| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1 – RELATÓRIO.
“A...-ASSOCIAÇÃO INDUSTRIAL DO M...”, com sede…, inconformada, interpôs recurso jurisdicional do acórdão proferido em 31/01/2014 pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, que no âmbito da ação administrativa especial de pretensão conexa com atos administrativos que instaurou contra o “INSTITUTO DE APOIO ÀS PEQUENAS E MÉDIAS EMPRESAS E À INOVAÇÃO, I.P.” julgou improcedente a reclamação para a conferência do despacho saneador proferido pelo juiz singular, em 11 de junho de 2013, no qual foi julgada procedente a exceção oficiosamente suscitada da inimpugnabilidade do ato comunicado à Autora através do ofício datado de 04.02.2009, e absolvida a entidade demandada, ora Recorrida, da instância.** A RECORRENTE terminou as respetivas alegações com as seguintes conclusões de recurso:
“A. Vem o presente Recurso interposto da Sentença proferida pelo Tribunal colectivo, em 31 de Janeiro de 2014, através da qual veio a ser julgada totalmente improcedente a Reclamação apresentada e confirmada a Sentença proferida pelo Tribunal singular, nos termos da qual havia sido julgada procedente a excepção de impugnabilidade do acto administrativo impugnado e, consequentemente, absolvido o Réu da instância.
B. A Sentença recorrida padece de erro de julgamento, na medida em que o acto objecto dos autos – a notificação do IAPMEI datada de 04.02.2009 – consubstancia um acto contenciosamente impugnável.
C. Ao invés, a comunicação de 13 de Março de 2008 constitui apenas isso mesmo: uma comunicação (não um acto administrativo) do resultado de um procedimento entre a Comissão Europeia e o Estado Português, onde a Recorrente não interveio, nem foi parte, sendo que desse procedimento nascerá a obrigação do Estado Português de tentar recuperar o benefício concedido, o que este fez mediante novo procedimento que instaurou contra a Recorrente e por intermédio da entidade competente para o efeito.
D. Apenas o acto do procedimento que tem a ora Recorrente como interessada poderá ser o acto contenciosamente impugnável, porque um verdadeiro acto administrativo.
E. O próprio Recorrido reconhece que só a partir desse momento o não pagamento implicaria uma situação de incumprimento. Ora, fosse a anterior comunicação um verdadeiro acto impugnável, e o incumprimento verificar-se-ia desde a respectiva data.
F. A notificação datada de 04.02.2009, na medida em que ordena à Recorrente a reposição do subsídio atribuído, é a única que produz efeitos externos e é lesiva dos seus interesses, constituindo, por essa razão, uma estatuição autoritária, relativa a um caso concreto, praticada por um sujeito de Direito Administrativo, no uso de poderes de Direito Administrativo e destinada a produzir efeitos jurídicos externos, positivos ou negativos.
G. Ainda que assim não se entendesse, sempre seria forçoso reconhecer a aplicabilidade do disposto no n.º 4 do artigo 151.º do Código de Procedimento Administrativo e, por conseguinte, considerar impugnável a notificação de 04.02.2009, ainda que na qualidade de acto ou operação de execução.
Mais,
H. A Sentença recorrida padece de omissão de pronúncia, na medida em que não se pronunciou quanto à ampliação do objecto da lide à comunicação datada de 13.03.2008, através da qual foi comunicado à Recorrente o resultado do Relatório de uma Auditoria realizada ao programa IMIT.
I. Atento o exposto, deverá a Sentença recorrida ser revogada e substituída por decisão que considere impugnável o acto praticado em 04.02.2009”.
Termina requerendo que seja dado provimento ao presente Recurso e, em consequência, ser a decisão recorrida revogada e substituída por Acórdão que reconheça a impugnabilidade do acto datado de 04.02.2009 e, bem assim, que seja admitida a ampliação do objecto da lide à comunicação datada de 13.03.2008.* O RECORRIDO contra-alegou, e embora não tenha apresentado conclusões, pugnou pela improcedência das conclusões constantes das alegações da Recorrente e pela manutenção da decisão proferida pelo Tribunal a quo. * A Digna Magistrada do Ministério Público junto deste Tribunal, notificada nos termos e para os efeitos previstos no artº 146º do CPTA, pronunciou-se sobre o mérito do presente recurso, nos termos que constam do seu parecer de fls. 809 a 812 [paginação física], concluindo pela improcedência do presente recurso jurisdicional e pela manutenção da decisão recorrida.* Os autos foram submetidos à Conferência para julgamento, com dispensa de vistos.* II.FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
II.1 MATÉRIA DE FACTO
Da decisão recorrida resultam assentes os seguintes factos:
1. Em 21.12.1999, foi celebrado entre, a DGI – Direcção Geral da Industria, a Autora e Réu, em 21.12.1999, um contrato programa, no âmbito de acções de natureza voluntarista do programa IMIT – Iniciativa para a Modernização da Indústria Textil, ao abrigo do despacho normativo nº 9/99 de 03.03., nos termos do qual foi concedido um financiamento de actividades decorrente do projecto inserido no âmbito das acções de natureza voluntarista do IMIT, cujo custo total do projecto é de 586.500.000$00 (€ 2.925,449,67 euros), sendo a dotação máxima de financiamento pelo IMIT, que assumiu a natureza de subsídio a fundo perdido de 586.500.000$00 (€ 2.925,449,67 euros) – cfr. doc 7 junto com a PI que aqui se tem por integralmente reproduzido para os devidos efeitos legais.
2. Em 16.04.1999 foi comunicado à Autora, pela DGE, que foi enviado naquela data ao Réu a “…ordem de pagamento nº 178/2002, no montante de 112.910.672$00 para efeitos do respectivo processamento. (...) relativamente a este projecto não se emite mais nenhum pagamento dado que o mesmo se encontra concluído...”- cfr. doc 5 junto com a PI que aqui se tem por integralmente reproduzido para os devidos efeitos legais.
3. Em 13.05.2004 a Direcção Geral da Empresa – Ministério da Economia, que sucedera à Direcção Geral da Indústria, enviou uma carta à Autora dizendo, em síntese o seguinte: “(…) está a decorrer uma acção de controlo a projectos apoiados no âmbito do citado programa (…)
Tendo já sido realizada uma acção de inspecção nas instalações da DGE, vai-se seguir uma 2ª fase que irá decorrer junto dos promotores. O objectivo da acção de controlo o de verificar a elegibilidade e regularidade das despesas declaradas em cada projecto. Esta verificação irá basear-se nos registos contabilísticos e na respectiva documentação original de sustentação.
Fomos informados pelo IAPMEI que iria ser desencadeada em 26.05.2004 às 14.30m, a 2ª fase da auditoria isto é, a verificação junto do promotor.
Solicitamos pois que seja dado a este assunto seja dada devida atenção, pois os resultados obtidos na auditoria podem (caso sejam detectados erros materiais ou irregularidades) determinar prejuízos para todo o sistema e mais particularmente para os interesses da vossa Associação(...)” – cfr. doc. 1 junto pelo Réu que aqui se tem por integralmente reproduzido para os devidos efeitos legais.
4. Em 26.05.2004 decorreu a auditoria nas instalações da Autora – cfr. doc. 2 junto com a contestação, que aqui se tem por integralmente reproduzido para os devidos efeitos legais.
5. Em 24.01.2005, a DGE – Ministério da Economia, solicitou, via fax, à Autora, no âmbito da auditoria elaborada pela Comissão, informações, referindo que “ os resultados finais da auditoria podem determinar prejuízos para os interesses da A..., com eventual devolução de incentivos à Comissão Europeia” – cfr. doc. 3 junto com a contestação, que aqui se tem por integralmente reproduzido para os devidos efeitos legais.
6. A Autora respondeu à comunicação referida por carta datada de 07.02.2005, tendo enviado à DGE, a documentação a que se refere o doc. 4 junto com a contestação, que aqui se tem por integralmente reproduzido para os devidos efeitos legais.
7. Por ofício 1494/2008/DSICE/DGAE, datado de 13.03.2008, a Direcção Geral das Actividades Económicas, notificou a Autora do seguinte:
“(…) da decisão final relativa aos resultados da auditoria realizada ao projecto em assunto, aprovado e concluído no âmbito das acções voluntaristas do Programa IMIT – Iniciativa para a Modernização da Industria Textil.
Recordamos que a referida auditoria se enquadrou numa Missão de Controlo ao encerramento do programa IMIT, realizada em Maio de 2004, pelos Serviços de auditoria da Comissão de Europeia, acompanhada e complementada pelos Serviços da Inspecção Geral de Finanças (IGF), responsável a nível nacional da certificação dos apoios nos fundos estruturais.
O processo de contraditório ao relatório de auditoria, emitido no final de 2004 pelos serviços da Comissão Europeia, decorreu até ao passado mês de Janeiro, culminando com a realização de uma audiência em Bruxelas com o IAPMEI, enquanto Autoridade Gestora do Programa.
A auditoria realizada pela Comissão Europeia, dada a complexidade do projecto da A..., a manifesta falta de tempo à data, para a verificação pormenorizada dos comprovativos de despesa, e tendo em conta as diversas irregularidades que haviam sido então identificadas, especialmente em matéria de contratação pública, levou a que aqueles serviços solicitassem à IGF, complementarmente, um controlo exaustivo do projecto.
A auditoria complementar, como é do vosso conhecimento foi realizada no primeiro trimestre de 2005, tendo o IGF remetido as suas conclusões aos serviços da Comissão.
O valor global das despesas consideradas não elegíveis é de 386.249,88 euros, descriminados por rubricas e com os fundamentos, conforme se apresenta no quadro seguinte: (…)
Como se verifica, as principais razões associadas às irregularidades estão relacionadas, essencialmente, com o não respeito pelas regras da contratação pública na aquisição de um conjunto de bens e serviços. Relativamente a estas despesas, embora respeitem na sua totalidade a situações irregulares, foi possível concluir-se por uma penalização parcial de 25% sobre o valor do correspondente incentivo, à luz das orientações da CE (...)
Relativamente às restantes rubricas indicadas, dado não estarem devidamente justificadas, documentadas ou não cumprirem os quesitos formais para a sua aceitação, foram consideradas não elegíveis na sua totalidade.
Na sequência desta decisão, há lugar a uma correcção financeira de 384.249,88 euros, que deverá ser reposto pela A....
Para simplificação processual, junto se indicam os contactos dos serviços financeiros do IAPMI, para regularização do valor em divida (...)”– cfr. doc. 4 junto com a PI cujo teor se tem por integralmente reproduzido para os devidos efeitos legais.
8. A Autora recebeu a notificação referida no ponto anterior em 23.03.2008 – cfr pág. 1 do doc 4 junto com a PI que se tem por integralmente reproduzido para os devidos efeitos legais
9. Por ofício de 04.02.2009, refª DGOR/DPF.09/CR-CS, sob o Assunto: Reposição de Incentivos, Projecto 02/40, o Réu notificou a Autora do seguinte: “ De acordo com o relatório de decisão final relativo aos resultados da auditoria realizada ao projecto em assunto, foi este Instituto informado de que a vossa Associação deverá proceder à devolução de incentivos pagos e não executados, no montante de € 386.249,88 (...) referentes ao projecto em epígrafe.
Solicita-se assim, que a respectiva devolução seja efectuada por transferência bancária para NIB(...)
Mais se informa que caso não se verifique a sua regularização no prazo limite de 15 dias consecutivos, a A... _Associação Industrial do M..., transitará para uma situação de incumprimento, incorrendo em juros de mora(...)” – cfr. doc. 1 junto com a PI que se tem por integralmente reproduzido para os devidos efeitos legais.
10. Em 28.04.2009 a Autora apresentou recurso facultativo da decisão da Direcção de Organização e Recursos do IAPMEI referida no ponto anterior, nos termos constantes do doc. 2 que junta com a PI e cujo teor se tem por integralmente reproduzido para os devidos efeitos legais.*** II.2 - O DIREITO:
As questões suscitadas pela ora Recorrente no âmbito do presente recurso jurisdicional serão apreciadas no respeito pelos parâmetros estabelecidos, para tal efeito, pelos artigos 5.º, 608.º, n.º2, 635.º, n.ºs 4 e 5, e 639.º do C.P.C., na redação conferida pela Lei n.º 41/2013, ex vi no art.º 1.º do C.P.T.A, e ainda conforme o disposto no artigo 149º do CPTA.
QUESTÕES A DECIDIR
De acordo com a motivação e conclusões apresentadas pela Recorrente, as questões suscitadas que cumpre decidir, resumem-se em saber se o acórdão recorrido, que em sede de reclamação para a Conferência, confirmou a decisão reclamada, padece de:
(i) vício de nulidade, por omissão de pronúncia, nos termos da alínea d) do n-º1 do artigo 615.º do CPC, por não se ter pronunciado sobre o pedido de ampliação do objeto da lide, formulado pela Autora, mediante o requerimento de fls. 631 a 637 dos autos;
(ii) erro de julgamento de direito, por ter julgado verificada a exceção da inimpugnabilidade do ato comunicado através do ofício datado de 04.02.2009, com fundamento em se tratar de ato de mera execução do ato administrativo anteriormente proferido em 13.03.2008. * DA NULIDADE COM FUNDAMENTO EM OMISSÃO DE PRONUNCIA
Na proposição conclusiva formulada sob a alínea H), a Recorrente alega que a “sentença recorrida padece de omissão de pronúncia, na medida em que não se pronunciou quanto à ampliação do objecto da lide à comunicação datada de 13.03.2008, através da qual foi comunicado à Recorrente o resultado do Relatório de uma Auditoria realizada ao programa IMIT”.
De acordo com o preceituado no artigo 615.º, n.º1 do CPC/2013 (artº.668, nº.1, alínea d) do CPC revogado), é nula a decisão quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não poderia tomar conhecimento, pelo que, a nulidade por omissão de pronúncia, prevista no art. 615.º, nº 1, al. d), 1ª parte, do C.P.Civil, está diretamente relacionada com o comando do nº 2 do art. 608º do CPC, de cujos termos resulta que "o juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, excetuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras".
O objeto da sentença coincide, por conseguinte, com o objeto do processo, não podendo o juiz ficar aquém nem ir além do que lhe foi pedido, donde, a nulidade por omissão de pronúncia prevista na alínea d) do nº 1 do artigo 615º do CPC/2013, se verificar quando o juiz deixe de se pronunciar sobre questões que devia apreciar.
Essencial neste âmbito, é distinguir entre questões – as matérias respeitantes ao pedido e à causa de pedir – e argumentos – razões invocadas pelas partes em defesa dos seus pontos de vista, uma vez que “Resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação” não significa considerar todos os argumentos que, segundo as várias vias, à partida plausíveis, de solução do pleito, as partes tenham invocado ou o próprio juiz possa inicialmente ter admitido.
A este respeito, existe abundante jurisprudência, de que salientamos o Acórdão do STA de 13/05/2003, proc. 204/02 e o Acórdão do TCA Sul, proc. 07800/11/A, de 08/09/2011, em cujo sumário se prolataram as seguintes conclusões: “I – A nulidade de omissão de pronúncia prevista na alínea d) do nº 1 do artigo 668º do Cód. Proc. Civil [atual artigo 615.º, n.º1 do CPC] não se verifica quando a sentença recorrida aprecia todas as questões suscitadas, diretamente ou por remissão para outras decisões ou doutrina, embora não aprecie todos os argumentos./II – As questões não se confundem com os argumentos, as razões ou motivações produzidas pelas partes para fazer valer as suas pretensões.”
Ainda no tocante à definição e delimitação dessas “ questões” veja-se ANTUNES VARELA, [in RLJ, Ano 122.º, pág.112] para quem, para esses efeitos “ questões serão (…) todas as pretensões processuais formuladas pelas partes que requerem decisão do juiz, bem como os pressupostos processuais de ordem geral e os pressupostos específicos de qualquer acto (processual) especial, quando realmente debatidos entre as partes (…)”.
Na situação sub judice, o acórdão recorrido não deixou de se pronunciar sobre todas as questões que lhe foram colocadas, com o que desde já se afirma inexistir a assacada nulidade.
Vejamos.
A Recorrente sustenta a nulidade que imputa à decisão recorrida numa alegada omissão de pronuncia relativamente ao pedido de ampliação do objeto da ação que apresentou aquando do seu pronunciamento sobre a eventual verificação da exceção da inimpugnabilidade da decisão vertida na comunicação de 04.02.2009, pretendendo que o tribunal conhecesse da legalidade do ato que lhe fora comunicada através da notificação datada de 13.03.2008.
Como bem se refere na decisão recorrida, com a qual concordamos, «a apreciação do requerimento de ampliação do pedido tem naturalmente como pressuposto lógico a possibilidade de conhecimento do pedido inicialmente formulado e da inexistência de exceções quanto ao objeto originário da causa, não servindo tal mecanismo para suprir eventuais vicissitudes de que padeça o objeto da lide escolhido pela Autora aquando da propositura da ação, sendo manifesto que seria este o intento da Autora e posto que a alegada ampliação se reportar não a um eventual desenvolvimento ou consequência do pedido originário, mas antes a uma tentativa de alargamento/substituição do objeto da lide a um ato que antecedeu o ato que foi impugnado pela Autora.
Daí que tendo a decisão reclamada julgado verificada a exceção de inimpugnabilidade do acto escolhido pela Autora como aquele cuja declaração de nulidade, ou anulação, veio pedir ao Tribunal, ficou prejudicado o conhecimento do pedido de ampliação do objeto da lide; donde a inexistência de omissão de pronúncia na decisão sob crítica».
Assim sendo, e sem necessidade de mais considerações, conclui-se pela improcedência do apontado vício de nulidade.* DO ERRO DE JULGAMENTO DE DIREITO
A Recorrente, nas conclusões de recurso apresentadas sob as alíneas A) a G), imputa ao acórdão recorrido erro de julgamento de direito, por ter considerado que a notificação de 04.02.2009 não comporta nenhuma decisão administrativa impugnável e que essa decisão constava antes da notificação que lhe fora efetuada em 13.03.2008.
Aduz, para o efeito, que a notificação do IAPMEI datada de 04.02.2009, consubstancia um ato contenciosamente impugnável, ao passo que o ato de 13 de março de 2008, constitui apenas uma comunicação do resultado de um procedimento entre a Comissão Europeia e o Estado Português, onde a Recorrente não interveio, nem foi parte, sendo que desse procedimento nascerá a obrigação do Estado Português de tentar recuperar o benefício concedido, o que este fez mediante novo procedimento que instaurou contra a Recorrente e por intermédio da entidade competente para o efeito.
Adianta que só a notificação datada de 04.02.2009, na medida em que lhe ordena a reposição do subsídio atribuído, é a única que produz efeitos externos e é lesiva dos seus interesses, constituindo, por essa razão, uma estatuição autoritária, relativa a um caso concreto, praticada por um sujeito de Direito Administrativo, no uso de poderes de Direito Administrativo e destinada a produzir efeitos jurídicos externos, positivos ou negativos.
Não lhe assiste razão.
Na decisão recorrida, o senhor juíz a quo considerou, e bem, que o ato administrativo notificado à ora Recorrente em 04 de fevereiro de 2009 não consubstancia uma decisão administrativa mas uma mera informação/notificação de que, atento o relatório já referido na decisão de 13.03.2008 “….a Associação deverá proceder à devolução de incentivos pagos e não executados, no montante de €386.249,88 (…)”, sendo antes a notificação de 13.03.2008 a que contém conteúdo decisório.
E depois de proceder ao enquadramento doutrinário e legal do que deve entender-se, por um lado, por ato administrativo, e por outro lado, por ato administrativo impugnável, concluiu que o ora Recorrido, ao informar a Recorrente nos termos referidos em 9) da matéria de facto assente, não emitiu nenhum ato administrativo ou decisão materialmente administrativa, na medida em que, através dele, não foi definida nenhuma situação jurídica ou produzido algum efeito jurídico, traduzindo, quando muito, um mero “ acto de execução” que não comporta qualquer decisão inovadora, e ao qual não foram assados vícios próprios, concluindo pela verificação da exceção dilatória de inimpugnabilidade do ato e crise, nos termos do artigo 89.º, n.º1 do CPTA e pela absolvição da instância do Recorrido.
Considerando os factos apurados e lida e analisada a decisão recorrida à luz do quadro legal vigente, não divisamos motivos para não acompanhar o entendimento nela vertido.
Vejamos.
No caso sub judice, importa reter a seguinte factualidade que resulta dos factos dados como provados e que não se mostra impugnada:
(i) Por ofício 1494/2008/DSICE/DGAE, datado de 13.03.2008, a Direcção Geral das Actividades Económicas, notificou a Autora do seguinte:
“(…) da decisão final relativa aos resultados da auditoria realizada ao projecto em assunto, aprovado e concluído no âmbito das acções voluntaristas do Programa IMIT – Iniciativa para a Modernização da Industria Textil.
Recordamos que a referida auditoria se enquadrou numa Missão de Controlo ao encerramento do programa IMIT, realizada em Maio de 2004, pelos Serviços de auditoria da Comissão de Europeia, acompanhada e complementada pelos Serviços da Inspecção Geral de Finanças (IGF), responsável a nível nacional da certificação dos apoios nos fundos estruturais.
O processo de contraditório ao relatório de auditoria, emitido no final de 2004 pelos serviços da Comissão Europeia, decorreu até ao passado mês de Janeiro, culminando com a realização de uma audiência em Bruxelas com o IAPMEI, enquanto Autoridade Gestora do Programa.
A auditoria realizada pela Comissão Europeia, dada a complexidade do projecto da A..., a manifesta falta de tempo à data, para a verificação pormenorizada dos comprovativos de despesa, e tendo em conta as diversas irregularidades que haviam sido então identificadas, especialmente em matéria de contratação pública, levou a que aqueles serviços solicitassem à IGF, complementarmente, um controlo exaustivo do projecto.
A auditoria complementar, como é do vosso conhecimento foi realizada no primeiro trimestre de 2005, tendo o IGF remetido as suas conclusões aos serviços da Comissão.
O valor global das despesas consideradas não elegíveis é de 386.249,88 euros, descriminados por rubricas e com os fundamentos, conforme se apresenta no quadro seguinte: (…)
Como se verifica, as principais razões associadas às irregularidades estão relacionadas, essencialmente, com o não respeito pelas regras da contratação pública na aquisição de um conjunto de bens e serviços. Relativamente a estas despesas, embora respeitem na sua totalidade a situações irregulares, foi possível concluir-se por uma penalização parcial de 25% sobre o valor do correspondente incentivo, à luz das orientações da CE (...)
Relativamente às restantes rubricas indicadas, dado não estarem devidamente justificadas, documentadas ou não cumprirem os quesitos formais para a sua aceitação, foram consideradas não elegíveis na sua totalidade.
Na sequência desta decisão, há lugar a uma correcção financeira de 384.249,88 euros, que deverá ser reposto pela A....
Para simplificação processual, junto se indicam os contactos dos serviços financeiros do IAPMI, para regularização do valor em divida (...)”– cfr. ponto 7. da matéria de facto assente.
(ii) A Autora recebeu a notificação referida no ponto anterior em 23.03.2008 – cfr ponto 8. da matéria de facto assente.
(iii) Por ofício de 04.02.2009, refª DGOR/DPF.09/CR-CS, sob o Assunto: Reposição de Incentivos, Projecto 02/40, o Réu notificou a Autora do seguinte: “ De acordo com o relatório de decisão final relativo aos resultados da auditoria realizada ao projecto em assunto, foi este Instituto informado de que a vossa Associação deverá proceder à devolução de incentivos pagos e não executados, no montante de € 386.249,88 (...) referentes ao projecto em epígrafe.
Solicita-se assim, que a respectiva devolução seja efectuada por transferência bancária para NIB(...)
Mais se informa que caso não se verifique a sua regularização no prazo limite de 15 dias consecutivos, a A... _Associação Industrial do M..., transitará para uma situação de incumprimento, incorrendo em juros de mora(...)” – cfr. ponto 9. da matéria de facto assente.
Considerando os factos apurados e supra referidos à luz da jurisprudência nacional que tem sido produzida sobre os atos administrativos confirmativos, segundo a qual, brevitatis causa, possui natureza confirmativa o ato que emanado da mesma entidade e dirigido ao mesmo destinatário, apresenta objeto e conteúdo idênticos, limitando-se a repetir a anterior decisão perante idênticos pressupostos de facto e de direito, a conclusão sobre a natureza meramente confirmativa do ato em crise, ou quando muito, sobre a sua natureza executiva, parece-nos irrefutável.
É que, conforme se extrai dos factos apurados, o ato objeto da presente ação administrativa especial [aquele a que se reporta a notificação de 04.02.2009] limita-se a dar cumprimento a um ato anterior, emanado pela Direção Geral das Atividades Económicas, datado de 13.03.2008, notificado à Autora, ora Recorrente, em 23.03.2008.
E foi através da notificação de 13.03.2008, que o réu, ora Recorrido notificou a Recorrente para, pelos motivos aí exarados, o contactar para efeitos de proceder à devolução do montante em crise, resultando dessa comunicação a determinação para que a mesma procedesse à devolução da quantia em causa e as razões que presidiram a essa decisão.
Por sua vez, com a notificação datada de 04.02.2009, o Recorrido apenas se limitou a reproduzir, ou noutra formulação, a repetir, a comunicação de 13.03.2008, reiterando junto da Recorrente que sobre a mesma impende a obrigação de proceder à devolução dos referidos incentivos.
Como bem se assinalou na decisão recorrida, o ato administrativo, com eficácia externa, já fora praticado em 13.03.2008.
Com a notificação de 04.02.2009, o Recorrido, no seguimento da decisão de 13.03.2008, apenas veio solicitar à Recorrente que procedesse ao pagamento da referida quantia, por forma a que por essa via a decisão fosse executada e o processo concluído. Vale isto por dizer, que a notificação de 04.02.2009 nada inovou, traduzindo apenas uma repetição e uma insistência no cumprimento da decisão tomada em 13.03.2008.
A propósito desta dogmática, permitimo-nos aqui referir o Ac. do STA de 16/12/2009, in rec. nº 0140/09, no qual se expendeu a seguinte jurisprudência: «O conceito de acto administrativo para efeitos processuais foi sendo elaborado pela doutrina e pela jurisprudência, a partir do artº 25º da LPTA.
Inicialmente considerava-se como tal o acto administrativo definitivo e executório, exigindo-se para o efeito uma tripla definitividade (material, horizontal e vertical) - cf. a este propósito, o Prof. Freitas do Amaral, Direito Administrativo, 1989, vol. III, p. 238.
Com a revisão constitucional de 1989, o citado preceito legal passou a ser interpretado à luz do nº 4 do artº 268º da CRP, o que implicou que a discussão sobre a impugnabilidade dos actos administrativos se deslocasse da definitividade para a lesividade do acto administrativo, uma vez que aquele preceito constitucional garantia agora a impugnação contenciosa de actos administrativos efectivamente lesivos de direitos e interesses legalmente protegidos dos administrados (lesividade actual). cf. a este propósito, o citado ac. do Pleno de 18.04.2002, rec. 44067 e ac. STA de 14.01.2004, rec. 1575/03.
A partir da entrada em vigor do CPTA, o conceito de acto administrativo para efeitos contenciosos foi consagrado, como vimos, expressamente, no artº 51º, nº 1 do CPTA, verificando-se que, não só a definitividade, mas também a lesividade do acto deixou de constituir atributo da sua impugnabilidade, como, de resto, se fez constar da Proposta de Lei 92/VIII, que contém a Exposição de Motivos do CPTA, onde se refere que «…procurou definir-se o acto administrativo impugnável tendo presente que ele pode não ser lesivo de direitos ou interesses individuais, mas sem deixar, de harmonia com o texto constitucional, de sublinhar o especial relevo que a impugnação de actos administrativos assume nesse caso. Por outro lado, deixa de se prever a definitividade como um requisito geral da impugnabilidade, não se exigindo que o acto tenha sido praticado no termo de uma sequência procedimental, ou no exercício de uma competência exclusiva para poder ser impugnado» (cf. seu ponto 2, nº 10).
E, na verdade, como decorre do já citado artº 51º, nº 1 do CPTA e é entendimento da doutrina dominante, hoje, a impugnabilidade do acto administrativo, depende apenas da sua externalidade, ou seja, da susceptibilidade de produzir efeitos jurídicos que se projectem para fora do procedimento onde o acto se insere - cf. neste sentido o Prof. Mário Aroso de Almeida, O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª Ed., p.135/136, de novo Mário Aroso de Almeida e Fernandes Cadilhe, CPTA comentado, 2ª ed., notas 1, 2 e 3 ao artº 51º do CPTA, p. 306 a 313 e Prof. Vieira de Andrade, A nova Justiça Administrativa, desse modo, podendo afectar a ordem jurídica exterior, em especial no âmbito das relações entre a administração e os particulares (lesividade potencial).
Com efeito, como salienta o Prof. Mário de Aroso de Almeida, «a referência que, no artº 51º, nº 1 é feita à eficácia externa tem apenas que ver com a natureza (interna ou externa) dos efeitos que o acto se destina a produzir e não com a questão de saber se, no momento em que é impugnado, o acto está efectivamente a produzir os efeitos a que se dirige. Sobre esse outro aspecto, diferente do primeiro rege o artº 54º, que, aliás, admite a impugnação de actos que ainda não tenham começado a produzir efeitos jurídicos».
Ora, se o que releva hoje, para efeitos impugnatórios, é apenas a eficácia externa do acto, nos termos sumários atrás referidos, então, e contrariamente ao decidido, torna-se irrelevante, para aferir da impugnabilidade do acto aqui sub judicio, que ele seja definitivo ou não, lesivo ou não, bem como a sua localização no procedimento (início, meio ou termo).
Assim, qualquer decisão administrativa pode ser hoje impugnável, questão é que o seu conteúdo projecte efeitos jurídicos para o exterior, i.e tenha eficácia externa.
A impugnabilidade do acto, embora indissociável da questão da legitimidade para o impugnar, não se confunde com ela, situando-se num plano anterior, de cariz objectivo e não subjectivo, sendo, por isso, no âmbito da legitimidade que hoje se deve hoje colocar a questão da lesividade do acto, que, como referimos, já não constitui atributo da sua impugnabilidade Cf. neste sentido, Mário Aroso de Almeida, O Novo Regime do Processo …, p. 135, e o mesmo autor e Fernando Cadilhe, CPTA, anotado, p. 311 e ainda Prof. Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, 3ª ed., Coimbra 2000, p.242/3.
O que, de resto, está de acordo com o princípio da tutela judicial efectiva, consagrado no artº 2º do CPTA e no artº 268º, nº 4 da CRP».
Segundo a jurisprudência uniforme do STA está-se perante um ato confirmativo de outro quando “há um acto emanado da mesma entidade e dirigido ao mesmo destinatário, que repete o conteúdo de um ato anterior, perante pressupostos de facto e de direito idênticos e sem que o reexame desses pressupostos decorra de revisão imposta por lei” [cfr. entre muitos outros os Acs. do STA de 25/05/2000 e 28/10/2010, in recs. nº 43440 e 039/10].
Neste sentido veja-se também o Acórdão do TCAN, de 09.06.2011, processo n.º 00277/10.3BEAVR.
No caso, e em conclusão, o Réu, ora Recorrido, ao informar a Recorrente nos termos referidos em 9) da matéria de facto assente, não emanou nenhuma decisão materialmente administrativa, por via da qual tivesse definido, de forma inovadora, a situação jurídica da ora Recorrente.
Por fim, ainda que o ato em crise se pudesse considerar um ato de execução, tendo em conta que a Recorrente lhe não imputou quaisquer vícios autónomos, suscetíveis de enquadramento na previsão do artigo 151.º, n.ºs 3 e 4 do CPA, tem forçosamente de se considerar, também por este prisma, que o ato contenciosamente sindicado é inimpugnável, porquanto apenas seria suscetível de impugnação (i) se se fundasse em ilegalidades específicas, próprias do ato de execução, e não já na ilegalidade do ato exequendo ou (ii) se o mesmo contrariasse ou excedesse o conteúdo do ato a que aquele pretende dar execução.
Como se sabe, a jurisprudência é firme em não admitir que se possam invocar contra um ato administrativo vícios que já se podiam e deviam ter invocado contra atos anteriores, sendo isso mesmo o que resulta da teoria tradicional dos atos meramente confirmativos quando aplicada aos atos jurídicos de execução que, são sempre, pelo menos, parcialmente, confirmativos – cfr. CJA, n.º11, pág.20.
Em conclusão, não sendo tal acto dotado de eficácia externa em relação à Recorrente, nem lesivo, não é o mesmo jurisdicionalmente impugnável, já que a eficácia externa e a lesividade são condições da impugnabilidade dos atos, exigidas para o efeito, pelo artigo 51º do CPTA.
Porque assim é, e porque a argumentação expendida pela Recorrente no recurso em apreço não logrou comprovar o desacerto dos fundamentos jurídicos que ditaram a decisão judicial impugnada, há que concluir-se pela verificação de uma circunstância que obsta ao conhecimento do mérito da causa, razão pela qual não merece censura a douta decisão recorrida.
Improcede, pois, o recurso jurisdicional interposto. * III. DECISÃO:
Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes deste Tribunal em negar provimento ao recurso e manter a decisão recorrida.
Custas a cargo da Recorrente, em ambas as instâncias.
Notifique.
DN.** Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pela relatora (cfr. art. 131º, nº 5 do CPC “ex vi” artº 1º do CPTA).** Porto, 06 de novembro de 2014
Ass.: Helena Ribeiro
Ass.: Alexandra Alendouro
Ass.: João Beato Sousa |
