| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
Relatório
O Ministério Público [MP] e a Caixa Geral de Depósitos [CGD] interpõem recursos jurisdicionais do acórdão proferido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal [TAF] de Braga – em 23 de Junho de 2005 – que negou provimento à acção administrativa especial em que a ora segunda recorrente pedia a anulação do despacho de 22.03.04 do Vereador [M…] da Câmara Municipal de Barcelos [CMB] que lhe indeferiu o pedido de licenciamento de obra de alteração do rés-do-chão que arrendou no prédio sito na rua Professor Celestino Costa, em Barcelinhos, para instalação de uma sua agência bancária.
O primeiro recorrente [MP] conclui assim as suas alegações:
1- A questão em litígio consiste em saber se o DL nº123/97 de 22.05 obriga os estabelecimentos bancários a respeitar as normas técnicas para melhoria da acessibilidade dos cidadãos com mobilidade condicionada [Anexo I Capítulo III] às instalações sanitárias para uso dos seus funcionários;
2- O acórdão recorrido defende que quando se fala em “instalações sanitárias de utilização geral” quer-se referir simplesmente instalações sanitárias de utilização generalizada por um grupo indefinido e inquantificável de potenciais utilizadores das mesmas, sejam eles ou não, em concreto, funcionários ou clientes da agência bancária;
3- O DL nº123/97 de 22.05 destina-se expressamente a permitir a acessibilidade das pessoas com mobilidade condicionada… nos edifícios públicos, equipamentos colectivos e via pública, que se publicam no anexo 1 - artigo 1º - porque existem condições que permitem consagrar legalmente exigência técnicas mínimas de acessibilidade a adoptar nos edifícios da administração pública central, regional e local e dos institutos públicos que revistam a natureza de serviços personalizados e de fundos públicos, bem como em alguns edifícios e estabelecimentos que recebam público [sublinhado nosso] – preâmbulo;
4- Aquele diploma visa assim expressamente permitir a acessibilidade de pessoas com mobilidade reduzida a determinados edifícios que recebam público – tendo deixado de fora o problema da acessibilidade a edifícios a que o público não tem acesso;
5- E não assegura a acessibilidade a todos os locais que recebam público, mas apenas aos concretamente definidos no diploma;
6- Ora, se o diploma nem visou o acesso a todos os locais que recebam público – propósito que, como realça o acórdão, tem dignidade constitucional – afigura-se evidente que também não visou garantir a acessibilidade das pessoas com mobilidade reduzida aos espaços daqueles edifícios que não recebem público;
7- O diploma não visa garantir a acessibilidade dos cidadãos com deficiência a todo o espaço dos edifícios que recebam público, mas apenas aos espaços daqueles edifícios a que o público tem acesso;
8- Basta atentar no teor do Capitulo III do Anexo I para constatar que, por exemplo, os aparelhos telefónicos instalados nas áreas de atendimento público de cada edifício devem ter os números com alguma referência táctil, seja em relevo, em Braille ou outra – 5.3 [sublinhado nosso].
O diploma não abrange todo o edifício, mas apenas as áreas que recebem público;
9- Porque não existem ainda condições para alargar a todos os edifícios a eliminação das barreiras que limitam o acesso das pessoas com mobilidade reduzida, o diploma prevê apenas a garantia de acesso daquelas pessoas aos espaços que recebam público;
10- E por isso mesmo, só garante a acessibilidade às instalações sanitárias de utilização geral;
11- Ora, ao conceito de geral contrapõe-se o de particular;
12- O que está em causa são instalações sanitárias de uso exclusivo de funcionários da agência, situadas em área que não recebe público.
Não são pois de utilização geral. A sua utilização está vedada à generalidade das pessoas.
Destinam-se a ser utilizadas por um grupo particular de pessoas: os funcionários bancários.
13- Este diploma aplica-se aos bancos – artigo 2º nº2 alínea g) - que terão de adoptar todas as normas técnicas descritas nos seus anexos, incluindo as descritas no ponto 6 do capítulo III do anexo, quando dispuserem de instalações sanitárias de utilização geral.
Todavia, a CGD não solicitou licenciamento de qualquer instalação sanitária de utilização geral.
Assim, as disposições do DL nº123/97 não se aplicam às instalações sanitárias projectadas;
14- Decidindo que as instalações sanitárias de utilização geral a que se refere o do DL nº123/97 de 22.05 são instalações sanitárias de utilização generalizada por um grupo indefinido e inquantificável de potenciais utilizadores das mesmas, sejam eles ou não, em concreto, funcionários ou clientes da agência bancária, violou o acórdão recorrido o disposto nos artigos 1º e 2º do diploma citado.
Termina pedindo a revogação do acórdão recorrido.
O segundo recorrente [CGD] conclui as suas alegações da forma seguinte:
1- A recorrente requereu o licenciamento do projecto de alteração do rés-do-chão em edifício multifuncional, localizado na Rua Professor Celestino Costa, freguesia de Barcelinhos, para a instalação de uma agência bancária;
2- Tal pedido foi indeferido por o Vereador do Departamento de Planeamento e Gestão de Urbanismo da Câmara Municipal de Barcelos entender que a recorrente deveria dotar a agência de instalações sanitárias para cidadãos com mobilidade condicionada, de acordo com o disposto no DL nº123/97 de 22 de Maio;
3- A alínea g) do artigo 2º nº2 do DL nº123/97 não impõe que os bancos dotem os seus estabelecimentos de instalações sanitárias de acesso público, apenas impondo que, a existirem, as mesmas deverão obedecer às normas técnicas constantes do capítulo III nº6 do anexo I do referido diploma legal;
4- As instalações sanitárias de acesso público referidas na alínea o) do artigo 2º nº2 do citado DL, são as instalações sanitárias a que qualquer pessoa pode ter acesso, não fazendo sentido que um banco fosse obrigado a dotar os seus estabelecimentos de tal tipo de instalações, até pelos riscos de segurança que tal situação acarretaria;
5- As instalações sanitárias projectadas não são de acesso público, destinando-se ao uso exclusivo dos seus funcionários e, por isso, não estão sujeitas às normas técnicas destinadas a permitir a acessibilidade de pessoas com mobilidade condicionada constantes do anexo I ao DL nº123/97;
6- O critério da área apenas se aplica aos estabelecimentos referidos na alínea l) do nº2 do artigo 2º do diploma legal em apreço e não aos indicados na alínea g);
7- O acórdão recorrido errou na aplicação e de interpretação do disposto na alínea g) do nº2 do artigo 2º e do capítulo III anexo I ponto 6 do DL nº123/97 de 22.05, pelo que o presente recurso deve ser julgado procedente com as consequências legais.
Termina pedindo a revogação do acórdão recorrido.
A entidade recorrida, nas suas contra-alegações, suscitou a questão prévia da ilegitimidade do MP, enquanto recorrente, e defendeu a manutenção do acórdão recorrido, embora sem formular quaisquer conclusões.
De Facto
São os seguintes os factos considerados provados no acórdão recorrido:
1- Em 24.05.2002 a CGD celebrou um acordo escrito com a Torres do Vale – Empreendimentos Imobiliários de Barcelinhos, Lda., que denominaram “Contrato de Arrendamento Comercial”, em que esta última se declarava ser senhoria e “legítima proprietária das fracções autónomas “A” “B” e “D” destinadas a comércio/serviços no rés do chão as duas primeiras e no rés do chão e cave a última do prédio sito na Rua Professor Celestino Costa – Aldeamento de Santa Helena – constituído por cave, rés do chão e 3 andares, superfície coberta 2850m2 e logradouro de 1900 m2 na freguesia de Barcelinhos, concelho de Barcelos, descrito na Conservatória do Registo Predial de Barcelos, sob o nº00194/891205, com áreas de 58,2m2, 64,3m2 e 116m2 respectivamente as fracções “A”, “B” e “D, mencionadas naquela Conservatória como a loja um, loja dois e loja quatro…”. Mais adiante, no mesmo documento, extrai-se que “pelo presente contrato, a senhoria dá de arrendamento à Caixa, e esta aceita, as fracções identificadas na cláusula anterior, assinalada na planta anexa, e que fica a fazer parte do presente contrato [Despacho da Ex.ma Administração de 2002.02.06]” [ver documento de folhas 21 a 16 do PA que aqui se dá como integralmente reproduzido];
2- No documento referido no número anterior pode-se ler sob o nº1 da cláusula 8ª que “a fracção arrendada é desde já entregue à Caixa no estado e uso em que se encontra, ficando a inquilina expressamente autorizada a efectuar, a todo o tempo, tanto na fase da instalação, como em qualquer outro momento posterior, toda as obras e/ou benfeitorias necessárias ao bom funcionamento dos serviços, desde que não colidam com a segurança do prédio, sendo da sua responsabilidade, além das obras, os projectos e as licenças camarárias” [ver documento de folhas 21 a 16 do PA que aqui se dá como integralmente reproduzido];
3- Em exposição escrita datada de 26.11.2002, assinada pelo Director Coordenador da CGD e dirigida ao Presidente da CMB, extrai-se que a autora, “na qualidade de arrendatária das Fracções “A”, “B” e “D”, correspondentes ao rés-do-chão as duas primeiras e rés do chão e cave a última, do prédio sito na Rua Professor Celestino Costa – Aldeamento de Santa Helena - vem solicitar a Vossa Exa. a aprovação do pedido de licenciamento da obra de alterações, cujo projecto de arquitectura se junta” [ver documento de folha 39 do PA que aqui se dá como integralmente reproduzido];
4- O documento referido no número anterior foi recebido no Departamento de Planeamento e Gestão Urbanística da CMB em 07.02.2003, tendo-lhe sido atribuído o nº9603 [ver documento de folhas 21 a 16 do PA que aqui se dá como integralmente reproduzido]
5- Em ofício datado de 27.08.2003, assinado pelo Vereador do Planeamento e Gestão Urbanística dirigido à autora sob o assunto “Processo nº9603 Projecto de alterações Rua Professor Celestino Costa – Barcelinhos” extrai-se que “No uso das competências em mim delegadas, venho de acordo com o meu despacho de 2003/08/18, comunicar a Vossa Exa. a informação desta Divisão relativa ao pedido identificado em epígrafe: “O requerente vem em resposta ao nosso ofício nº7609 de 02/05/2003, relativo à instalação de uma agência bancária em 3 fracções do rés-do-chão de um edifício multifuncional localizado na Rua Professor Celestino Costa, na Freguesia de Barcelinhos.
Foi colhido parecer da Delegação de Saúde, que deverá ser comunicado ao requerente para o seu cumprimento.
Refira-se ainda que, uma Agência Bancária é considerada comércio, de acordo com o artigo 362º do Código Comercial, deverão ser previstas condições de acessibilidade e de instalações sanitárias para cidadãos de mobilidade condicionada, de acordo com o DL nº123/97. Deverão ainda, ser previstas instalações sanitárias para homens e mulheres separadas.
Aguarda-se o parecer do Serviço Nacional de Bombeiros” [ver documento de folha 117 do PA que aqui se dá como integralmente reproduzido];
6- Em exposição escrita formulada pelo Director Coordenador da autora, dirigida ao Presidente da CMB, sob o assunto “Processo nº9603 – Projecto de Alterações – Rua Professor Celestino Costa – Barcelinhos” extrai-se que “Ora, nos serviços em causa – agências bancárias – o diploma não impõe a existência de instalações sanitárias para o público em geral, mas apenas que o acesso às agências bancárias se faça de acordo com aquelas normas técnicas, de modo a assegurar que todos os cidadãos a elas tenham acesso e aí possam obter os respectivos serviços. Assim parece que as instalações sanitárias existentes para os funcionários das agências bancárias não estão abrangidas pelo âmbito de aplicação do diploma” [ver documento de folhas 123 a 121 do PA que aqui se dá como integralmente reproduzido];
7- O documento referido no número anterior deu entrada nos serviços do réu em 17.02.2004;
8- Em documento do Departamento de Planeamento de Gestão Urbanística da CMB, datado de 22.03.2004, assinado pelo Arquitecto Rui Sousa sob o nº9603, sendo requerente a autora, extrai-se que: “O requerente vem apresentar uma exposição referindo que, em edifícios bancários não existe obrigatoriedade de instalações sanitárias destinadas ao público em geral e consequentemente, instalações sanitárias para cidadãos com mobilidade condicionada.
O requerente esclarece que em edifícios bancários não existe obrigatoriedade de instalações sanitárias para cidadãos com mobilidade condicionada. Esta justificação não é válida uma vez que a alínea g) do nº2 do artigo 2º do DL nº123/97 de 22 de Maio, refere que as normas técnicas destinadas a permitir a acessibilidade das pessoas com mobilidade condicionada também se aplicam a bancos. Assim, a pretensão deverá ser reformulada de forma a respeitar o estipulado no Capítulo III do referido regulamento.
Por outro lado, de acordo com o disposto no artigo 362º do Código Comercial as operações bancárias têm natureza comercial pelo que as respectivas agências são consideradas estabelecimentos comerciais.
Assim a pretensão terá que ser indeferida de acordo com a alínea a) do nº1 do artigo 24º do DL nº555/99 de 16 de Dezembro” [ver documento de folha 124 do PA que aqui se dá como integralmente reproduzido];
9- No documento referido no número anterior foi aposto, com data de 22.03.2004, pelo Vereador do Planeamento e Gestão Urbanística do Réu o seguinte despacho: “Indeferido conforme a informação que deve ser comunicada ao requerente” [ver documento de folha 124 do PA que aqui se dá como integralmente reproduzido];
10- Em ofício datado de 25.03.2004, assinado pela Chefe de Divisão de Gestão Urbanística do réu, sob o assunto “Processo nº9603 Projecto de alterações Rua Professor Celestino Costa – Barcelinhos”, recebido pela autora, extrai-se que “Na sequência do despacho datado de 2004/03/22, do Vereador Eng.º M…, comunica-se a Vossa Exa. que foi INDEFERIDA a pretensão, nos termos da informação prestada por esta Divisão, pelo que, nos termos do nº1 do artigo 101º do Código do Procedimento Administrativo, dispõe do prazo de 10 dias úteis, a contar da data da recepção do presente ofício, para se pronunciar acerca de tal indeferimento:
O requerente vem apresentar uma exposição referindo que, em edifícios bancários não existe obrigatoriedade de instalações sanitárias destinadas ao público em geral e consequentemente, instalações sanitárias para cidadãos com mobilidade condicionada.
O requerente esclarece que em edifícios bancários não existe obrigatoriedade de instalações sanitárias para cidadãos com mobilidade condicionada. Esta justificação não é válida uma vez que, a alínea g) do nº2 do artigo 2º do DL nº123/97 de 22 de Maio, refere que as normas técnicas destinadas a permitir a acessibilidade das pessoas com mobilidade condicionada também se aplica a bancos. Assim, a pretensão deverá ser reformulada de forma a respeitar o estipulado no Capítulo III do referido regulamento.
Por outro lado, de acordo com o disposto no artigo 362º do Código Comercial as operações bancárias têm natureza comercial pelo que as respectivas agências são consideradas estabelecimentos comerciais.
Assim a pretensão terá que ser indeferida de acordo com a alínea a) do nº1 do artigo 24º do DL nº555/99 de 16 de Dezembro” [ver documento de folha 125 do PA que aqui se dá como integralmente reproduzido].
De Direito
I. Comecemos por apreciar e decidir a questão prévia suscitada pela entidade recorrida ao defender que o Ministério Público carece de legitimidade para poder recorrer do acórdão proferido pelo TAF de Braga, por entender que esta decisão se funda numa interpretação violadora do disposto nos artigos 1º e 2º do DL nº123/97 de 22 de Maio.
Para a entidade administrativa arguente, o artigo 141º do CPTA apenas concede legitimidade ao Ministério Público [para interpor recurso ordinário de uma decisão jurisdicional proferida por um tribunal administrativo] nos casos em que esteja em causa ofensa de direitos fundamentais, de interesse público relevante, ou de algum dos interesses difusos a que se refere o artigo 9º nº2 do CPTA.
A Constituição da República Portuguesa [CRP], no artigo 219º nº1, e na parte aqui pertinente, estipula que compete ao Ministério Público […] defender os interesses que a lei determinar […] e defender a legalidade democrática.
O Estatuto do Ministério Público [Lei nº47/86 de 15.10, alterada pela Lei nº2/90 de 20.01, pela Lei nº23/92 de 20.08, pela Lei nº60/98 de 27.08, pela Lei nº20/98 de 02.11, e pela Lei nº42/05 de 29.08] na parte pertinente do seu artigo 1º, e na linha da referida norma constitucional, diz que o Ministério Público […] defende os interesses que a lei determinar […] e defende a legalidade democrática, nos termos da Constituição, do presente Estatuto e da lei.
O Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais [ETAF de 2002], no seu artigo 51º, estipula que compete ao Ministério Público […] defender a legalidade democrática e promover a realização do interesse público, exercendo, para o efeito, os poderes que a lei processual lhe confere.
O Código de Processo dos Tribunais Administrativos [CPTA], no artigo 9º nº2 [inserido nas disposições fundamentais sobre as partes] diz que independentemente de ter interesse pessoal na demanda, […] o Ministério Público tem legitimidade para propor e intervir, nos termos previstos na lei, em processos principais e cautelares destinados à defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos, como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das regiões autónomas e das autarquias locais – trata-se de uma norma semelhante à do artigo 26º-A do CPC. É sobre este critério substantivo que acaba por ser decalcada a legitimidade atribuída ao Ministério Público no âmbito da acção administrativa comum [artigo 40º nº1 alínea b) e nº2 alínea c) do CPTA], e da acção administrativa especial [artigo 55º nº1 alínea b), 68º nº1 alínea c), e 73º nº3 do CPTA].
No tocante à acção administrativa especial, preceitua o artigo 85º do CPTA, sob a epígrafe intervenção do Ministério Público, que no momento da citação da entidade demandada e dos contra-interessados, é fornecida cópia da petição e dos documentos que a instruem ao Ministério Público, salvo nos processos em que este figure como autor [nº1]. Em função dos elementos que possa coligir e daqueles que venham a ser carreados para o processo, o Ministério Público pode solicitar a realização de diligências instrutórias, bem como pronunciar-se sobre o mérito da causa, em defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, de interesses públicos especialmente relevantes ou de algum dos valores ou bens referidos no nº2 do artigo 9º [nº2]. Para o efeito do disposto no número anterior, o Ministério Público, nos processos impugnatórios, pode invocar causas de invalidade diversas das que tenham sido arguidas na petição [nº3]. Nos processos impugnatórios o Ministério Público pode ainda suscitar quaisquer questões que determinem a nulidade ou inexistência do acto impugnado [nº4].
A nível de recursos jurisdicionais, o artigo 141º nº1 do CPTA reconhece legitimidade ao Ministério Público para interpor recurso ordinário de uma decisão proferida por um tribunal administrativo, se a decisão tiver sido proferida com violação de disposições ou princípios constitucionais ou legais. E o artigo 146º nº1 do mesmo diploma, inserido já na tramitação do recurso jurisdicional, preceitua que recebido o processo no tribunal de recurso e efectuada a distribuição, a secretaria notifica o Ministério Público, quando este não se encontre na posição de recorrente ou recorrido, para, querendo, se pronunciar, no prazo de 10 dias, sobre o mérito do recurso, em defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, de interesses públicos especialmente relevantes ou de algum dos valores ou bens referidos no nº2 do artigo 9º. E diz o nº2 que no caso de o Ministério Público exercer a faculdade que lhe é conferida no número anterior, as partes são notificadas para responder no prazo de 10 dias.
Temos, portanto, que no âmbito do contencioso administrativo incumbe ao Ministério Público defender a legalidade democrática e promover a realização do interesse público, exercendo, para esse efeito, os poderes que a lei processual lhe confere.
E a lei confere-lhe, como vimos, legitimidade para intervir como parte, defendendo a legalidade democrática e promovendo a realização do interesse público concretamente plasmado em acção administrativa que ele próprio propõe ou na qual se defende.
Em sede de recurso jurisdicional, o artigo 141º nº1 do CPTA atribui ao Ministério Público legitimidade para recorrer de decisões dos tribunais administrativos, e centraliza esta legitimidade activa na defesa da legalidade democrática, ou seja, permite-lhe reagir sempre que a respectiva decisão judicial for, em seu entender, violadora de disposições ou princípios constitucionais ou legais.
Por seu lado, o artigo 146º nº1 do CPTA, atribui ao Ministério Público legitimidade para emitir parecer sobre o mérito de recurso jurisdicional interposto por terceiros, sempre que, no seu entender, assim o imponha a defesa de algum dos direitos, interesses, valores ou bens, nele referidos.
Esta intervenção do Ministério Público ao abrigo do artigo 146º nº1 do CPTA encontra-se, pois, limitada ao pronunciamento sobre o próprio mérito do recurso, e encontra-se condicionada à existência, no caso concreto, de uma situação em que esse pronunciamento seja justificado pela defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, de interesses públicos especialmente relevantes ou dos valores ou bens referidos no nº2 do artigo 9º do CPTA [saúde pública, ambiente, urbanismo, ordenamento do território, qualidade de vida, património cultural e bens do Estado, das regiões autónomas e das autarquias locais].
Está em causa nesta norma, sobretudo, a defesa pelo Ministério Público de interesses que a lei determina, defesa essa que deve ser efectuada da forma que a lei permite.
Não assim com a legitimidade para recorrer que é concedida ao Ministério Público pelo artigo 141º nº1 do CPTA, onde está em causa a defesa directa e mais ampla da legalidade democrática, dado que lhe é permitido interpor recurso ordinário das decisões jurisdicionais proferidas com violação de disposições ou princípios constitucionais ou legais.
Temos, pois, que enquanto a intervenção processual permitida ao Ministério Público ao abrigo do artigo 146º nº1 do CPTA apenas se justifica em situações de ilegalidade qualificada, a interposição de recurso jurisdicional pelo Ministério Público ao abrigo do artigo 141º nº1 do mesmo diploma basta-se com o intuito de defesa da mera legalidade.
Exercida dentro destes diferentes parâmetros, a intervenção do Ministério Público, desenvolvida quer ao abrigo do artigo 141º nº1 quer do 146º nº1 do CPTA, apresenta-se como o exercício de um poder-dever de matriz constitucional, cujo exercício obedece a um critério de oportunidade de intervenção que a ele, enquanto órgão titular da função de defesa da legalidade cabe fazer actuar. Ou seja, a oportunidade de intervenção, em ambos os casos, depende da interpretação que o respectivo magistrado do Ministério Público faça quanto à relevância dos interesses em jogo, juízo esse que não é, em princípio, susceptível de controlo jurisdicional.
Tanto basta, em nosso entender, para que deva improceder a questão prévia suscitada pela entidade recorrida, o que se decide.
II. Cumpre apreciar, agora, as questões colocadas por ambos os recorrentes [MP e CGD], o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para o efeito, pela lei processual aplicável – ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 690º nº1, todos do CPC, aplicáveis “ex vi” 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas por Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 8ª edição, páginas 459 e seguintes, e por Mário Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, página 737, nota 1.
III. A CGD solicitou ao TAF de Braga a anulação do despacho de 22.03.04 do Vereador do Planeamento e Gestão Urbanística da CMB que lhe indeferiu, com base na alínea a) do nº1 do artigo 24º do DL nº555/99 de 16.12 [com redacção dada pelo DL nº177/01 de 04.06], pedido de licenciamento de obra de adaptação de um rés-do-chão, de que é arrendatária, para instalação da sua agência bancária de Barcelinhos, por entender que as instalações sanitárias previstas no projecto de arquitectura violavam as medidas técnicas previstas no ponto 6 do capítulo III do anexo I do DL nº123/97 de 22.05.
Para tanto, imputou ao despacho impugnado erro na aplicação do direito, por entender que existe uma falta de coincidência entre a situação de facto nele apreciada e os pressupostos de aplicação da alínea g) do nº2 do artigo 2º e do ponto 6 do anexo I do capítulo III do DL nº123/97 de 22 de Maio.
O acórdão recorrido negou provimento à pretensão anulatória da CGD, por ter entendido que o projecto de alteração do arrendado para agência bancária se enquadra na previsão da alínea g) do nº2 do artigo 2º do DL nº123/97, e que as instalações sanitárias nele previstas, apesar de destinadas aos respectivos funcionários, devem ser consideradas de utilização geral para os efeitos do ponto 6 do capítulo III anexo I do mesmo diploma legal.
É esta decisão judicial que tanto o MP como a CGD querem ver revogada, por entenderem que erra na aplicação que faz das ditas disposições legais.
Assim, dado que não é posta em causa a matéria de facto considerada provada, nem na sua fidelidade nem na sua suficiência, a questão colocada a este tribunal superior cinge-se a saber se o DL nº123/97 de 22.05 obriga os estabelecimentos bancários a respeitar as normas técnicas para melhoria da acessibilidade dos cidadãos com mobilidade condicionada relativamente às instalações sanitárias para uso dos seus próprios funcionários.
IV. Como dissemos, o acórdão recorrido entendeu que sim, sobretudo por achar que o projecto de obra apresentado pela CGD se enquadra na previsão da alínea g) do nº2 do artigo 2º do DL nº123/97 de 22.05, e que as instalações sanitárias nele previstas para utilização dos seus funcionários devem ser consideradas de utilização geral para os efeitos do ponto 6 do capítulo III anexo I do mesmo diploma legal.
Vejamos se lhe assiste razão.
De acordo com a Constituição da República Portuguesa [CRP], constituem incumbências do Estado Português promover o bem-estar e qualidade de vida do povo e a igualdade real entre os portugueses [artigos 9º d) e 13º da CRP], bem como realizar uma política nacional de prevenção e de tratamento, reabilitação e integração dos cidadãos portadores de deficiência e de apoio às suas famílias, desenvolver uma pedagogia que sensibilize a sociedade quanto aos deveres de respeito e solidariedade para com eles, e assumir o encargo da efectiva realização dos seus direitos, sem prejuízo dos direitos e deveres dos pais ou tutores [artigo 71º nº2 da CRP] – ver comentários a este último artigo feitos por Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição da República Portuguesa Anotada, Tomo I, Coimbra Editora, 2005; Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, volume I, 1ª edição revista, Coimbra Editora, 2007; ver ainda, sobre o tema em causa, António de Araújo, Cidadãos Portadores de Deficiência – o seu lugar na Constituição da República, Coimbra, 2001.
No cumprimento desta incumbência estatal, a Assembleia da República produziu a Lei de Bases da Prevenção e da Reabilitação e Integração das Pessoas com Deficiência [Lei nº9/89 de 02.05, vigente ao tempo do acto impugnado, e entretanto revogada pelo artigo 51º da Lei nº38/04 de 18.08, que a substituiu], visando promover e garantir o exercício dos direitos destes cidadãos em variados domínios, nomeadamente no da acessibilidade e mobilidade, através da eliminação de barreiras físicas que dificultem a sua autonomia e participação plena na vida social – ver artigos 1º e 13º da Lei nº9/98 de 02.05, vigente ao tempo do acto impugnado [ver artigos 3º e 32º da actual Lei nº38/04 de 18.08].
Neste aspecto concreto, estipulava a Lei nº9/98 de 02.05 que o regime legal em matéria de urbanismo e habitação devia ter como um dos seus objectivos facilitar às pessoas com deficiência o acesso à utilização do meio edificado, incluindo os espaços exteriores, e que para este efeito a legislação aplicável devia incluir obrigatoriamente medidas visando a eliminação das barreiras arquitectónicas – artigo 24º da Lei nº9/98 de 02.05, vigente ao tempo do acto impugnado [ver artigo 32º da actual Lei nº38/04 de 18.08].
A dita imposição constitucional [artigos 9º d), 13º e 71º nº2 da CRP], assim assumida pelo legislador ordinário, acabava por se concretizar, pois, em matéria de urbanismo e habitação, sobretudo na atenuação de obstáculos e na realização das condições que facilitassem a vida dos cidadãos portadores de deficiência, de modo a promover uma sociedade para todos através da eliminação de barreiras físicas que dificultassem este desiderato.
Nesta senda, o DL nº123/97 de 22 de Maio [vigente ao tempo do despacho impugnado, e entretanto revogado pelo DL nº163/06 de 08.08], veio aprovar um conjunto de normas técnicas de eliminação de barreiras arquitectónicas para a melhoria da acessibilidade das pessoas com mobilidade condicionada, criando condições para o desenvolvimento da sua autonomia. E com isso, impôs uma série de obrigações às entidades públicas e aos privados a que se dirige, exigindo a todos o cumprimento das normas técnicas que consagra no seu anexo, e às entidades investidas de poder licenciador o dever de fiscalização do seu cumprimento.
O objectivo deste último diploma é, pois, aprovar as normas técnicas [publicadas no seu anexo I] que se destinam a permitir a acessibilidade das pessoas com mobilidade condicionada, nomeadamente através da supressão das barreiras urbanísticas e arquitectónicas nos edifícios públicos, equipamentos colectivos e via pública – artigo 1º nº1.
Tem como âmbito de aplicação todos os projectos de instalações e respectivos espaços circundantes da administração pública central, regional e local, bem como dos institutos públicos que revistam a natureza de serviços personalizados ou de fundos públicos, e ainda projectos de edifícios, estabelecimentos e equipamentos de utilização pública e via pública, nomeadamente de estações de correio, estabelecimentos de telecomunicações, bancos e respectivas caixas multibanco […] estabelecimentos comerciais, hotéis, apart-hotéis, motéis, residenciais, pousadas, estalagens, pensões e ainda restaurantes e cafés cuja superfície de acesso ao público ultrapasse 150m2 […] e instalações sanitárias de acesso público – artigo 2º nº1 e nº2 alíneas g) l) e o).
O seu anexo I fixa as normas técnicas em causa [NORMAS TÉCNICAS PARA MELHORIA DA ACESSIBILIDADE DOS CIDADÃOS COM MOBILIDADE CONDICIONADA AOS EDIFÍCIOS, ESTABELECIMENTOS QUE RECEBEM PÚBLICO E VIA PÚBLICA], relativamente ao urbanismo [capítulo I], acesso aos edifícios [capítulo II], e mobilidade nos edifícios [capítulo III].
É no âmbito deste último capítulo [mobilidade nos edifícios] que são previstas normas técnicas para as entradas nos edifícios, para os ascensores, corredores e portas, balcões, telefones, e instalações sanitárias de utilização geral, cujo cumprimento nos projectos de edifícios de utilização pública deve ser fiscalizado pelas respectivas entidades licenciadoras [artigo 6º do diploma em referência].
Note-se que o DL nº163/06 de 08.08, que revogou [artigo 25º] o DL nº123/97 de 22.05, não altera nem o objecto, nem o âmbito, nem as normas técnicas do diploma vigente à data do despacho impugnado, de forma a ter qualquer repercussão na apreciação do presente caso.
A questão fundamental colocada neste recurso traduz-se, pois, numa questão geral de interpretação da lei, cuja solução há-de ser encontrada no quadro dos critérios constantes do artigo 9º do Código Civil, segundo o qual: 1- A interpretação não deve cingir-se à letra da lei, mas reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada; 2- Não pode, porém, ser considerado pelo intérprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso; 3- Na fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados.
Como é sabido, interpretar a lei é fixar o seu sentido e alcance decisivos, tendo o respectivo texto [a letra da lei] simultaneamente como ponto de partida e limite da interpretação, e devendo o respectivo intérprete socorrer-se, ainda, nesta tarefa interpretativa, de elementos de ordem semântica, sintáctica, lógica, sistemática, histórica, racional e teleológica - sobre o tema, ver Karl Larenz, Metodologia da Ciência do Direito, 2ª edição, tradução, páginas 369 a 400; Baptista Machado, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, 4ª reimpressão, Coimbra, 1990, páginas 183-188; Oliveira Ascensão, O Direito, Introdução e Teoria Geral, Verbo, 4ª edição, 1987, páginas 345 e seguintes; Castro Mendes, Introdução ao Estudo do Direito, Lisboa, 1984, páginas 252-254.
No nosso caso, constata-se que o DL nº123/97 de 22.05 surge no universo da legislação portuguesa como uma concretização da tarefa estadual de promover o bem-estar e a qualidade de vida do povo e a igualdade real entre os portugueses [artigo 9º alínea d) da CRP], tendo, assim, a título mais substantivo e menos programático, a sua sólida matriz constitucional no próprio princípio da igualdade [artigo 13º da CRP]. De facto, poder-se-á dizer que a obrigação imposta ao Estado Português [artigo 71º nº2 da CRP] de realizar uma política nacional visando a plena integração social dos cidadãos portadores de deficiência, redunda, sobretudo, numa enfatização programática do princípio que reconhece a mesma dignidade social a todos os cidadãos e a sua igualdade perante a lei.
O fim principal do DL nº123/97 de 22.05 foi, efectivamente, o de promover a total integração social das pessoas com mobilidade condicionada, e a utilização por todos os cidadãos, em igualdade de circunstâncias, dos bens e serviços que recebem público.
Da ponderação interpretativa dos diplomas e normas referidas parece legítimo concluir, pois, que a política legislativa de melhoria da acessibilidade dos cidadãos portadores de deficiência aos espaços públicos [ou destinados ao público], teve como objectivo essencial pô-los numa situação de igualdade com os seus demais concidadãos.
Esta constatação significa, desde logo, que apenas se justificará a imposição do cumprimento das normas técnicas fixadas no referido anexo, por parte das competentes entidades licenciadoras, quando estiver em causa a apreciação de um projecto de obra em que este problema de igualdade se coloque.
Assim, no presente caso, cremos que o cumprimento do ponto 6 do capítulo III do anexo I do DL nº123/97 de 22.05 [6. Instalações sanitárias de utilização geral: 6.1 Uma das cabinas do WC, quer para o sexo masculino quer para o sexo feminino, deve ter medidas mínimas de 2,20mx2,20m, permitindo o acesso por ambos os lados da sanita. Nesta cabina é obrigatória a colocação de barras de apoio bilateral, rebatíveis na vertical e a 0,70m do chão do pavimento. A porta deve ser de correr ou de abrir para o exterior. 6.2 O pavimento das cabinas do WC deve oferecer boa aderência. 6.3 A altura de colocação de lavatórios situa-se entre 0,70m e 0,80m da superfície do pavimento, devendo ser apoiados sobre poleias e não sobre colunas. As torneiras são de tipo hospitalar ou de pastilha. 6.4 Todas as instalações sanitárias adaptadas deverão ser apetrechadas com equipamento de alarme adequado, ligado ao sistema de alerta (luminoso ou sonoro) para o exterior ou outro] apenas será de impor pela respectiva entidade autárquica licenciadora ao projecto de obra que lhe foi apresentado pela CGD, se nesse projecto estiver prevista a construção de instalações sanitárias destinadas a ser utilizadas pelos clientes ou também pelos clientes da agência bancária, pois só então será de exigir que essas instalações sanitárias estejam aptas a ser utilizadas por qualquer cidadão, portador ou não de deficiência.
Cremos, pois, que tendo em conta o texto legal, enquadrado no respectivo devir legislativo, deverá ser este o sentido a atribuir à expressão legal instalações sanitárias de utilização geral: serem instalações sanitárias destinadas à utilização dos clientes, ou também dos clientes, do respectivo estabelecimento comercial.
Só neste caso, é que se justifica e impõe a observância das referidas normas técnicas, visando assegurar a acessibilidade das pessoas com mobilidade condicionada num plano de igualdade com os demais. Fora deste caso, a sua imposição resulta desprovida de suporte legal.
Sendo, pois, o critério da utilização das instalações sanitárias [universo de utilizadores] a determinar a aplicação ou não do ponto 6 do capítulo III do anexo I do DL nº123/97 de 22.05, pouco importará se o estabelecimento bancário em causa tem uma superfície de acesso ao público inferior ou superior a 150m2 [alínea l) do artigo 2º do diploma em referência, particularmente considerada na declaração de voto anexa à decisão judicial recorrida], já que o fundamental passa por saber se o respectivo projecto prevê ou não instalações sanitárias de utilização geral.
Note-se que este critério da utilização geral é o que preside à exigência de aplicação de todas as demais normas técnicas fixadas no anexo do diploma em apreço, pois que, sem esquecer que estão sempre em causa edificações de utilização pública [artigo 2º do DL nº123/97 de 22.05], elas se aplicam a passeios e vias de acesso [ponto 1 do capítulo I do anexo], a passagens de peões [ponto 2 do capítulo I do anexo], a rampas de acesso [ponto 1 do capítulo II do anexo], a escadas [ponto 2 do capítulo II do anexo], a entradas de edifícios [ponto 1 do capítulo III do anexo], a ascensores [ponto 2 do capítulo III do anexo], a corredores e portas interiores [ponto 3 do capítulo III do anexo], a balcões e guichets [ponto 4 do capítulo III do anexo], e a telefones destinados à utilização do público [ponto 5 do capítulo III do anexo].
Repare-se no cuidado do legislador no tocante à aplicação das normas técnicas relativas a telefones [reservando-as apenas aos destinados à utilização do público], já que seria este o único item, de entre os vários referidos, susceptível de criar alguma dúvida sobre o âmbito da sua aplicação.
Ora, do projecto de obra apresentado pela CGD à apreciação do órgão competente do município barcelense resulta que as instalações sanitárias nele previstas se destinam exclusivamente à utilização dos respectivos funcionários da agência bancária [ver plantas de rés-do-chão e cave constantes do PA, e pontos 3-4-6 da matéria de facto provada]. De facto, é patente que elas se situam num espaço interior [cave] que não se destina ao acesso do público.
Temos, pois, que a interpretação da lei efectuada no acórdão recorrido, de as instalações sanitárias previstas no projecto de obra apresentado pela CGD à CMB estarem abrangidas pelas normas técnicas previstas no ponto 6 do capítulo III do anexo I do DL nº123/97, de 22 de Maio, não pode manter-se, por se mostrar errada, devendo ser revogada a decisão que nela se suportou.
Por seu lado, o acto administrativo que indeferiu o projecto de obra da agência bancária da CGD, por esta impugnado na acção administrativa especial, ao exigir a observância das referidas normas técnicas no tocante às instalações sanitárias previstas para utilização exclusiva dos respectivos funcionários da mesma, erra na aplicação do direito, e como tal deve ser anulado [artigo 135º do CPA].
Procedem, assim, as conclusões dos dois recursos jurisdicionais apresentados.
DECISÃO
Nestes termos, decidem os juízes do Tribunal Central Administrativo Norte o seguinte:
- Conceder provimento aos dois recursos jurisdicionais, e, em conformidade, revogar o acórdão recorrido;
- Julgar procedente a acção administrativa especial, e, em conformidade, anular o acto impugnado.
Custas em ambas as instâncias pela entidade aqui recorrida – com taxa de justiça reduzida a metade, nesta instância, nos termos dos artigos 18º nº2 e 73º-E nº1 alínea a) do CCJ.
D.N.
Porto, 11 de Outubro de 2007
Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Maria Isabel São Pedro Soeiro
Ass. Jorge Miguel Barroso de Aragão Seia |
