Acórdãos TCAN

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:01700/15.6BEPRT
Secção:1ª Secção - Contencioso Administrativo
Data do Acordão:01/11/2019
Tribunal:TAF do Porto
Relator:Hélder Vieira
Descritores:ACTO INIMPUGNÁVEL; RECURSO HIERÁRQUICO FACULTATIVO; ACTO CONFIRMATIVO.
Sumário:
A decisão de recurso hierárquico facultativo, se acto meramente confirmativo, é inimpugnável. *
*Sumário elaborado pelo relator
Recorrente:PMPF
Recorrido 1:Ministério da Justiça
Votação:Unanimidade
Meio Processual:Acção Administrativa Especial para Impugnação de Acto Administrativo (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:Negar provimento ao recurso
Aditamento:
Parecer Ministério Publico:Pronunciou-se fundamentadamente pela improcedência do recurso
1
Decisão Texto Integral:Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

I — RELATÓRIO
Recorrente: PMPF
Recorrido: Ministério da Justiça
Vem interposto recurso da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, que julgou procedente a excepção da inimpugnabilidade do acto impugnado e, em consequência, absolveu o Réu da instância.
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Conclusões do Recorrente, que delimitam o objecto do recurso:
“a) o recorrente usou um expediente que se acha expressamente previsto na lei ordinária - E.D., L.G.T.F.P. e C.P.A. - e não pode por isso ser prejudicado com a ablação de um grau ou patamar de impugnação: a saber, a possibilidade de recorrer aos Tribunais administrativos para ver apreciado o fundo da pretensão anulatória de sanção disciplinar que lhe foi aplicada;
b) não é sustentável, antes é ofensivo do princípio da tutela jurisdicional efetiva, de consagração constitucional e na legislação infraconstitucional, que uma decisão do membro do Governo que mantenha a pena não seja impugnável em Juízo, e uma decisão que a atenue o seja;
c) não tem razão o Ministério recorrido ao suscitar a exceção de inimpugnabilidade da decisão da Sra. Ministra da Justiça;
d) e decidiu o Tribunal a quo erradamente, ao concluir procedente a exceção e ao absolver o Ministério da instância;
e) deve por isso a douta sentença sub judice ser revogada, conhecendo-se do fundo da questão e decidindo-se a final a ação procedente, com o que será feita Justiça.”.
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O Recorrido contra-alegou em termos que se dão por reproduzidos e, tendo formulado conclusões, aqui se vertem:
“1·- Nos presentes autos, o ato impugnado - despacho proferido por Sua Excelência a Ministra da Justiça, em 8 de abril de 2015 - é um ato confirmativo, uma vez que mantém um ato administrativo anterior, exprimindo concordância com ele;
2- O ato confirmativo não tem conteúdo decisório nem inovatório, pois limita-se a repetir o conteúdo de uma decisão anterior;
3- Deste modo, não originam quaisquer efeitos jurídicos novos e não possuem carácter regulador, nem gozam de definitividade material;
3- Sempre que existem atos administrativos dos quais decorrem decisões jurídicas e, posteriormente, novos atos jurídicos que as reconhecem/confirmam, não envolvendo qualquer reexercício do poder de decidir, tais atos não são novamente impugnáveis, pretendendo-se assim, evitar a eventualidade de litígios já solucionados serem reabertos;
4- Ora no caso em apreço, o recurso hierárquico tem natureza facultativa e, como tal, não suspende, para além do prazo legal, o prazo para impugnação contenciosa da pena disciplinar aplicada pelo Senhor Diretor Nacional Adjunto da Policia Judiciária;
5- A decisão que recaiu sobre o recurso hierárquico nada inovou na esfera jurídica do ora Recorrente em relação aos efeitos jurídicos próprios do despacho proferido pelo Senhor Diretor Nacional Adjunto da Policia Judiciária;
6- O despacho proferido pela Senhora Ministra da Justiça limitou-se a confirmar o ato recorrido. Está-se assim estamos perante um ato confirmativo, porque este manteve um ato administrativo anterior, exprimindo concordância com ele e recusando a sua revogação ou modificação;
7- Assim sendo, um ato que se limita a confirmar uma decisão anteriormente proferida é meramente confirmativo, logo, inimpugnável;
8- Pelo que, a sentença recorrida ao julgar verificada a exceção de inimpugnabilidade do ato proferido por Sua Excelência a Ministra da Justiça, em 8 de abril de 2015, objeto de impugnação nos presentes autos, não merece qualquer censura;
9- Nesta conformidade, acompanha-se, na íntegra, a douta sentença recorrida.
Termos em que, com o douto suprimento, ser julgado o presente recurso improcedente e mantida a douta decisão em apreço”.
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O Ministério Público foi notificado ao abrigo do disposto no artigo 146º, nº 1, do CPTA e pronunciou-se fundamentadamente pela improcedência do recurso.
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Questões dirimendas: Saber se, pelos motivos invocados nas conclusões da alegação de recurso, a sentença recorrida padece de erro de julgamento de direito.
II — FACTOS
Consta da sentença recorrida:
«Matéria de facto (convicção do Tribunal assente em prova documental patente no presente processo físico):
1.º - Ao A., Inspector-Chefe da Polícia Judiciária, foi instaurado o processo disciplinar que correu termos sob o n.º 35/2014, no âmbito do qual foi aplicada contra o mesmo a pena disciplinar de multa no valor de €350,00, segundo o despacho de 12/12/2014 do Director Nacional Adjunto da Polícia Judiciária (cf. fls. 38 a 67 do processo físico);
2.º - Contra o despacho supra referido, o A. interpôs recurso hierárquico para a Ministra da Justiça (cf. fls. 68 e ss. do processo físico);
3.º - Sobre a Informação n.º I-SGMJ/2015/64, de 02/02/2015, em 08/04/2015, a Ministra da Justiça proferiu despacho que negou provimento ao recurso referido no ponto supra, mais dizendo, “in fine”, que “…confirmo o acto recorrido, porquanto não reconheço que enferme de qualquer vício que o possa invalidar ou que deva determinar a alteração do seu conteúdo…” (cf. fls. 76 a 88 do processo físico).».
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III — DIREITO
Vejamos, em primeiro lugar, o discurso fundamentador da decisão recorrida:
«O artigo 53.º do CPTA, com a epígrafe de “Impugnação de acto meramente confirmativo”, preceitua o seguinte:
“Uma impugnação só pode ser rejeitada com fundamento no carácter meramente confirmativo do acto impugnado quanto o acto anterior:
a) Tenha sido impugnado pelo autor;
b) Tenha sido objecto de notificação ao autor;
c) Tenha sido objecto de publicação, sem que tivesse de ser notificado ao autor”
(destaque e sublinhado meus).
As três situações vertidas no comando legal acabado de transcrever são de verificação alternativa, ou seja, o Tribunal rejeitará a impugnação assim que uma delas se verifique.
“In casu”, o A. foi punido com a pena disciplinar de multa, por intermédio do despacho proferido em 12/12/2014 pelo Director Nacional Adjunto da Polícia Judiciária.
Esta decisão é imediatamente impugnável, porquanto, foi emitida de acordo com normas de direito público e vocacionada para produzir efeitos jurídicos na situação laboral individual e concreta do Impetrante, segundo o conceito de acto administrativo então vigente no artigo 120.º do CPA.
Mas essa impugnabilidade decorre igualmente do enunciado no artigo 51.º, n.º 1, do CPTA, que torna os actos administrativos imediatamente impugnáveis se imbuídos da característica da externalidade (eficácia externa), o que aqui ocorre, posto que, tal despacho não limitou a operacionalidade dos efeitos ao interior da Administração, mas sim a um destinatário externo, um administrado-funcionário, ao qual lhe foi dado a conhecer por notificação o sentido decisório. Mas não só. O mesmo despacho punitivo apresenta-se com a característica da lesividade, ou seja, com aptidão negativa suficiente para lesar os direitos laborais do Impetrante, na medida em que lhe impõe uma sanção disciplinar.
Por conseguinte, o despacho de 12/12/2014 do Director Nacional Adjunto da Polícia Judiciária, que aplicou ao A. a pena disciplinar de multa, era, por si mesmo, um acto administrativo imediatamente impugnável pelo Impetrante, atento o princípio geral consignado pelo artigo 51.º, n.º 1, do CPTA.
A ser assim, o A. não estava dependente de qualquer obrigação legal em lançar previamente a mão a meios graciosos de impugnação administrativa, reclamação ou recurso hierárquico, já que, como dissemos, a impugnação contenciosa estava imediatamente ao seu alcance.
É que o artigo 60.º do Estatuto Disciplinar Dos Trabalhadores Que Exercem Funções Públicas (ED), aprovado pela Lei n.º 58/2008, de 09/09, e o artigo 225.º da Lei Geral do Trabalho Em Funções Públicas, aprovada pela Lei n.º 35/2014, de 20/06, que prevêem a possibilidade do arguido/trabalhador interpor recurso hierárquico, não atribuem a tal recurso o cunho de necessário ou obrigatório, visto que, em ambos os comandos legais o legislador optou pela expressão de “podem interpor recurso hierárquico ou tutelar”, o que significa tratar-se de um recurso hierárquico meramente facultativo.
Aliás, no mesmo sentido vai o artigo 167.º, n.º 1, do CPA, que qualifica o recurso hierárquico de necessário ou facultativo em função da insusceptibilidade, ou não, de contra o acto administrativo ser possível a impugnação contenciosa directa e imediata.
Nem serve de argumento a favor do ora A. o disposto no n.º 4 do artigo 60.º do ED, já que, neste mesmo preceito apenas está prevista a suspensão da eficácia da decisão punitiva, mas nada é dito quanto à natureza do recurso hierárquico.
Em resumo, conclui-se que do despacho de 12/12/2014 do Director Nacional Adjunto da Polícia Judiciária era logo possível a acção contenciosa imediata, não se perspectivando que houvesse lugar neste caso a qualquer recurso hierárquico necessário.
O despacho impugnado, proferido pela Ministra da Justiça em 08/04/2015, que negou provimento ao predito recurso hierárquico, nada inovou na ordem jurídica, porquanto, assente sobre uma Informação precedente, é certo, nada mais fez do que repisar e reiterar os argumentos de facto e de direito basilares antecedentes, em que assentou o despacho recorrido, absorvendo, “per relationem” (assente sobre a mesma factualidade), o juízo de censura jurídico-disciplinar sobre o ora Impetrante, que já antes havia sido produzido pelo despacho de 12/12/2014 do Director Nacional Adjunto da Polícia Judiciária.
Nesta medida, o despacho impugnado é meramente confirmativo do acto administrativo antecedente, tanto mais que o próprio assim o disse, com a seguinte expressão final: “…confirmo o acto recorrido, porquanto não reconheço que enferme de qualquer vício que o possa invalidar ou que deva determinar a alteração do seu conteúdo…”. Como se vê, é o próprio decisor do recurso hierárquico que assume a confirmação da decisão recorrida, não vendo razão para alterar o seu conteúdo.
Seguindo aqui o ensinamento vertido na obra de Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, “in” “Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Volume I, Anotado, Almedina, pág. 357, “…dos actos meramente confirmativos, respeitantes a actos (confirmados) que já eram contenciosamente impugnáveis – ou, sob outra perspectiva, que provinha do mesmo autor ou do seu superior hierárquico, e que se limitavam, perante a insistência do interessado, a reafirmar o que já havia sido decidido antes. A confirmação aqui, portanto, não acrescenta nada ao acto já praticado, nem uma nova autoria ou força, nem, em princípio uma nova reactividade – ou, acrescentar-lhe-á, quanto muito, uma nova autoria, se estivermos perante um caso de recurso hierárquico facultativo.”.
Neste sentido, ainda, vide o douto acórdão do Venerando TCAN, de 19/02/2016, proferido no processo n.º 01327/09.1BEBRG, “in” www.dgsi.pt, destacando-se o seguinte excerto:
“…Conforme Acórdão do STA, tirado no Proc. 0430/05, em 22/0/2006 «A generalidade da jurisprudência administrativa sempre entendeu – orientação que se tem por correcta – que, sendo o recurso hierárquico facultativo, o acto administrativo graciosamente impugnado em tal recurso é, desde logo, recorrível para os tribunais; e, a decisão que vier a ser tomada sobre o aludido recurso hierárquico, se nada inovar em relação à decisão administrativa que aí é objecto de impugnação, é contenciosamente irrecorrível.
Com efeito, tal decisão não é, ao contrário do que pressupõe a argumentação da Recorrente, autonomamente lesiva, visto que a lesividade radica no acto administrativo facultativamente impugnado.
Esta orientação está também consagrada no Código do Procedimento Administrativo, como claramente se infere do disposto no art.º 176.º, n.º 1 do CPA, aplicável aos recursos hierárquicos impróprios, por força do art.º 176.º, n.º 1 do C.P.C. que dispõe: “O recurso hierárquico é necessário ou facultativo, consoante o acto a impugnar seja ou não insusceptível de recurso contencioso”
O texto do preceito é tão claro, que não deixa margem para qualquer dúvida legítima.».
«Na verdade a natureza facultativa do recurso hierárquico implica, por definição, a recorribilidade contenciosa do acto objecto desse recurso. O recurso hierárquico é necessário quando do respectivo acto não cabe recurso contencioso (art. 167° do CPA). A decisão de um recurso hierárquico facultativo não é recorrível contenciosamente, a não ser que seja revogatória do acto administrativamente impugnado. Se o recurso hierárquico facultativo for indeferido ou rejeitado, essa decisão em nada altera a situação já definida, pelo que não se abre nova via de recurso contencioso - cfr. neste sentido a jurisprudência deste Supremo Tribunal - Acórdãos de 18.12.03, recurso 1652/02; 22.1.92, recurso 13062 e de 8.10.03, recurso 1494/03: "O acto administrativo impugnável através de recurso hierárquico facultativo é directa e imediatamente impugnável por via contenciosa (art. 167.º n.º 1, do C.P.A.). 0 acto proferido em decisão do recurso hierárquico facultativo que se limita a confirmar o acto recorrido não é acto lesivo, não sendo impugnável contenciosamente".(acd. STA de 6.7.04, no r. 517/04)» - Ac. do STA, de 17-03-2005, proc. nº 01347/04.
Como escreve Mário Aroso de Almeida, “in” Novo Regime de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª Ed., pág. 139, “Na ausência de determinação legal expressa em sentido contrário, deve entender-se que os actos administrativos com eficácia externa são imediatamente impugnáveis perante os tribunais administrativos, sem necessidade da prévia utilização de qualquer via de impugnação administrativa”.
Podemos afirmar que «o CPTA veio consagrar, como regra geral, a extinção da necessidade do recurso hierárquico face ao que se mostra definido conjugadamente nos arts. 51.º, n.º 1 e 59.º, n.º 5 daquele Código.
Com efeito, afigura-se-nos que com o CPTA deixou ser exigido, em termos gerais e como condicionante da própria sindicabilidade contenciosa, que os actos administrativos tenham sido objecto de prévia impugnação administrativa para que possam ser objecto de impugnação contenciosa, afirmando-se, ao invés, a regra geral da desnecessidade da utilização da via de impugnação administrativa para aceder à via contenciosa (cfr. M. Esteves de Oliveira e R. Esteves de Oliveira in: ob. cit., pág. 347 e segs., nota X; J. C. Vieira Andrade in: ob. cit., pág. 314; Mário Aroso Almeida e C. A. Fernandes Cadilha in: ob. cit., págs. 313 e segs.; M. Aroso de Almeida in: ob. e loc. cit., respectivamente, págs. 146 e segs. e págs. 71 a 74).
Refere a este propósito M. Aroso de Almeida (em loc. cit., pág. 71) que “… o CPTA não exige, em termos gerais, que os actos administrativos tenham sido objecto de prévia impugnação administrativa para que possam ser objecto de impugnação contenciosa e, portanto, consagra a regra geral da desnecessidade da utilização de vias de impugnação administrativa para aceder à via contenciosa …”.
Também J.M. Sérvulo Correia (em loc. cit., págs. 16/17) defende que o “… CPTA não a proclama expressamente, mas o n.º 5 do art. 59.º estabelece em termos genéricos a admissibilidade de impugnação contenciosa na pendência da impugnação administrativa. Este novo princípio geral é obviamente incompatível com a necessidade de esgotamento da via hierárquica, pelo que neste contexto impõe que o n.º 1 do art. 51.º - que proclama a impugnabilidade de todos os actos administrativos com eficácia externa, ainda que inseridos num procedimento administrativo – seja lido na acepção de abranger os actos proferidos abaixo do escalão máximo da pirâmide hierárquica.
…, agora, todos os actos passíveis de recurso administrativo (do qual o recurso hierárquico é a principal modalidade) se tornaram em princípio susceptíveis de impugnação contenciosa ...”.» - in Ac. deste TCAN, de 18-10-2007, proc. nº 00032/05.2BECBR.
Refere nesta sede J.M. Sérvulo Correia (O incumprimento do dever de decidir” in: CJA n.º 54, págs. 06 e segs.,), no que tange às impugnações administrativas facultativas, que “… importa proceder a uma exame disjunto das situações em que elas incidam sobre uma acto primário ou sobre uma situação de inércia primária da Administração.
O afastamento do pressuposto processual da definitividade vertical do acto significa que, embora o acto primário seja susceptível de impugnação administrativa, ele é o acto que abre a via contenciosa, ou sob a forma de acção administrativa especial de impugnação de acto administrativo (quando se trata de acto positivo), ou de acção administrativa especial de condenação à prática de acto administrativo (se se tratar de um acto de indeferimento de uma pretensão da prática de acto administrativo ou de recusa de apreciação de requerimento dirigido à prática de tal acto).
O n.º 4 do art. 59.º do CPTA - … - é muito claro quanto à intenção legislativa.
O acto passível de acção de impugnação, ou que constitui pressuposto da acção de condenação, é o acto primário. A sujeição deste a impugnação administrativa apenas significa que os prazos de impugnação contenciosa ou de caducidade da acção de condenação desencadeados pelo acto primário se suspendem em consequência da utilização de um meio de impugnação administrativa (seja este o recurso administrativo ou a reclamação). O decurso do prazo legal para a tomada pelo órgão ad quem de uma decisão sobre a impugnação administrativa (…), sem que aquela haja sido proferida faz com que retome o seu curso o prazo para a propositura do meio contencioso que tenha por objecto ou por pressuposto o acto primário …” (in: loc. cit., págs. 17/18).
O acto impugnado, trata-se, efectivamente, de um acto confirmativo, o tipo de actos «que se limitam a confirmar actos anteriores que “já eram contenciosamente impugnáveis – ou, sob outra perspectiva”, trata-se de actos que provêm do mesmo autor ou do seu superior hierárquico, limitados a, perante insistência do interessado, reafirmar o que já havia sido decidido antes – cfr. Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto 10 Processo nos Tribunais Administrativos anotado, VI, Almedina, p. 357 – ou a descrever uma situação anteriormente criada por outro acto, sem produzir qualquer efeito, nada inovando ou acrescentando na esfera jurídica do interessado ou adicionando, quando muito, uma nova autoria nos casos de recurso hierárquico facultativo. Verificando-se identidade nas partes, na pretensão e na causa de pedir – entre outros, JOSÉ M. BOTELHO/ AMÉRICO P. ESTEVES / J. CÂNDIDO PINHO, 5.ª edição, p. 560, CPA anotado. (…) Do que se retira que o acto impugnado consubstancia a decisão de um recurso hierárquico (facultativo) de anterior acto administrativo proferido por órgão legalmente competente ao abrigo de normas de direito público definidor da situação individual e concreta em causa, produzindo efeitos jurídicos na esfera jurídica da Autora já consolidados (por falta de atempada impugnação jurisdicional) em prol da segurança da ordem jurídica. Constituindo assim um acto meramente confirmativo de acto administrativo anterior, contenciosamente impugnável (…)» (cfr. Ac. deste TCAN, de 22-05-2015, proc. nº 00470/13.7BECBR).
Em síntese, o acto confirmativo “não tira nem põe nas situações criadas pelo acto confirmado" - cfr. M. Caetano, “Manual de Direito Administrativo”, vol. I, 10ª edição, pág. 452 e Freitas do Amaral, “Direito Administrativo”, vol. III, pág. 230 e segs.
«O acto meramente confirmativo é, pois, proferido na sequência de acto administrativo contenciosamente impugnável, em idêntico sentido, pela mesma entidade, e subsistindo os sujeitos e as circunstâncias legais, e factuais, do acto confirmado. Configura, pois, acto contenciosamente inimpugnável, porque não tem eficácia externa própria, e nem possui, autonomamente, natureza de acto lesivo de direitos ou de interesses protegidos» - Ac. deste TCAN, de 08-03-2012, proc. nº 01172/09.4BEPRT.
A CRP não impõe que tais actos confirmativos possam ser impugnados contenciosamente (essencialmente, neste sentido, pode ver-se o acórdão do Tribunal Constitucional n.º 159/95, de 15/3/95, proferido no processo n.º 783/93, in BMJ n.º 446-Suplemento, página 574).
«Sérvulo Correia (Noções, I/346), considera que o regime de irrecorribilidade destes actos decorre da necessidade de garantir o objectivo da sanação dos actos anuláveis, pelo decurso do prazo do recurso sem que o mesmo haja sido interposto. E é a consideração do interesse público de segurança e estabilidade das decisões administrativas que determina aquele regime e permite compreender a irrecorribilidade dos actos confirmativos» - Ac. Do STA, de 03-12-2008, proc. nº 0654/08.
[Daí, como se observa no Ac. do TCAS, de 01-03-2007, proc. nº 06416/07, recordando que «no Acórdão de 15-2-2005, da 2ª Subsecção, proferido no âmbito do recurso nº 420/04, escreveu-se a dado passo o seguinte:
Contudo, a questão da irrecorribilidade dos actos confirmativos ganha contornos diferentes, em caso de nulidade do acto confirmado. A confirmatividade dos actos é geradora da irrecorribilidade face à consolidação dos actos administrativos, de que se não recorreu tempestivamente. É o “caso decidido” e a estabilização da ordem jurídica administrativa que justificam estruturalmente que um acto posterior, de idêntico conteúdo e com a mesma fundamentação seja irrecorrível. Porém se o acto confirmado é nulo, o mesmo não merece qualquer protecção. Ele não faz caso decidido. Daí que, não haja – para efeitos de irrecorribilidade – confirmatividade de actos nulos. Tal decorre do regime da nulidade dos actos, que não produzem quaisquer efeitos, independentemente da declaração da sua nulidade, a qual pode ser invocada a todo o tempo e não é susceptível de ratificação, reforma ou conversão – artigos 134º e 137º do CPA – cfr., neste sentido, os Acórdãos deste Supremo Tribunal de 16-5-91 e 3-6-97,
proferidos nos recursos 16.393 e 41.587.»]…”.
Tudo visto, considera-se que o despacho impugnado é meramente confirmativo do acto que foi objecto de recurso hierárquico facultativo, sendo, por isso, de rejeitar a sua impugnação, atento o previsto no artigo 53.º, alínea b), do CPTA, visto que, o despacho de 12/12/2014 do Director Nacional Adjunto da Polícia Judiciária foi notificado ao ora Autor.
IV - Decisão final.
Ante o exposto, porque provada, julgo procedente a excepção de inimpugnabilidade do acto administrativo impugnado, e, consequentemente, absolvo o R. da presente instância.».
Vejamos, então, se, no caso concreto, ocorre violação do princípio da tutela jurisdicional efectiva, não olvidando que «jura novit curia» ou seja, o juiz não está sujeito às alegações das partes no tocante à indagação, interpretação e aplicação das regras de direito (nº 3 do artigo 5º do CPC).
Deve ter-se presente, no que se completa a matéria de facto:
(i) que o acto impugnado, proferido com data de 12-12- 2014, foi notificado ao Autor por carta datada de 15-12-2014 (doc. 4 junto com a p.i. , cujo teor se dá por integralmente reproduzido);
(ii) que, em 07-01-2015, deu entrada no Ministério da Justiça, o recurso administrativo desse acto (doc. 15 junto com a p.i., cujo teor se dá por integralmente reproduzido);
(iii) que, com data de 08-04-2015, foi proferida decisão no referido recurso administrativo, de confirmação do acto ali recorrido (doc. 6.3 junto com a p.i., , cujo teor se dá por integralmente reproduzido);
(iv) Que, por carta data de 17-04-2015, o Autor ora Recorrente foi notificado daquela decisão adoptada no recurso administrativo.
Ao caso é aplicável o Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) de 2002, na versão anterior às alterações introduzidas pelo Decreto-Lei nº 214-G/2015, de 02 de Outubro e bem assim o Código do Procedimento Administrativo (CPA) de 1991, portanto, na versão anterior à aprovada pelo Decreto-Lei nº 4/2015, de 7 de Janeiro.
Vejamos o mais.
Contra a transcrita decisão e fundamentos, o Recorrente argumenta que “o recorrente usou um expediente que se acha expressamente previsto na lei ordinária - E.D., L.G.T.F.P. e C.P.A. - e não pode por isso ser prejudicado com a ablação de um grau ou patamar de impugnação: a saber, a possibilidade de recorrer aos Tribunais administrativos para ver apreciado o fundo da pretensão anulatória de sanção disciplinar que lhe foi aplicada” e não é sustentável, antes é ofensivo do princípio da tutela jurisdicional efetiva, de consagração constitucional e na legislação infraconstitucional, que uma decisão do membro do Governo que mantenha a pena não seja impugnável em Juízo, e uma decisão que a atenue o seja”.
Não se lhe vislumbra razão.
O Recorrente veio a juízo impugnar, não o acto que lhe aplicou a apena disciplinar, mas o acto proferido em sede de recurso administrativo facultativo, o qual se limitou a confirmar o acto punitivo.
E peticionou a declaração de nulidade do “despacho da Srª Ministra da Justiça que, em 8 de abril de 2015, indeferiu o anterior recurso interposto contra o despacho de 12 de Dezembro anterior da autoria do Sr. Director Nacional Adjunto da Polícia Judiciária, e confirmou «a pena disciplinar efectiva de multa (…)”.
E a decisão administrativa impugnada conclui: “Face ao exposto confirmo o acto recorrido, porquanto não reconheço que enferme de qualquer vício (…)”.
Trata-se, pois, de uma decisão expressa de indeferimento, confirmando o acto administrativo facultativamente recorrido.
Tanto a doutrina como a jurisprudência já se debruçaram sobre esta temática, em termos que no acórdão deste TCAN, de 19-02-2016, processo nº 01327/09.1BEBRG, se elencam e explanam e aqui se transcrevem.
Na verdade, «Sobre a questão da autonomia estrutural e funcional da decisão sobre um recurso hierárquico facultativo relativamente ao acto recorrido, já antes do CPTA referiam Mário esteves de Oliveira et alli, que: «Se se tratar de uma decisão expressa de improcedência ou indeferimento da reclamação ou recurso, parece-nos que deve distinguir-se: na decisão sobre a reclamação, subsiste sempre o acto reclamado (não a decisão que o mantém); no caso da decisão do indeferimento do recurso, a solução pode variar consoante a natureza e o fundamento da competência de revisão do acto pelo órgão ad quem, ou seja, consoante ele disponha em relação ao acto recorrido de uma competência dispositiva igual à do subalterno (e o recurso é necessário) ou apenas de poderes de superintendência sobre as suas decisões (e o recurso é facultativo) – reconhecendo-se a autonomia da decisão naquele caso, negando-se-lha neste.» - in Código de Procedimento Administrativo Comentado, Almedina, 2007, 2ª ed.ª (7ª Reimpressão da edição de 1997), pág. 749.
Conforme Acórdão do STA, tirado no Proc. 0430/05, em 22/0/2006 «A generalidade da jurisprudência administrativa sempre entendeu – orientação que se tem por correcta – que, sendo o recurso hierárquico facultativo, o acto administrativo graciosamente impugnado em tal recurso é, desde logo, recorrível para os tribunais; e, a decisão que vier a ser tomada sobre o aludido recurso hierárquico, se nada inovar em relação à decisão administrativa que aí é objecto de impugnação, é contenciosamente irrecorrível.
Com efeito, tal decisão não é, ao contrário do que pressupõe a argumentação da Recorrente, autonomamente lesiva, visto que a lesividade radica no acto administrativo facultativamente impugnado.
Esta orientação está também consagrada no Código do Procedimento Administrativo, como claramente se infere do disposto no art.º 176.º, n.º 1 do CPA, aplicável aos recursos hierárquicos impróprios, por força do art.º 176.º, n.º 1 do C.P.C. que dispõe: “O recurso hierárquico é necessário ou facultativo, consoante o acto a impugnar seja ou não insusceptível de recurso contencioso”. O texto do preceito é tão claro, que não deixa margem para qualquer dúvida legítima.».
«Na verdade a natureza facultativa do recurso hierárquico implica, por definição, a recorribilidade contenciosa do acto objecto desse recurso. O recurso hierárquico é necessário quando do respectivo acto não cabe recurso contencioso (art. 167° do CPA). A decisão de um recurso hierárquico facultativo não é recorrível contenciosamente, a não ser que seja revogatória do acto administrativamente impugnado. Se o recurso hierárquico facultativo for indeferido ou rejeitado, essa decisão em nada altera a situação já definida, pelo que não se abre nova via de recurso contencioso - cfr. neste sentido a jurisprudência deste Supremo Tribunal - Acórdãos de 18.12.03, recurso 1652/02; 22.1.92, recurso 13062 e de 8.10.03, recurso 1494/03: "O acto administrativo impugnável através de recurso hierárquico facultativo é directa e imediatamente impugnável por via contenciosa (art. 167.º n.º 1, do C.P.A.). 0 acto proferido em decisão do recurso hierárquico facultativo que se limita a confirmar o acto recorrido não é acto lesivo, não sendo impugnável contenciosamente".(acd. STA de 6.7.04, no r. 517/04)» - Ac. do STA, de 17-03-2005, proc. nº 01347/04.
Como escreve Mário Aroso de Almeida, “in” Novo Regime de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª Ed., pág. 139, “Na ausência de determinação legal expressa em sentido contrário, deve entender-se que os actos administrativos com eficácia externa são imediatamente impugnáveis perante os tribunais administrativos, sem necessidade da prévia utilização de qualquer via de impugnação administrativa”.
Podemos afirmar que «o CPTA veio consagrar, como regra geral, a extinção da necessidade do recurso hierárquico face ao que se mostra definido conjugadamente nos arts. 51.º, n.º 1 e 59.º, n.º 5 daquele Código.
Com efeito, afigura-se-nos que com o CPTA deixou ser exigido, em termos gerais e como condicionante da própria sindicabilidade contenciosa, que os actos administrativos tenham sido objecto de prévia impugnação administrativa para que possam ser objecto de impugnação contenciosa, afirmando-se, ao invés, a regra geral da desnecessidade da utilização da via de impugnação administrativa para aceder à via contenciosa (cfr. M. Esteves de Oliveira e R. Esteves de Oliveira in: ob. cit., pág. 347 e segs., nota X; J. C. Vieira Andrade in: ob. cit., pág. 314; Mário Aroso Almeida e C. A. Fernandes Cadilha in: ob. cit., págs. 313 e segs.; M. Aroso de Almeida in: ob. e loc. cit., respectivamente, págs. 146 e segs. e págs. 71 a 74).
Refere a este propósito M. Aroso de Almeida (em loc. cit., pág. 71) que “… o CPTA não exige, em termos gerais, que os actos administrativos tenham sido objecto de prévia impugnação administrativa para que possam ser objecto de impugnação contenciosa e, portanto, consagra a regra geral da desnecessidade da utilização de vias de impugnação administrativa para aceder à via contenciosa …”.
Também J.M. Sérvulo Correia (em loc. cit., págs. 16/17) defende que o “… CPTA não a proclama expressamente, mas o n.º 5 do art. 59.º estabelece em termos genéricos a admissibilidade de impugnação contenciosa na pendência da impugnação administrativa. Este novo princípio geral é obviamente incompatível com a necessidade de esgotamento da via hierárquica, pelo que neste contexto impõe que o n.º 1 do art. 51.º - que proclama a impugnabilidade de todos os actos administrativos com eficácia externa, ainda que inseridos num procedimento administrativo – seja lido na acepção de abranger os actos proferidos abaixo do escalão máximo da pirâmide hierárquica. …, agora, todos os actos passíveis de recurso administrativo (do qual o recurso hierárquico é a principal modalidade) se tornaram em princípio susceptíveis de impugnação contenciosa ...”.» - in Ac. deste TCAN, de 18-10-2007, proc. nº 00032/05.2BECBR.
Refere nesta sede J.M. Sérvulo Correia (O incumprimento do dever de decidir” in: CJA n.º 54, págs. 06 e segs.,), no que tange às impugnações administrativas facultativas, que “… importa proceder a uma exame disjunto das situações em que elas incidam sobre uma acto primário ou sobre uma situação de inércia primária da Administração.
O afastamento do pressuposto processual da definitividade vertical do acto significa que, embora o acto primário seja susceptível de impugnação administrativa, ele é o acto que abre a via contenciosa, ou sob a forma de acção administrativa especial de impugnação de acto administrativo (quando se trata de acto positivo), ou de acção administrativa especial de condenação à prática de acto administrativo (se se tratar de um acto de indeferimento de uma pretensão da prática de acto administrativo ou de recusa de apreciação de requerimento dirigido à prática de tal acto).
O n.º 4 do art. 59.º do CPTA - … - é muito claro quanto à intenção legislativa.
O acto passível de acção de impugnação, ou que constitui pressuposto da acção de condenação, é o acto primário. A sujeição deste a impugnação administrativa apenas significa que os prazos de impugnação contenciosa ou de caducidade da acção de condenação desencadeados pelo acto primário se suspendem em consequência da utilização de um meio de impugnação administrativa (seja este o recurso administrativo ou a reclamação). O decurso do prazo legal para a tomada pelo órgão ad quem de uma decisão sobre a impugnação administrativa (…), sem que aquela haja sido proferida faz com que retome o seu curso o prazo para a propositura do meio contencioso que tenha por objecto ou por pressuposto o acto primário …” (in: loc. cit., págs. 17/18).
O acto impugnado, trata-se, efectivamente, de um acto confirmativo, o tipo de actos «que se limitam a confirmar actos anteriores que “já eram contenciosamente impugnáveis – ou, sob outra perspectiva”, trata-se de actos que provêm do mesmo autor ou do seu superior hierárquico, limitados a, perante insistência do interessado, reafirmar o que já havia sido decidido antes – cfr. Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos anotado, VI, Almedina, p. 357 – ou a descrever uma situação anteriormente criada por outro acto, sem produzir qualquer efeito, nada inovando ou acrescentando na esfera jurídica do interessado ou adicionando, quando muito, uma nova autoria nos casos de recurso hierárquico facultativo. Verificando-se identidade nas partes, na pretensão e na causa de pedir – entre outros, JOSÉ M. BOTELHO/ AMÉRICO P. ESTEVES / J. CÂNDIDO PINHO, 5.ª edição, p. 560, CPA anotado. (…) Do que se retira que o acto impugnado consubstancia a decisão de um recurso hierárquico (facultativo) de anterior acto administrativo proferido por órgão legalmente competente ao abrigo de normas de direito público definidor da situação individual e concreta em causa, produzindo efeitos jurídicos na esfera jurídica da Autora já consolidados (por falta de atempada impugnação jurisdicional) em prol da segurança da ordem jurídica. Constituindo assim um acto meramente confirmativo de acto administrativo anterior, contenciosamente impugnável (…)» (cfr. Ac. deste TCAN, de 22-05-2015, proc. nº 00470/13.7BECBR).
Em síntese, o acto confirmativo “não tira nem põe nas situações criadas pelo acto confirmado" - cfr. M. Caetano, “Manual de Direito Administrativo”, vol. I, 10ª edição, pág. 452 e Freitas do Amaral, “Direito Administrativo”, vol. III, pág. 230 e segs.
«O acto meramente confirmativo é, pois, proferido na sequência de acto administrativo contenciosamente impugnável, em idêntico sentido, pela mesma entidade, e subsistindo os sujeitos e as circunstâncias legais, e factuais, do acto confirmado. Configura, pois, acto contenciosamente inimpugnável, porque não tem eficácia externa própria, e nem possui, autonomamente, natureza de acto lesivo de direitos ou de interesses protegidos» - Ac. deste TCAN, de 08-03-2012, proc. nº 01172/09.4BEPRT.
A CRP não impõe que tais actos confirmativos possam ser impugnados contenciosamente (essencialmente, neste sentido, pode ver-se o acórdão do Tribunal Constitucional n.º 159/95, de 15/3/95, proferido no processo n.º 783/93, in BMJ n.º 446-Suplemento, página 574).
«Sérvulo Correia (Noções, I/346), considera que o regime de irrecorribilidade destes actos decorre da necessidade de garantir o objectivo da sanação dos actos anuláveis, pelo decurso do prazo do recurso sem que o mesmo haja sido interposto. E é a consideração do interesse público de segurança e estabilidade das decisões administrativas que determina aquele regime e permite compreender a irrecorribilidade dos actos confirmativos» - Ac. do STA, de 03-12-2008, proc. nº 0654/08.
[Daí, como se observa no Ac. do TCAS, de 01-03-2007, proc. nº 06416/07, recordando que «no Acórdão de 15-2-2005, da 2ª Subsecção, proferido no âmbito do recurso nº 420/04, escreveu-se a dado passo o seguinte:
Contudo, a questão da irrecorribilidade dos actos confirmativos ganha contornos diferentes, em caso de nulidade do acto confirmado. A confirmatividade dos actos é geradora da irrecorribilidade face à consolidação dos actos administrativos, de que se não recorreu tempestivamente. É o “caso decidido” e a estabilização da ordem jurídica administrativa que justificam estruturalmente que um acto posterior, de idêntico conteúdo e com a mesma fundamentação seja irrecorrível. Porém se o acto confirmado é nulo, o mesmo não merece qualquer protecção. Ele não faz caso decidido. Daí que, não haja – para efeitos de irrecorribilidade – confirmatividade de actos nulos. Tal decorre do regime da nulidade dos actos, que não produzem quaisquer efeitos, independentemente da declaração da sua nulidade, a qual pode ser invocada a todo o tempo e não é susceptível de ratificação, reforma ou conversão – artigos 134º e 137º do CPA – cfr., neste sentido, os Acórdãos deste Supremo Tribunal de 16-5-91 e 3-6-97, proferidos nos recursos 16.393 e 41.587.»].».
Estas as razões que mantêm a decisão sob recurso, por acertada, e que as trazidas a recurso não contrariam ou afastam, tanto mais que, não só a utilização de meios impugnatórios administrativos suspende o prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal — nº 4 do artigo 59º do CPTA — como também essa suspensão do prazo não impede o interessado de proceder à impugnação contenciosa do acto na pendência da impugnação administrativa — nº 5 do mesmo artigo 59º.
Não ocorre violação do princípio da tutela jurisdicional efectiva.
Improcedem totalmente os fundamentos do recurso.
***
IV — DECISÃO
Termos em que os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte acordam em negar provimento ao recurso.
Custas pelo Recorrente (artigo 527º do CPC).
Notifique e D.N..
Porto, 11 de Janeiro de 2019
Ass. Hélder Vieira
Ass. Helena Canelas
Ass. Isabel Costa