| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
RELATÓRIO
O Ministério da Educação e Ciência, Requerido nos autos acima referenciados, em que é Requerente RMCB..., ambos já melhor identificados, veio recorrer do despacho de aplicação de sanção pecuniária compulsória, proferido em 16/12/2013, no âmbito do processo em epígrafe, concluindo, em alegação, o seguinte:
a) Ao presente recurso deve ser fixado efeito suspensivo, nos termos do n.º 1 do art. 143.º do CPTA, sob pena da fixação de efeito meramente devolutivo perverter o sentido e o propósito de uma eventual decisão de revogação da aplicação da sanção pecuniária compulsória.
b) O conjunto de cinco documentos em que se traduziram os atos e formalidades do procedimento de eleição do diretor do Agrupamento de Escolas OL…, objeto da presente providência cautelar, foi remetido aos autos e requerida a sua junção aos mesmos, com a apresentação da oposição, em 19.08.2013.
c) Com a referida remessa e requerida a sua junção aos autos, a entidade requerida cumpriu o disposto no n.º 3 do art. 8.º do CPTA.
d) Por isso mesmo, quando um dia após notificação da aplicação da sanção pecuniária compulsória, em 19.12.2013, a entidade requerida junta aos autos uma capa com a designação de processo administrativo, mais não faz do que enviar novamente os mesmos cinco documentos que já constavam dos autos.
e) Assim, com a junção aos autos de todos os documentos em que se traduziram os atos e formalidades que integraram o procedimento de eleição do diretor do Agrupamento de Escolas OL…, em 19.08.2013, foi atingida a finalidade da norma que visa facultar ao Tribunal todos os elementos probatórios necessários à formação da sua convicção perante os factos alegados pelas partes, consagrada no n.º 3 do art. 8.º do CPTA.
f) A fixação de um prazo para cumprimento de um dever que já estava assegurado não permite a aplicação da sanção pecuniária compulsória prevista no n.º 2 do art. 3.º.
Mesmo que assim não se entenda,
g) No processo cautelar o dever de envio do processo administrativo resulta do dever genérico de cooperação previsto no n.º 3 do art. 8.º do CPTA, cuja violação não tem as consequências previstas no art. 84.º, n.ºs 4 e 5, mas antes as que resultam, nos termos gerais, dos artigos 519.º, n.º 2, 529.º e 530.º do CPC.
Se mesmo assim não se entender,
h) Que a sanção apenas seja aplicada «por cada dia que, para além de dia 18 de dezembro, se verifique na remessa do P.A.»
Nestes termos, e nos mais de Direito, que serão supridos, deverá ser proferida decisão que conclua pela admissão e procedência do presente recurso, como é de JUSTIÇA.
Não foi oferecida contra-alegação.
O MP, notificado ao abrigo do disposto no artº 146º/1 do CPTA, não emitiu parecer.
Cumpre apreciar e decidir.
FUNDAMENTOS
DE FACTO/DE DIREITO
É este o teor do despacho recorrido:
É objecto de recurso a decisão acima transcrita, proferida pelo TAF do Porto, de aplicação ao Recorrente de sanção pecuniária compulsória.
Na óptica do Recorrente o despacho em causa fez uma incorrecta interpretação e aplicação do disposto no nº 2 do artº 3º, ignorando a previsão do nº 3 do artº 8º, quando devidamente aplicada, ambos do CPTA, que constituem ou deveriam constituir a ratio decidendi da decisão jurisdicional.
Cremos que lhe assiste razão.
Antes, porém, urge enfrentar a questão prévia suscitada e atinente ao efeito do recurso -
Dispõe o nº 2 do artº 143º do CPTA que os recursos interpostos de decisões respeitantes à adopção de providências cautelares têm efeito meramente devolutivo.
É certo que a referência a «adopção de providências cautelares», constante deste normativo, não deve ser entendida como destinada a abranger apenas as providências cautelares deferidas ou decretadas, mas também aquelas outras de sinal oposto. Ponto é que se trate da adopção de providências cautelares, ou seja, da sua decisão final.
Com efeito, ao longo do CPTA (vide por exemplo o artº 112º) o legislador alude sempre à «adopção de providências cautelares», pretendendo referir-se à resposta dada aos pedidos de providência cautelar, embora independentemente do sentido da decisão que os mesmos conhecerão.
Ora, a fixação de efeito meramente devolutivo ao recurso sub judice perverte o sentido e o propósito de uma eventual decisão de revogação da aplicação da sanção pecuniária compulsória.
Compreende-se que, uma vez emitida decisão sobre a providência cautelar, se evitem manobras dilatórias das partes em situações que impõem uma decisão rápida e cautelar e em que o juiz já fez uma apreciação dos interesses em presença bem como uma ponderação dos eventuais prejuízos resultantes da determinação ou recusa das medidas cautelares - escrevem, a este propósito, Mário Aroso e Carlos Cadilha, em Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, ed. 2005, págs. 713/714.
A justificação desta excepção surge, pois, quando há uma decisão de mérito sobre o pedido de providências cautelares - cfr. ac. do TCA Sul de 19/04/2007, rec. 02347/07.
Não existindo tal decisão, é de manter inalterada a situação factual e jurídica em discussão no processo em sede de recurso jurisdicional, de forma a não se criar uma situação de facto consumado incompatível com tal decisão e que a torne inútil. O que no caso dos autos consistiria no pagamento da decretada sanção pecuniária compulsória que uma eventual procedência do recurso não conseguiria reparar.
A natureza urgente do processo é respeitada com o processamento do recurso mesmo com efeito suspensivo e traduz-se na diminuição dos prazos na sua tramitação processual - cfr. artº 147º do CPTA.
Termos em que se altera o regime fixado na 1ª instância, atribuindo-se efeito suspensivo ao presente recurso jurisdicional.
Do mérito/fundo do recurso -
O Recorrente, repete-se, assaca ao julgado erro de direito por incorrecta interpretação e aplicação dos artºs 3º/2 (Artigo 3.º - Poderes dos tribunais administrativos 1…. 2-Por forma a assegurar a efectividade da tutela, os tribunais administrativos podem fixar oficiosamente um prazo para o cumprimento dos deveres que imponham à Administração e aplicar, quando tal se justifique, sanções pecuniárias compulsórias.) e 8º/2 (Artigo 8.º - Princípio da cooperação e boa fé processual - 1…. 2…
3-As entidades administrativas têm o dever de remeter ao tribunal, em tempo oportuno, o processo administrativo e demais documentos respeitantes à matéria do litígio, bem como o dever de dar conhecimento, ao longo do processo, de superveniências resultantes da sua actuação, para que a respectiva existência seja comunicada aos demais intervenientes processuais.) do CPTA, que deveriam nortear a ratio decidendi do falado despacho.
Parece-nos patente a sua razão.
Vejamos:
Nos termos do nº 2 do artº 1º do CPA deve entender-se por processo administrativo o conjunto de documentos em que se traduzem os actos e formalidades que integram o procedimento administrativo.
No caso em concreto, esse conjunto de cinco documentos em que se traduziram os actos e formalidades do procedimento de eleição do director do Agrupamento de Escolas OL..., objecto da presente providência cautelar, foi remetido aos autos e requerida a sua junção aos mesmos, com a apresentação da oposição, em 19/08/2013.
Desses cinco documentos, distribuídos por cinco ficheiros devidamente identificados com distinta numeração, constavam:
o ofício de comunicação dos resultados da eleição de director, identificado como Doc, 1, com os seguintes anexos:
-aviso de abertura do concurso
-relatório de avaliação dos candidatos, elaborado pela Comissão especializada
-acta da reunião do Conselho Geral de 11 de Junho (1º escrutínio)
-acta da reunião do Conselho Geral de 18 de Junho (2º escrutínio)
-requerimento com pedido de recusa da homologação da eleição de director efectuada em 18 de Junho (identificado como Doc. 2)
-pedido de pronúncia da Presidente do Conselho Geral sobre o requerimento (identificado como Doc. 3)
-pronúncia da Presidente do Conselho Geral (identificado como Doc. 4)
-resposta ao requerimento (identificado como Doc. 5).
Logo, com a referida remessa e sua junção aos autos, a entidade requerida cumpriu o disposto no nº 3 do artº 8º do CPTA.
Por isso mesmo, quando um dia após notificação da aplicação da sanção pecuniária compulsória, ou seja, em 19/12/2013, a entidade requerida juntou aos autos uma capa com a designação de processo administrativo (PA), mais não faz do que enviar novamente os mesmos cinco documentos que já constavam dos autos.
A junção do PA, à luz do dever de cooperação com o tribunal, assume, para este efeito, a natureza de meio probatório, enquanto meio de expressão processual do princípio do inquisitório, integrado no domínio do direito à prova - actividade destinada à formação da convicção do Tribunal sobre a realidade dos factos controvertidos - artº 341º do Código Civil.
Assim, conforme aventado, com a junção aos autos de todos os documentos em que se traduziram os actos e formalidades que integraram o procedimento de eleição do director do Agrupamento de Escolas OL..., em 19/08/2013, foi atingida a finalidade da norma que visa facultar ao Tribunal todos os elementos probatórios necessários à formação da sua convicção perante os factos alegados pelas partes, consagrada no nº 3 do citado artº 8º.
Tal equivale a dizer que foi cumprido o dever que se impunha à Administração, não existindo qualquer violação do dever de cooperação com o Tribunal.
Entendeu, no entanto, o despacho recorrido que a fixação de um prazo para cumprimento de um dever - que já estava assegurado - lhe permitia a aplicação da sanção pecuniária compulsória prevista no nº 2 do artº 3º.
Ora, a ratio legis de tal norma é assegurar o princípio da tutela jurisdicional efectiva que nunca poderia estar em causa neste caso.
Com efeito, com a junção aos autos dos cinco documentos que consubstanciavam o processo administrativo, em 19/08/2013, nada mais havia a acrescentar para o Requerente, não havendo mais nenhum documento que lhe permitisse arguir ou provar novos vícios do acto impugnado, pelo que, mesmo que se admitisse a omissão, esta não tinha a virtualidade de influir no exame ou decisão da causa.
Com efeito, com a oposição, o Requerido juntou, desde logo, aos autos, todos os documentos comprovativos dos factos alegados e constitutivos do direito invocado pelo Requerente, nunca podendo a omissão de junção do PA coarctar a sua possibilidade de impugnar o acto objecto do processo e, por essa via, o processo administrativo não é um elemento probatório que possa influir no exame ou decisão da causa.
Logo, não tendo o Requerido subtraído à apreciação da contraparte ou do Tribunal qualquer documento que lhe permitisse provar os vícios do acto impugnado ou que pudesse influir no exame e decisão da causa, não poderia estar em causa a violação do princípio da tutela jurisdicional efectiva ou o dever de colaboração com o Tribunal, mas tão só a aplicação do artº 84º do CPTA (Artigo 84.º - 1-Com a contestação, ou dentro do respectivo prazo, a entidade demandada é obrigada a remeter ao tribunal o original do processo administrativo, quando exista, e todos os demais documentos respeitantes à matéria do processo de que seja detentora, que ficarão apensados aos autos.
2-…; 3-…
4-Na falta de cumprimento do previsto no n.º 1, sem justificação aceitável, pode o juiz ou relator determinar a aplicação de sanções pecuniárias compulsórias, nos termos do artigo 169.º, sem prejuízo do apuramento da responsabilidade civil, disciplinar e criminal a que haja lugar.
5-A falta do envio do processo administrativo não obsta ao prosseguimento da causa e determina que os factos alegados pelo autor se considerem provados, se aquela falta tiver tornado a prova impossível ou de considerável dificuldade.
6-….)
No entanto, este normativo apenas tem aplicação na acção administrativa especial.
Na verdade, nos processos cautelares, o dever de envio do processo administrativo resulta do dever genérico de cooperação contido no nº 3 do artº 8º do CPTA e, conforme ensinam Mário Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, em Comentário ao CPTA, 3ª ed., 2010, pág. 67, a falta de colaboração, por parte da entidade demandada, não tem, nesses casos, as consequências previstas no artº 84º, nºs 4 e 5, mas antes as que resultam, nos termos gerais, dos artºs 519º/2, 529º e 530º do CPC, que conduzem a que o tribunal aprecie livremente o valor da recusa para efeitos probatórios, sem prejuízo da inversão do ónus da prova por aplicação do preceituado no artº 344º/2, do Código Civil.
Em suma, não foi violado o dever genérico de cooperação previsto no nº 3 do artº 8º do CPTA, razão pela qual não pode manter-se na ordem jurídica o despacho em apreço.
Sublinhe-se que nem o Requerente/Recorrido questionou a observância, pela parte contrária, do princípio da cooperação e boa fé processual ali consagrado.
Procedem, pois, todas as conclusões da alegação.
DECISÃO
Termos em que se concede provimento ao recurso, revoga-se o despacho recorrido e absolve-se o ora Recorrente da fixada sanção pecuniária compulsória.
Sem custas.
Notifique e D.N.
Porto, 28/04/2014
Ass.: Fernanda Brandão
Ass.: Hélder Vieira
Ass.: Ana Paula Portela |
