Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00341/11.1BECBR

Secção:	2ª Secção - Contencioso Tributário


Data do Acordão:	04/16/2015

Tribunal:	TAF de Coimbra

Relator:	Vital Lopes

Descritores:	TAXA DE PUBLICIDADE COMPETÊNCIA PARA LIQUIDAÇÃO

Sumário:	I - Depois da entrada em vigor da Lei nº 97/88, a EP – ESTRADAS DE PORTUGAL, S.A deixou de ter competência para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitárias, uma vez que a sua intervenção se limita à emissão de parecer, obrigatório e não vinculativo, no âmbito do procedimento de licenciamento, da autoria das câmaras municipais, nos termos do disposto no art.º2º, nº 2, da Lei nº 97/88.* * Sumário elaborado pelo Relator.


Recorrente:	P...S.A.
Recorrido 1:	E..., S.A.


Decisão:	Concedido provimento ao recurso


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Decisão Texto Integral:

ACORDAM EM CONFERÊNCIA NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO TRIBUTÁRIO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO NORTE
1 – RELATÓRIO
P…, S.A., recorre da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra que julgou improcedente a impugnação judicial por si deduzida do acto de liquidação de taxa de publicidade.

O recurso foi admitido com subida imediata nos próprios autos e efeito devolutivo.

Na sequência do despacho de admissão, a Recorrente apresentou alegações e formulou as seguintes «Conclusões:
a) A sentença recorrida fixa e aprecia incorrectamente a matéria de facto dos presentes autos e, nessa medida, viola os Artigos 74º, nº1 e 99º da LGT; 13º, nº1, 100º, 115º, nº2 e 125º, nº1 do CPPT; e 6º, nos 1, 7º, nos 2, 3 e 4, e 417º do CPC.
b) Com efeito, a matéria de facto dada como provada não permite concluir qual a publicidade em causa que deve ser alvo de legalização ou como a mesma perfaz a área de 18,00m2 ou 30,00m2, e que consta do posto de abastecimento de combustível sito junto à EN 234 ao KM 17,100, concelho Cantanhede.
c) Como tal, a Recorrente desconhece a que elementos correspondem a área de 18m2 ou 30 m2 objecto do acto de liquidação impugnado.
d) A douta sentença recorrida erra na interpretação e aplicação dos Artigos 10º, nº1, b), 11º, 12º e 15º, nº1, al. j) do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro; os Artigos 1º, nos1, 2 e 3 e 2º, nos1 e 2 da Lei nº 97/88 de 17 de Agosto; os Artigos 3º, nº3, al. e) e 23º do Decreto-Lei 148/2007, os Artigos 4º, 8º e 10º do Decreto-Lei 374/2007 de 7 de Novembro.
e) Com efeito, a douta sentença recorrida decidiu erradamente que a Lei nº 97/88 não teria revogado o Artigo 10º, nº 1, al. b) do Decreto-Lei nº 13/71 e que esta última norma continuaria a atribuir à Entidade Recorrida, enquanto sucessora do IEP, a competência para o licenciamento de aposição de tabuletas ou objectos de publicidade e para a cobrança das respectivas taxas, na denominada zona de protecção à estrada – nos termos designadamente dos artigos 1º, 2º, 3º e 10º, 15º, nº 1, alínea j) do DL nº 13/71, de 23 de Janeiro.
f) A disciplina legal relativa ao licenciamento de publicidade deve ser interpretada e aplicada a partir da evolução legislativa relevante nestas matérias, o que implica a análise das normas constantes do Decreto-lei nº 13/71, do Decreto-Lei nº 637/76, da Lei nº 97/88, do Decreto-lei nº 105/98 e do Decreto-lei nº 25/2004, nos quadro de princípio das regras previstas no Artigo 9º, nos 1 e 2 do C.Civ..
g) Como foi decidido pelo Supremo Tribunal Administrativo no douto Acórdão de 26 de Junho de 2013, proferido pela 2ª Secção no processo nº 0232/13 acima citado, a manutenção de dois regimes de licenciamento de publicidade - um da competência da Entidade Recorrida e outro da competência das câmaras municipais - levaria ao «absurdo», podendo inclusive originar uma situação de duplicação colecta.
h) Com a entrada em vigor do Decreto-Lei nº 637/76 de 29 de Julho, o licenciamento da publicidade passou a ser da exclusiva competência das câmaras municipais, nos termos do seu artigo 3º, nº1, tendo sido intenção expressa do legislador, como consta da sua nota preambular, derrogar as referidas normas relativas ao licenciamento de publicidade previstas no Decreto-Lei nº 13/71, sendo este um dos diplomas ali referenciados neste âmbito de modificação de atribuições e competências.
i) A competência das câmaras municipais mantém-se por força da entrada em vigor da Lei nº 97/88 como inequivocamente resulta dos seus Artigos 1º e 2º, e como se diz no douto Acórdão da 2ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo de 26 de Junho de 2013, acima abundantemente citado.
j) Relativamente à sucessão de entidades públicas envolvidas desde a extinta JAE até à Entidade Recorrida, a douta sentença recorrida entende, erradamente, que a criação do InIR – Instituto de Infra-estruturas Rodoviárias, IP, operada pelo Decreto-Lei nº 148/2007 de 27 de Abril, não teria tido qualquer impacto nas atribuições e competências da Entidade Recorrida - transformada em Novembro de 2007 - erro que influi claramente na decisão de mérito nos presentes autos.
k) O erro em que incorre a douta sentença recorrida reside, precisamente, na tábua rasa que faz da circunstância de que a criação do InIR, operada pelo Decreto-Lei nº 148/2007, ocorreu previamente à transformação da EP – E.P.E. na Entidade Recorrida.
l) A EP - E..., E.P.E., foi transformada em sociedade anónima pelo Decreto-Lei nº 374/2007, de 7 de Novembro – a Entidade Recorrida – e esta, embora tenha conservado os direitos e obrigações, legais e contratuais que integravam a esfera jurídica daquela, no momento dessa transformação já não se incluíam aí as atribuições e competências respeitantes aos licenciamentos em questão.
m) Com efeito, na data dessa transformação e na data da entrada em vigor das Bases da Concessão – 1 de Janeiro de 2008 - as atribuições e competências para o licenciamento de infra-estruturas ao longo das estradas nacionais já haviam sido transferidas para o InIR - em 1 de Maio de 2007 - por força dos Artigos 3º, nº 3, al. e) e 23º, nos 1 e 2 Decreto-Lei nº 148/2007.
n) Daí que, no quadro destas razões e por qualquer das vias sustentadas, o acto impugnado objecto da acção interposta em 1ª Instância é nulo, por incompetência absoluta, nos termos do Artigo 133º, nº 2, al. b) do CPA, como sempre sustentado nos autos.
o) Em reforço do sustentado, se no âmbito da sua concessão a Entidade Recorrida não detém qualquer competência para o licenciamento das áreas de serviço que compõem o Estabelecimento da Concessão, como estatui a Base 33, nº 7 das Bases da Concessão Rodoviária aprovadas pelo Decreto-Lei nº 380/2007, esta não pode deter competências previstas no Decreto-Lei nº 13/71 neste âmbito.
p) Não existe uma norma de sucessão ou de competências originárias que atribuam à Entidade Recorrida – nem tal é indicada no douto Acórdão recorrido – para o exercício das competências estabelecidas no Decreto-Lei nº 13/71, no que respeita a proibições, a licenciamentos, a autorizações e a aprovações em zona de protecção à estrada definida no seu Artigo 3º.
q) Pelo que, a douta sentença recorrida merece censura e deve, por isso, ser revogado, por violação dos acima apontados Artigos 10º, nº 1, b), 11º, 12º e 15º, nº 1, al. j) do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro; os Artigos 1º, nos 1, 2 e 3 e 2º, nos 1 e 2 da Lei nº 97/88 de 17 de Agosto; os Artigos 3º, nº 3, al. e) e 23º do Decreto-Lei 148/2007, os Artigos 4º, 8º e 10º do Decreto-Lei 374/2007 de 7 de Novembro
r) Só com a indicação dos motivos da liquidação, a identificação de cada um dos painéis publicitários e respectivas características, designadamente a sua área, altura, profundidade, largura ou qualquer outro elemento indispensável ao apuramento da liquidação da taxa publicitária e os seus cálculos – é que a impugnante pode verificar se não houve qualquer ilegalidade ou erro na liquidação e conformar-se ou não com ela.
s) Nesta medida a sentença recorrida interpretou e aplicou incorrectamente as normas constantes dos Artigos 268.º, n.º3 CRP, 77.º n.º 6 da LGT e 124.º e 125.º do CPA.
t) A sentença recorrida considera publicidade a identificação do titular do estabelecimento, reflectindo assim uma errada interpretação e aplicação das normas previstas nos Artigos 3º e 4º do Código da Publicidade.

Nestes termos, e com o douto suprimento de Vossas Excelências que desde já se invoca, deve ser dado provimento ao recurso e anulada a douta sentença recorrida, com todas as consequências legais, com o que será feita,
Justiça!»

A Recorrida apresentou contra-alegações e formulou as seguintes «Conclusões:

1. O Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, está em vigor.

2. Este diploma sofreu algumas alterações ao longo do seu já longo tempo de vigência, como se pode facilmente verificar pela consulta à Base de Dados Digesto.
3. O Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, foi, nos últimos anos, abundantes vezes citado em decisões jurisprudenciais, que nele se louvam.

4. O Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, tem normas especiais de proteção à estrada.

5. Consequentemente, os poderes conferidos à EP no domínio desta legislação visam, em primeiro lugar, garantir a segurança rodoviária em toda a sua plenitude, tanto ao nível da infra-estrutura quanto à criação de condições nesta, que propiciem a adopção de comportamentos adequados pelos condutores.

6. É que, o Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, é uma legislação especial, que estabelece o regime de protecção à estrada, cuja importância não diminuiu,

7. Inexiste uma única disposição legal que de forma expressa revogue o Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro.

8. Acresce que, este diploma foi alterado pelo Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de Janeiro.

9. Bem como, pelo Decreto-Lei n.º 83/2008, de 20 de Maio, em cujo preâmbulo se diz que “o conjunto de normas tendentes a promover a defesa das estradas nacionais da pressão que sobre elas é exercida encontra-se vertido no Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, com a redacção que lhe foi dada pelos Decretos-Lei n.ºs 219/72, de 27 de Junho, 25/2004, de 24 de Janeiro, e 175/2006, de 28 de Agosto, bem como no Decreto-Lei n.º 13/94, de 15 de Janeiro.”

10. Pelo que, se dúvidas ainda houvesse quanto à vigência do Decreto-Lei n.º 13/71, estão afastadas.

11. Os poderes, fins e enquadramento jurídico da EP resultam hoje de um conjunto de diplomas legais, desde logo, o Decreto-Lei n.º 374/2009, de 7 de Novembro, que transformou a EP, E.P.E. em EP.S.A., conservando esta a totalidade dos direitos e obrigações legais e contratuais que integram a sua esfera jurídica e em anexo ao qual foram publicados os seus estatutos.

12. Assim como do contrato de concessão, hoje republicado em anexo ao Decreto-Lei n.º 110/2009, de 18 de Maio.

13. Importa aqui reter que a EP é um concessionário a quem, por força da lei, compete, relativamente às infra-estruturas rodoviárias nacionais que integrem o objecto da concessão, zelar pela manutenção permanente de condições de infra-estruturação e conservação e de salvaguarda do estatuto da estrada que permitam a livre e segura circulação.

14. Relativamente à afixação de publicidade dentro da faixa de respeito (alínea b), do artigo 3.º do DL 13/71), a mesma será permitida, mas condicionada a licença ou autorização da EP.

15. De facto, a legislação de proteção às estradas nacionais referente à afixação de publicidade à margem das estradas nacioais (DL 13/71) tem natureza especial, não tendo sido revogada pelo DL 637/76 e pela Lei 97/88.

16. Verifica-se, assim, um concurso aparente de competências, pois a zona de proteção às estradas não foi afetada por aquela legislação, sendo, por isso, permitido à EP aplicar e fazer aplicar o DL 13/71 quanto à afixação de publicidade (artigo 3.º, alínea b) e artigo 10.º, n.º 1, aliea b), ambos do DL 13/71).

17. Esta é a interpretação que se ajusta ao pensamento do legislador, uma vez que no DL 637/76 se fazia referência à emissão de parecer por parte da JAE quando a publicidade a ser afixada na zona de jurisidição da autarquia fosse percetível da zona de jurisição daquela.

18. O legislador de 1988 (Lei 97/88) também quis dizer o mesmo do de 1976 (DL 637/76), mas expressou-se mal e acabou por se referir à publicidade afixada em local sob jurisdição da JAE, permitindo, assim, aparentemente, a invasão desta jurisdição por outrém sem qualquer suporte sistemático.

19. Mas mesmo que se admita o concurso real de competências, o que não se aceita, o conceito de parecer a emitir por parte da JAE, a quem sucedeu a EP, terá de ser interpretado de modo ajustado ao restante sistema juridico vigente, passando a corresponder à “aprovação ou licença” prevista no artigo 10.º, n.º 1, alínea b), do DL 13/71 ou à “autorização ou licença”, na designação constante do artigo 15.º, n.º 1, alínea j), do mesmo diploma.

20. Portanto, quer por via do concurso aparente ou real de competências, será sempre permtido à EP liquidar e cobrar taxas pela afixação de publicidade à margem das estradas nacionais.

21. O InIR - Instituto das Infra-estruturas Rodoviárias I.P., foi criado pelo Decreto-Lei n.º 148/2007, de 27 de Abril,

22. Este diploma foi alterado pelo Decreto-Lei n.º 132/2008, de 21 de Julho.

23. Os Estatutos do InIR foram publicados pela Portaria n.º 546/2007, de 30 de Abril.

24. A missão do InIR consiste em “…regular e fiscalizar o sector das infra-estruturas rodoviárias e supervisionar e regulamentar a execução, conservação, gestão e exploração das referidas infra-estruturas, numa perspectiva integrada de ordenamento do território e desenvolvimento económico” (cfr. o n.º 1 do artigo 3º do Decreto-Lei n.º 148/2007, de 27 de Abril).

25. A atividade de supervisão reconduz-se ao acompanhamento da atividade das entidades reguladas, ou seja, dos concessionários.

26. A atividade de regulação, por sua vez, atém-se aos poderes normativos atribuídos ao regulador.

27. Não compete, portanto, ao InIR a gestão e exploração directa das infra-estruturas rodoviárias, que apenas supervisiona e regulamenta.

28. É que, as atividades de gestão e exploração das infra-estruturas rodoviárias, tais como as de execução e conservação, estão a cargo dos concessionários, como a ora recorrida (cfr. a Base 2 do Contrato de Concessão publicado em anexo ao Decreto-Lei n.º 380/2007, de 13 de Novembro).

29. Contudo, as funções em matéria de supervisão do uso das infraestruturas rodoviárias, anteriormente atribuídas à EP – E..., E.P.E., com a criação do InIR, foram excluídas daquela esfera jurídica transmitida à Recorrida. E, excluídas foram apenas estas funções.

30. Ora, as funções de regulamentação e supervisão, a que nos vimos referindo, nada têm a ver com as matérias de que se cuida na presente impugnação. E não se confundem, como se demonstrou, com a competência da EP para praticar o ato impugnado.

31. Isto é, efetivamente, o que resulta do disposto no n.º 1, do artigo 23.º do DL 148/2007, de 27 de Abril, quando se determina que “o InIR, I. P. sucede nas atribuições da EP - E..., E. P. E., em matéria de supervisão das infra-estruturas rodoviárias.”

32. Aliás, a função de licenciamento atribuída exclusivamente à EP, advinda da já enunciada sucessão legal, é confirmada pelo legislador em diversas normas do Decreto-Lei n.º 374/2007, de 7 de Novembro.

33. Acresce que, na alínea c), do n.º 1, do artigo 13.º, do mesmo Decreto-Lei n.º 374/2007 é dito que “constitui receita da EP o produto das taxas, emolumentos e outras receitas cobradas por licenciamentos, aprovações e actos similares e por serviços prestados no âmbito da sua actividade”.

34. Sem embargo, tendo o InIR sido criado em 2007, portanto, há, cerca de seis anos, se tivesse a competência para praticar o acto impugnado certamente já o teria feito, o que não se verificou.

35. É que, os Estatutos do InIR, I.P. estabelecem as diversas unidades orgânicas que este instituto compreende.

36. Não havendo nenhum serviço do InIR a que compita praticar o ato impugnado, como resulta da Portaria n.º 546/2007, de 30 de Abril.

37. Concluindo, é à EP que cumpre praticar o acto impugnado e, em consequência, cobrar a respetiva taxa, prevista na al. l), do n.º 1, do artigo 15º, do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de Janeiro.

38. Como consta do ponto 1) da matéria dada como provada, a Recorrida notificou a Recorrente para “proceder ao pagamento da importância de € 1.703,70, …”.

39. Assim, no que se refere à diferença de área contabilizada e cobrada, a mesma ascende a 30 m2 e não 18 m2, como por lapso (erro de escrita), foi referido na notificação enviada à Recorrente.

40. Não tendo sido exercida a audiência prévia, a Recorrente não colocou em crise os fundamentos da e para a área cobrada, tendo, assim, sido notificada da decisão final.

41. Relativamente ao troço da EN 234, onde se localiza o PAC dos autos, trata-se de uma estrada classificada, que consta da lista III do PRN 2000, publicado no Decreto-Lei n.º 222/98.

42. Assim sendo, a jurisdição é da Recorrida, não se encontrando, esta estrada, abrangida pelo Decreto-Lei n.º 380/2007, de 13 de novembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 110/2009, de 18 de maio.

43. Pelo que, em face do exposto, bem decidiu a douta sentença recorrida, não refletindo uma errada interpretação e aplicação do direito.

44. No sentido da constitucionalidade do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, foi recentemente proferido o Acórdão n.º 622/2013, de 26/09/2013, já disponível na página do Tribunal Constitucional.

Nestes termos e nos mais de direito que V. Exas. mui doutamente suprirão, deverá ser negado provimento ao recurso, mantendo-se a decisão recorrida, por ser de JUSTIÇA».

A Exma. Senhora Procuradora-Geral Adjunta neste Tribunal é de parecer que deve ser negado provimento ao recurso, mantendo-se a sentença recorrida.

Colhidos os vistos legais e nada mais obstando, cumpre decidir.

2 – DO OBJECTO DO RECURSO

Delimitado pelas conclusões das alegações apresentadas pela Recorrente o objecto do recurso consiste em indagar se a sentença incorreu em erro de julgamento (i) quanto à competência da entidade impugnada; (ii) quanto à suficiente fundamentação do acto; (iii) quanto à verificação e existência dos pressupostos para a liquidação da taxa.

3 – DA MATÉRIA DE FACTO

Em 1ª instância foram considerados provados os seguintes factos:

«1. Em acção de fiscalização ao Posto de Abastecimento de Combustível localizado na EN 234, km 17+100 margem E/D, realizada em 19 de Outubro de 2009, por competência atribuída pelo Desp. SEOP 37-XII/92, foram identificadas as condições de funcionamento e exploração, segurança e condições físicas existentes nesta data, onde se constatou a afixação de publicidade no posto, e que é visível da estrada, sem que tal afixação tenha sido autorizada por parte da EP, nos termos legais, pelo que também fica V. Exa. notificada (pela referência 623/2009/DRCBR de 19/1/2009) a apresentar, num prazo de 10 dias, um projecto que contemple memória descritiva, o alçado, corte e perfil transversal cotado relativamente ao eixo da estrada e a sua implantação na respectiva infra-estrutura, descritiva dos elementos publicitários, dando cumprimento ao disposto na Lei 97/98 de 17 de Agosto e DL 105/98, de 24 de Abril, com a redacção do DL 166/99 de 13 de Maio, tendo a Impugnante sido notificada em 23/11/09, da decisão final do resultado da acção de fiscalização realizada ao posto em apreço, sem que tenha havido reclamação ou pronúncia, para «no prazo de 30 dias apresentar um projecto para legalização da publicidade já instalada, cuja área de 18 m2 e ao que corresponde a importância a pagar de 1.703,70 €, correspondente a 30m2x€56,79, calculada nos termos da al. j) do nº1, do art. 15º do DL 13/71, sob pena findo aquele prazo ser emitida certidão de dívida (…)» (ofício de fls. 24 e 27 a 30 da impugnação);
2. Por carta registada as E...notificou P…, em 28/12/2009, após o exercício do direito de audição da impugnante de fls. 31 a 34, de 7/12/2009, da manutenção da anterior decisão com base nos fundamentos expostos no ofício nº 623/2009/DRCBR, de 23 de Dezembro, para que no prazo de 30 dias úteis apresentar um projecto para a legalização da publicidade já instalada, sob pena de se emitir certidão de dívida para instauração de processo de execução fiscal ao abrigo do art. 13º, do DL 374/2007, de 7 de Novembro (fls. 35 a 38 processo de impugnação);
3.Por carta registada de 2/3/2011 a EP notificou a impugnante da instauração da execução por não ter procedido ao pagamento voluntário da quantia liquidada de 1.703,70 €, a que se refere a carta 101242 de 28/12/2010, a título de taxa devida pela instalação de 30 m2 de publicidade no posto de abastecimento de combustível na EN 234 (doc. de fls. 39 da impugnação)
4. A impugnante é uma sociedade anónima, com a firma P... _ P..., S.A e dos ficheiros da Câmara de Cantanhede de publicidade e ocupação de via pública na área do respectivo concelho não consta qualquer alvará em nome de P...-P..., S.A. (fls. 96 da impugnação)».

E mais se deixou consignado na sentença:
«Factos não provados
Inexistem factos não provados com interesse para a decisão da causa.
IV. Fundamentação.
A decisão da matéria de facto efectuou-se com base no exame crítico dos documentos que constam dos autos, não impugnados, cuja relevância foi referida a propósito de cada ponto».

4 – APRECIAÇÃO JURÍDICA

Alega a Recorrente, que a Recorrida EP – E..., S.A. não dispõe de competência para liquidar e cobrar a taxa em causa nos autos.

Começamos pela apreciação deste segmento do recurso, pois a merecer provimento o recurso quanto a este fundamento, fica prejudicado o conhecimento do demais alegado.

Conforme resulta da sentença recorrida, julgou-se a impugnação improcedente no entendimento, em síntese, de que a EP – E..., S.A. tem competência própria para liquidar e cobrar a taxa em causa nos autos.

A Recorrente considera errado este entendimento e alega que a Recorrida não dispõe de poderes para conceder autorização ou licença para implantação de tabuletas e objectos de publicidade nem para liquidar e cobrar a taxa em causa nos autos. Vejamos.

A questão que ora nos ocupa, da competência da EP – E..., S.A para a liquidação e cobrança de taxas por afixação ou instalação de publicidade exterior na zona de protecção das estradas nacionais, após o início da vigência da Lei nº 97/88, de 17/8, tem sido objecto de abundante jurisprudência do STA no sentido da competência exclusiva das câmaras municipais para o licenciamento de publicidade comercial nas áreas dos respectivos concelhos, precedida de parecer prévio da EP – E..., S.A. (vide, Acórdãos da 2.ª Secção de Contencioso Tributário de 4/6/2014, no processo n.º 01730/13, de 2/7/2014, processos N.º 492/14, n.º 605/14, 615/14 e 653/14, de 10/09/2014, processos n.ºs 079/14 e 319/14 (na vertente da tributação do licenciamento); e ainda Acórdãos da 1.ª Secção de Contencioso Administrativo (na vertente do próprio licenciamento, «a se»), entre muitos outros, em 15/5/2014, nos procs. nºs. 0133/14, 0135/14, 0140/14, 01516/13; e em 29/4/2014, no proc. nº 073/14).

Deste modo, sufragamos a jurisprudência supra citada, que tem sido uniforme e reiteradamente aplicada, e nessa medida, por todos, aqui chamamos à colação a fundamentação exarada no acórdão da 2.ª Secção do Contencioso Tributário do STA de 26/6/2013, processo nº 0232/13, que é inteiramente aplicável ao caso dos autos:

“3.1. O art. 1º do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, que veio regulamentar a jurisdição da Junta Autónoma das Estradas em relação às estradas nacionais, estabeleceu que tal área de jurisdição abrangia, para além da “zona da estrada” (englobando a faixa de rodagem, as bermas, as valetas, os passeios, as banquetas ou taludes, pontes e viadutos), a denominada “zona de protecção à estrada” (constituída pelas faixas com servidão non aedificandi e pelas faixas de respeito) - arts. 1º a 3º. Diz expressamente o art. 3º do Decreto-Lei nº 13/71 que a zona de protecção à estrada nacional é constituída pelos terrenos limítrofes em relação aos quais se verificam:
a) Proibições (faixa designadamente com servidão non aedificandi;
b) Ou permissões condicionadas à aprovação, autorização ou licença da Junta Autónoma de Estradas (faixas de respeito)”.
O art. 8º, sob a epígrafe, “Proibições em terrenos limítrofes da estrada”, dispõe que é proibida a construção, estabelecimento, implantação ou produção de “Tabuletas, anúncios ou quaisquer objectos de publicidade, com ou sem carácter comercial, a menos de 50 m do limite da plataforma da estrada ou dentro da zona de visibilidade, salvo no que se refere a objectos de publicidade colocados em construções existentes no interior de aglomerados populacionais e, bem assim, quando os mesmos se destinem a identificar instalações públicas ou particulares.”
Por sua vez, segundo o disposto no art. 10º, nº 1, alínea b), depende da aprovação ou licença da Junta Autónoma da Estrada, a “Implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respectiva”.
Em face do quadro legal exposto, a questão essencial a decidir é a de saber se a recorrente mantém competência para liquidar taxas de publicidade, em especial nas situações referenciadas no art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, sobretudo depois da entrada em vigor da Lei nº 97/88, de 17 de Agosto.
Este diploma, que sucedeu ao Decreto-Lei nº 637/76, de 29 de Junho, veio definir o enquadramento geral da publicidade exterior, sujeitando-a a licenciamento municipal prévio e remetendo para as câmaras municipais a tarefa de definir, à luz de certos objectivos fixados na lei, os critérios que devem nortear os licenciamentos a conceder na área respectiva.
Embora o diploma não revogue expressamente o Decreto-Lei nº 13/71 nem sequer algumas das suas normas, a verdade é que aquela lei veio universalizar a licença municipal de afixação ou instalação de publicidade no espaço exterior, dizendo expressamente que esta depende do licenciamento prévio das autoridades competentes (nº 1 do art. 1º da Lei nº 97/88).
Por seu turno, diz o nº 2 que “Sem prejuízo de intervenção necessária de outras entidades, compete às câmaras municipais, para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental, a definição dos critérios de licenciamento aplicáveis na área do respectivo concelho”.
No preceito seguinte (art. 2º), sob a epígrafe “Regime de licenciamento”, refere no seu nº 1 que o pedido de licenciamento é dirigido ao presidente da Câmara Municipal da respectiva área, devendo, nos termos do estatuído no nº 2, “A deliberação da câmara municipal deve ser precedida de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada, nomeadamente do Instituto Português do Património Cultural, da Junta Autónoma das Estradas, da Direcção-Geral de Transportes Terrestres, da Direcção de Turismo e do Serviço Nacional de parques, Reservas e Conservação da Natureza.”
Confrontando o teor deste preceito com o expressamente consagrado no art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, facilmente se conclui que os preceitos estão em contradição na parte em que este último comete à recorrente, na área de jurisdição correspondente a 100 metros para além da zona non aedificadi, a competência para a aprovação ou licença, enquanto que o nº 2 do art. 2º da Lei nº 97/88 degrada essa intervenção na mesma matéria à mera emissão de parecer obrigatório.
Poderá dizer-se que constituindo a Lei nº 97/88 lei geral, em face do Decreto-Lei nº 13/71 que, pelo seu turno, consubstancia um regime especial, estaria afastada a possibilidade de este ser revogado por aquela lei.
Acontece que no caso de contradição entre normas da mesma hierarquia, a regra vai no sentido de que lex specialis derrogat legi generali ainda que esta seja posterior, excepto, neste caso, “se outra for a intenção inequívoca do legislador” (Cfr. Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, 7ª reimpressão, Almedina, Coimbra, 1994, p. 170.).
Ora, afigura-se que a Lei nº 97/88 pretende de forma inequívoca regular a afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda atribuindo o licenciamento de forma universal às câmaras municipais, na área do respectivo concelho, sem prejuízo da intervenção obrigatória, através da emissão do respectivo parecer, por parte de entidades com jurisdição exclusiva para defesa de interesse públicos específicos que têm de ser tidos em conta na emissão de licença final pelo respectivo município.
(…)
3.2. Em primeiro lugar, o parecer a que se refere o nº 2 do art. 2º da Lei nº 97/88 não é vinculativo, mas tão só obrigatório. Nas palavras de VIEIRA DE ANDRADE (Lições de Direito Administrativo, 2ª ed., Imprensa da Universidade de Coimbra, Coimbra, 2011, p. 146.), os pareceres “enquanto avaliações jurídicas ou técnicas”, são obrigatórios ou facultativos, conforme tenham ou não de ser solicitados pelo órgão instrutor, e são vinculantes ou não vinculantes, conforme tenham, ou não, de ser seguidos pelo órgão decisor. E o autor termina dizendo que “os pareceres previstos em normas jurídicas são, salvo disposição expressa em contrário, obrigatórios e não vinculantes”.
Aplicando a doutrina mencionada ao caso dos autos, temos de concluir que os pareceres a que se refere o nº 2 do art. 2º da Lei nº 97/88 são obrigatórios mas não vinculativos.
Em segundo lugar, tratando-se de um parecer, ainda que obrigatório, o mesmo não se confunde com a figura da autorização nem da licença. Ao contrário dos pareceres que integram a categoria dos actos jurídicos instrumentais, mais propriamente instrutórios, na medida em que visam a assegurar a constituição de actos administrativos, as autorizações são, tal como as licenças, verdadeiros actos administrativos em sentido estrito (Cfr. VIEIRA DE ANDRADE, ob. cit., p. 142 e p.145.), embora com conteúdos diferentes.
As autorizações em sentido amplo são, segundo VIEIRA DE ANDRADE (Cfr. ob. cit., p. 145.), actos administrativos favoráveis porque conferem ou ampliam direitos ou poderes “administrativos” ou extinguem obrigações, distinguindo-se as autorizações propriamente ditas das licenças. As primeiras, também conhecidas por autorizações permissivas, caracterizam-se por permitirem “o exercício pelos particulares da actividade correspondente a um direito subjectivo pré-existente, apenas condicionado pela lei a uma intervenção administrativa”, destinada a remover um obstáculo por ela imposto. As segundas, também denominadas autorizações constitutivas, destinam-se a constituir “direitos subjectivos em favor dos particulares em áreas de actuação sujeitas a proibição relativa (preventiva) pela lei, uma vez acautelada no caso concreto a não lesão do interesse que justificou a proibição legal”.
Em face do exposto, a tese da recorrente conduziria ao absurdo de sobre a mesma situação recair simultaneamente uma autorização e uma licença que, embora da autoria de entidades diferentes, visaria o mesmo resultado: permitir (ou conferir o direito) à afixação ou inscrição de mensagens de publicidade comercial. O que conduziria a que duas entidades públicas tivessem competência para liquidar taxas sobre a mesma realidade fáctica, situação muito próxima da duplicação de colecta, proibida no art. 205º do CPPT.
Ora, o que a Lei nº 97/88 veio dizer, e é aceite pela recorrente, é que a afixação ou inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial depende do licenciamento prévio dos municípios, precedido de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada. O que significa que o legislador quis sujeitar a afixação de publicidade a um acto de licenciamento dos municípios e não a mera autorização, acto que tem de ser instruído com o parecer das autoridades com jurisdição nos locais de afixação da publicidade. Por esta via, o legislador consegue harmonizar os interesses visados pelos municípios, consistentes na salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental e, ao mesmo tempo, a segurança do trânsito das estradas nacionais. Todavia, segundo este modo de ver as coisas, existe apenas uma única entidade competente para o licenciamento e não duas como pretende a recorrente.
Em suma, em face de tudo o quanto vai exposto, é patente que a resposta à questão que vem posta não exige que se tome posição sobre o problema de saber até que ponto o Decreto-Lei nº 13/71 se encontra ou não revogado, nem tão pouco sobre se as áreas de jurisdição da recorrente consagradas no mencionado diploma ainda se mantêm ou não.
No caso em apreço, a questão sub judice traduz-se apenas em aferir da legalidade da liquidação de taxas de publicidade aplicadas às recorridas, nos termos da alínea j) do nº 1 do art. 15º do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, e actualizadas pelo Decreto-Lei nº 25/2004, de 24 de Janeiro. E o que se conclui é que, depois da entrada em vigor da Lei nº 97/88, a recorrente deixou de ter competência para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitária, uma vez que a sua intervenção se limita à emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento, da autoria das câmaras municipais, nos termos do disposto no art. 2º, nº 2, da Lei nº 97/88.”.

Em suma, sufragando a jurisprudência supra citada, que tem sido uniforme e reiteradamente aplicada, e com a qual concordamos na íntegra, concluímos que, por força da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto (art. 2.º, n.º 2), o art. 10.º, n.º 1, alínea b), do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, na parte em que exigia a aprovação ou licença da Junta Autónoma das Estradas, foi derrogado, e essa exigência limita-se à emissão de parecer. Por força dos mencionados diplomas, o licenciamento da afixação e inscrição de mensagens de publicidade passou a ser atribuído às câmaras municipais, sem prejuízo da intervenção obrigatória, através da emissão do respectivo parecer, por parte de determinadas entidades, que embora não vinculativo, têm de ser tidos em consideração na emissão de licença final.
Em suma, depois da entrada em vigor da Lei nº 97/88, a EP – E..., S.A. deixou de ter competência para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitárias, uma vez que a sua intervenção se limita à emissão de parecer, obrigatório e não vinculativo, no âmbito do procedimento de licenciamento, da autoria das câmaras municipais, nos termos do disposto no art. 2º, nº 2, da Lei nº 97/88.
Ainda no recente acórdão deste TCAN de 13/11/2014, proferido no proc.º00582/12.4BEAVR, sobre idêntica questão e em que as partes são as mesmas se decidiu no mesmo sentido.
Por conseguinte, o recurso merece provimento, devendo a sentença ser revogada, julgando-se procedente a impugnação por este fundamento e dando-se por prejudicado o conhecimento dos demais fundamentos do recurso.
5 - DECISÃO
Por todo o exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Tributário deste Tribunal Central Administrativo Norte em conceder provimento ao recurso interposto, revogar a sentença recorrida e julgar procedente a impugnação judicial.
Custas pela Recorrida, em ambas as instâncias.
Porto, 16 de Abril de 2015
Ass. Vital Lopes
Ass. Ana Paula Santos
Ass. Pedro Vergueiro