| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência os juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte, Secção do Contencioso Administrativo:
MJSPOC (Custóias) interpõe recurso jurisdicional de decisão proferida pelo TAF do Porto, que em acção por si interposta contra a Escola Superior de Enfermagem do Porto (Porto), absolveu o réu da instância por “caducidade do direito de agir, prevista na alínea h) do nº 1 do art.º 89º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos”.
A recorrente conclui:
1) Face ao que foi alegado na petição inicial e resultava do ponto 5 a 7 da factualidade provada, a presente acção tinha como objecto o requerimento da Autora de 04/06/2013 no qual requereu à Ré a correcção do acto de posicionamento remuneratório;
2) Com base em tal factualidade, por despacho de 21/09/2015 e com base no art. 67º, nº 1, a) do CPTA (na versão em vigor à data da instauração da acção), foi a presente acção convolada em acção administrativa especial de condenação à prática de acto devido;
3) Nos termos do art. 109º, nº 2 do CPA (na versão em vigor à data dos factos) o prazo para a decisão era de 90 dias úteis, pelo que, considerando que o requerimento foi interposto em 04/06/2013, o mesmo terminaria no dia 08/10/2013;
4) Assim, considerando o disposto no art. 69º, nº 1 do CPTA, o prazo de caducidade do direito de interpor a presente acção apenas ocorreu em 08/10/2014, ou seja, muito depois da data de interposição da mesma (31/03/2014);
5) Pelo exposto, ao julgar caducado o direito de instaurar a presente acção, o Tribunal a quo violou o disposto no art. 69º, nº 1 do CPTA. * A ré não contra-alegou.* O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado para o efeito, não emitiu parecer.* Dispensando vistos prévios, cumpre decidir.* As incidências processuais:
1) - O tribunal “a quo”, por despacho datado de 15/09/2015 (não impugnado), decidiu - cfr. despacho:
«(…)
Como se deixou exposto, por requerimento de 04.06.2013 deu a Autora início a um procedimento administrativo tendente à apreciação da questão relativa à correcção da sua posição remuneratória.
Tanto se encontra, de resto, documentado nos autos, a fls. 8 e 9 dos autos físicos (doc. 1 junto com a P.I.).
Alega a Autora e reconhece expressamente a Ré que, até à data, o procedimento não se concluiu, não tendo sido proferida decisão nesse âmbito.
Vejamos.
A acção administrativa comum é configurada, no Código de Processo nos Tribunais Administrativos, como forma processual de utilização subsidiária ou residual.
Sendo que o Código de Processo nos Tribunais Administrativos prevê expressamente a forma de reacção processual a uma situação, como a dos autos, de inércia da Administração.
Dispõe-se, com efeito, no art. 67.º, n.º 1, al. a):
“1 – A condenação à prática de acto administrativo legalmente devido pode ser pedida quando:
a) Tendo sido apresentado requerimento que constitua o órgão competente no dever de decidir, não tenha sido proferida decisão dentro do prazo legalmente estabelecido;”.
Ora, não estamos perante caso de dispensa do dever de decisão, consagrado no art. 9.º, n.º 2 do Código do Procedimento Administrativo (vigente à data dos factos – actual art. 13.º, n.º 2), motivo por que impendia sobre a entidade demandada o dever de concluir o procedimento, proferindo decisão final expressa sobre a matéria submetida à sua apreciação.
Assim, a forma processual adequada é a da acção administrativa especial de condenação à prática de acto legalmente devido, cumprindo convolar a forma processual dos presentes autos em conformidade.* Pelo exposto:
· Determina-se a convolação da forma processual dos presentes autos para a de acção administrativa especial (cfr. art. Os 67.º, n.º1, al. a) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e 6.º e 547.º do Código de Processo Civil, ex vi art.º 1.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos);
(…)»
2) - A decisão recorrida, datada de 13/02/2017, fixou de facto e de direito o seguinte – cfr. decisão recorrida:
«(…)
Factos (com relevo para a decisão infra):
1. A A. foi admitida como docente na ESEIG com a categoria de Assistente, por via de processo concursal de recrutamento aberto pelo Edital n.° 688/2005, publicado no Diário da República, 22 série, n.° 137, de 19 de Julho de 2005, para selecção e admissão de Assistente para a área científica de Ciências e Tecnologias da Documentação e Informação.
2. Em 29/10/1997, foi a Requerente nomeada definitivamente, após concurso documental, para exercer as funções de Professor Adjunto na Escola Superior de Enfermagem do Porto (ESEP), tendo sido colocada, para efeitos remuneratórios no 1º escalão, índice 185.
3. Após esta nomeação foi progredindo na carreira, estando em 24/10/2004 colocada, para efeitos remuneratório, no índice 210 da categoria de Professor Adjunto (sem agregação).
4. Em 25/10/2004, foi a Autora nomeada, após a realização de concurso de provas públicas, para exercer as funções de Professor Coordenador na ESEP, tendo sido colocada, para efeitos remuneratórios, na categoria de Professor Coordenador sem agregação no índice 220.
5. No dia 04/06/2013 a Autora requereu a rectificação desta sua posição remuneratória, tendo requerido a alteração da mesma para a categoria remuneratória de Professor Coordenador (sem agregação) índice 230 desde 25/10/2004 – cfr. doc. nº 1 junto pela Autora com a p.i. e que aqui se dá por integralmente reproduzido;
6. Em resposta a este requerimento recebeu uma comunicação da Ré na qual comunicava que devido à complexidade da questão tinha sido pedida à Direcção Geral do Ensino Superior parecer sobre a questão.
7. Até à interposição da presente acção, em 31.03.2014, não teve a Autora qualquer outra resposta.* Inexistem factos não provados com relevância para a decisão a proferir.* Os factos dados como provados foram-no com base no acordo das partes, onde o mesmo foi possível, e no exame dos documentos juntos aos autos.* Direito:
No caso concreto, o A. pede que o tribunal condene o Réu a “(…) alterar a posição remuneratória para Professor Adjunto índice 230 com efeitos desde 25/10/2004 (…)”
Segundo o Réu, a Autora deveria à data ter lançado mão de ação administrativa especial para impugnação do referido ato administrativo, de 25/10/2004, que a nomeou para exercer as funções de Professor Coordenador na ESEP, colocando-a, para efeitos remuneratórios, na categoria de Professor Coordenador sem agregação no índice 220.
Efectivamente, foi esse o raciocínio que levou a convolar a presente acção em acção administrativa especial, porquanto, nos termos do artigo 37.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, na redação aplicável, dispõe-se que: “(…) 1 - Seguem a forma da acção administrativa comum os processos que tenham por objecto litígios cuja apreciação se inscreva no âmbito da jurisdição administrativa e que, nem neste Código nem em legislação avulsa, sejam objecto de regulação especial (…)”
Atento o disposto no artigo 37.º, n.º 1, a ação administrativa comum assume um caráter residual sendo o processo adequado quando não esteja prevista outra forma de processo específica para a prossecução da pretensão do A., máxime a ação administrativa especial.
Motivo pelo qual o pedido formulado pelo A. na Petição Inicial por si apresentada não cabe em sede de ação administrativa comum, mas sim em sede de ação administrativa especial, nos termos do artigo 46.º, n.ºs 1 e 2, alíneas a) e b) do CPTA, que dispõe que:
“1 - Seguem a forma da acção administrativa especial, com a tramitação regulada no capítulo III do presente título, os processos cujo objecto sejam pretensões emergentes da prática ou omissão ilegal de actos administrativos, bem como de normas que tenham ou devessem ter sido emitidas ao abrigo de disposições de direito administrativo.
2 - Nos processos referidos no número anterior podem ser formulados os seguintes pedidos principais: (…)
a) Anulação de um acto administrativo ou declaração da sua nulidade ou inexistência jurídica;
b) Condenação à prática de um acto administrativo legalmente devido; (…)”
Assim sendo, de acordo com os referidos preceitos procedeu-se à sua convolação em ação administrativa especial.
No entanto, tendo sido suscitada pelo R., concomitantemente com o erro na forma do processo, a caducidade do direito de ação, exceção que, nos termos do artigo 89.º, n.º 1, alínea h) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, obsta ao conhecimento dos pedidos em sede de ação administrativa especial, ter-se-ia, já então, de ter verificado se a convolação era possível e oportuna.
Não o tendo feito então, fá-lo-emos, necessariamente, agora.
Vejamos pois.
O R. alega que o A. pretende obter por via da ação administrativa comum o resultado que que obteria se tivesse vindo impugnar o “ato administrativo” de 25/10/2004, que a nomeou para exercer as funções de Professor Coordenador na ESEP, colocando-a, para efeitos remuneratórios, na categoria de Professor Coordenador sem agregação no índice 220.
Assim sendo, salvo melhor opinião, será por referência a esse ato que deverá ser, in casu, aferida a verificação da exceção de caducidade do direito de ação.
Neste sentido, veja-se o que foi decidido pelo Tribunal Central Administrativo – Sul, no acórdão de 12.07.2012, proferido no processo nº 08510/12, e onde se sumariou, em síntese, que “[e]stando em causa na ação a definição sobre se os autores, pensionistas da Caixa Geral de Aposentação, têm direito à correção aos índices remuneratórios e à consideração de parte emolumentar, para efeitos de atualização extraordinária das suas pensões, e após, ao correspondente recalculo das suas pensões de aposentação, nos termos por eles reivindicados, tendo essa matéria já sido fixada autoritariamente pela Administração em sentido contrário, através de atos administrativos já estabilizados na ordem jurídica como caso decidido ou caso resolvido , subsume-se o litígio em presença ao disposto no nº 2 do artº 38º do CPTA, que proíbe o uso da ação administrativa comum para obter o efeito que resultaria da anulação do ato inimpugnável.”
(negrito, itálico e sublinhados são nossos)
Ora, de acordo com o disposto no n.º2 do artigo 58.º do CPTA, “[s]alvo disposição em contrário, a impugnação de actos anuláveis tem lugar no prazo de:
a) Um ano, se promovida pelo Ministério Público;
b) Três meses, nos restantes casos. (…)”
A contagem deste prazo tem início, nos termos do artigo 59.º do CPTA, que estabelece que:
“(…) 1 - O prazo para a impugnação pelos destinatários a quem o acto administrativo deva ser notificado só corre a partir da data da notificação, ainda que o acto tenha sido objecto de publicação obrigatória.
2 - O disposto no número anterior não impede a impugnação, se a execução do acto for desencadeada sem que a notificação tenha tido lugar. (…)”(negrito nosso)
Assim, no caso concreto, como resulta dos artigos 58.º n.º 2 al. b) e 59.º, n.ºs 1 e 2 do CPTA, o prazo do exercício do direito de ação, é de três meses a contar da notificação, podendo ser impugnado sem que a notificação tenha lugar se a execução do ato for desencadeada, como sucedeu no caso concreto.
Para esse efeito cumpre atender a que a A. teve conhecimento da decisão do R. desde a data em que o mesmo passou a produzir os seus efeitos, em Outubro de 2004.
Tanto mais que a própria Autora assume, na petição inicial apresentada, que à data tal sucedeu “ao contrário do que aconteceu com diversos colegas que transitaram da categoria de
Professor Adjunto índice 210 para a categoria de Professor Coordenador (sem agregação) foram colocados no índice 230 desta categoria, (…) nomeadamente António Luís Rodrigues Faria Carvalho, Felicíssima de Jesus Preto Santos da Costa, Manuela Josefa da Rocha Teixeira (…)”
Aqui, deveria ter reagido contra o mesmo, lançando mão da competente ação administrativa especial.
Cumpre, en passant, de resto, referir que em sede de ação administrativa comum é possível conhecer incidentalmente da legalidade e ilegalidade de atos administrativos, no entanto, esse conhecimento tem de atender ao disposto no artigo 38.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos que estabelece que:
“(…) 1 - Nos casos em que a lei substantiva o admita, designadamente no domínio da responsabilidade civil da Administração por actos administrativos ilegais, o tribunal pode conhecer, a título incidental, da ilegalidade de um acto administrativo que já não possa ser impugnado.
2 - Sem prejuízo do disposto no número anterior, a acção administrativa comum não pode ser utilizada para obter o efeito que resultaria da anulação do acto inimpugnável.(…)” (negrito nosso).
Como referimos já em abundância, no caso concreto o que a A. pretendeu obter com a interposição em 2014 de ação administrativa comum foi o que poderia obter caso tivesse instaurado, atempadamente a competente ação administrativa especial, o que não fez, conformando-se com o mesmo durante anos.
Neste sentido, de resto, se pronunciam MÁRIO AROSO DE ALMEIDA E CARLOS CADILHA, no seu Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos (Almedina, Coimbra, Maio de 2010, p. 255), onde se afirma:
“A possibilidade de invocação, pelo interessado, da ilegalidade de um acto administrativo relativamente ao qual já tenham decorrido os prazos de impugnação, no âmbito d uma acção administrativa comum, só pode, portanto, dirigir-se a obter efeitos jurídicos não coincidentes com os que resultariam da propositura de uma acção de impugnação.”
Conforme refere, no seu sumário, o douto Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 20/03/2015, proferido no processo n.º 202062/13.1BEPRT [disponível em www.dgsi.pt], a cujo teor aderimos: “(…) I) - Por força do art.º 38º, nº 2, do CPTA, «Nos casos em que a regulação de uma situação jurídica foi efectuada por acto administrativo inimpugnável, não é viável que, através de acção comum, sejam obtidos os efeitos que poderiam advir da sua anulação, com consequente reconstituição da situação que existiria se eles não tivessem sido praticados, nos termos do art. 173.º do CPTA.» (Ac. do STA, de 22-11-2011, proc. nº 0547/11).
II) – Esta inidoneidade processual resulta em absolvição da instância, insuprível.”
Pelo exposto acima, terá de proceder, portanto, a excepção de caducidade do direito de agir, prevista no art.º 89º, nº 1, h), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, absolvendo-se, consequentemente, o Réu da instância.
(…)»* Do mérito da apelação:
A questão a decidir é a da tempestividade da acção.
No âmbito do CPTA pretérito às alterações do DL n.º 214-G/2015, de 02/10.
É claro o erro de pressuposto constante da decisão recorrida, que ao referenciar-se ao pretérito despacho de convolação enquadrou que este teria situado a acção não como “ação administrativa comum, mas sim em sede de ação administrativa especial, nos termos do artigo 46.º, n.ºs 1 e 2, alíneas a) e b) do CPTA”.
Antes, e sem qualquer margem para equívoco, aí se considerou que “a forma processual adequada é a da acção administrativa especial de condenação à prática de acto legalmente devido”, por reporte à previsão do art.º 67.º, n.º 1, al. a), do CPTA.
Tratou de matéria da relação processual.
Repercutindo o seu valor interprocessual, importa o caso julgado formal – assegurando fidelidade e lealdade ao antes decidido, conformando a situação jurídica aí reconhecida no plano processual e determinando a estabilidade instrumental do processo em relação à finalidade a que está adstrito –, que a questão sub judice obtenha solução sob prisma dessa mesma atinente e afirmada disciplina, sem outro e diferente enfoque.
E vistos os dados de facto insertos na narrativa desenvolvida nas supra referidas decisões e o direito agora convocado em recurso, a única conclusão é a da total procedência deste último.
Reproduzindo o que vem em corpo de alegações:
Ora, de acordo com o disposto no art. 69º, nº 1 do CPTA, o direito a instaurar esta acção “caduca no prazo de um ano contado desde o termo do prazo legal estabelecido para a emissão do acto legalmente omitido”.
Nos termos do art. 109º, nº 2 do CPA (na versão em vigor à data dos factos) o prazo para a decisão era de 90 dias úteis, pelo que, considerando que o requerimento foi interposto em 04/06/2013, o mesmo terminaria no dia 08/10/2013.
Assim, considerando o disposto no art. 69º, nº 1 do CPTA, o prazo de caducidade do direito de interpor a presente acção apenas ocorreu em 08/10/2014, ou seja, muito depois da data de interposição da mesma (31/03/2014).
Pelo exposto, ao julgar caducado o direito de instaurar a presente acção, o Tribunal a quo violou o disposto no art. 69º, nº 1 do CPTA.* Acordam, pelo exposto, em conferência, os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em julgar procedente o recurso, revogando a decisão recorrida e determinando a baixa dos autos para aí prosseguirem termos.
Sem custas.
Porto, 14 de Julho de 2017.
Ass.: Luís Migueis Garcia
Ass.: Alexandra Alendouro
Ass.: João Beato Sousa |
