.º 1 apresentou uma MCF de apenas 0,001 €/kWh, ou seja, oito vezes inferior ao máximo tido como razoável pelo própria ED, num contexto em que a adjudicatária assume, além do simples fornecimento de gás, obrigações extensíssimas de manutenção integral, exploração do posto público e diversos encargos permanentes; Sem o MCF equivalente ou superior a 0,002 €/kWh a CI n.º 1 não conseguia cumprir e cobrir os encargos inerentes à execução do contrato; tal nível de margem é, em termos económicos e de gestão de risco, manifestamente insuficiente para cobrir o conjunto de custos operacionais, riscos e ónus contratuais; A posição da ED revela um grave erro de Direito e de apreciação; Por um lado, ignora que o próprio preço base e o teto máximo da MCF foram definidos pela Entidade Demandada a partir de estimativas de custo e interesse público e, por outro lado, desconsidera que um desvio de tal magnitude (1/8 do valor tido como razoável) é, pelo menos, suficiente para suscitar dúvidas sérias quanto à sustentabilidade da proposta e,
consequentemente, para acionar o dever de pedido de esclarecimentos; Ao não o fazer, a Entidade Demandada violou diretamente o regime imperativo do preço anormalmente baixo, nos termos do art.º 71.º do CCP e do art.º 69.º da Diretiva 2014/ 24/UE, bem como o Programa do Procedimento e o Caderno de Encargos; A adjudicação a uma proposta suportada numa margem de comercialização meramente simbólica, que não se mostra apta a cobrir minimamente os custos e riscos assumidos, distorce a concorrência entre operadores económicos, favorecendo práticas de dumping ou de "preços predatórios" que não são replicáveis por quem apresenta propostas financeiramente sãs e sustentáveis; Como emerge no art.º 70.º, n.º 2 al. f) do CCP, também, é considerada causa de exclusão das propostas a verificação de que o contrato a celebrar implicaria a violação de vinculações legais e regulamentares, além da causa de exclusão prevista no art.ºs 70.º, n.º 2, al. e) e
71.º do CCP; O que implica que a Entidade Demandada não poderia aceitar propostas que, pela sua insustentabilidade económica, coloquem em risco a boa execução do contrato, a estabilidade das condições laborais e a própria continuidade do serviço público; Ao não questionar nem escrutinar a proposta da CI n.º 1 e ao recusar aplicar o regime do preço anormalmente baixo, a ED violou o princípio da legalidade e o princípio da concorrência, favorecendo a
proposta que assenta numa compressão artificial da margem de lucro, a ED ofendeu o princípio da igualdade, pois as restantes concorrentes, a Autora e a CI n.º 2, apresentaram propostas com margem de comercialização compatível com a execução séria/sustentável do contrato; O júri ao desvalorizar o exposto denotam uma violação dos princípios da transparência, participação e boa administração (art.ºs 3.º, 6.º a 8.º e 12.º e 13.º do CPA e art.ºs 266.º a 268.º da CRP).
No despacho saneador-sentença recorrido, o Tribunal a quo proferiu despacho prévio que dispensou a audiência prévia e quanto à prova testemunhal arrolada pelas partes decidiu que “não se vislumbrando factos relevantes para o exame e decisão da causa que devam considerar-se controvertidos ou necessitados de prova adicional, considerando, ainda, que o tribunal se deve abster da prática de atos inúteis para a análise dos factos trazidos para a composição do litígio e para a apreciação dos pedidos formulados, não se determina a abertura de um período de instrução, não havendo lugar a alegações, nos termos dos artigos 102.º, n.ºs 1, 4 e 5, alínea a), artigos 90.º, n.º 1, e 91.º-A, do CPTA, passando-se, por isso, a conhecer, de imediato, do mérito da causa”.
Foi, entre o mais, fixado o valor da acção, valor que diverge do indicado pela A., seguindo-se o conhecimento das questões que identificou e que são as seguintes: “1) deve ser anulada a adjudicação do concurso público em causa nos autos, demais atos preparatórios e conexos que com esses se encontrem em relação de dependência necessária; 2) deve ser declarada a ilegalidade da atuação da Entidade Demandada por violação de lei e procedimento, bem como do regime do preço anormalmente baixo e, ainda, a violação dos princípios da concorrência, igualdade, transparência e prossecução do interesse público e, consequentemente, a anulação da decisão de adjudicação e relatório final, objeto dos presentes autos; 3) se a Entidade Demandada deve ser condenada a repetir a fase de análise e avaliação das propostas, observando o regime do preço anormalmente baixo do art.º 71.º do CCP, os esclarecimentos devidos, a eventual exclusão da proposta da CI n.º 1, com subsequente nova ordenação e classificação das propostas; 4) se deve ser reconhecido o direito da Autora a ser colocada em primeiro lugar e, caso se verifique que a sua proposta é a economicamente mais vantajosa após expurgo dos vícios apontados, condene a Entidade Demandada a adjudicar-lhe o contrato; 5) Subsidiariamente, caso se conclua que os vícios apontados afetam estruturalmente o procedimento, se a Entidade Demandada deve ser condenada a renovar o concurso a partir do
momento procedimental prévio aos vícios suscitados; 6) se a Entidade Demandada deve ser condenada, ainda, ao pagamento à Autora de uma indemnização, a liquidar em execução de sentença, correspondente aos danos sofridos pela Autora”.
O despacho saneador-sentença recorrido começou por conhecer dos seguintes vícios apontados ao acto de adjudicação: erros na identificação do atributo MCF da proposta da CI; falta de integração e disponibilização dos esclarecimentos como peças do procedimento e a tal propósito, julgou-os improcedentes. O mesmo desfecho teve a alegação da A. de que o júri do concurso errou ao admitir a proposta da CI, ordenada em 1.º, por ter proposto um preço anormalmente baixo e que o acto impugnado estava ferido de vício de violação dos princípios da contratação pública e da atividade administrativa, concorrência, igualdade, transparência, e prossecução do interesse público, o que ditou, inevitavelmente o desfecho da acção, isto é, a sua total improcedência.
Não se conforma a A./Recorrente com o assim decidido, alegando que a sentença recorrida enferma de erro de julgamento ao fixar o valor da causa em € 2.322.000,0; quanto aos pressupostos da decisão imediata do mérito; ao
não ponderar o requerimento apresentado pela A. em 17-04-2026; quando valorizou a divergência entre 0,005 €/kWh e 0,001 €/kWh como lapso de escrita sem relevo invalidante e não realizou audiência prévia; ao exigir da A. uma demonstração da insuficiência final do preço global antes mesmo da abertura do subprocedimento legal de esclarecimento; ao concluir que o acto impugnado não violava o regime legal previsto no CCP quanto ao preço anormalmente baixo e os princípios da contratação.
Vejamos então.
Quanto ao valor da acção
O despacho saneador-sentença fixou o valor da causa em € 2.322.000,00 pois, como se retira da fundamentação exarada “resulta dos autos que o preço base do concurso é de € 2.322.000,00, incluindo renovações, o queque corresponde ao preço base do concurso incluindo renovações, o que, atenta à especificidade do objeto deste procedimento concursal, se estima que corresponda ao preço contratual máximo e/ou a despesa máxima a suportar com a execução do contrato, com base nas condições propostas, sendo que, atenta a pretensão impugnatória e condenatória da Autora com o recurso a esta ação de contencioso pré-contratual, este é o beneficio económico que emerge da
anulação do ato de adjudicação impugnado e da eventual repetição/renovação do procedimento concursal.”
A recorrente discorda desse valor, alegando que “Numa ação pré-contratual como a presente, a utilidade económica imediata não se identifica, sem mais, com o preço base global do procedimento, muito menos com um valor agravado por renovações futuras e contingentes; Deve, por isso, ser revogado o segmento da sentença relativo ao valor da causa e fixado esse valor em termos conformes ao CPTA; subsidiariamente, deve manter-se o valor supletivo indicado pela Autora” - v. conclusões das alegações C) e D).
Nos termos conjugados do artigo 31.º, n.º 1 do CPTA e 296.º e 306.º do CPC ex vi do n.º 4 do artigo 31.º do CPTA, a toda a causa deve ser atribuído um valor, sendo este fixado pelo juiz no despacho saneador ou, quando a este não haja lugar, na sentença, sem prejuízo do dever de indicação que impende sobre as partes.
O valor do processo representa, assim, a utilidade económica imediata do pedido, expressa em dinheiro, a qual deve ser apreciada de acordo com o efeito jurídico que se pretende obter com a acção, isto é, atenta a pretensão da Autora tal como vem configurada na lide.
Os critérios a atender na fixação daquele valor, encontram-se, por sua vez, fixados nos artigos 32.º a 34.º do CPTA, sem prejuízo da aplicação subsidiária, em face dos casos omissos, do regime processual consagrado nos artigos 305.º e 306.º do CPC ex vi n.º 4 do artigo 31º do CPTA.
O artigo 33.º do CPTA prevê, com aplicação ao caso dos autos, que nos processos relativos a actos administrativos se atende ao conteúdo económico do acto.
Examinados os pedidos apresentados e os termos em que a Autora configura a respectiva causa de pedir, observa-se que, no caso vertente, a Autora pretende obter a declaração de anulação do acto de adjudicação do contrato à CI bem assim como a condenação da ED a repetir a fase de análise e avaliação das propostas, observando o regime do preço anormalmente baixo do art.º 71.º do CCP, os esclarecimentos devidos, a eventual exclusão da proposta da Contrainteressada n.º 1, com subsequente nova ordenação e classificação das propostas e reconhecido o direito da Autora a ser colocada em primeiro lugar e, caso se verifique que a sua proposta é a economicamente mais vantajosa após expurgo dos vícios apontados, condene a ED a adjudicar-lhe o contrato.
Nessa medida, face à especificidade e aos termos em que foi definido o preço que a ED paga à adjudicatária do contrato, importa atender que, em tese, a vantagem para a Autora se mostra como equivalente ao valor máximo que a ED pagará que, conforme vem indicado no anúncio do concurso e nas peças do procedimento, é de € 2.322.000,00, valor referente ao período máximo de vigência do contrato, isto é, 3 anos.
Assim, a sentença recorrida que fixou o valor da causa em € 2.322.000,00 mostra-se conforme o disposto nos artigos 31.º, n.º 1 e 32.º, n.º 1 e 33.º do CPTA, e artigo 306.º, n.º 1 e n.º 2 do CPC, ex vi do n.º 4 do artigo 31.º do CPTA.
Improcede, pois, este segmento do recurso interposto.
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Quanto ao erro de julgamento relativo aos pressupostos da decisão
imediata do mérito da acção
Sustenta a recorrente que o Tribunal a quo dispensou a instrução por considerar que não havia factos controvertidos relevantes, mas depois julgou a ação improcedente por alegada insuficiência factual e falta de prova por
parte da Autora. A Recorrente argumenta que isso é uma contradição processual, pois se faltavam factos, a instrução não deveria ter sido dispensada.
Vejamos.
O Tribunal a quo proferiu despacho interlocutório que antecedeu a decisão de mérito, no qual deixou expresso o seguinte: “A audiência prévia destinava-se apenas a proferir despacho saneador - cf. artigo 87.º-A, n.º 1, alínea d) do CPTA - pelo que nos termos do artigo 87.º-B, n.º 3 do CPTA, ex vi artigo 102.º, n.º 1 do mesmo Código, decido dispensar a sua realização. Por seu lado, as partes arrolaram testemunhas, mas não se vislumbrando factos relevantes para o exame e decisão da causa que devam considerar-se controvertidos ou necessitados de prova adicional, considerando, ainda, que o tribunal se deve abster da prática de atos inúteis para a análise dos factos trazidos para a composição do litígio e para a apreciação dos pedidos formulados, não se determina a abertura de um período de instrução, (…)”.
Dispõe-se no art. 195.º, n.º 1 do CPC que “(…) a prática de um ato que a lei não admita, bem como a omissão de um ato ou de uma formalidade que a lei
prescreva, só produzem nulidade quando a lei o declare ou quando a irregularidade cometida possa influir no exame ou na decisão da causa”.
Como se infere deste dispositivo a omissão de um ato ou formalidade que a lei prescreve configura uma irregularidade que só determina a nulidade do processado subsequente àquela omissão se influir no exame e decisão da causa.
Por seu turno, o art.º 87.º-B, nº 2 do CPTA ex vi art.º 102.º, n.º 1 do CPTA, permite que o juiz possa dispensar a realização de audiência prévia quando esta se destine apenas ao fim previsto na alínea b) do n.º 1 do artigo 87ºA, isto é, “facultar às partes a discussão de facto e de direito, quando o juiz tencione conhecer imediatamente, no todo ou em parte, do mérito da causa”.
A recorrente não se insurge contra o despacho interlocutório no segmento em que dispensa a realização de audiência prévia nem os termos em que essa dispensa ocorreu, nomeadamente, quanto à não audição prévia das partes, parecendo, assim, nesse ponto, concordar com o Tribunal a quo quanto à verificação dos pressupostos da dispensa de realização de audiência prévia.
O que a recorrente questiona é o segmento do despacho que refere “não se vislumbrando factos relevantes para o exame e decisão da causa que devam considerar-se controvertidos ou necessitados de prova adicional” e no que toca ao conhecimento dos vícios imputados ao acto impugnado, alegadamente, a sentença recorrida “afastar os vícios suscitados por alegada ausência de substrato factual bastante” demonstrando o contrário, isto é, que havia matéria que reclamava, pelo menos, apreciação documentada mais completa e, subsidiariamente, instrução útil.
Desde já se adianta que não oferece razão à recorrente.
Na situação dos autos resulta, efectivamente, que a A., para além da prova documental que juntou aos autos requereu a produção de prova testemunhal, arrolando três testemunhas.
O Tribunal a quo considerou que não havia matéria controvertida que necessitasse de prova adicional, passando de imediato a proferir decisão de mérito quanto à pretensão deduzida e essa actuação mostra-se conforme o disposto no art.º 88.º, n.º 1 alínea b) do CPTA, de onde deriva que o juiz da causa pode “Conhecer total ou parcialmente do mérito da causa, sempre que a questão seja apenas de direito ou quando, sendo também de facto, o estado do
processo permita, sem necessidade de mais indagações, a apreciação dos pedidos ou de algum dos pedidos deduzidos, ou de alguma exceção peremptória”.
A A./recorrente discorda, alegando que a sentença recorrida julgou improcedentes determinados vícios imputados ao acto impugnado por alegada insuficiência factual e falta de prova por parte da Autora o que considera é demonstrativo de que havia matéria controvertida.
Sucede que, a abertura de uma fase de produção de prova, pressupõe que existam factos relevantes alegados pela parte que sejam suscetíveis de vir a ser objecto de prova. Como estabelece o art.º 90.º, n.º 1 do CPTA, “A instrução tem por objeto os factos relevantes para o exame e decisão da causa que devam considerar-se controvertidos ou necessitados de prova”.
No caso, a decisão recorrida refere que a A. não forneceu “como se lhe exige, pois que o seu ónus alegatório assim o impõe, a necessária factualização sobre as suas afirmações que configuram juízos seus, sem substrato factual para os suportar. Ao invocar regras do CE sobre as obrigações contratuais, sem substanciar ou factualizar, sem alegar factos concretos e precisos para sustentar as afirmações que apresenta, tudo não passa de um exercício abstrato e
conclusivo sobre um dos preços propostos pela CI e que compõe o preço global. Nem sequer se conhece qual a base e qual o substrato fatual para sustentar o que a Autora afirma ser, no artigo 32.º da p.i., "o valor máximo de manutenção aceitável no concurso", que, no caso da proposta da CI, seria "insuficiente para compensar os elevados custos de manutenção do Posto de GNV", declarando mesmo a Autora, no artigo 33.º desse articulado, que "sem o MCF equivalente ou superior a 0,002 €/kWh a Contrainteressada n.º 1 não conseguir cumprir e cobrir os encargos inerentes à execução do contrato"- cf. pág. 51.
O que a sentença recorrida sublinha, pois, é a ausência de alegação de factos que sustentem a sua posição, que é coisa diferente da omissão de factos em virtude da não abertura de uma fase instrutória.
A regra geral vigente quanto a esta matéria está prevista no artigo 342.º do Código Civil, nos seguintes termos: “1. Àquele que invocar um direito cabe fazer a prova dos factos constitutivos do direito alegado. 2. A prova dos factos impeditivos, modificativos ou extintivos do direito invocado compete àquele contra quem a invocação é feita. 3. Em caso de dúvida, os factos devem ser considerados como constitutivos do direito”.
Competindo à A. alegar os factos essenciais e relevantes de forma a permitir produzir prova considerada necessária sobre os mesmos, e não o tendo feito, ocorreu inevitavelmente a preclusão da possibilidade de o Tribunal a quo os considerar para efeitos da abertura de uma fase de instrução.
Nessa medida, como já adiantamos, improcede este segmento do recurso interposto.
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Quanto à falta de ponderação de requerimento apresentado pela A.
em 17-04-2026.
Sustenta a recorrente que, no requerimento apresentado nos autos em 17-04- 2026, densificou factual e juridicamente os vícios invocados na petição inicial; que nesse requerimento quantificou economicamente a diferença entre as MCF propostas, explicitou a relevância do manual/relatório do fabricante, demonstrou que a própria [SCom03...] solicitou essa documentação e contrariou expressamente a tese de compensação do MCF por via de uma REP superior; que ao decidir como se tais concretizações não
existissem, a sentença assentou em pressuposto factual incorreto e em leitura incompleta dos autos; que antes da prolação da sentença, juntou documentação relativa a ajustes diretos posteriores celebrados entre a [SCom02...] e a [SCom03...], respeitantes ao mesmo núcleo material do concurso discutido nos autos, sendo que esses documentos integravam já o acervo processual antes da decisão recorrida e deviam, por isso, ter sido ponderados pelo Tribunal a quo; que mesmo que se entendesse inútil uma decisão autónoma sobre o incidente do artigo 103.º-A do CPTA, isso não dispensava o Tribunal a quo de ponderar os documentos juntos nesse contexto, por transportarem factos supervenientes relevantes também para o mérito e para a necessidade de instrução; que os ajustes diretos posteriores demonstram a existência de soluções contratuais transitórias sobre o mesmo objeto material do concurso, enfraquecendo a alegação de inexistência de alternativa contratual e de urgência absoluta que sustentava o pedido de levantamento do efeito suspensivo automático.
Vejamos então.
O requerimento de 17/6/2026 a que se refere a A./recorrente foi apresentado nos autos como resposta ao incidente deduzido pela ED de
levantamento do efeito suspensivo automático no qual a A. refere o seguinte: “A presente resposta tem por objeto: i) o contraditório quanto às contestações apresentadas pela Entidade Demandada e pela Contra-interessada [SCom03...];
ii) a resposta à matéria de impugnação e às denominadas «questões prévias» ali suscitadas; iii) a reafirmação integral dos factos, vícios e pedidos já deduzidos na Petição Inicial; e iv) a oposição ao incidente de levantamento do efeito suspensivo automático requerido pela Entidade Demandada” - ponto 1; “2. A Autora reitera, para todos os efeitos legais, tudo quanto alegou na Petição Inicial, mantendo integralmente a factualidade aí vertida, a qual se dá por reproduzida, e responde apenas ao que de novo foi trazido aos autos pelas peças subsequente” - ponto 2.; “a Entidade Demandada juntou, com a sua contestação e com o pedido de levantamento do efeito suspensivo, elementos que confirmam os factos centrais já alegados pela Autora, designadamente: a existência dos erros quanto à MCF no Relatório Preliminar e na ata; a posterior correção apenas em Relatório Final; a celebração do contrato; e a continuação da atividade dos [SCom02...] mediante abastecimentos pontuais durante a pendência da ação” (ponto 11).
A demais argumentação que integra o referido requerimento debruça-se sobre os pressupostos necessários ao levantamento do efeito suspensivo
automático que, por diversas razões, que enumera, considera que não se verificam e que o Tribunal a quo teve em consideração em sede de decisão do incidente que veio a proferir após a prolação de sentença sobre o mérito da acção, favorável ao pedido de levantamento do efeito suspensivo, e em relação ao qual a A. não interpôs recurso.
Tendo presente que a resposta em causa se reporta ao incidente e que é em sede de conhecimento do mérito da pretensão aí deduzida, isto é, de levantamento do efeito suspensivo automático, que essa pronúncia deve ser ponderada, não serve, como quer a recorrente, para eventual alegação de factos que na fase processual própria, isto é, na petição inicial, não elencou.
Acresce sublinhar que é a própria A. que, no requerimento em causa, expressamente, refere que reitera tudo quanto alegou na Petição Inicial, mantendo integralmente a factualidade aí vertida, pelo que, mal se compreende que, agora, a alegação da recorrente (conclusão I do recurso) vá no sentido de que no requerimento em causa, “densificou factual e juridicamente os vícios invocados desde a petição inicial”.
Seja como for, a questão prende-se com a falta de alegação de factos e não com a sua densificação/concretização, que o requerimento em apreço não
ultrapassou, pelo que, a sentença recorrida não assentou, como vinha alegado, em pressuposto factual incorreto e em leitura incompleta dos autos.
Nessa medida, improcede este segmento do recurso interposto.
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Quanto ao erro de julgamento derivado da valorização da
divergência entre 0,005 €/kWh e 0,001 €/kWh como lapso de escrita e
da não realização de audiência prévia.
Sustenta a A./recorrente que perante a divergência entre o valor de 0,005 €/kWh constante da ata e do relatório preliminar e o valor efetivo de 0,001 €/kWh constante da proposta adjudicada devia o júri do concurso ter aberto uma fase de audiência prévia e que a correção desse erro apenas em relatório final, sem reabertura da audiência prévia, comprimiu objetivamente o seu direito de participação procedimental.
Mais sustenta a recorrente que a sentença recorrida errou ao desvalorizar a divergência entre 0,005 €/kWh e 0,001 €/kWh como mero lapso de escrita sem relevo invalidante.
A sentença recorrida, conheceu dos alegados erros na identificação do atributo MCF (margem de comercialização do fornecedor) que a CI propôs e a tal propósito julgou que tal vício improcedia, fundamentando o assim decidido no seguinte: “Basta analisar o relatório preliminar e a ata a que a Autora se refere para se concluir que este vício é manifestamente improcedente. Os tais erros situam-se em dois documentos. Um, no relatório preliminar, num quadro resumo das propostas, sem qualquer impacto na sua apreciação, cujos valores indicados e valorados se encontram corretos. E outro, na ata de 30-10-2025, a que se alude na alínea H) do probatório. Essa ata é, portanto, posterior à apreciação das propostas, reflete a submissão do relatório preliminar para mero conhecimento da Administração Executiva. Estamos a falar, ainda, do projeto de decisão proposto pelo júri, não há nenhum conteúdo decisório, pelo que carece de essencialidade, nem a Autora demonstra que tenha. Trata-se, na verdade, de dois manifestos erros de escrita, revelados no próprio contexto da declaração ou através das circunstâncias em que estas são feitas, que são perfeitamente detetáveis por um destinatário normal do relatório e do ato, e que podem ser retificados a todo o tempo pela Administração, nos termos do artigo 174.º do CPA. E por isso é com perplexidade que o Tribunal lê na petição inicial que "A Autora foi ouvida em audiência prévia com base em pressupostos factuais
diferentes da realidade (MCF de 0,005 e não de 0,001), o que vicia o exercício do contraditório, vedando-lhe a possibilidade de atacar, em momento oportuno, a anomalia real do preço global da proposta da Contra-interessada n.º 1 ". O relatório preliminar diz isto no tal quadro resumo:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
O júri trocou o valor do MCF da Autora e da CI [SCom03...]. A Autora sabe que não propôs 0,001€, mas 0,005€. Mas esse mesmo relatório preliminar, logo a seguir, quando parte para a concretização do critério de adjudicação e a aplicação da fórmula, refere:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
Os valores estão corretos e apreciação das propostas e respetiva graduação também. E não vê este Tribunal como estes evidentes lapsos de escrita, sem qualquer impacto na apreciação das propostas, e na respetiva graduação, podem colocar em causa o direito de defesa da Autora ou justificar uma qualquer necessidade de repetir ou renovar a fase de audiência prévia, ou qualquer outra fase do Concurso, quando a mesma exerceu o seu direito de audiência prévia, em que se alcança que percebeu exatamente o que estava em
causa, o que foi proposto pela CI no MCF, em que, aliás, a Autora pugna pela sua configuração como um preço anormalmente baixo, justamente nos termos que vem aqui pedir a este Tribunal, pouco ou nada acrescentando”.
E decidiu bem a sentença recorrida.
Estabelece o artº 249º do CC, sob a epígrafe “Erro de cálculo ou de escrita”, que “O simples erro de cálculo ou de escrita, revelado no próprio contexto da declaração ou através das circunstâncias em que a declaração é feita, apenas dá direito à rectificação desta”.
À luz deste normativo, perante a detecção de erros de cálculo e ou de escrita constantes de proposta concursal ou em documentos elaborados pelo júri do concurso, facilmente compreensíveis como tais no contexto da declaração ou das circunstâncias em que foi efectuada, o júri/entidade adjudicante deve proceder oficiosamente à sua correcção.
É, pois, permitido que o júri/entidade adjudicante proceda oficiosamente à retificação de erros manifestos de escrita constantes da proposta, mas também de erros detetados em relatórios/actas elaborados pelo júri do concurso, como sucede no caso em apreço, sem que para tal se exija o
assentimento dos concorrentes ou uma pronúncia prévia sobre essa rectificação.
Consideram-se como lapsos de escrita os que sejam ostensivos, facilmente detetáveis e identificáveis como tais pelo contexto da declaração ou através das circunstâncias em que a declaração é feita e que respeitem à expressão material da vontade.
Neste sentido, v. Acórdão do STA de 26/6/2014 processo 0586/14, em cujo sumário se pode ler: “I - Acolhe e exprime-se no art. 249.º do CC um princípio geral de direito que se mostra aplicável a todos os erros de cálculo ou de escrita juridicamente relevantes. II - Para o preenchimento legítimo do referido normativo importa que, como é entendimento uniforme, se considerem apenas como lapsos de escrita os que sejam ostensivos, aqueles que facilmente se detetem e se identifiquem como tais pelo e no seu contexto e que respeitem à expressão material da vontade e já não os que possam ter influenciado a formação dessa vontade. III - Os erros dizem-se de escrita quando se escreve ou representa, por lapso, coisa diversa da que se queria escrever ou representar, sendo que se consideram manifestos os erros quando estes são de fácil deteção, isto é, quando a própria declaração ou as circunstâncias em que ela é feita
permitem a sua imediata identificação. IV - Está-se perante uma mera retificação quando a intenção que a motiva é, apenas e tão só, a correção de um evidente erro de escrita e não a sua modificação ou alteração substancial.”
Ora, decorre dos factos provados G) e H), que o júri do concurso incorreu em erro ao assinalar no relatório preliminar o valor do MCF da Autora e da CI [SCom03...], indicando que a A. propôs 0,001€ e a CI, [SCom03...] 0,005€, quando das propostas apresentadas, resultava que o valor proposto pela A. era de 0,005€ e o proposto pela CI de 0,001€. Detetado o lapso na transposição dos valores, o júri do concurso procedeu à sua correcção, como era devida à luz do citado artº 249º do CC, dado tratar-se de lapso evidente facilmente detectado no contexto em que foi praticado, correcção que em nada influenciou as pontuações atribuídas aos concorrentes que, nesse mesmo relatório preliminar, foram corretamente calculadas com base nos valores correspondentes às propostas apresentadas.
Reforça-se que, perante o enunciado lapso e que da sua correcção não resultou nenhuma alteração das propostas e na sua ordenação, seria absolutamente inútil a realização de audiência prévia como defende a recorrente, fase procedimental que se destina a ouvir os destinatários da
decisão antes da sua prolação, pois que, dessa audição não resultaria nenhuma alteração na correcção do lapso nos termos em que foi efectuada.
Termos em que, improcede este segmento do recurso.
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Quanto ao erro de julgamento relativo ao subprocedimento legal de
esclarecimento - artº 50º CCP
Sustenta a recorrente que o júri do concurso reconheceu expressamente a relevância técnica da documentação do fabricante ao anunciar que a solicitaria e disponibilizaria e que a não disponibilizar tal informação e ao prosseguir o procedimento como se a omissão fosse neutra, a Entidade Demandada afetou a igualdade informativa entre concorrentes, a transparência procedimental e a correta formação do preço e da avaliação do risco contratual.
Vejamos.
Estabelece o artº 50º do CCP sob a epígrafe “Esclarecimentos, retificação e alteração das peças do procedimento”:
1 - No primeiro terço do prazo fixado para a apresentação das propostas, os interessados podem solicitar os esclarecimentos necessários à boa compreensão e interpretação das peças do procedimento e, no mesmo prazo, devem apresentar uma lista na qual identifiquem, expressa e inequivocamente, os erros e as omissões das peças do procedimento por si detetados.
2 - Para efeitos do presente Código consideram-se erros e omissões das peças do procedimento os que digam respeito a:
a) Aspetos ou dados que se revelem desconformes com a realidade;
b) Espécie ou quantidade de prestações estritamente necessárias à integral execução do objeto do contrato a celebrar;
c) Condições técnicas de execução do objeto do contrato a celebrar que o interessado não considere exequíveis;
d) Erros e omissões do projeto de execução que não se incluam nas alíneas anteriores.
3 - A lista a apresentar ao órgão competente para a decisão de contratar deve identificar, expressa e inequivocamente, os erros ou omissões detetados,
com exceção dos referidos na alínea d) do número anterior e daqueles que por eles apenas pudessem ser detetados na fase de execução do contrato, atuando com a diligência objetivamente exigível em face das circunstâncias concretas.
4 - O incumprimento do dever de identificar erros e omissões a que se referem os números anteriores tem a consequência prevista no n.º 3 do artigo
378.º
5 - Até ao termo do segundo terço do prazo fixado para a apresentação das propostas, ou até ao prazo fixado no convite ou no programa de concurso:
a) O órgão competente para a decisão de contratar, ou o órgão para o efeito indicado nas peças do procedimento, deve prestar os esclarecimentos solicitados;
b) O órgão competente para a decisão de contratar pronuncia-se sobre os erros e as omissões identificados pelos interessados, considerando-se rejeitados todos os que, até ao final daquele prazo, não sejam por ele expressamente aceites.
6 - O órgão competente para a decisão de contratar deve identificar os termos do suprimento de cada um dos erros ou das omissões aceites nos termos do disposto na alínea b) do número anterior.
7 - Independentemente do disposto nos números anteriores, o órgão competente para a decisão de contratar pode, oficiosamente, proceder à retificação de erros ou omissões das peças do procedimento, bem como prestar esclarecimentos, no mesmo prazo referido no n.º 5, ou até ao final do prazo de entrega de candidaturas ou propostas, devendo, neste caso, atender-se ao disposto no artigo 64.º
8 - Os esclarecimentos, as retificações e as listas com a identificação dos erros e omissões detetados pelos interessados devem ser disponibilizados na plataforma eletrónica utilizada pela entidade adjudicante e juntos às peças do procedimento que se encontrem patentes para consulta, devendo todos os interessados que as tenham obtido ser imediatamente notificados desse facto.
9 - Os esclarecimentos e as retificações fazem parte integrante das peças do procedimento a que dizem respeito e prevalecem sobre estas em caso de divergência.”
No caso em apreço, como decorre do probatório (facto D), a A. solicitou esclarecimentos ao júri do concurso, entre outros, nos seguintes termos: “3.No Artigo 7º, número 1, alínea c) do Caderno de Encargos, é referido: "A manutenção, em todos os seus espetos, designadamente preventiva e corretiva, de totalidade dos equipamentos (sem exceção) da estação de abastecimento de gás natural veicular dos [SCom02...] (entenda-se área privada e área pública) com as condições estabelecidas no Anexa I ao Caderno de Encargos." Tendo em conta os problemas técnicos que o Posto tem apresentado ao longo do primeiro ano de operação, considera-se que os problemas já identificados, nomeadamente relacionados com a dificuldade de descarga com a bomba do Posto, capacidade limitada de compressão do GNC, dificuldade de funcionamento com níveis de tanque mais baixos impossibilitando a descarga de cisternas completas e, ainda, os problemas relacionados com a baixa potência elétrica, serão da responsabilidade dos [SCom02...] em articulação com o respetivo construtor do Posto (ao abrigo da garantia) e outros fornecedores dos [SCom02...]. É correta esta interpretação?"; “4. No final do período de garantia, uma vez que são problemas já identificados, recorrentes e não decorrentes da operação normal do Posto, entende-se que, caso os
problemas subsistam, a responsabilidade manter-se-á dos [SCom02...]. É correta esta interpretação?"
O júri do concurso respondeu (cf. facto E) o seguinte: “3. R: Informamos que iremos solicitar um relatório formal ao fabricante, por forma a aferirmos o estado da bomba, garantias e respetivos condicionalismos. Assim que possível, disponibilizaremos o referido relatório na Plataforma. 4. Informamos que iremos solicitar um relatório formal ao fabricante, por forma a aferirmos o estado da bomba, garantias e respetivos condicionalismos. Assim que possível, disponibilizaremos o referido relatório na Plataforma”.
Elaborado o relatório preliminar e notificado aos concorrentes, a A. pronunciou-se (facto I), referindo, entre o mais, que “10. De acordo com as Respostas 3 e 4, aos pedidos de esclarecimentos da aqui Concorrente, reportados
, do Júri do Procedimento com data de 26-09-2025, 3 e 4, resulta o seguinte: R: Informamos que iremos solicitar um relatório formal ao fabricante, por forma a aferirmos o estado da bomba, garantias e respetivos condicionalismos. Assim que possível, disponibilizaremos o referido relatório na Plataforma. R: Informamos que iremos solicitar um relatório formal ao fabricante, por forma a aferirmos o estado da bomba, garantias e respetivos condicionalismos. Assim
que possível, disponibilizaremos o referido relatório na Plataforma. 11. Pelo que, considerando a referida tramitação procedimental, e no estrito cumprimento das normas concursais públicas, o Júri do procedimento deveria apresentar os referidos documentos na plataforma, previamente ao Relatório preliminar, audiência prévia, Relatório final e adjudicação. 12. O que não fez, vício que expressamente se invoca para os devidos efeitos.”
Seguiu-se a elaboração de relatório final (facto J) do qual, para o que aqui releva, se extrai o seguinte: “2. Em relação à não disponibilização, por parte da Entidade Adjudicante, do relatório formal do fabricante conforme indicado nas respostas aos esclarecimentos solicitados pelos concorrentes, considera o Júri que tal não constitui qualquer vício. Vejamos: a. O documento em questão referido pela Entidade Adjudicante na resposta aos esclarecimentos solicitados, não é um documento integrante das peças do procedimento; b. A inexistência deste documento não constituiu qualquer entrave à apresentação da proposta, uma vez que todos os concorrentes apresentaram proposta para esta componente; c. A inexistência deste documento não constituiu qualquer entrave à definição do valor concreto da proposta, uma vez que todos os concorrentes apresentaram o mesmo preço para esta componente; Para além disso, conforme indicado na resposta aos esclarecimento, o documento será emitido pelo
fabricante do posto de abastecimento, sendo disponibilizado assim que possível na plataforma”.
A propósito do alegado vicio de violação do artº 50º, nº9, a sentença recorrida decidiu que o mesmo não ocorria, extraindo-se da sua fundamentação, o seguinte: “(…) importa clarificar que foi a Autora que identificou junto do júri, nesta fase preliminar do Concurso, problemas técnicos do Posto, solicitando uma validação/confirmação sobre a sua interpretação de que, perante estes problemas, que enumera, a responsabilidade seria dos [SCom02...] em articulação com o respetivo construtor ao Posto, ao abrigo a garantia e outros fornecedores dos [SCom02...]. E o documento a que o júri se refere, na resposta aos esclarecimentos, é um "relatório formal", que seria solicitado ao fabricante, isto com o objetivo de "aferirmos o estado da bomba, garantias e respetivos condicionalismos". Afirmando o júri que, "assim que possível", o referido relatório seria disponibilizado na plataforma. Ora, em tese, este relatório não integra as peças do procedimento. Nisto o júri tem razão. E a Autora não dedica uma linha do seu discurso a explicar porque razão e em que medida, à luz do artigo 50.º do CCP, este relatório faria parte das peças do procedimento. Em si mesmo, não é o relatório do fabricante que poderia constituir uma resposta do júri ao esclarecimento que a Autora solicitou, pois, como ele mesmo evidenciou,
o mesmo serviria para "aferirmos o estado da bomba, garantias e respetivos condicionalismos". Depois, segundo o que o júri revela, este documento inexiste e, por isso, naturalmente, não foi disponibilizado na plataforma. E a Autora também não cuida de explicitar qual a concreta implicação desta alegada "inexistência do documento" (o tal relatório do fabricante sobre o Posto), para a apresentação da sua proposta e para a sua esfera jurídica, limitando-se a afirmar generalidades, a invocar princípios da contratação pública, sem substrato factual, a referir-se à sua necessidade para a apreciação das propostas e do alegado preço anormalmente baixo, sem se saber exatamente porquê e para quê. Sobretudo considerando o que estará em causa e que o júri refere que "a inexistência deste documento não constituiu qualquer entrave à definição do valor concreto da proposta, uma vez que todos os concorrentes apresentaram o mesmo preço para esta componente". O que, mais uma vez, não vem posto em causa pela Autora nesta ação. Sendo certo que, no que tange a esta questão do relatório do fabricante e às "regras do jogo aplicáveis a todos", a Autora não demonstra que tenha sido objeto de um tratamento diferente quando se encontrava numa situação análoga à dos outros concorrentes. A referência a que o júri faz no relatório final de que este relatório do fabricante
- que, de acordo com os esclarecimentos prestados, ainda iria solicitar ao
fabricante, e depois, assim que possível, disponibilizar na plataforma -, "não é um documento integrante das peças do procedimento", como é bom de ver, não assume qualquer irregularidade, quando a entidade adjudicante salienta que nem sequer dispunha do documento - o que não vem posto em causa pela Autora -, muito menos uma ilegalidade suscetível de abalar a subsistência do relatório final, do ato de adjudicação, e de todo o Concurso, considerando a configuração que foi dada pela Autora a este vício”.
O assim decidido é para manter.
O princípio da estabilidade das peças do procedimento impõe que as mesmas não devem ser modificadas após o início da tramitação do procedimento. Todavia, dentro de certas condições e limites é possível a introdução de alterações após a publicação do anúncio admitindo-se que a entidade adjudicante corrija as peças do procedimento que careçam de esclarecimento.
No caso em apreciação resulta do probatório que, nas peças do procedimento não consta qualquer referência à obrigação da entidade adjudicante juntar um relatório do fabricante do “posto de abastecimento”,
tendo o júri do concurso depois da pronúncia da A. em sede de audiência prévia referido o seguinte:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
Todavia, o referido relatório do fabricante não chegou a ser solicitado pela entidade adjudicante e, por conseguinte, não faz qualquer sentido pugnar pela invalidade da não divulgação desse relatório quando ele, de facto, não foi junto ao procedimento.
Acresce que, a ausência desse relatório, que a dado momento o júri do concurso adiantou que seria junto não constituiu um obstáculo à apresentação
das propostas nem de forma alguma condicionou os termos das propostas e a sua adequação às exigências procedimentais.
Assim, o júri do procedimento ao ter atuado da maneira que atuou, não incumpriu com o nº 9 do artº 50º do CCP pois não estamos perante qualquer junção de um qualquer elemento esclarecedor que, pelo seu caráter conformador do concurso, deva fazer parte integrante das peças do procedimento, sendo que, o Tribunal a quo ao decidir que não ocorria tal vício invalidante não incorreu no alegado erro de julgamento.
Termos em que, improcede este segmento do recurso interposto.
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Quanto ao erro de julgamento relativo ao regime de preço
anormalmente baixo e dos princípios da contratação.
Alega a recorrente que MCF de 0,001 €/kWh, comparada com as MCF de 0,005 €/kWh apresentadas pelas restantes concorrentes e com o teto máximo de 0,008 €/kWh fixado nas peças procedimentais, constituía indício sério, objetivo e economicamente relevante de anomalia; que densificou esse indício demonstrando que a diferença correspondia a € 52.000,00 por ano e que a
MCF da adjudicatária geraria apenas € 13.000,00 anuais brutos, valor manifestamente exíguo face aos encargos de manutenção, risco, logística, gestão contratual e execução do contrato; que esse indício era ainda reforçado pelo facto de o teto anual de manutenção alegadamente previsto ser manifestamente curto para a manutenção global do posto, o que acentuava o relevo da MCF como rubrica economicamente sensível; que a sentença errou ao exigir da Recorrente uma demonstração praticamente fechada da insuficiência final do preço global antes mesmo da abertura do subprocedimento legal de esclarecimento; que ao fazê-lo, a sentença inverteu a lógica do regime legal e esvaziou a função de garantia do mecanismo de escrutínio previsto no CCP e no direito da União.
Mais refere a recorrente que incorreu em erro de julgamento ao concluir pela não anulação do ato impugnado, também com fundamento na violação dos princípios da liberdade de iniciativa privada e da liberdade de gestão empresarial, porquanto estes princípios admitem restrições e cedem, no caso, em face do princípio da prossecução do interesse público e do princípio da concorrência.
Vejamos então.
A sentença recorrida decidiu que não existiam indícios de anomalia no preço da proposta apresentada pela CI, extraindo-se da sua fundamentação o seguinte: “À falta de substrato fatual fornecido pela Autora para suportar as suas afirmações conclusivas, se o único critério adotado pela Administração fosse a "magnitude (1/8 do valor tido como razoável)" do "desvio" desta concreta componente do preço, então, teria de utilizar o mesmo critério em relação a todas as propostas apresentadas neste Concurso, já que o preço proposto pela Autora e pela CI n.º 2 (0,005€) também se situa abaixo "do valor tido por razoável" (0,008€), sendo a diferença entre esse preço e a proposta da CI (0,001€) é de 0,004. Tendo em conta as especificidades deste Concurso, o objeto contratual em causa, e as diferentes componentes de preço, considerando, ainda, que a Autora não fornece elementos factuais concretizados sobre este preço e/ou sobre as demais componentes do preço, este é um caso em que a diferença entre o preço proposto pela CI quanto a uma das componentes, MCF, e o preço proposto pelas outras propostas para esta componente, não pode constituir, por si só, um indício do seu caráter anormalmente baixo. (…)face às especificidades deste Concurso, e às diferentes componentes de preço, entende este Tribunal que a Entidade Demandada não estava obrigada a desencadear o subprocedimento previsto no artigo 71.º, n.º 3 do CCP e a proceder à verificação
da composição do preço para confirmar que não era anormalmente baixo. (…) Considerando que os preços propostos podem resultar de inúmeros fatores que são ponderados pelo concorrente, de todo um manancial de variáveis que pode estar em jogo, organizados e imputados de forma diversa por cada concorrente, e que podem, inclusivamente, derivar do grau e níveis de eficiência de cada empresa, não estando o mesmo obrigado a revelá-los, não tinha o júri (e a Autora também não os forneceu de forma concretizada, como era seu ónus) sequer elementos para lançar suspeições no caso em apreço sobre os preços propostos pelas CI, afigurando-se admissível e razoável, neste caso, em face do alegado e do aqui apurado, que o júri não tivesse sequer solicitado esclarecimentos adicionais às propostas das CI.”
Vejamos se o assim decidido padece do imputado erro de julgamento de direito.
De acordo com o artº 71º CCP (na redacção introduzida pelo DL nº 111-B/2017), as entidades adjudicantes podem fixar logo nas peças do procedimento um critério de identificação automática das propostas tidas como de preço anormalmente baixo, tendo por referência um determinado desvio percentual em relação à média dos preços das propostas ou outros
critérios considerados adequados, critério distinto daquele que vigorava antes dessa alteração e que aferia da normalidade/anormalidade do preço proposto com base em valor/percentagem calculado por referência ao preço base fixado.
Neste sentido, a fixação de tal critério automático sendo uma faculdade, impõe quando essa é a opção que a entidade adjudicante fundamente a necessidade de fixação do preço ou do custo anormalmente baixo, bem como os critérios que presidiram a essa fixação, designadamente os preços médios obtidos na consulta preliminar ao mercado, se tiver existido (art.º 71.º, n.º 1, do CCP).
Importa, a este propósito, notar que tal como resulta da letra da norma acima referida, a entidade adjudicante pode definir as situações em que o preço ou o custo de uma proposta é considerado anormalmente baixo, o que significa que se trata de uma faculdade que a entidade adjudicante pode optar por não utilizar sem que tal implique qualquer consequência ou a utilização de qualquer outro critério supletivo - neste sentido v. José Azevedo Moreira, “Breves notas sobre o novo regime das propostas de preço (ou custo)
anormalmente baixo” in Comentários à revisão do Código dos Contratos Públicos, 2.ª Edição, AAFDL Editora, 2018, p. 702.
À obrigatoriedade de fundamentação da fixação do valor abaixo do qual o preço será considerado anormalmente baixo, “a lei impõe, assim, uma fundamentação a dois níveis. Em primeiro lugar, exige que a entidade adjudicante justifique a “necessidade” de fixar aprioristicamente um critério de identificação de propostas suspeitas. Em segundo lugar, torna-se também necessário justificar o próprio critério adotado. No seu segmento final, a citada norma esclarece ainda que esta fundamentação poderá considerar os resultados que a entidade adjudicante obteve no contexto da auscultação prévia do mercado que possa ter levado a cabo antes de iniciar o procedimento adjudicatório” - v. Pedro Costa Gonçalves, in Direito dos Contratos Públicos, Vol. I, 4.ª Edição, Almedina, 2020, p. 952.
Do exposto resulta, então, que uma vez estabelecido o preço base e o preço ou custo anormalmente baixo, a entidade adjudicante encontra-se adstrita ao dever de fundamentação dos critérios que presidiram à fixação desses valores.
In casu, conforme resulta do probatório, a entidade adjudicante optou, por não proceder à fixação de critério de identificação automática das propostas de preço anormalmente baixo, referindo-o expressamente no programa de procedimento que: “4. Preço Anormalmente Baixo Não são definidas as condições em que o preço ou custo é considerado anormalmente baixo, sem prejuízo da aplicação do estabelecido no artigo 71.º, n.ºs 3 e 4 do Código dos Contratos Públicos”.
Assim, uma vez que a Entidade Demandada apenas fixou o preço base do concurso para o período máximo de vigência (3 anos) em € 2.322.000,00 - v. clausula 2ª do PP - não tendo fixado qualquer critério de identificação de um preço anormalmente baixo, em conformidade, não exigiu que os concorrentes instruíssem as propostas com um documento justificativo de preço apresentado.
Ora, “A entidade adjudicante pode não definir no programa do concurso ou no convite o critério de identificação do preço ou custo anormalmente baixo. Nesta eventualidade, coloca-se a questão de saber se pode haver lugar a uma apreciação do carácter anormalmente baixo do preço ou do custo das propostas. Nada impede o júri de efetuar essa apreciação e de considerar, em face do
critério definido in casu, que uma certa proposta tem um preço ou custo anormalmente baixo. Contudo, já nos parece de excluir que a proposta nessas condições possa ser excluída com fundamento no preço ou no custo anormalmente baixo. Seja qual for o veredicto sobre esta possibilidade à luz do direito da União Europeia, temos por certo que os princípios da transparência e do tratamento não discriminatório dos concorrentes vetam definitivamente a possibilidade de exclusão de propostas em função de critérios definidos casuisticamente e, além do mais, após o conhecimento pelas instâncias decisoras do teor das propostas. (…) O modelo adotado na revisão de 2017 consistiu em remeter para a entidade adjudicante a responsabilidade de definir, nas peças do procedimento, o critério de identificação do preço ou custo anormalmente baixo e de, concomitantemente, explicitar (fundamentar) a necessidade dessa definição (…). Assim, o CCP, na redação atual, não autoriza a fixação casuística de critérios de identificação de preço ou custo anormalmente baixo (…).”- v. Pedro Costa Gonçalves, Obra citada p. 950 - 951.
Não tendo sido definido nas peças do procedimento o limiar do preço anormalmente baixo, ainda assim, podia a entidade adjudicante ter dúvidas quanto à normalidade do preço proposto e, no limite, na ausência de
justificação plausível, levar à decisão de exclusão da proposta da CI que, de todo o modo não seria imediata.
É que, a Entidade adjudicante não podia proceder à exclusão imediata da proposta da CI com tal fundamento, sem antes, havendo dúvidas sobre a razoabilidade/anormalidade do preço proposto, solicitar à CI que, por escrito, prestasse esclarecimentos relativamente aos elementos constitutivos e relevantes da proposta.
No caso em apreço, o critério de adjudicação fixado pela entidade adjudicante é o critério multifatorial, a saber: critério 1) Margem de Comercialização do Fornecedor (MCF) em que
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
Critério 2: Incorporação de Biometano (Bio), em que
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
Critério 3: Custo de Manutenção da Estação (CME) em que
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
Critério 4: Renda da Estação Pública (REP) em que
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
Sendo que, “10.2. Para efeitos de avaliação, o valor que o adjudicatário pagará aos [SCom02...] por cada kWh vendido ao público será pontuado de forma crescente entre 0,010 €/kWh (0 pontos) e 0,100 €/kWh (100 pontos). Para valores superiores a 0,100 €/kWh, manterse-á a pontuação máxima de 100 pontos. 10.3.1. A pontuação final (PF) será calculada através da soma
ponderada das pontuações atribuídas a cada critério de avaliação, de acordo com os seguintes pesos:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
Em face desses critérios as pontuações atribuídas foram as seguintes:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
De que resultou a seguinte ordenação das propostas:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
Entendeu o júri do concurso (v. relatório final) que “nesta situação em concreto, não foi considerada pela Entidade Adjudicante a hipótese de a proposta apresentada pelo concorrente [SCom03...] SA configurar um preço anormalmente baixo, por duas razões distintas: O Júri considera que os valores apresentados são suficientes para garantir o cumprimento dos requisitos respeitantes ao fornecimento do gás, uma vez que, para além desta componente, foram ainda apresentados outros custos relativos ao Contrato, tendo o fornecedor até apresentado um custo mais elevado que os restantes concorrentes para a componente Renda da Estação Pública; Tendo em conta a escala dos valores apresentados - estamos, aqui, perante valores na ordem das décimas de cêntimo - não existe uma diferença grande o suficiente para que a proposta pudesse ser considerada como desleal face à concorrência; (…) na avaliação do preço ou custo normalmente baixo, dever-se-á apenas ter
em conta o preço global da proposta, não podendo nem devendo os preços parciais para as diversas componentes ser considerados para o efeito. Nesse sentido, transpondo esta fundamentação para ocaso em apreço, considera o Júri que a mesma se deverá aplicar nos mesmos termos. Neste sentido, na ótica do Júri, inexiste qualquer motivo que suporte a decisão de consideração da proposta do concorrente [SCom03...] SA como proposta de preço anormalmente baixo e, ainda que assim fosse, tal nunca levaria à exclusão da proposta sem mais.”
Sublinhe-se que, face ao juízo emitido pelo Júri do concurso, que foi seguido pela entidade adjudicante, juízo esse que se insere no âmbito dos seus poderes discricionários, no exercício da margem de livre decisão da Administração, em consonância com a apreciação feita, não foi perspetivada uma outra opção, designadamente, aquela que se prende com pedido de esclarecimentos justificativos do preço proposto nos termos do artº 71º, nº3 do CCP.
O Tribunal a quo concordou com a análise do júri do concurso e, como vimos, decidiu que a proposta da CI não configurava uma proposta de preço anormalmente baixo e, julgamos que o fez de forma acertada.
Na verdade, não há nos autos qualquer evidência factual de que o preço global proposto pela CI para a execução do contrato de “Fornecimento de Gás Natural Liquefeito destinada ao abastecimento da frota a gás natural comprimido dos [SCom02...], serviços de manutenção do posto de abastecimento de gás natural veicular (área privada e área pública) e cedência à exploração do posto de abastecimento ao público”, constitua um preço anormalmente baixo, sendo certo, que a avaliação da situação do ponto de vista da anormalidade do preço não se centra numa componente do preço, p.ex. no preço indicado na Margem de Comercialização do Fornecedor (MCF) e que foi determinante da pontuação atribuída à proposta da CI e a sua graduação em 1º lugar.
Ora, a A. constrói a sua posição com base em que havia fortes indícios de anormalidade do preço apresentado pela proposta da CI focando o seu juízo, precisamente, no preço parcial - MCF - indicado pela CI mas sabemos que a classificação de uma proposta como de preço anormalmente baixo não se foca nos concretos preços parciais mas antes no seu preço global.
Neste sentido, v. Acórdão do STA, de 12-09-2024, processo 1172/23.1BELSB, onde se pode ler: “Para a compreensão da diferença entre
tais regimes, basta ter presente que no regime do preço anormalmente baixo o que releva é a suficiência do preço/custo global da proposta e não o montante individual de cada preço unitário ou parcial, que embora possa atuar como elemento indiciador de uma proposta de preço anormalmente baixo, carece de ser confirmado em termos globais, não se confundindo com o preço global.
55.No regime do preço anormalmente baixo, o que está em causa é aferir se o preço global apresentado na proposta é “adequado a remunerar o conjunto dos custos, riscos e ónus que essa execução comporta, bem como a margem de lucro que o cocontratante necessariamente deve receber” - cfr. João Amaral e Almeida, in Estudos da Contratação Pública- III, “As Propostas de Preço Anormalmente Baixo”, Coimbra Editora, pág. 88.- e não se os preços (parciais) apresentados para algumas obras, fornecimentos ou serviços estão abaixo dos parâmetros mínimos fixados no PP. Pode acontecer que os preços parciais apresentados não violem os parâmetros mínimos estabelecidos no PP e ainda assim a entidade adjudicante considere que a proposta apresentada, atendendo à totalidade do preço e dos custos e na comparação com as demais, se revela como sendo uma proposta de preço anormalmente baixo. Como tal, o campo de aplicação do instituto do preço anormalmente baixo é diferente do campo de aplicação do regime previsto no n.º4 do art.º 42.º do CCP. 56.O regime do artigo 71.º do CCP
tem como pressuposto a consideração do preço global da proposta apresentada, e não cada um dos preços parciais propostos pelos concorrentes, pelo que nesse âmbito a lei apenas releva os preços anormalmente baixos dentro dos parâmetros globalmente definidos, podendo os preços parciais funcionar apenas como elementos indiciadores da anomalia do «preço global», não passando, no entanto, de meros indícios. 57.Neste sentido, com interesse, sumariou-se no Ac. do STA de 21/04/2022, proferido no processo n.º 03/21.1BEBRG que: “O preço de uma proposta corresponde pois ao preço contratual proposto. Deste modo, o n.º2 do artigo 71.º do CCP aplica-se ao preço global da proposta, e não a cada um dos preços unitários propostos, sendo que a lei apenas releva os preços anormalmente baixos dentro dos parâmetros globalmente definidos. […]mesmo que se entendesse que os valores remuneratórios unitários recursivamente invocados, seriam baixos, essa circunstância não deixaria de constituir um mero indício da invocada violação, que não foi confirmado pelo conjunto da prova disponível ( cfr.Ac TJUE de 28/1/2016, proc.T-570/13, “Agroconsulting”). Diz-se ainda neste Acórdão do STA que “Para efeitos de ponderação de exclusão de proposta com fundamento na alínea f) do n.º2 do art. 71.º do CP (…) tal como na alínea e) …não relevam preços parcelares relativos a partes de execução do
contrato, em si mesmo considerados, sem prejuízo de estes poderem servir de elementos indiciários de tais violações ou da anomalia do preço global.(…)”.
*
Finalmente, no que tange ao alegado erro de julgamento da sentença recorrida ao concluir pela não anulação do ato impugnado, também com fundamento na violação dos princípios da liberdade de iniciativa privada e da liberdade de gestão empresarial, a sentença recorrida analisou a invocada violação de princípios da contratação deixando claro que “o júri não incorreu em qualquer violação dos princípios da contratação pública, da concorrência, da igualdade ou da transparência, e da atividade administrativa, como a legalidade, prossecução do interesse público e da "transparência, participação e boa administração (art.ºs 3.º, 6.º a 8.º e 12.º e 13.º do CPA e art.º 266.º a 268.º da CRP)", invocados pela Autora na petição inicial, incluindo na violação do artigo 70.º, n.º 2, alínea f) do CCP, pois para que "uma proposta possa ser excluída com fundamento no incumprimento de vinculações ambientais, sociais e laborais, nos termos da alínea f) do número 2 do artigo 70.º do Código dos Contratos Públicos, é necessário que a entidade adjudicante demonstre que o incumprimento daquelas vinculações é certo, e atual, e não meramente hipotético" - cf.
Acórdão do STA, de 10-07-2025, P. n.º 01443/24.0BEPRT (…) E não se vê como a ED poderia excluir uma proposta como a da CI com base nesta causa de exclusão, quando se desconhece em absoluto o incumprimento, objetivamente demonstrável, pela proposta da CI, de qualquer vinculação ambiental, social ou laboral. Ou que a mesma contém condições ou elementos contrários aos normativos legais e regulamentares em vigor, conduzindo a que o contrato celebrado, por aceitar essa incompatibilidade, desrespeite tais normativos. Nem a Autora assim o alega ou concretiza (…) Sendo ademais certo que, tal como refere o júri no relatório final, ficou por alegar e demonstrar que o proposto concursalmente pela CI quanto a esta componente do preço corresponda a uma conduta anti-concorrencial suscetível de falsear a concorrência, pois não vislumbram os necessários «fortes indícios» da verificação de atos anticoncorrenciais, pois a mera comparação dos preços propostos quanto a uma das componentes de preço, que sempre teria de ser confirmada em termos globais, à falta de substrato factual que sustente a afirmação da alegada insuficiência do preço para cobrir os custos do contrato, mostra-se insuficiente para justificar a verificação de atos, acordos, práticas ou informações suscetíveis de falsear as regras da concorrência. (…) Assim sendo, o júri com a sua atuação (e, nessa decorrência, a entidade adjudicante) não incorreu, no caso, na violação
dos normativos apontados pela Autora na petição inicial, não violando qualquer princípio da contratação pública, designadamente os princípios da concorrência, da transparência e da igualdade, mesmo visto no prisma da igualdade concorrencial, e da atividade administrativa.”
Ora, no recurso que interpôs e quanto a este segmento da sentença recorrida, a recorrente limita-se a apresentar um juízo conclusivo a propósito do erro de julgamento por violação dos enumerados princípios da contratação, sem que o mesmo se encontre concretizado de forma a permitir a este Tribunal de recurso debruçar-se sobre os concretos pontos em que o Tribunal a quo errou ao decidir como decidiu.
Nesta medida, improcede este segmento do recurso.
Aqui chegados, sendo improcedentes todos os erros de julgamento imputados à sentença recorrida, impõe-se a manutenção do juízo de improcedência da acção feito pelo Tribunal a quo e, consequentemente, com a manutenção da sentença recorrida.
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IV. DECISÃO
Nesta medida, acordam os juízes da Secção Administrativa, Subsecção de Contratos Públicos, do Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao presente recurso e, em consequência, confirmar a decisão recorrida.
Custas pelo Recorrente (artº 527º, nºs 1 e 2 do CPC). Notifique.
Porto, 15 de Julho de 2026
Maria Clara Alves Ambrósio
Maria Helena Barbosa Ferreira Canelas
Tiago Afonso Lopes de Miranda