| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
RELATÓRIO
J…, casado, residente na Rua da Bonança, lote …, Amorosa, Chafé, Viana do Castelo, e JUNTA DE FREGUESIA DE CHAFÉ, inconformados vieram interpor recurso Jurisdicional da decisão do TAF de Braga, datada de 30/11/2004, que no âmbito dos autos de providência cautelar deduzida por J… contra a JUNTA DE FREGUESIA DE CHAFÉ e a contra-interessada EMPRESA L…, LDA., na qual era peticionada a concessão da suspensão de eficácia da decisão que ordenou a construção dó "Polidesportivo da Amorosa" e o embargo da obra nova suspendendo-se aquela construção, decidiu:
A) Suspender a execução de quaisquer trabalhos de construção civil, que tenham por objecto o recinto Polidesportivo a que se reportam os autos, nomeadamente a construção de balneários, determinação que vigorará até que venha a ser definida, com carácter definitivo, a sua situação jurídica, no âmbito de procedimento administrativo adequado, tendo em vista a garantia da tutela de legalidade urbanística.
B) Que a entidade requerida, no prazo de 30 (trinta) dias seguidos, contados a partir da notificação desta decisão, proceda à vedação do recinto Polidesportivo, com carácter definitivo, pela menos nas partes em que confina com a via pública, e assim também com a propriedade do requerente, com uma estrutura adequada (designadamente rede), e com uma altura suficiente que impeça o arremesso de bolas ou outros objectos na direcção da habitação do requerente.
C) Tendo em vista acautelar o ruído de vizinhança, nos termos definidos no artigo 10° do Decreto-Lei nº 292/2000, de 14 de Novembro, com a redacção introduzida pelo Decreto-Lei n°259/2002, de 23 de Novembro, e tendo como referência os limites horários dispostos nos artigos 9°, nº1, e 3°, nº3 alínea e) - ii), ambos respeitantes aquele diploma legai, determino que a utilização do recinto do Polidesportivo, por se tratar de espaço aberto ao público e ao ar livre, deve fazer-se no período das 7,00 às 22,00 horas, sendo interdita a sua utilização a partir desta hora (das 22,00 horas até às 7,00 horas do dia imediato).
D) Que a intimação ora decidida é para ser cumprida de imediato quanto ao disposto nas alíneas A) e C) supra, e a constante na alínea B) no prazo aí previsto, sendo que o seu não acatamento, ainda que parcial, mesmo que por terceiro no cumprimento de um mandato ou em sua representação, designadamente pela execução de quaisquer trabalhos no recinto desportivo, constitui o seu destinatário - o titular do órgão executivo, o Presidente da Junta de Freguesia de Chafé, J…, e os demais membros, M…, Secretário, e V…, Tesoureiro, na responsabilidade prevista no artigo 159° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e ainda, no pagamento de sanção pecuniária compulsória, nos termos dos artigos 127°, n°2 e 169°, ambos do mesmo Código (...)."
Formula o requerente, aqui também ora recorrente, nas respectivas alegações (cfr. fls. 306 e segs.), as seguintes conclusões que se reproduzem:
1° A actuação da Requerida é total e manifestamente ilegal, deixando-se aqui reprodução o vertido na página 13 (a partir do parágrafo 18) até à página 20 (até ao parágrafo 6), da douta decisão, que, nesta parte, nos dispensamos de citar avulsamente, para não atraiçoar o seu brilhantismo e singeleza de saber.
2º Constitui ruído de vizinhança, nos termos da alínea f) do nº3 do art. 3º do Regulamento Geral do Ruído, o que, pela sua duração, repetição, ou intensidade, seja susceptível de atentar, como efectivamente atenta, contra a tranquilidade da vizinhança e, por conseguinte, do Requerente, que, neste caso, é todo o ruído produzido pelo Polidesportivo, conforme se encontra provado.
3° O direito à protecção à saúde, o direito ao repouso, à tranquilidade, ao sono, direito ao ambiente e o direito à propriedade privada, do Requerente, são prevalecentes ex vi art. 335º, nº2, do Código Civil.
4º Atento o concluído anteriormente (em 1º, 2º e 3º) e a matéria dada como assente nos itens 1 a 13, as medidas determinadas nas alíneas B) e C) da referida decisão devem ser alteradas e substituídas, o que se requer, pelas seguintes (conforme já sugerido pelo Requerente a fls. dos presentes Autos):
- Que a entidade requerida, no praça de 30 dias seguidos, contados a partir da notificação da decisão, proceda à vedação total e ao isolamento acústico, com estrutura adequada, do recinto do Polidesportivo, por forma a evitar a emissão de ruídos provenientes deste para o prédio de habitação do Requerente e o arremesso de bolas ou outros objectos na direcção deste.
- Que, tendo em vista acautelar o ruído de vizinhança, nos termos definidos no art. 10º do DL. nº 292/2000, de 14 de Novembro, com a redacção do DL. nº 259/2002, de 23-12, a utilização do recinto Polidesportivo (por se tratar de espaço reservado, segundo a Requerida, a actividades curriculares - educação física e actividades desportivas - dos alunos da escola primária de Amorosa), seja limitada, única e exclusivamente, durante o período escolar desta (das 9 horas as 16 horas), sendo interdita a sua utilização a partir desta hora (das 16 horas até às 9 horas do dia seguinte).
5° Devendo, obviamente, ser mantidas as medidas determinadas em A) e D) da referida decisão.
6º A decisão, na parte aqui recorrida, interpretou e aplicou, erroneamente, o disposto, designadamente, no art. 10°, 9º e 3° do DL 292/2000 (com a redacção do DL 259/2002) e no art. 70º, nº2 do Código Civil (...).
O ente público demandado, ora igualmente recorrente, formulou nas respectivas alegações (cfr. fls. 296 e segs.), as seguintes conclusões que se reproduzem:
1ª- A decisão recorrida errou ao considerar que a Recorrente tem legitimidade para executar obras nos recintos escolares, designadamente quando ordenou a realização da construção da rede de vedação.
2ª- A decisão recorrida errou ao considerar que a Recorrente tem legitimidade para suspender a execução de quaisquer obras nos mesmos recintos.
3ª-A decisão recorrida, mais uma vez errou ao considerar que a Recorrente tem competências na gestão dos espaços escolares, designadamente na imposição de horários para a sua utilização.
4ª- São pequenos pormenores que deveriam ser tidos em conta por quem teceu fortes considerações sobre a actuação da Recorrente em todo este processo.
5ª- E, por força de todos esses erros, errou mais uma vez ao responsabilizar os elementos da Junta de Freguesia pelo cumprimento ou inexecução das medidas cautelares ordenadas.
6ª- Como se referiu, a Junta de Freguesia não tem qualquer legitimidade própria na gestão dos espaços escolares, podendo apenas ter competências delegadas.
7ª- Se a tutela entender realizar obras no espaço escolar ou no polidesportivo, a Recorrente não tem qualquer legitimidade para ser opor a não ser a exibição de uma decisão judicial.
8ª- Que é completamente ineficaz em relação à tutela, no caso a Câmara Municipal de Viana do Castelo.
9ª- A decisão recorrida violou, assim, o disposto nos artigos 159º, 127º, nº2, e 169º, todos do Código de Processo dos Tribunais Administrativos e 64º, nº 2, al. f), 66º, nº1 e nº2, alíneas f) e g) da Lei 169/99, de 18 de Setembro e artigos 15º e 19º, nº1, da Lei 159/99, de 14 de Setembro.
Conclui no sentido de que deve a decisão recorrida ser revogada ou substituída por outra que:
1. Altere a decisão constante da alínea A), no sentido de que a Junta de Freguesia se deve abster de levar a efeito ou propor a realização de quaisquer obras no referido recinto escolar.
2. Altere a decisão constante da alínea E) no sentido de que a junta de Freguesia deve propor, no referido prazo, à tutela, a construção da rede de vedação.
3. Alterar a decisão constante da alínea C) no sentido de que a Junta de Freguesia deve propor à tutela a fixação do referido horário, comunicando tal facto às entidades policiais.
4. Restringir-se a medida decidida na alínea D) apenas a actuação dos próprios membros da junta de Freguesia e não quanto à actuação ou omissão de terceiros.
Quer requerente, quer ente público requerido apresentaram contra-alegações (cfr. respectivamente, fls. 326/327 e 332/333) nas quais concluem, em suma, pela improcedência do recurso e confirmação do julgado nessa parte.
O Ministério Público (MP) junto deste Tribunal notificado nos termos e para efeitos do disposto nos arts. 146° e 147° ambos do CPTA não veio a apresentar qualquer parecer (cfr. Fls. 397 e segs.).
Sem vistos, dado o disposto no art. 36°, n.°s 1, al. e) e 2 do CPTA, foi o processo submetido à Conferência para julgamento.
DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO -QUESTÕES A APRECIAR
As questões suscitadas resumem-se, em suma, quanto aos recursos interpostos:
A) Pelo requerente, em determinar se na situação vertente a decisão recorrida ao decretar providência cautelar diversa daquela que havia sido requerida inicialmente e na pendência dos autos violou ou não os arts. 10º, 9° e 3° do D.L. n° 292/2000 (com redacção dada pelo D.L. n.° 259/2002) e 70°, n.° 2 do Código Civil.
B) Pelo ente público requerido, em determinar se na situação vertente a decisão recorrida ao decretar providência cautelar nos termos em que o fez violou ou não os arts. 159°, 127°, n.° 2, e 169° do CPTA, 64°, nº 2, al. f) e 66°, n.°s 1 e 2, als. f) e g) da Lei n.° 169/99, de 18/09, 15° e 19°, n.°1 da Lei n.° 159/99, de 14/09; [cfr. conclusões supra reproduzidas].
FUNDAMENTOS
DE FACTO
Resulta da decisão recorrida como assente a seguinte factualidade:
I) O requerente é dono e legítimo possuidor de um prédio urbano, construído no lote …, destinado a habitação composto por cave, r/c, primeiro andar e logradouro, sito no lugar da Amorosa, freguesia de Chafé, em Viana do castelo, a confrontar a Norte com arruamento, a Sul com terreno público, e a Nascente e Poente com dois lotes, respectivamente … e …, descrito na Conservatória do Registo Predial de Viana do Castelo sob o nº…, o qual possui ainda alvará de licença de utilização para habitação n.° … de 1992 (fls. 11 a 15 dos autos).
II) Do oficio n.° 391 de 2003-03-10 - a fls. 19 dos autos - endereçado ao Presidente da Junta de Freguesia de Chafé pela Vereadora do Pelouro do Desporto da Câmara Municipal de Viana do Castelo, e com interesse para estes autos, extrai-se o seguinte:
«No âmbito de uma política que vem sendo desenvolvida na sentido se dotar todo o concelho de uma rede de infra-estruturas desportivas de base com condições de utilização adequadas, capazes de contribuírem para a promoção de hábitos de vida saudável e para o desenvolvimento desportivo, a Câmara Municipal vem apoiando um conjunto de intervenções desenvolvidas pelas Juntas de Freguesia e inseridas na concretização de tal objectivo.
Assim, e tendo presente a vossa solicitação de apoio, é-me grato informar que a Câmara Municipal, na sua reunião de 26.02.2003, deliberou atribuir um apoio de 20.000 euros destinado à construção do Polidesportivo da Amorosa – 1ª Fase. (...)."
III) Nos termos da fotocópia do «Protocolo de colaboração», datado de 26 de Fevereiro de 2003, assinado pelo Presidente da Câmara Municipal de Viana do Castelo e pelo Presidente da Junta de Freguesia de Chafé, junto pela entidade requerida, a fls. 89 dos autos, o mesmo tem por objecto a construção do Polidesportivo da Amorosa, sendo da competência da Junta de Freguesia proceder à realização dos trabalhos conforme caderno de encargos/orçamento apresentado e aceite pela Câmara Municipal de Viana do Castelo.
IV) Entre o muro delimitador do Polidesportivo, até ao muro da casa do requerente, existe um passeio público pedonal, com a largura de cerca de 9 metros (fotografias juntas pela entidade requerida, sob o doc. nº1 da contestação - a fls. 74 dos autos).
V) Nos termos da acta n.° 23 da Junta de Freguesia de Chafé, datada de 7 de Abril de 2003, foi aprovado por unanimidade, solicitar a várias firmas, orçamentos para a construção de um Polidesportivo no recinto da Escola da Amorosa (fls. 90 dos autos).
VI) No dia 20 de Maio de 2003, a entidade requerida solicitou orçamentos a três empresas, tendo em vista a execução do polidesportivo na Escola Primária da Amorosa (fls. 91 a 93 dos autos).
VII) No dia 2 de Fevereiro de 2004, a Junta de Freguesia de Chafé reuniu em sessão ordinária, e a final foi elaborada a acta n.° 34, a fls. 28 do P.A., de onde se extrai o seguinte:
"(...) Solicitar novos orçamentos para a construção do Polidesportiva da Escola de Amorosa, uma vez que o projecto só agora foi aprovado pela Câmara Municipal (...).
VIII) Nos termos de fls. 22 a 26 e 29 a 34 do P.A., são apresentados à entidade requerida orçamentos para a execução da empreitada de construção do Polidesportivo da Escola da Amorosa.
IX) No dia 5 de Maio de 2004, a Junta de Freguesia de Chafé reuniu em sessão ordinária, e a final foi elaborada a acta n.° 37, a fls. 35 do P.A., de onde se extrai o seguinte:
"(...) Analisar as propostas sobre a construção do polidesportivo no recinto da Escola da Amorosa, tendo-se acordado entregar a realização da obra à empresa L… Lda., com sede em Vermil - Ardegão - Ponte de Lima, por ser aquela que melhores condições propôs para a realização da obra em apreço. (...)."
X) No dia 4 de Agosto de 2004, a Junta de Freguesia de Chafé reuniu em sessão extraordinária, e a final foi elaborada a acta n.° 41, a fls. 170 dos autos, de onde se extrai o seguinte:
"(...) o executivo deliberou dar continuidade às obras de construção do polidesportivo ..., por achar que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público, pelas seguintes razões: a primeira devido à abertura do ano escolar que se prevê o seu inicio para o próximo mês de Setembro. A segunda por uma questão de segurança das crianças e demais pessoas, pelo facto da escola estar situada no empreendimento turístico da Praia da Amorosa. A terceira pelo facto da obra se encontrar praticamente concluída, faltando apenas as pinturas e respectivas limpezas de toda a área envolvente à escola primária. (...) ".
XI) O projecto do Polidesportivo previa a construção de balneários, que não foram objecto de adjudicação, tendo em vista a sua execução no âmbito desta empreitada (depoimento da testemunha S…).
XII) A construção do polidesportivo foi levada a cabo no prazo de um mês, tendo sido concluído cm Julho de 2004, sem ter por base um projecto, com a vertente das várias especialidades, e sem ter por base um caderno de encargos (depoimentos do legal representante da contra interessada, e do Presidente da Junta de Freguesia de Chafé).
XIII) A utilização do polidesportivo para a prática de jogos é levada a cabo sem que na sua construção tenha sido levado em conta os níveis de ruído produzidos e bem assim, sem que tenha sido vedado o recinto para não serem arremessados objectos do seu interior, para o exterior, nomeadamente bolas, (depoimentos das testemunhas S… e J…).
DE DIREITO
Recurso interposto pela Junta de Freguesia de Chafé
É imputada à decisão recorrida a violação dos artigos 159°, 127°, n°2, e 169° do CPTA, 64°, nº2, f) e 66°, n°s 1 e 2, f) e g) da Lei n°169/99, de 18/09, 15° e 19°, n°1 da Lei n°159/99, de 14/09 porque na opinião da Recorrente Junta de Freguesia, as diversas providências cautelares concretamente adoptadas pelo Tribunal a quo pressupõem o exercício de competências que estão legalmente atribuídas a outro órgão autárquico, a Câmara Municipal.
Assim, a não ser pela via da delegação de competências, a Recorrente careceria de “legitimidade” para executar obras no recinto escolar (designadamente construir uma rede de vedação) ou para gerir esse espaço (designadamente, impondo horários de utilização do Polidesportivo).
Por outro lado, nada poderia opor à tutela (Câmara Municipal), em relação à qual aquela decisão judicial é “completamente ineficaz”, se esta entendesse realizar obras no espaço escolar ou no polidesportivo,
Portanto e em súmula, todas aquelas providências deveriam ser reformuladas e restringidas no sentido de fazer impender sobre a Recorrente apenas o ónus de propor à tutela a sua efectivação.
Há que analisar tudo isto.
É certo – e está expresso na própria decisão recorrida - que a competência primária para construir e gerir as instalações e equipamentos em causa pertencia à Câmara Municipal, nos termos do artigo 64º nº2, f) da Lei 169/99, de 18/9.
Mas era uma competência delegável na Junta de Freguesia, ao abrigo dos artigo 66º nºs 1 e 2, f), do mesmo diploma legal e 15º e 19º/1 da Lei 159/99, de 14/9 e que no caso e foi efectivamente delegada mediante o Protocolo de Colaboração referido no nº3 da matéria de facto, que tinha como objecto a construção do Polidesportivo da Amorosa e em cujos termos a Junta de Freguesia ficou autorizada a “proceder à realização dos trabalhos conforme caderno de encargos/orçamento apresentado e aceite pela Câmara Municipal”.
Se essa delegação de poderes era plenamente válida (na comprovada falta do projecto e caderno de encargos) ou até se era eficaz (na realidade, desconhece-se se foi cumprido o formalismo da publicação obrigatória previsto no artigo 37º/2 CPA, que é requisito de eficácia do acto), pouco importa, porque as irregularidades formais praticadas pelos entes públicos não podem por eles ser opostas aos particulares, e deste axioma são corolário, por exemplo, os princípios da irrelevância da forma e da ineficácia do acto administrativo para efeitos da sua impugnabilidade (artigos 52º e 54º CPTA).
Mais. Na hipótese extrema de as omissões e irregularidades serem tão graves que tornassem duvidosa a existência de “acto administrativo”, no sentido de acto jurídico da Administração com efeitos externos submetido a normas de direito público, ocorrendo então a intervenção administrativa pela mera “via de facto”, ainda assim o administrado poderia exercer integralmente a defesa do seu direito hipoteticamente ofendido, já não apenas dentro do quadro formal do contencioso administrativo mas ainda, se necessário, com recurso aos meios processuais comuns.
No caso em apreço, o panorama de actuação “à margem da lei” da Câmara e Junta de Freguesia talvez não justifique a qualificação de mera via de facto. Todavia, a ausência de projecto de construção, de programa de concurso e de caderno encargos, assim como o espírito de permissividade demonstrado até à data pela tutela, tornam razoável supor que a Recorrente continua de “mãos livres” para intervir na configuração da obra, como efectivamente fez até hoje na base da ampla delegação de poderes recebida, de modo a levar à prática as sensatas e relativamente pouco onerosas providências determinadas pelo Tribunal.
É certo que, à sombra da irrenunciabilidade da competência definida por lei, o órgão delegante mantém sempre poderes de superintendência, avocação ou revogação dos actos praticados pelo delegado e não se pode eximir totalmente à responsabilidade por tais actos - cfr. artigos 29º e 39º do CPA.
Por isso, fica sempre em aberto a possibilidade de a Câmara Municipal vir assumir activamente a gestão da obra e utilização do Polidesportivo em contrariedade com os comandos emanados do Tribunal, visto estes se imporem apenas a quem é parte no processo. Nessa hipótese que se crê remota, é inequívoco que não poderia ser imputado à Junta de Freguesia o incumprimento das providências judicialmente ordenadas.
Não é provável que tal situação venha a ocorrer e, pelo contrário, será expectável que a intervenção da Câmara Municipal, a acontecer, tenha por objectivo suprir tanto quanto possível as irregularidades formais ocorridas em todo o procedimento, bem como colmatar as deficiências reveladas neste processo no que toca à protecção dos direitos dos vizinhos. Isto não só por uma questão de ordem prática, isto é, para evitar num eventual futuro processo incorrer em cominações e sanções semelhantes às que incidiram sobre a Recorrente, mas fundamentalmente pelo acatamento espontâneo do princípio da legalidade (artigo 3º do CPA) que é de presumir.
Por outro lado, seria intolerável (é um risco de probabilidade mínima que só se enuncia por motivo de clareza argumentativa) que a Câmara Municipal actuasse com o objectivo pré-determinado de dificultar à Junta de Freguesia o cumprimento das determinações do Tribunal, ao arrepio frontal do princípio da prevalência das decisões dos tribunais consagrado no artigo 205º/2 da Constituição, que se impõe a “todas as entidades públicas e privadas” e não apenas no contexto da força de caso julgado.
Neste panorama, improcedem todas as conclusões da Recorrente, não se vendo que seja necessário ou conveniente alterar as providências ordenadas em 1ª instância, pois tudo leva a crer que poderão ser devidamente cumpridas se a Recorrente actuar serenamente e sem complexos de entidade tutelada, como fez ao dirigir a execução da obra que está feita, solicitando até à Câmara Municipal, se necessário, o competente reforço financeiro para o efeito, sempre com a urgência que o caso manifestamente requer.
Recurso interposto por J…
O objecto deste recurso está limitado às providências B) e C) da decisão recorrida, considerando o Recorrente que as providências aí adoptadas não salvaguardam suficientemente os seus direitos à saúde, repouso, ambiente e propriedade privada e, por isso, incorrem na violação dos artigos 10º, 9° e 3° do D.L. n°292/2000 (com redacção dada pelo D.L. n°259/2002) e 70°, n°2 do Código Civil.
A providência B) destina-se a prevenir o arremesso de bolas ou outros objectos do Polidesportivo para a habitação do Recorrente. Ora, nesta matéria afigura-se equilibrada e proporcionada a providência no sentido de ser construída uma vedação ou estrutura adequada (designadamente em rede) e com altura suficiente para o fim visado, ficando ao critério da Recorrida a exacta conformação desta obra. A “vedação total” pretendida pelo Recorrente é manifestamente excessiva, porque as bolas e outros objectos arremessados em direcções que não atinjam a sua habitação nunca podem lesar os interesses por si invocados, sendo certo que a providência pretendida pelo recorrente iria violar de forma flagrante o princípio da suficiência e proporcionalidade formulado no início do nº3 do artigo 120º do CPTA.
Quanto à providência C) pretende acautelar o “ruído de vizinhança” e fá-lo proibindo a utilização do Polidesportivo no período nocturno, o que se afigura ajustado à defesa dos direitos à saúde e repouso invocados pelo Recorrente. Na verdade, a utilização normal de um polidesportivo escolar, segundo os dados da experiência comum, gera uma actividade ruidosa de carácter temporário que pela sua natureza, intensidade e ocasionalidade não se afigura susceptível de lesar de forma grave os direitos em causa. Pelo menos em regra, isto é, relativamente a pessoas com saúde e ritmo de vida normal, é suficiente que se acautele relativamente a esse tipo de ruídos não excessivamente intensos nem permanentes, o repouso nocturno. Aí reside, aliás, a ratio das diferenças de regime estabelecidas nos nºs 2 e 3 do artigo 10º do Regulamento Geral de Ruídos, relativamente à repressão das actividades ruidosas nos períodos nocturno e diurno.
Ora, não vêm invocadas, relativamente ao Recorrente ou às pessoas que com ele residem, situações específicas carentes de uma protecção mais substancial e, por isso, não se vê razão para alterar a providência em causa.
Improcedem assim as conclusões formuladas neste recurso.
DECISÃO
Pelo exposto, acordam em negar provimento aos recursos em análise e em confirmar na totalidade a decisão recorrida.
Custas pelos Recorrentes.
Porto, 2005-09-13 |
