| Decisão Texto Integral: | CAIXA GERAL DE APOSENTAÇÕES vem interpor recurso jurisdicional da sentença do TAF de Braga que a condenou a reconhecer a A… a situação de aposentado desde que aquele, através dos serviços da Escola Secundária de Fafe, formulou junto da CGA, em 28.07.2003, o respectivo pedido de aposentação.
Para tanto alega, em conclusão:
“1) O Mmº Juiz a quo nunca podia concluir que resulta da matéria de facto provada que o autor perfez 36 anos de serviço à data em que requereu a aposentação.
2) Sucede que tal não resulta da matéria de facto dada como provada.
3) Na verdade, da matéria de facto provada e no que respeita a esta questão, apenas constam o facto nº 1, que dá como provado que, no requerimento aí referido, o A. diz que tem 36 anos de serviço, e o facto nº 13, que dá como provado que, da informação dos serviços da DREN, de 2004.01.13, consta que à data do requerimento o A. tinha 36 anos de serviço.
4) Mas em lado algum dos factos provados se dá como assente o facto de o Autor ter 36 anos de serviço à data em que requereu a aposentação.
5) Conforme a ora recorrente frisou na sua contestação, é à CGA que compete efectuar a contagem de tempo para efeitos de aposentação (conforme resulta claramente dos artigos 86º e 87º do Estatuto da Aposentação), o que não fora ainda feito face à devolução do processo de aposentação do A. aos serviços do activo.
6) Pelo que a ora recorrente impugnou expressamente a segunda parte do artigo 5º da petição inicial, na qual o autor invocava que tinha 36 anos de serviço à data do requerimento.
7) Não resulta, pois, dos factos provados, do acordo das partes, do acervo documental junto com a petição inicial, nem tão pouco do processo administrativo, que o A, em 2003.07.28, tinha 36 anos de serviço para efeitos de aposentação.
8) Na verdade, em 2003.07.28, o A. perfazia somente 34 anos, 01 mês e 17 dias de serviço.
9) E nem sequer em 2004.01.01 (data da entrada em vigor da Lei nº 1/2004, de 15 de Janeiro, diploma que revogou o Decreto-Lei nº 116/85, de 19 de Abril), o A perfazia 36 anos de serviço, mas somente 34 anos, 06 meses e 20 dias.
10) Houve, assim, um erro de julgamento quanto a esta questão, pelo que a ora recorrente nunca podia ter sido condenada a reconhecer o direito à aposentação ao abrigo do Decreto-Lei nº 116/85, de 19 de Abril, e muito menos com efeitos a 2003.07.28.
11) Salvo o devido respeito, o Excelentíssimo Juiz a quo não interpretou nem aplicou correctamente o disposto nos artigos 1º, nº 1, e 3º, nºs 2 e 3, do Decreto-Lei n.º 116/85, de 19 de Abril, e 112º da CRP.
12) O Despacho n.º 867/03/MEF, de 5 de Agosto, veio estabelecer apenas, uniformemente, para toda a Administração Pública, em termos gerais e abstractos, a forma da fundamentação do despacho de inexistência de prejuízo para o serviço, que a CGA deverá exigir sempre que proceda à apreciação de pedidos de aposentação ao abrigo do Decreto-Lei n.º 116/85.
13) O Despacho n.º 867/03/MEF limita-se, dentro dos parâmetros legais caracterizados pelo conceito de inexistência de prejuízo para o serviço consignado no artigo 1º do Decreto-Lei n.º 116/85, de 19 de Abril, a obrigar os autores da declaração a abandonarem a prática – então corrente, mas inadmissível – de não fundamentarem os actos que na matéria praticavam.
14) As directivas constantes do citado Despacho preservam e vão de encontro à qualificação legislativa da aposentação antecipada como uma “medida de descongestionamento selectivo” e ordenam-se à avaliação cuidada da existência de “prejuízo para o serviço”, pelo que não operam qualquer interpretação autêntica do conteúdo do Decreto-Lei nº 116/85 nem tão pouco determinam o esvaziamento da discricionariedade administrativa dos serviços do activo, já que se confinam dentro dos parâmetros previamente estabelecidos pelo citado diploma.
15) O Governo é o órgão superior da Administração Pública, e, de entre os seus membros, tem especiais responsabilidades nesta matéria o Ministro das Finanças, entidade que tutela a Caixa Geral de Aposentações e a sua actividade de gestão do sistema de previdência do funcionalismo público.
16) O despacho final sobre a não existência de prejuízo para o serviço com a aposentação gera, objectivamente, encargos para o regime da CGA e para o orçamento do Ministério das Finanças, já que o regime de protecção social dos funcionários públicos em matéria de pensões é sustentado financeiramente pelo Estado (artigo 139º do Estatuto da Aposentação).
17) Não há, pois, qualquer violação do princípio da hierarquia normativa ou da tipicidade dos actos legislativos consignado no artigo 112º, nºs 1 e 6, da Constituição da República Portuguesa. “
O recorrido alega no sentido da manutenção da sentença recorrida.
O MP emite parecer no sentido de negação de provimento ao recurso.* Após vistos, cumpre decidir.* FACTOS FIXADOS EM 1ª INSTÂNCIA
1. Em requerimento assinado pelo autor em 28.07.2003, requereu este a aposentação ao abrigo do “ponto 1 do artigo 1 do Dec. Lei n.º 116/85 de 19/4 (quando reúne 36 anos de serviço)” (cfr. doc. a fls. 5 do PA que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).
2. No requerimento referido no n.º anterior foi aposto o seguinte despacho “Autorizo a Aposentação do PQND de Ed. Física – A…, dado não haver inconveniente para os serviços” (cfr. doc. a fls. 5 do PA que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).
3. Por ofício da Escola Secundária de Fafe, datado de 28.07.2003, foi enviado requerimento/nota biográfica assinado pelo autor, pedindo a aposentação ao abrigo do n.º 1 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 116/85, de 19/04 (cfr. doc. a fls. 6 do PA que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).
4. O ofício referido no n.º anterior, assim como os documentos que o acompanhavam, foram recebidos pelos serviços da Caixa Geral de Aposentações em 28.07.2003 (cfr. doc. a fls. 6 do PA que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).
5. A Caixa Geral de Aposentações enviou um ofício, datado de 10.09.2003 dirigido à Escola Secundária de Fafe, referindo-se ao pedido formulado pelo Autor, afirmando que “o deferimento do pedido de aposentação antecipada ao abrigo do D.L. n.º 116/85, de 19 de Abril, está condicionado, para além do requisito de o subscritor contar, pelo menos, 36 anos de serviço, à prévia verificação de inexistência de prejuízo para o serviço. Tendo presente o despacho n.º 867/03/MEF, de 5 de Agosto de 2003, proferido por Sua Excelência a Ministra de Estado e das Finanças, de que se junta fotocópia, esta Caixa só poderá proceder à apreciação do pedido de aposentação do subscritor acima identificado, desde que a inexistência de prejuízo para o serviço venha fundamentada, nos termos do n.º 1 do citado Despacho. Nesta conformidade, junto devolvo o processo de aposentação do interessado, a fim de o deferimento do pedido ser fundamentado nos termos do referido Despacho Ministerial” (cfr. doc. a fls. 7 do PA que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).
6. Por ofício da Escola Secundária de Fafe, datado de 23.09.2003, foi remetido o pedido de aposentação formulado pelo autor de aposentação ao abrigo do “ponto 1 do artigo 1 do Dec. Lei n.º 116/85 de 19/4 (quando reúne 36 anos de serviço)”, tendo nele sido inscrito o seguinte despacho assinado pelo Sr. Presidente do Conselho Executivo: “Autorizo a Aposentação do PQND de Ed. Física – A…, dado não haver inconveniente para os serviços” (cfr. docs. a fls. 10 a 8 do PA que aqui se dão, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzidos).
7. O ofício referido no n.º anterior bem como os documentos que o acompanhavam foram recebidos nos serviços da Caixa Geral de Aposentações em 24.09.2003 (cfr. doc. a fls. 10 do PA que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).
8. A Caixa Geral de Aposentações enviou um ofício, datado de 06.10.2003 dirigido à Escola Secundária de Fafe, referindo-se ao pedido formulado pelo autor, reafirmando a devolução do processo com os mesmos fundamentos da anterior devolução (cfr. doc. a fls. 11 do PA que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).
9. Em novo ofício da Escola Secundária de Fafe, foi remetido o pedido do autor de aposentação, assim como os documentos que o acompanhavam (cfr. docs. do PA que aqui se dão, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzidos).
10. O ofício referido no n.º anterior, bem como os documentos que o acompanhavam, foram recebidos nos serviços da Caixa Geral de Aposentações em 03.10.2003 (cfr. doc. a fls. 13 do PA que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).
11. Em ofício da Caixa Geral de Aposentações, datado de 17.11.2003, foi devolvido o pedido de aposentação do autor com os mesmos fundamentos da anterior devolução (cfr. doc. a fls. 14 dos autos que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).
12. Por ofício de 26.11.2003 da Escola Secundária de Fafe e em cumprimento do ofício referido no n.º anterior da Caixa Geral de Aposentações, foi remetido o processo de aposentação do autor para a Direcção Regional de Educação do Norte (cfr. doc. a fls. 17 dos autos que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).
13. Em informação dos serviços da Direcção Regional de Educação do Norte, datada de 13.01.2004, relativamente ao pedido de aposentação formulado pelo autor, retira-se que: “1. Em requerimento de 2003-07-28 o(a) PQND – A…, da Escola Secundária de Fafe, solicita aposentação. 2. À data do requerimento o/a docente reunia condições de aposentação, nos termos do nº 1 do Dec-Lei 116/85, de 19 de Abril – 52 anos de idade e 36 anos de serviço. 3. No presente ano escolar não deu cumprimento ao disposto no nº 2 do art. 121º do ECD, no entanto não tem actividades lectivas atribuídas, por se encontrar dispensado da componente lectiva nos termos da Portaria 269/99, de 28 de Abril. 4. O (A) docente em questão pertence ao Grupo de Educação Física, para o qual todos os anos têm sido feitos contratos anuais. 5. Face ao exposto, pensamos ser de indeferir o solicitado.” (cfr. doc. a fls. 16 dos autos que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).
14. Em despacho de 21.01.2004 do Sr. Director de Serviços de Recursos Humanos da Direcção Regional de Educação do Norte aposto na informação referida no n.º anterior, extrai-se que: “Não autorizo, atendendo ao determinado no despacho n.º 867/MEF/2003.08.05 e por não ter sido dado cumprimento ao disposto no n.º 2 do art.º 121.º do ECD” (cfr. doc. a fls. 16 dos autos que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).
15. O pedido do autor, assim como os documentos que o acompanhavam, foram remetidos pela Direcção Regional de Educação do Norte para a Caixa Geral de Aposentações (cfr. doc. a fls. 18 dos autos que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).
16. O pedido referido no n.º anterior foi objecto de devolução pela Caixa Geral de Aposentações à Direcção Regional do Norte, por ofício datado de 25.02.2004 (cfr. doc. a fls. 19 dos autos que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).
17. O Autor enviou em 08.04.2004, por correio registado, uma exposição escrita elaborada pela sua advogada, dirigida aos Srs. Administradores do Conselho de Administração da Caixa Geral de Aposentações, que denominou de “recurso hierárquico” pedindo a revogação do despacho que indeferiu, devolvendo, o seu pedido de aposentação (cfr. doc. a fls. 10 a 20 dos autos que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).
18. A exposição escrita referida no n.º anterior foi recebida nos serviços da Caixa Geral de Aposentações em 13.04.2004 (cfr. doc. a fls. 106 dos autos que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).
19. Em parecer dos serviços da Caixa Geral de Aposentações de 22.04.2004, relativamente à dissertação escrita apresentada pelo Autor e referida no n.º 17, conclui-se que: “…somos de parecer que o presente recurso deverá ser rejeitado ao abrigo do artigo 173º, alínea b), do CPA, afigurando-se ainda que a Exmª Direcção desta Caixa deverá confirmar a devolução do processo de aposentação do interessado” (cfr. doc. a fls. 136 a 139 dos autos que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).
20. No parecer referido no n.º anterior e com data de 12.05.2004, foi aposto o seguinte despacho: “Por delegação de poderes do Conselho de Administração Diário da República, II Série, n.º 62, 2002/03/14 – Concordamos pelo que rejeitamos o recurso e confirmamos o acto de devolução do requerimento” (cfr. doc. a fls. 136 a 139 dos autos que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).
21. Em ofício expedido pela Caixa Geral de Aposentações por correio registado em 18.05.2004 e dirigido à advogada do autor, sob o assunto “recurso hierárquico interposto por A... H... V...”, extrai-se que: “Reportando-me ao assunto acima referenciado, informo V. Ex.ª de que a Direcção da Caixa Geral de Aposentações, por despacho de 2004.05.12, proferido ao abrigo da delegação de poderes publicada no D.R., II Série, n.º 62, de 2002-03-14, decidiu rejeitar o recurso e confirmar o acto de devolução do requerimento de aposentação ao abrigo do Decreto-Lei n.º 116/85, de 19 de Abril, com fundamento no parecer do Gabinete Jurídico de que se junta cópia” (cfr. docs. a fls. 141 a 140 dos autos que aqui se dão, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzidos).
22. A presente acção administrativa especial deu entrada neste Tribunal em 13.09.2004.* QUESTÕES QUE IMPORTA DECIDIR
_ Violação do artigo 1º do Decreto Lei 116/85 de 19/4 e dos arts 86º e 87º do Estatuto Aposentação por ter considerado que o recorrente tinha 36 anos de serviço.
_Violação dos arts 1º, nº 1, e 3º, nºs 2 e 3, do Decreto-Lei n.º 116/85, de 19 de Abril, 112º da CRP e Despacho n.º 867/03/MEF, de 5 de Agosto.* O DIREITO
VIOLAÇÃO DO ARTIGO 1º DO DECRETO-LEI 116/85 DE 19/4 E DOS ARTS 86º E 87º DO ESTATUTO APOSENTAÇÃO
Alega a recorrente que o Juiz a quo concluiu que resulta da matéria de facto provada que o autor perfez 36 anos de serviço à data em que requereu a aposentação quando tal não resulta da matéria de facto dada como provada.
Refere que, da matéria de facto provada e no que respeita a esta questão, apenas constam o facto nº 1, que dá como provado que, no requerimento aí referido, o A. diz que tem 36 anos de serviço, e o facto nº 13, que dá como provado que, da informação dos serviços da DREN, de 2004.01.13, consta que à data do requerimento o A. tinha 36 anos de serviço.
E que, em lado algum dos factos provados se dá como assente o facto de o autor ter 36 anos de serviço à data em que requereu a aposentação já que é à CGA que compete efectuar a contagem de tempo para efeitos de aposentação (conforme resulta claramente dos artigos 86º e 87º do Estatuto da Aposentação), o que não fora ainda feito face à devolução do processo de aposentação do A. aos serviços do activo.
Pelo que, tendo a recorrente impugnado expressamente a segunda parte do artigo 5º da petição inicial, na qual o autor invocava que tinha 36 anos de serviço à data do requerimento não se podia considerar que o A., em 2003.07.28, tinha 36 anos de serviço para efeitos de aposentação, pois na verdade, a essa data, o A. perfazia somente 34 anos, 01 mês e 17 dias de serviço e nem sequer em 2004.01.01 (data da entrada em vigor da Lei nº 1/2004, de 15 de Janeiro, diploma que revogou o Decreto-Lei nº 116/85, de 19 de Abril), o A. perfazia 36 anos de serviço, mas somente 34 anos, 06 meses e 20 dias.
Conclui que houve, assim, um erro de julgamento quanto a esta questão, pelo que a ora recorrente nunca podia ter sido condenada a reconhecer o direito à aposentação ao abrigo do Decreto-Lei nº 116/85, de 19 de Abril, e muito menos com efeitos a 2003.07.28.
Parece-nos que a recorrente tem razão já que é à Caixa Geral de Aposentações que compete verificar se o requerente da aposentação reúne as condições necessárias para a mesma, e é também a ela que incumbe, por emanação do princípio do inquisitório, exigir-lhe prova complementar do tempo de serviço prestado, caso não esteja comprovado no processo tempo de serviço suficiente para a aposentação – ver artigos 86º e 87º do Estatuto da Aposentação.
Por outro lado, a contagem do tempo de serviço para efeitos de aposentação não se limita ao tempo prestado como contribuinte da Caixa Geral de Aposentações, mas integra também, nos termos da lei, o tempo de serviço prestado como contribuinte, nomeadamente, de instituição de previdência social – ver artigos 15º nº2, 24º nº2, 53º nº3 alínea b), e 63º nº4, todos do EA.
No caso sub judice a Caixa Geral de Aposentações não chegou, sequer, a verificar se o autor e aqui recorrido reunia as condições de tempo de serviço para obter a aposentação antecipada já que entendeu não estar demonstrada, nos termos exigidos pelo Despacho nº 867/03/MEF, a inexistência de prejuízo para o serviço.
Não se tendo ainda a aqui recorrente pronunciado sobre o tempo de serviço e não obstante a informação dos serviços da Direcção Regional de Educação do Norte, datada de 13.01.2004 atestando os 36 anos de serviço, o tribunal de primeira instância não podia, apenas com base naquela informação reconhecê-lo. Na medida em que o fez, considerando preenchido tal requisito temporal, o julgador a quo errou no seu pronunciamento.
A este propósito veja-se, entre outros, o Ac. do TCAN 01417/04.7BEPRT de 23-11-2006.
Pelo que a recorrente tem razão em que o acto devido não se traduz na emissão pelos serviços de acto concordante com o seu pedido de aposentação mas antes na análise dos pressupostos da aposentação, entre os quais o tempo de serviço.* VIOLAÇÃO DOS ARTIGOS 1º, Nº 1, E 3º, NºS 2 E 3, DO DECRETO-LEI N.º 116/85, DE 19 DE ABRIL, E 112º DA CRP
Alega a recorrente que o Tribunal a quo não interpretou nem aplicou correctamente o disposto nos artigos 1º, nº 1, e 3º, nºs 2 e 3, do Decreto-Lei n.º 116/85, de 19 de Abril, e 112º da CRP já que o Despacho n.º 867/03/MEF, de 5 de Agosto, veio estabelecer apenas, uniformemente, para toda a Administração Pública, em termos gerais e abstractos, a forma da fundamentação do despacho de inexistência de prejuízo para o serviço, que a CGA deverá exigir sempre que proceda à apreciação de pedidos de aposentação ao abrigo do Decreto-Lei n.º 116/85.
Em suma, entende a recorrente que a sentença recorrida viola estes preceitos já que o Despacho n.º 867/03/MEF definiu, no exercício de um poder que lhe compete, em que sentido deve ser aplicado o DL 116/85.
Dispõe o art. 01.º do DL 116/85 de 19/4, que:
“1- Os funcionários e agentes da administração central, regional e local, institutos públicos que revistam a natureza de serviços personalizados ou de fundos públicos e organismos de coordenação económica, seja qual for a carreira ou categoria em que se integrem, poderão aposentar-se, com direito à pensão completa, independentemente de apresentação a junta médica e desde que não haja prejuízo para o serviço, qualquer que seja a sua idade, quando reúnam 36 anos de serviço.
2- O disposto no número anterior é aplicável aos pedidos de aposentação que, enquadrando-se naquelas condições e tendo sido requeridos pelos interessados, se encontrem à data da entrada em vigor do presente decreto-lei pendentes de conclusão na Caixa Geral de Aposentações.”
Por sua vez prescreve-se no art. 03.º do mesmo diploma que:
“1- Os requerimentos solicitando a aposentação nos termos do n.º 1 do artigo 1.º devem dar entrada nos departamentos onde os funcionários e agentes prestam serviço, acompanhados dos necessários documentos comprovativos do tempo de serviço prestado.
2- No prazo de 30 dias a contar da data da entrada, os processos serão informados pelo respectivo departamento, designadamente quanto à inexistência de prejuízo para o serviço, e submetidos a despacho do membro do Governo competente, o qual, concordando, determinará o seu envio para a Caixa Geral de Aposentações.
3- No prazo de 30 dias a contar da data de entrada na Caixa Geral de Aposentações, os processos deverão ser submetidos a despacho, para efeitos de desligação para aposentação e fixação de pensão provisória. (…).”
E, do art. 112.º da CRP, sob a epígrafe “Actos normativos”, resulta que:
“1- São actos legislativos as leis, os decretos-leis e os decretos legislativos regionais.
2- As leis e os decretos-leis têm igual valor, sem prejuízo da subordinação às correspondentes leis dos decretos-leis publicados no uso de autorização legislativa e dos que desenvolvam as bases gerais dos regimes jurídicos.
3- Têm valor reforçado, além das leis orgânicas, as leis que carecem de aprovação por maioria de dois terços, bem como aquelas que, por força da Constituição, sejam pressuposto normativo necessário de outras leis ou que por outras devam ser respeitadas.
4- Os decretos legislativos têm âmbito regional e versam sobre matérias enunciadas no estatuto político-administrativo da respectiva região autónoma que não estejam reservadas aos órgãos de soberania, sem prejuízo do disposto nas alíneas b) e c) do n.º 1 do artigo 227.º.
5- Nenhuma lei pode criar outras categorias de actos legislativos ou conferir a actos de outra natureza o poder de, com eficácia externa, interpretar, integrar, modificar, suspender ou revogar qualquer dos seus preceitos.
6- Os regulamentos do Governo revestem a forma de decreto regulamentar quando tal seja determinado pela lei que regulamentam, bem como no caso de regulamentos independentes.
7- Os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão;
8- A transposição de actos jurídicos da União Europeia para a ordem jurídica interna assume a forma de lei, decreto-lei ou, nos termos do disposto no n.º 4, decreto legislativo regional.”
A primeira questão põe-se, assim, a nosso ver, em saber se o Despacho em causa se traduziu num despacho normativo (de mera interpretação de lei anterior, no caso o DL 116/85, ou de inovação relativamente ao mesmo) ou numa mera circular interna para os serviços no sentido de fundamentarem de certa maneira a inexistência de prejuízo para o serviço.
Caso o referido despacho fosse uma mera circular interna, não podia, evidentemente ser aplicado à CGA.
Podia, sim, e apenas visar os órgãos da Administração Pública encarregues de, em cada situação, aferir do prejuízo para o serviço.
Contudo, o referido despacho acaba por ter uma dinâmica regulamentar ao dirigir-se à CGA e não apenas aos dirigentes da Administração Central que lhe estão hierarquicamente dependentes.
É certo que, estando em causa uma mera interpretação autêntica da lei, a mesma pode ser feita através de despacho normativo, ao abrigo de norma expressa da lei interpretada.
O que manifestamente não acontece no caso sub judice, em que em parte alguma do DL 116/95 há norma expressa a permitir qualquer interpretação posterior de qualquer conceito que utiliza.
Por outro lado, resulta inequívoco que a Administração Pública visando uma uniformização de procedimentos procurou com o despacho n.º 867/03/MEF de 5 de Agosto de 2003 da Senhora Ministra de Estado e das Finanças definir um modo de aplicação do Decreto-lei n.º 116/85, impondo à CGA que a análise do conceito incluísse uma fundamentação rigorosa e discriminada em vários items (descongelamento de vagas, mapa comparativo de aposentações e novas admissões etc) nos casos de aposentação antecipada.
E, não se diga que ao pretender-se clarificar o texto normativo estava em causa uma interpretação autêntica desse texto.
É que, independentemente de a lei dever ou não ter definido o que deve entender-se por prejuízo para o serviço, com base em critérios lógicos e objectivos e independentemente de existirem arbitrariedades e desfasamentos na referida aplicação que indesejavelmente vinham ocorrendo, nem por isso o suprimento de insuficiências da lei pode constituir uma interpretação de uma lei, que esta expressamente não refere, sendo manifestamente inovador.
E, se é certo que a aposentação antecipada não configura um direito incondicionado ou automático, antes dependendo a sua concessão, designadamente, de dela não decorrer prejuízo para o serviço, é também certo que o DL 116/85 basta-se com a declaração do departamento onde o interessado exerce funções e, em última instância, ao membro do Governo competente (artigo 3º, n.º 2), pelo que é a este que compete aferição do conteúdo desse conceito.
Pelo que, não podia a Ministra das Finanças impor à CGA um rigor e exigência que a lei não contempla.
A este propósito extrai-se do Acórdão do STA 0239/05 de 03-11-2005 :
“(...) Porém, o legislador do citado Decreto-Lei n.º 116/85 não estabeleceu em que moldes aquela não verificação de prejuízo para o serviço deveria ser declarada pelo serviço respectivo, tendo apenas estatuído no seu artigo 3.º a tramitação dos requerimentos solicitando a aposentação nos termos daquele n.º 1 do artigo 1.º, referindo concretamente que os processos seriam informados pelo respectivo departamento, designadamente quanto à inexistência de prejuízo para o serviço, e submetidos a despacho do membro do Governo competente, o qual, concordando, determinará o seu envio para a Caixa Geral de Aposentações.
Mas, assim sendo, a conformação da declaração de inexistência de prejuízo para o serviço foi deferida ao respectivo departamento da Administração, e apenas sujeita a concordância do membro do Governo competente. Não entendeu assim o legislador estabelecer quaisquer balizas que pré-determinassem o conteúdo daquela declaração, conferindo àquele departamento ampla margem de ponderação e apreciação em tal matéria, um poder discricionário em suma, como tal apenas sindicável nos seus aspectos vinculados, designadamente os relativos à competência, à forma, aos pressupostos de facto e à adequação ao fim prosseguido (Veja-se a propósito Azevedo Moreira, "Conceitos Indeterminados -Sua Sindicabilidade Contenciosa em Direito Administrativo”, separata de Direito Público, Ano I, Nov/97, pg. 57, e vasta jurisprudência deste STA, citando-se a título exemplificativo os acs. do Pleno de 07.02.2001 e de 30.06.2000 (Recs. 44.852 e 44.933, respectivamente), e quanto aos "limites internos" do exercício desse poder, designadamente o respeito pelos princípios da igualdade, justiça e imparcialidade.
Ainda que porventura se considerasse haver no caso um problema de aplicação de conceitos indeterminados, apenas em situações de erro manifesto de apreciação ou de aplicação de critério manifestamente inadequado é que a respectiva conduta da Administração poderia ser sindicada.
Ora, o Despacho 867/03/MEF estabelece condições e parâmetros muito precisos que devem integrar o conteúdo da falada inexistência de prejuízo para o serviço. Isto é, onde o legislador mais não fez que deferir ao departamento da Administração respectivo a emissão de uma informação sobre a inexistência de prejuízo para o serviço dentro da aludida margem de livre actuação, aquele Despacho estatuiu que aquela informação deveria obedecer a parâmetros e condições que enunciou, definindo assim ele mesmo o conteúdo daquela informação. Em síntese, aquele Despacho inovou relativamente ao que era prescrito na lei, fazendo com que afinal o departamento da Administração respectivo deixasse de gozar em cada situação concreta da faculdade de informar sobre a inexistência de prejuízo para o serviço.
Só que tal conduta suscita relevantes questões que afectam a sua legalidade.
Na verdade, atentando no seu aludido conteúdo vê-se que o mesmo integra não um conjunto de meras instruções internas genéricas dirigidas aos serviços hierarquicamente dependentes do membro do Governo seu autor, mas antes, e tendo como destinatários todos os serviços da Administração Pública, lato sensu, uma efectiva regulação sobre um dos requisitos da atribuição do estatuto da aposentação [o que nos coloca perante normas jurídicas de carácter geral e execução permanente produtoras de efeitos externos], exercida no desempenho do poder administrativo, revestindo assim natureza regulamentar, apresentando-se assim materialmente como despacho normativo embora se lhe não confira formalmente uma tal designação (Sobre o conceito de regulamento, cf., v.g., Santos Botelho, Pires Esteves e Cândido de Pinho, in CÓDIGO DE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO, em anotação ao artº 114º, ali se fornecendo abundante resenha doutrinal e jurisprudencial ) ( Por mais recente pode ver-se sobre muitas das questões suscitadas pelos regulamentos, e também com vasta resenha da doutrina e jurisprudência, o Parecer do CC DA Procuradoria-Geral da República, nº 66/2005, in DR.II.Nº 167, de 31 DE Agosto de 2005, a p. 12723.).
Ou seja, estamos perante um corpo de prescrições que não se esgota no âmbito da organização administrativa, na medida em que, da sua aplicação através de actos administrativos acabam por se operar efeitos em situações individuais e concretas exteriores à Administração, repercutindo-se concretamente na esfera jurídica dos interessados na aposentação, assim modelando a atribuição do respectivo estatuto.
Mas, assim sendo, importará então desde logo observar não se ter o mesmo Despacho pautado no respeito pelo princípio da primaridade ou precedência da lei [como o determina o preceituado no art.º 112º, nº 8, da CRP e nº 6 do art.º 9º da Lei n.º 74/98 de 11 de Novembro, quando ali se refere que, os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão], no sentido de que são “ilegítimos não só os regulamentos carecidos de habilitação legal mas também os regulamentos que, embora com provável fundamento legal, não individualizam expressamente este fundamento” (in Constituição Portuguesa Anotada, de Gomes Canotilho e Vital Moreira, em anotação à norma em apreço, na redacção então vigente-artº115º), pois que uma tal indicação se não vislumbra no Despacho em causa.
Por outro lado, de harmonia com o princípio da preferência ou preeminência (cf. artº 112º, nº 6, da CRP), os regulamentos apenas podem conter normas secundum legem, não sendo admissível “uma área normativa preenchida apenas por via regulamentar sem qualquer lei prévia” (ibidem. A propósito, e na jurisprudência do STA, cf., v.g., o acórdão do Pleno de 20 de Janeiro de 1998, in APDR de 5 de Abril de 2001), como afinal se fez através do Despacho em causa.
Por último, não consta ter sido o mesmo objecto de publicação como o determina o artº 119º, alínea h) da CRP, o que, não afectando embora a validade do acto em causa gera no entanto a sua inoponibilidade ou não obrigatoriedade (Veja-se a propósito, e para além do citado Parecer do CC DA Procuradoria-Geral da República, e por mais recente, o Acórdão do PLENO da Secção de 05-07-2005 (no Rec. nº 0190/03)).
Aqui chegados pode e deve concluir-se que o Despacho em causa corporiza um regulamento que se não ateve ao respeito pela lei, nos enunciados termos, e bem assim que a CGA, com a conduta descrita na Mª de Fº (cf. pontos 4, 10, 12 e 13), traduzida em sucessivas devoluções ao TC do processo de aposentação do A com vista a que fosse “informado” de acordo com o Despacho 867/03/MEF, é legalmente inaceitável.
Pelo que, a recusa da CGA de análise da pretensão formulada pelo autor e aqui recorrido com fundamento no despacho n.º 867/03/MEF é ilegal porque violadora do disposto no art. 112.º da CRP e do regime decorrente do DL n.º 116/85 supra referido.
E, o acto devido para a decisão da pretensão “sub judice” é um acto desprovido dessa ilegalidade assistindo ao recorrido o direito a que seja proferido novo acto que se pronuncie sobre a sua pretensão.
Neste mesmo sentido se tem pronunciado a jurisprudência deste Tribunal nos acórdãos de 03/11/2005 - Proc. n.º 01554/04.8BEPRT - inédito, de 10/11/2005 - Proc. n.º 00888/04.6BEVIS, de 07/12/2005 -Proc. n.º 00525/04.9BECBR, de 12/01/2006 - Proc. n.º 00126/04.1BEVIS, de 12/01/2006 - Proc. n.º 00356/04.6BEVIS, de 12/01/2006 - Proc. n.º 00412/04.0BEVIS, de 18/05/2006 - Proc. n.º 431/04.7BECBR, de 22/06/2006 - Proc. n.º 00356/04.6BEPNF, de 22/06/2006 - Proc. n.º 00361/04.2BEBRG, de 22/06/2006 - Proc. n.º 01905/04.5BEPRT, de 14/09/2006 - Proc. n.º 00524/04.0BECBR, de 23/11/2006 - Proc. n.º 01417/04.7BEPRT , Proc. 01113/04.5BEPRT de 04-01-2007 (cfr., neste sentido, Proc. n.º 1180/04.1BEPRT de 9/11/06).
Não violou, pois, a sentença recorrida os referidos preceitos legais.* Em face de todo o exposto acordam os juízes deste TCAN em:
a) Conceder parcial provimento ao recurso jurisdicional, revogando a sentença recorrida na parte em que reconheceu ao autor a situação de aposentado desde 28/7/03; e em consequência.
b) Condenar a CGA a analisar a verificação dos requisitos do pedido de aposentação formulado pelo A. ao abrigo do DL n.º 116/85 e com observância dos prazos e trâmites legais nele fixados; prossiga com o seu processo de aposentação mediante apuramento do respectivo tempo de serviço.
Custas por ambas as partes, nas duas instâncias, em igual proporção.
R. e N.
Porto, 24 de Maio de 2007
Ass.) Ana Paula Portela
Ass.) José Luís Paulo Escudeiro
Ass.) Carlos Luís Medeiros Carvalho |
