| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, no Tribunal Central Administrativo Norte
F…, autor na acção administrativa especial que move contra o Instituto de Segurança Social. IP, interpõe recurso jurisdicional da sentença que julgou procedentes as excepções de inimpugnabilidade do acto e de caducidade da acção, absolvendo da instância a entidade demandada.
Para tal, apresentou alegações onde concluiu o seguinte:
1. A sentença recorrida viola o disposto nos artigos 51º, nº 1, 2 do CPTA e 268º, nº 4 da CRP;
2. O despacho com a referência UPA, sobre subsídio de pensão por doença em resposta ao “pedido de 2º reavaliação – F…, datado de 31/03/2009 e recepcionado em 06/04/2009 configura uma verdadeira decisão;
3. O despacho que se pretende impugnar decidiu não conferir o direito ao subsídio de doença mesmo tendo sido comprovada a situação de incapacidade temporária para o trabalho do recorrente.
4. O despacho em apreço configura um verdadeiro acto administrativo nos termos e para efeitos do artigo 120º do CPA;
5. O acto em apreço configura um verdadeiro acto administrativo impugnável para efeitos do nº 1 do artigo 51º do CPTA;
6. O despacho que o recorrente pretende impugnar configura uma verdadeira estatuição autoritária capaz de produzir efeitos jurídicos externos negativos na esfera jurídica deste;
7. A decisão da recorrida lesa, manifestamente, os direitos e interesses legalmente protegidos do recorrente;
8. A sentença recorrida viola o disposto no artigo 268º, nº 4 do CRP;
9. O artigo 268º, nº 4 da CRP garante aos administrados o direito a impugnarem quaisquer actos ou condutas desenvolvidas pela Administração Pública que os lesem na sua esfera jurídica e independentemente da sua forma;
10. Ao considerar inimpugnável o acto administrativo em questão, o tribunal a quo violou o artigo 2º, nº 1 do CPTA;
11. A sentença recorrida violou, portanto, o princípio fundamental do direito à tutela jurisdicional efectiva;
12. O Direito de acção do recorrente não caducou;
13. Com os requerimentos datados de 10/10/2007, 16/04/2008 e 30/06/2008, o recorrente deu início a um novo procedimento que culminou na decisão de 31/03/2009:
14. A recorrida tinha o dever de decidir nos termos e para os efeitos do artigo 9º, nº 1 do CPTA;
15. A recorrida apenas cumpriu o disposto no artigo 9º do CPA após o autor/recorrente ter proposto acção de condenação à prática do acto devido, obrigando aquela a emitir uma decisão;
16. O despacho emitido em 31/03/2009, configura uma verdadeira decisão, constituindo um acto administrativo impugnável;
17. Tendo o recorrente sido notificado da decisão em 06/04/2009, o prazo para impugnar a mesma só terminaria em 13 ou 14 de Julho de 2009.
Houve contra-alegações.
O Ministério Público pronunciou-se no sentido da improcedência do recurso.
2. Na sentença deram-se por assentes os seguintes factos:
1. O Autor foi submetido a intervenção cirúrgica em Fevereiro de 2006, tendo-lhe sido concedida baixa médica subsidiada de 30/01/2006 a 28/07/2006;
2. Por deliberação da Comissão de verificação de 12/08/2006 foi decidido que “não subsiste a incapacidade temporária para o trabalho do beneficiário acima indicado a partir de 28/07/2006 (fls. 47 e 54 do PA);
3. O Autor foi submetido a Comissão de reavaliação (fls. 39 do PA), após reclamação (fls. 40 do PA), que deliberou, com data de 4 de Setembro de 2006, que “não subsiste a incapacidade temporária para o trabalho do beneficiário acima indicado a partir de 28/07/2006” (fls. 34 do PA e doc. n.º 6 junto com a pi);
4. Com data de 10/10/2007 o autor veio requerer a reavaliação da deliberação da Comissão de verificação e que lhe sejam efectuados os pagamentos dos certificados de incapacidade desde Setembro de 2006 (doc. n.º 7 junto da pi):
5. Com data de 16 de Abril de 2008 veio o Autor remeter à entidade demandada exposição constante do doc. n.º 8 junto da pi e que aqui se dá com inteiramente reproduzida;
6. Foi remetida à entidade demandada documento n.º 9 junto com a pi que aqui se dá como inteiramente reproduzido;
7. A entidade demandada remeteu ao Autor ofício n.º 50889, de 3 de Abril de 2009, onde vem referido “…Decorrido mais de um ano sobre estes factos, o beneficiário vem formular, em 10/10/2007, novo pedido de reavaliação. Ora, este pedido já seria uma segunda reavaliação, referente à mesma incapacidade e que não está contemplada no Decreto-Lei n.º 360/97, de 17 de Dezembro, que regula o sistema de verificação de incapacidades….O requerimento formulado em 10/1072007 reitera o pedido anterior, que já tinha sido satisfeito; não prevendo a lei, como já foi dito, a possibilidade de uma segunda reavaliação….Por último e, no que concerne à exposição apresentada em 21 de Abril de 2008, a qual não identificava correctamente o assunto, foi remetida para a área da acção social…” (doc. n.º 1 anexo à pi e que aqui se dá como inteiramente reproduzido);
8. A presente acção deu entrada neste Tribunal a 7 de Julho de 2009 (fls.1).
3. O recorrente impugna o “acto” constante do ofício assinado em 31/3/2009 pelo Director do Centro Distrital do Instituto de Segurança Social de Coimbra (constante do doc. nº 1 junto com a p.i), onde se “informa” que o pedido de reavaliação da deliberação da Comissão de Verificação por ele efectuado em 10/10/2007 não está contemplado na lei.
Para melhor compreensão do conteúdo desse ofício há que considerar os factos que o antecederam, os quais se resumem no seguinte: por motivos de uma intervenção cirúrgica a que o recorrente foi submetido, foi-lhe concedida baixa médica subsidiada, de 30 de Janeiro a 28 de Julho de 2006; a Comissão de verificação de incapacidade temporária, em 12/7/2006, deliberou que a partir de 28/7/2006 o recorrente deixava de estar na situação de incapacidade temporária para o trabalho; requerida a reavaliação da incapacidade, a Comissão de Reavaliação, em 4/9/2006, manteve aquela decisão; por requerimentos de 10/10/2007, o recorrente solicitou que fosse reavaliada a deliberação da Comissão de Verificação e reapreciada a sua situação de incapacidade; como não obteve resposta a esses pedidos, interpôs uma acção de condenação ao acto devido, a qual foi julgada extinta pelo facto de na sua pendência a demandada ter respondido àqueles pedidos, através do ofício ora impugnado.
Neste enquadramento factual, pergunta-se se a resposta que foi dada ao pedido de segunda reavaliação da incapacidade constitui ou não um acto impugnável.
Enquanto a sentença recorrida considera que se está perante um “acto opinativo e informativo” e não perante um acto administrativo, dado não se ter tomado “qualquer decisão”, o recorrente defende que o “despacho impugnado” consubstancia um acto administrativo impugnável, por conter uma “decisão concreta”, no sentido de fazer “prevalecer a decisão da Comissão de Reavaliação da Segurança Social, recorrida nos presentes autos, de que não subsiste a incapacidade temporária para o trabalho do recorrente, em detrimento da certificação dos serviços de saúde de que se mantinha a situação de incapacidade temporária, tendo sido decidido que o recorrente não teria direito a receber os subsídios referentes ao período de Agosto de 2006 a Julho de 2008”.
Actualmente o conceito de acto administrativo está definido no artigo 120º do CPA e o conceito de acto impugnável no artigo 51º do CPTA. Pese embora as divergências doutrinais sobre o sentido amplo ou restrito a dar à noção de acto administrativo, fazendo-o coincidir ou não com o conceito de acto impugnável, o certo é que sem acto administrativo não há acto impugnável.
E isto interessa no caso dos autos, porque o problema colocado não reside na «eficácia externa» do conteúdo do ofício, que naturalmente tem, dado os seus efeitos não se esgotarem na esfera da entidade que o emitiu, mas sim no «conteúdo decisório» do mesmo. Se não consubstancia uma «decisão», não há acto administrativo e por conseguinte é inimpugnável por esse facto e não por carecer de eficácia externa. É pois no âmbito do conceito de acto administrativo definido no artigo 120º do CPA que a resposta tem que ser primeiramente encontrada.
O elemento decisivo no conceito de acto administrativo, que o permite distinguir de outras condutas administrativas, é que seja expressão de uma declaração de vontade pela qual se determina a solução de um determinado caso concreto. Apenas os actos que tenham um conteúdo decisório podem ser qualificados como actos administrativos. Dele ficam, portanto, excluídas as declarações de ciência, juízos de valor ou opiniões, como as informações, pareceres (não vinculativos), actos opinativos, confirmativos e actos instrumentais, que não têm qualquer conteúdo decisório. Como escreve Freitas do Amaral, o termo “decisão” introduzido no conceito de acto administrativo pelo artigo 120º do CPA, tem o sentido de «conduta administrativa susceptível de definir, por si só, imediata ou potencialmente, a esfera jurídica dos particulares, ou por outras palavras, conduta idónea a “produzir uma transformação jurídica externa”» (Curso de Direito Administrativo, pág. 222),
Será que o ofício exprime uma declaração de vontade que toca a esfera jurídica do recorrente?
Em nosso entender, contrariamente ao julgado na sentença recorrida, o ofício contem uma decisão, no sentido acabado de referir.
O ofício constitui uma resposta ao pedido que o recorrente fez em 10/10/2006 e que foi do seguinte teor:
“Requer-se, assim, a V. Exca, a reavaliação da deliberação da Comissão de verificação de não subsistência da incapacidade para o trabalho do beneficiário supra-mencionado, dado subsistir a situação de incapacidade clinicamente e devidamente comprovada pelos Serviços de Saúde; Mais se requer que, atenta a situação exposta, sejam efectuados os pagamentos dos certificados de incapacidade do beneficiário desde Setembro de 2006 até hoje (14 meses), dado actualmente ainda subsistir a referida incapacidade para o trabalho».
A esse pedido, O Director do Centro distrital do ISS responde o seguinte:
«Ora, este pedido já seria uma segunda reavaliação, referente à mesma incapacidade e que não está contemplada no Decreto-Lei n.º 360/97, de 17 de Dezembro, que regula o sistema de verificação de incapacidades.
Na realidade, o diploma prevê, que depois de efectuada a Comissão de Verificação de Incapacidade Temporária, compete às Comissões de Reavaliação de Incapacidades Temporárias pronunciarem-se sobre a subsistência da incapacidade temporária dos beneficiários quando se verifique: “a manutenção pelos serviços de saúde da situação de incapacidade temporária, após deliberação da comissão de verificação que considerou a não subsistência da incapacidade temporária para o trabalho” (art. 14º, al. b).
Para estes casos, estabelece o nº 2 do art. 37º do mesmo diploma, que a Comissão de Reavaliação de Incapacidades Temporárias “tem lugar quando requerida pelo beneficiário no prazo de 10 dias a contar da data do conhecimento da deliberação da Comissão de Verificação de Incapacidade Temporária, desde que junte ao requerimento fundamentação médica atendível da manutenção da incapacidade pelos serviços de saúde”.
Foi o que aconteceu no caso em apreço, quando o beneficiário requereu em 18/08/2008 a intervenção da Comissão de Reavaliação de Incapacidades Temporárias e a ela foi submetido.
Ora, nos termos do art. 24º, nº 2 alínea c) do Decreto-Lei nº 28/2004 de 4/02, diploma que define o regime jurídico de protecção social, na eventualidade de doença no âmbito do sistema previdencial, o direito ao subsídio de doença cessa “quando tiver sido declarada a não subsistência da incapacidade temporária para o trabalho pela Comissão de Reavaliação de IncapacidadesTemporária”.
A manutenção da situação de incapacidade por doença temporária para o trabalho pelo médico assistente, depois de decorridas estas fases, não confere ao beneficiário o direito ao subsídio de doença que lhe foi cessado.
O beneficiário só adquire direito a novas prestações de doença, de acordo com o nosso ordenamento jurídico, depois de voltar a trabalhar e cumprir os requisitos pelo Decreto-Lei nº 28/2004 de 4/02, para a sua situação, designadamente a verificação do prazo de garantia, do índice de profissionalização e da certificação temporária para o trabalho (art. 8º e sgs)».
Como se lê nesta longa transcrição do ofício, o Director do Centro Distrital do ISS, reportando-se directamente aos pedidos do recorrente, considera que a lei não permite uma “segunda reavaliação” da incapacidade temporária para o trabalho e que a manutenção da situação de incapacidade para o trabalho pelo médico assistente, após a deliberação da Comissão de Reavaliação, “não confere direito a subsídio de doença”. Ora, esta pronúncia da Administração, ainda que se limite a interpretar ou a declarar a lei, recusa ou indefere os pedidos do recorrente, determinado que não há direito nem a segundo reavaliação nem a subsídio de doença. Trata-se, pois, de uma declaração de vontade que atinge directamente os interesses do recorrente, negando a pretensão por ele formulada e não de uma “informação” ou “opinião” desprovida que quaisquer efeitos na esferas jurídica do seu destinatário.
Interpretado como recusa ou indeferimento da pretensão, e não como mera informação ou opinião, o ofício incorpora um acto de conteúdo negativo, uma vez que recusa o pedido de nova intervenção da Comissão de Reavaliação. Pese embora alguma doutrina, como Sérvulo Correia, considerar que actualmente tais actos não são actos administrativos, dado o mencionado no art. 66º, nº 2 do CPTA (cfr. “O incumprimento do dever de decidir”, in, CJA. nº 54, pág. 23), é de considerar, pelo menos do ponto de vista substancial, que definem ou regulam a situação jurídica dos seus destinatários, e portanto são actos administrativos (cfr. Aroso de Almeida, Anulação de actos administrativos e Relações jurídicas emergentes, pág. 106 sgs.).
Mas, no plano processual, resulta dos artigos 51º e 66º do CPTA que os actos de conteúdo negativo não podem ser objecto de impugnação, Ou seja, o conceito de acto administrativo impugnável não abrange, actualmente, os actos administrativos de conteúdo negativo. A forma adequada para reagir contenciosamente contra actos dessa espécie passa pela acção de condenação à prática de acto devido. Assim sendo, dir-se-á que o recorrente utilizou erradamente a acção impugnatório, pois esta está hoje circunscrita aos actos de conteúdo positivo.
Curiosamente o recorrente teve oportunidade de reagir contra essa decisão na acção de condenação à prática de acto devido que havia interposto pela falta de resposta ao seu requerimento de 10/10/2007. Nessa acção, o recorrente poderia ter ampliado a causa de pedir, nos termos do artigo 70º do CPTA. Aí se prescreve que, se a pretensão do interessado for indeferida na pendência do processo, como foi o caso, o autor pode alterar a instância, alegando novos fundamentos e oferecer diferentes meios de prova em favor da sua pretensão. E mesmo que o acto tivesse conteúdo positivo teria podido, não só alargar os fundamentos da acção, com o também ampliar o pedido, de forma a abranger também a impugnação desse acto.
A propósito desta acção, deve dizer-se que não se compreende que a sentença recorrida tenha julgado procedente a excepção de caducidade da presente acção com fundamento em que decorreu o prazo de um ano de interposição daquela. É que, mesmo que fosse admissível convolar esta para aquela forma processual, o prazo sempre se contaria da data da notificação do indeferimento expresso e não do termo do prazo legal para a emissão do acto omitido (cfr. art. 69, nº 2 do CPTA).
Em vez da modificação objectiva da instância, o recorrente optou por impugnar, em processo autónomo, o acto de indeferimento do pedido de reavaliação da incapacidade temporária que diz sofrer. Mas, como referimos, não tendo a decisão conteúdo positivo, o meio processual que usou não é o adequado à tutela da pretensão de segunda reavaliação.
Apesar de inimpugnabilidade do acto, nesta situação, o nº 4 do art. 51º do CPA prevê a possibilidade do tribunal oficiosamente convidar o autor a substituir a petição, «para o efeito de formular o adequado pedido de condenação à prática do acto devido». Parece que o facto de não ter alterado a instância no primeiro processo não será impeditivo do convite à regularização da forma processual, pois enquanto aquele processo foi motivado por inércia da Administração, este é devido a um acto expresso de recusa ou indeferimento, o que afasta a litispendência e o caso julgado.
Todavia, diferentemente do que ocorrer no artigo 70º, em que o autor pode ampliar a causa de pedir, o convite para a regularização da forma processual previsto no nº 4 do art. 51º apenas incide sobre o pedido. Neste caso, se os fundamentos da acção impugnatória não se ajustarem ao pedido de condenação à prática do acto que satisfaça a pretensão recusada, a causa de pedir não pode ser alterada e por conseguinte a acção de impugnação tem que ser rejeitada.
É o que acontece no caso dos autos.
Na petição inicial, o recorrente faz os seguintes pedidos: anulação do despacho impugnado; reconhecimento da situação de incapacidade temporária para o trabalho por doença desde Agosto de 2006 a Julho de 2008; determinar a ilegalidade da cessação do pagamento dos subsídios de doença; e ordenar-se o pagamento dos subsídios de doença desde Agosto de 2006 a Julho de 2008.
A causa de pedir que suporta tais pedidos consiste no facto do recorrente não concordar com as deliberações da Comissão de Verificação e da Comissão de Reavaliação que consideraram não subsistir incapacidade para o trabalho desde 28/7/2006. Alega o recorrente que a incapacidade temporária está certificada pelos serviços de saúde, entidades competentes para o efeito, e que existe contradição entre as normas do DL nº 360/97 de 17/12 e inconstitucionalidade do artigo 14º desse diploma e dos artigos 8º e 9º do DL nº 28/2004 de 4/2, quando interpretados no sentido de que, em situação de incapacidade, prevalece a deliberação da Comissão de Reavaliação.
Ora, toda esta argumentação aponta directamente para a deliberação da Comissão de Reavaliação de Incapacidade Temporária, tomada em 4/9/2006, que considerou não subsistir a incapacidade para o trabalho temporário. Essa deliberação aplicou as normas que o recorrente diz serem contraditórias e inconstitucionais e, por não te sido oportunamente impugnada, fez caso decidido sobre a situação jurídica do recorrente perante a segurança social.
A pretensão de nova reavaliação, com submissão a novo exame pela Comissão da Reavaliação, é um procedimento que não está dependente da interpretação a dar às normas invocadas pelo recorrente. Com efeito, dizer que a decisão das comissões de reavaliação não se sobrepõe aos certificados de incapacidade emitidos pelos serviços de saúde é coisa diferente de saber se deve ou não haver nova reavaliação no caso dos serviços de saúde continuarem a emitir aqueles certificados. Para as incapacidades permanentes, o artigo 64º do DL 360/97 prevê a possibilidade do beneficiário renovar o pedido um ano após as comissões deliberarem que ele não reúne as condições dessa incapacidade, mas para as incapacidades temporárias a lei nada se diz a esse respeito. Por isso, para se conhecer da possibilidade legal de renovação do pedido de reavaliação da incapacidade temporária, o acto que para o recorrente configura como “acto devido”, era preciso a alegação de que no quadro legal vigente também é possível efectuar um pedido dessa natureza nas situações de incapacidade temporária. Mas não é essa afirmação que está presente na acção impugnatória, pois o recorrente preocupa-se apenas em querer demonstrar que os “certificados de incapacidade” dos serviços de saúde são documentos idóneos a conferir o subsídio de doença, independentemente das avaliações das comissões de verificação e reavaliação.
A pretensão de ser reconhecida judicialmente a situação de incapacidade e de condenação ao pagamento dos subsídios de doença não pode ser formulada no processo impugnatório, pois mesmo que estivéssemos perante um acto administrativo anulável, a sentença anulatória não tinha como efeito constitutivo e repristinatório o reconhecimento desses direitos ao recorrente. A anulação do pretenso acto teria como efeito o prosseguimento do procedimento administrativo tendente à averiguação da incapacidade temporária que podia eventualmente culminar com uma decisão igual à já tomada. No processo impugnatório, não compete ao tribunal averiguar se o recorrente está ou não numa situação de incapacidade temporária, mas apenas detectar e invalidar as partes ilegais do acto impugnado.
Os pedidos de reconhecimento de situações jurídicas e de direitos são próprios de uma acção administrativa comum e não de uma acção administrativa especial (al. b) do nº 2 do art. 37º). Todavia, como já houve um acto administrativo que estatuiu sobre a situação jurídica do recorrente, a acção comum não pode ser utilizada para se obter o efeito que resultaria da anulação do acto inimpugnável, tal como se dispõe no nº 2 do art. 38º do CPTA. Na verdade, a decisão sobre a incapacidade temporária do recorrente já foi tomada em 2006 e, por falta de reacção do recorrente, tornou-se inimpugnável.
Em suma, as decisões contidas no ofício impugnado, por serem actos de conteúdo negativo, são inimpugnáveis, e não se pode determinar a adopção da forma processual adequada, num caso por falta de causa de pedir, e noutro, por não se poder obter efeitos de actos inimpugnáveis.
4. Pelo exposto, embora com fundamentos diversos, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional.
Custas pelo recorrente.
Notifique-se
TCAN, 5 de Novembro de 2010
Ass. Lino José Baptista Rodrigues Ribeiro
Ass. Ana Paula Soares Leite Martins Portela
Ass. José Augusto Araújo Veloso |
