TFFPB e outras melhor identificadas nos autos vêm interpor recurso do Despacho Saneador proferido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, a 24 de Setembro de 2013, e que absolveu o Réu Instituto de Emprego e da Formação Profissional da instância.

Na acção administrativa comum, que intentaram, era solicitado que fosse:

a) Reconhecido e declarado que a 1ª A reunia as condições enunciadas no artigo 13º do Regulamento do Pessoal Dirigente e de Chefia do IEFP para ser promovida em 20 de Novembro de 2005 para a categoria de Técnico Superior Consultor, 1º escalão, e a progredir para os 2°, 3° e 4° escalões dessa categoria com efeitos reportados, respectivamente, a 20 de Novembro de 2006 e 20 de Fevereiro de 2009 e de 2010;

h) Reconhecido e declarado que a 2ª A. reunia as condições enunciadas no artº 13° do Regulamento do Pessoal Dirigente e de Chefia do IEFP para progredir para os 4°, 5° e 6 escalões da categoria de Técnico Superior de Formação com efeitos reportados, respectivamente, a Abril de 2006, 2008 e 2010;

c) Reconhecido e declarado que a 3ª A. reunia as condições enunciadas no artº 13° do Regulamento do Pessoal Dirigente e de Chefia do IEFP para progredir para o 3° escalão da categoria de Técnico Superior Assessor com efeitos reportados, respectivamente, a Fevereiro de 2006;

d) Reconhecido e declarado que a 4ª A. reunia as condições enunciadas no artº 13° do Regulamento do Pessoal Dirigente e de Chefia do IEFP para progredir para os 3°, 4°, 5° e 6° escalões da categoria de Técnico Superior de Emprego com efeitos reportados, respectivamente, a Outubro de 2005, de 2006,de 2007 e de 2008;

e) Condenado o Réu a reconhecer estes direitos e a posicionar as AA. nos referidos escalões com efeitos reportados àquelas datas, processando-lhes os respectivos vencimentos acrescidos de juros de mora à taxa legal.

Subsidiariamente:

f) Reconhecido e declarado que as AA. tinham direito a que a sua carreira fosse reconstituída nos termos legalmente assegurados à generalidade dos trabalhadores públicos que exerceram funções dirigentes;

g) Condenado o Réu a reconhecer este direito e a promover a 1ª A. à categoria de Técnico Superior Consultor, 1º escalão, com efeitos reportados a 31 de Maio de 2007, a 2ª A. à categoria de Técnico Superior de Formação Assessor com efeitos reportados a 30 de Março de 2007, a 3ª A. a progredir para o 3° escalão de Técnico Superior Assessor com efeitos reportados a Julho de 2006; e a promover a 4ª A. à categoria de Técnico Superior de Emprego Assessor, 1º escalão, com efeitos reportados a Setembro de 2009,

h) Condenado o Réu a reconhecer estes direitos e a posicionar as AA. nas referidas categorias e escalões com efeitos reportados àquelas datas, processando-lhes os respectivos vencimentos acrescidos de juros de mora à taxa legal.

Em alegações as recorrentes concluíram assim:

1ª Através da presente acção comum, as ora recorrentes pretendiam ver reconhecido que preenchiam as condições exigidas pelo artº 13º do Regulamento do Pessoal dirigente do IEFP para progredirem de escalão de vencimento e, por via desse reconhecimento, obterem a condenação do Réu a processar-lhes o vencimento correspondente a tais escalões;

2ª O aresto em recurso não conheceu do mérito da acção, tendo antes julgado procedente a excepção de erro na forma de processo – por entender que as recorrentes deveriam ter interposto uma acção administrativa especial de condenação à prática de acto devido e não uma acção administrativa comum – determinando, em consequência, a absolvição da instância por considerar que, em virtude de as AA. não terem previamente provocado uma decisão por parte da Administração, não era possível suprir o erro na forma do processo e convolar a acção comum numa acção de condenação à prática de acto devido.

3ª Salvo o devido respeito, julga-se ser manifesto, notório e grave o erro de julgamento em que incorreu o aresto em recurso, podendo-se dizer que o Tribunal a quo continua a viver no tempo do velho contencioso administrativo, ignorando a evolução constitucional, legal, doutrinal e jurisprudencial e continuando, por isso, a ver na acção comum – que é a acção normal no novo sistema de justiça administrativa – um papel de subalternidade em face da acção especial – que não é a acção normal nem regra –, para além de insistir na há muito ultrapassada tese de que para se poder tutelar um direito ou interesse legalmente protegido se tem de provocar previamente uma decisão por parte da Administração, a qual funcionaria como uma espécie de pressuposto para o acesso à justiça administrativa e para se poder obter tutela judicial efectiva.

Na verdade,

4ª Mesmo no domínio do contencioso administrativo anterior a 2004 era, no mínimo, pacífico na doutrina e jurisprudência que a acção de reconhecimento de direitos era o meio processual próprio e adequado para defesa dos direitos e interesse legalmente protegidos dos cidadãos sempre que não existisse um acto administrativo - designadamente em situações de incumprimento pela Administração de deveres relativos a determinados direitos dos particulares, particularmente o direito ao pagamento de determinada remuneração -, não havendo qualquer obrigatoriedade de provocar tal acto, nem devendo os administrados ser obrigados a esperar por esse mesmo acto para poderem aceder à justiça administrativa (v., por todos, VIEIRA DE ANDRADE, in Justiça Administrativa, 2ª ed., 1999, págs. 91 e 132; FREITAS DO AMARAL, in Direitos Fundamentais dos Administrados, Nos Dez Anos da Constituição, 1986, págs. 26 e 27 e, entre muitos, os Acºs do STA de 16/4/96, Proc. nº 37682, de 18/2/97, Proc. nº 40.257 e de 09/9/2009, Proc. nº 0464/09).

5ª Com a revisão constitucional de 1997 e com a reforma do contencioso administrativo operada em 2004 pelo CPTA, a “acção administrativa comum” passa a ser o meio normal de tutela dos direitos e interesses legalmente protegidos dos administrados, passando a “acção administrativa especial” a ser o meio excepcional e menos utilizado para defesa de tais direitos e interesses, sem prejuízo de continuar a ser pacífico que não há qualquer obrigatoriedade do administrado provocar uma decisão por parte da Administração para recorrer à justiça administrativa (v. AROSO DE ALMEIDA e CARLOS CADILHA, in Comentário ao CPTA, 3ª Ed. Revista, 2010, Almedina, págs. 230 e 231) e, muito menos, que tenha de provocar essa mesma decisão para depois apenas poder utilizar um dos meios processuais legalmente previstos e, ainda por cima, o meio mais moroso e que menor protecção jurídica confere.

Consequentemente,

6ª A tese de que as AA. não poderiam recorrer no caso sub judice à acção administrativa comum e teriam de provocar uma prévia decisão administrativa para depois intentarem uma acção especial de condenação à prática de acto devido, representa uma clara violação do direito à tutela judicial efectiva, consagrado no nº 4 do artº 268º da Constituição e no artº 2º do CPTA, uma vez que, para além de não haver qualquer obrigatoriedade de provocar uma decisão prévia por parte da Administração, resulta claramente do quadro legal que só quando haja um acto administrativo ou quando o particular tenha decidido provocar uma decisão e aguardar pela mesma é que estará vinculado a recorrer à acção administrativa especial, sendo inquestionável que em todas as demais situações o meio processual adequado é a acção administrativa comum, ex vi do disposto no nº 1 do artº 37º do CPTA.

Acresce que,

7ª O aresto em recurso incorreu ainda em flagrante erro de julgamento ao considerar que a acção administrativa comum interposta pelas AA. era o meio processual impróprio e que o meio adequado era a acção especial de condenação, violando frontalmente o disposto nos nºs 1 e 2, alínea e) e no artº 67º do CPTA, pois não só não estavam preenchidos no caso sub judicie os pressupostos de que o artº 67º faz depender a propositura de uma acção especial de condenação à prática de acto devido – pelo que esse nunca poderia ser o meio processual próprio a que as AA. deveriam ter recorrido – como seguramente a doutrina e jurisprudência são pacíficas ao sustentar que a acção administrativa comum é o meio processual próprio para reconhecer o direito a um determinado vencimento e a condenar a Administração a processar e pagar esse mesmo vencimento – como sucedia no caso sub judice.

Na verdade,

8ª O âmbito da acção comum é definido por exclusão – nela se incluindo tudo o que a lei não sujeite expressamente a outra forma processual (v. nº 1 do artº 37º do CPTA) -, pelo que, só se podendo propor uma acção de condenação à prática de acto devido quando se verificar alguma das situações taxativamente enunciadas nas alíneas a), b) e c) do nº 1 do artº 67º do CPTA, é por demais notório que, não se verificando no caso sub judicie qualquer uma dessas situações, jamais poderia o Tribunal a quo sustentar que o meio processual adequado era a acção especial de condenação à prática de acto devido e que a acção administrativa comum era o meio processual impróprio, o que traduz uma clara violação quer do nº 1 do artº 37º - que impõe a acção comum em todos os processos em que não estejam preenchidos os pressupostos da acção especial – quer do artº 67º do CPTA – uma vez que não estando preenchidos os pressupostos de que depende o recurso à acção especial não se poderia considerar que essa forma processual era a que se impunha in casu.

Por outro lado,

9ª Não poderia o Tribunal a quo ignorar que a acção administrativa comum é o meio próprio para se obter o reconhecimento de direitos emergentes de normas jurídico administrativas e o reconhecimento de qualidades ou do preenchimento de condições – como sucedia in casu, em que as AA. pretendiam ver reconhecido que à face do estatuto do pessoal dirigente tinham direito e estavam em condições de mudar de escalão remuneratório – nem esquecer que através de tal acção também se podem formular pretensões condenatórias, designadamente ao cumprimento de deveres que decorram de normas jurídico-administrativas (v. alínea e) do nº 2 do artº 37º do CPTA).

10ª Deste modo, sabendo-se que a nossa mais autorizada doutrina vem defendendo que na previsão da alínea e) do nº 2 do artº 37º do CPTA se incluem todas as situações em que em causa está o cumprimento de uma obrigação por parte da Administração (decorrente de normas jurídico-administrativas) e a que corresponda um direito de crédito por parte do administrado, como sucede com o direito ao processamento de vencimento correspondente a um determinado escalão (v., neste sentido, VIEIRA DE ANDRADE, in A Justiça Administrativa, 4ª ed., pág. 182, AROSO DE ALMEIDA e CARLOS CADILHA, in Comentário ao CPTA, 3ª Ed. Revista, 2010, Almedina, págs. 240, PEDRO GONÇALVES, in A Acção Administrativa Comum, in Studia Iuridica, n.º 86, págs. 145 e 146, e AROSO DE ALMEIDA, in Manual de Processo Administrativo, pág. 117), é por demais inquestionável o erro de julgamento em que incorreu o aresto em recurso ao julgar imprópria a acção administrativa comum proposta pelas AA.

11ª Aliás, também a nossa jurisprudência vem perfilhando semelhante entendimento, considerando, num caso em tudo semelhante ao presente, que se “…ajustam à acção administrativa comum, e não à acção administrativa especial, os pedidos formulados na petição inicial que correspondem ao reconhecimento de direitos e à condenação da Administração ao cumprimento de um dever de prestar que tem por objecto o pagamento de determinadas quantias...” (cfr. Acº do 2ª Juízo do CA do TCA Sul de 05-03-2009, Proc, nº 03031/07).

O Recorrido, nas suas contra-alegações, apenas se louva na decisão recorrida

O Ministério Público, ao abrigo do disposto no artº 146º, nº 1, do CPTA e em termos que se dão por reproduzidos, pronunciou-se no sentido de ser concedido provimento ao recurso.

As questões suscitadas e a decidir resumem-se em determinar:

— se ocorre erro de julgamento, pelo Tribunal a quo, ao decidir que ocorre erro na forma do processo uma vez que, tendo em atenção o pedido formulado, o mesmo apenas pode ser satisfeito através do recurso à acção administrativa especial e não à acção administrativa comum.
Cumpre decidir.

2– FUNDAMENTAÇÃO
2.1 – DE FACTO
Na decisão recorrida apenas vem decidido quanto à matéria de facto dada como assente que:

Com base nos factos alegados nos artigos 1 a 25 da PI e nas alegações dos artigos 26 a 75 da PI, as Autoras formulam os pedidos principais e subsidiários acima expostos.

2.2 – DE DIREITO

Cumpre apreciar as questões suscitadas pela ora Recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para tal efeito, pela lei processual aplicável - ver artigos 5.º, 608.º, n.º2, 635.º, n.ºs 4 e 5, e 639.º do C.P.C., na redacção conferida pela Lei n.º 41/2013, ex vi art.º 1.º do C.P.T.A, e ainda conforme o disposto no artigo 149º do CPTA.

A decisão ora recorrida refere:

Vejamos: o que as Autoras pretendem não é obter da Administração uma satisfação de um crédito, inclusive de remunerações, se bem que da realização da pretensão possa advir-lhes o direito de crédito a diferenças salariais. Não pretendem obter do Réu uma operação material, a abstenção da prática de um acto ou de uma conduta, o pagamento de uma indemnização, etc., não: elas pretendem que o Réu – ou o Tribunal, em sua substituição – as faça progredir, enquanto trabalhadoras, nos escalões remuneratórios e promover nas carreiras respectivas.

Pois bem, atribuir-lhes determinadas posição remuneratória e ou categoria não pode ser se não um acto administrativo, tal como é definido no artigo 120º CPA e recebido no artigo 51º nº 1 do CPTA, ou seja, uma disposição de direito ao abrigo de normas administrativas (as invocadas pelas AA) capaz de produzir efeitos na esfera jurídica das Autoras enquanto trabalhadoras do Instituto Público que o Réu é.

Se a esta consideração acrescentarmos a de que as Autoras se dizem, na enunciação da causa de pedir, titulares de um direito subjectivo às sobreditas progressões e ou promoções, por isso que a lei 43/2005 de se lhes não aplicava, então o que substancialmente elas sustentam é que os actos administrativos de se lhes atribuir ou de se as posicionar nos escalões remuneratórios e ou categorias mencionados no pedido lhes eram legalmente devidos nos momentos em que cada uma cessou o respectivo exercício de funções dirigentes ou de chefia; e o que substancialmente pedem é que o Réu seja condenado a praticá-lo agora. Pelo que bem se pode e deve considerar e entender que o pedido formulado na presente acção é um típico pedido da acção administrativa especial, integrante da alínea b) do nº 2 do artigo 46º do CPA.

Este critério de distinção entre o objecto das acções comum e especial não releva, de modo nenhum, de uma suposta regra de uma reserva de decisão prévia da Administração. Na verdade, só no caso de a pretensão que se manifesta relativamente à Administração se poder realizar mediante a prática (não a omissão) de um acto administrativo – seja o mesmo legalmente devido ou até mais ou menos discricionário – é que a acção a interpor é a especial. Se a pretensão for o cumprimento de uma obrigação creditícia, o pagamento de uma indemnização por responsabilidade civil, a omissão de num acto administrativo, a pratica ou a omissão de uma operação material, etc., a forma de acção legalmente prevista é a comum, como vimos, pelo que já não tem sentido, nem a Lei o prevê, a necessidade de provocar uma decisão de recusa da prática das correspondentes operações.

Tão pouco o acórdão invocado se opõe ao entendimento aqui exposto. Pelo contrário, versando sobre a antiga acção de reconhecimento de direitos, foi sumariado em termos que de algum modo vêm ao encontro do entendimento aqui perfilhado:

I – A acção para reconhecimento de um direito ou interesse legítimo é um meio processual complementar, destinado a ser utilizado nos casos em que a lei não faculte aos administrados, na situação em que se encontram no momento da propositura da acção, outro meio jurisdicional adequado à efectiva tutela jurisdicional

II – Tendo sido recusado pelo Presidente do Instituto Superior Técnico o pedido de que o cálculo da média final de curso fosse efectuado da forma que a interessada pretendia, a Autora podia utilizar o processo de recurso contencioso para obter tutela judicial para a sua pretensão, pelo que não podia utilizar a acção para reconhecimento de um direito ou interesse legítimo.

As autoras incorreram, portanto, ao escolherem a acção comum, em erro na forma de processo.

O erro na forma de processo constitui nulidade de conhecimento oficioso (artigo 196º do actual CPC), porém suprível sempre que possível, mediante a convolação dos autos para a forma legal, com aproveitamento do processado que disso for susceptível: cf. Artigo 193º do actual CPC ex vi artigo 1º do CPTA.

No nosso caso, porém, tal convolação mostra-se inútil, pois a PI sempre teria que conduzir à absolvição da Instância por falta de alegação - e até de ocorrência - do pressuposto processual da acção administrativa especial na modalidade da condenação à prática de acto devido, a saber, o pedido prévio da prática do acto, apresentado pelas AA ao Réu, seguido de uma de três condutas do mesmo Réu: silencio, recusa de decisão ou decisão de indeferimento. Veja-se, supra, a transcrição do artigo 67º 1 do CPTA.

Os actos inúteis estão proscritos: artigo 130º do actual CPC.

Como assim, impõe-se a absolvição da instância por força de nulidade processual insuprível, de erro no meio processual.

Digamos, desde já, que é de manter o assim decidido.

Dispõe o art. 37.º, n.º 1, do CPTA que: “seguem a forma da acção administrativa comum os processos que tenham por objecto litígios cuja apreciação se inscreva no âmbito da jurisdição administrativa e que, nem neste Código nem em legislação avulsa, sejam objecto de regulação especial …”. Estão incluídos no seu âmbito, nomeadamente, os processos que tenham por objecto o “… a) Reconhecimento de situações jurídicas subjectivas directamente decorrentes de normas jurídico-administrativas ou de actos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo; b) Reconhecimento de qualidades ou do preenchimento de condições; … e) Condenação da Administração ao cumprimento de deveres de prestar que directamente decorram de normas jurídico-administrativas e não envolvam a emissão de um ato administrativo impugnável, ou que tenham sido constituídos por actos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo, e que podem ter por objecto o pagamento de uma quantia, a entrega de uma coisa ou a prestação de um facto …”.

Por seu lado refere o art. 46.º, n.º 1, do mesmo Código que: “ seguem a forma da acção administrativa especial, com a tramitação regulada no capítulo III do presente título, os processos cujo objecto sejam pretensões emergentes da prática ou omissão ilegal de actos administrativos, bem como de normas que tenham ou devessem ter sido emitidas ao abrigo de disposições de direito administrativo”. Refere o n.º 2 do mesmo artigo que: “nos processos referidos no número anterior podem ser formulados os seguintes pedidos principais: a) Anulação de um acto administrativo ou declaração da sua nulidade ou inexistência jurídica; b) Condenação à prática de um acto administrativo legalmente devido; c) Declaração da ilegalidade de uma norma emitida ao abrigo de disposições de direito administrativo; d) Declaração da ilegalidade da não emanação de uma norma que devesse ter sido emitida ao abrigo de disposições de direito administrativo”.

Por seu lado refere o art. 66.º, n.º 1, do CPTA que: “a acção administrativa especial pode ser utilizada para obter a condenação da entidade competente à prática, dentro de determinado prazo, de um acto administrativo ilegalmente omitido ou recusado”.

Tendo em atenção os normativos invocados conclui-se que o nosso sistema de contencioso administrativo, não urgente, assenta num sistema dualista, acção administrativa comum versus acção administrativa especial, sendo a acção administrativa comum a forma processual regra, como se conclui do referido no artigo 37º, n.º 1, do CPTA.

Ancorando-se o nosso sistema de contencioso administrativo num sistema dualista, a primeira questão que se nos coloca é a de saber, tendo em atenção as várias pretensões passíveis de serem deduzidas perante os tribunais, qual das duas deve ser seguida. Neste âmbito, refere José Carlos Vieira de Andrade, in, A Justiça Administrativa, 2011, 11ª edição, pág. 150, que: “… a diferença entre as duas formas depende de estar, ou não, em causa a prática ou a omissão de manifestações de poder público, o que significa que continua a pensar-se - afinal, pelo menos em certa medida, continuando a tradição dos sistemas euro-continentais - num regime especial para o domínio das decisões administrativas, em razão do exercício formal de poderes unilaterais (ou do incumprimento de deveres) de autoridade …”, pelo que: “… o critério decisivo para a distinção entre os dois domínios de regime processual parece ser o da existência, ou não, de uma relação jurídica tendencialmente paritária entre as partes - haverá um regime especial nos casos em que, na relação material controvertida, se afirme a autoridade de uma das partes sobre a outra, em regra, da Administração sobre o particular …”.

No mesmo sentido, ver ainda Mário Aroso de Almeida, in Manual de Processo Administrativo, 2010, pág. 73, quando refere: “ “Segundo o disposto artigo 46º seguem a forma da acção administrativa especial os processos de impugnação de actos administrativos e normas regulamentares e os processos dirigidos à condenação da Administração à emissão desse tipo de actos, em caso de recusa ou omissão; nos restantes casos, ou seja, sempre que estejam em causa pretensões pertencentes ao âmbito da jurisdição administrativa mas não relacionados com o exercício de poderes administrativos de autoridade, consubstanciados na emissão ou omissão de actos administrativos ou norma regulamentares, o processo segue a forma da acção administrativa comum. O modelo dualista adoptado assenta, pois, na contraposição, no plano substantivo, entre pretensões que não se reportam ao exercício de poderes de autoridade consubstanciado na emissão ou omissão de actos administrativos e normas regulamentares”.

Menciona mais à frente este autor (pág. 116): “ O que, entre si, têm em comum as acções de condenação da Administração que seguem a forma de acção administrativa comum é o facto de se dirigirem à realização de prestações que podem ter por objecto o pagamento de quantias, a entrega de coisas ou a prestação de factos, mas não dependem da prática de um acto administrativo, pois de outro modo o caminho a seguir seria o de pedir a condenação à prática do necessário acto administrativo, através da propositura da correspondente acção administrativa especial. E isto em dois tipos de circunstâncias. 1ª – Não há que praticar um acto administrativo, porque o direito decorre directamente de normas jurídico-administrativas e não envolve a emissão de um acto administrativo. É o que, desde logo, sucede no âmbito das relações contratuais; e de responsabilidade civil extracontratual, em que, tradicionalmente entre nós, se entende que a Administração não tem o poder de dizer o direito através de um acto administrativo…2ª O necessário acto administrativo já foi praticado e, portanto, o direito já foi constituído…”

Este critério doutrinal também tem sido seguido na mais variada jurisprudência, dando-se como exemplo o decidido no Acórdão do STA, Proc.- n.º 01421/12, de 27-1-2013, quando refere: III - A distinção que o CPTA estabelece entre as formas da acção administrativa comum e da acção administrativa especial assenta no critério de saber se o processo diz, ou não, respeito ao exercício de poderes de autoridade, por parte da Administração,

Ver ainda neste sentido processo n.º 00090/11.0BEPRT, de 29-06-2012, deste Tribunal, quando refere: II. A ação administrativa especial constitui o meio próprio tipo e legalmente imposto para dirimir os litígios em que a Administração se mostra investida dos seus poderes de autoridade (através prática atos administrativos ou edição normas), sendo a forma processual adequada na qual se apreciam e julgam apenas os litígios que se prendam com impugnação atos administrativos/regulamentos ou normas administrativas, pedidos condenação à prática de atos devidos e de declaração de ilegalidade por omissão de normas administrativas [cfr. arts. 37.º e 46.º do CPTA)

Tendo em atenção o quadro teórico descrito, temos agora de analisar a situação concreta dos autos.

Em primeiro lugar é de referir que a forma de processo tem de ser encontrada de acordo com o pedido e a causa de pedir tal como vem formulada pelos Autores.

Como escreveu Rodrigues Bastos, in "Notas ao Código de Processo Civil", Vol. I, pág. 398, «O erro na forma de processo consiste em ter o autor usado de uma forma processual inadequada para fazer valer a sua pretensão. Acrescentando mais adiante (pág. 399) que: «É pela pretensão que se pretende fazer valer, e portanto, pelo pedido formulado, que se há-de aquilatar do acerto ou do erro do processo que se empregou...».

No caso em apreço vêm os Autores solicitar que se reconheça que a 1ª Autora reunia as condições enunciadas no artigo 13º do Regulamento do Pessoal Dirigente e de Chefia do IEFP para ser promovida em 20 de Novembro de 2005 para a categoria de Técnico Superior Consultor, 1º escalão, e a progredir para os 2°, 3° e 4° escalões dessa categoria com efeitos reportados, respectivamente, a 20 de Novembro de 2006 e 20 de Fevereiro de 2009 e de 2010

No que se refere aos outros AA. vem solicitar que lhes seja reconhecido a progredir para determinados escalões de uma determinada categoria, diferente entre todos.

Subsidiariamente vem solicitar que seja o Réu obrigado a reconhecer este direito e a promover a 1ª A. à categoria de Técnico Superior Consultor, 1º escalão, com efeitos reportados a 31 de Maio de 2007, a 2ª A. à categoria de Técnico Superior de Formação Assessor com efeitos reportados a 30 de Março de 2007, a 3ª A. a progredir para o 3° escalão de Técnico Superior Assessor com efeitos reportados a Julho de 2006; e a promover a 4ª A. à categoria de Técnico Superior de Emprego Assessor, 1º escalão, com efeitos reportados a Setembro de 2009.

Verifica-se que as AA., no que se refere ao pedido principal, vêm solicitar que lhes seja reconhecido que têm direito a serem promovidas a determinada categoria, quanto à 1ª Autora, à categoria de Técnica Superior Consultora desde 2005, e a progredir para determinados escalões.

Ora, é manifesto que este pedido, bem como os demais pedidos quanto às outras AA., não é um pedido que se enquadre numa situação de paridade entre as partes, mas pressupõe a prática de actos administrativos definidores das várias situações jurídicas, ou seja, a prática de actos de autoridade. Na verdade, a definição da carreira de um trabalhador, a sua promoção, e a definição do escalão de vencimento que devem integrar, pressupõem que haja toda uma regulação da respectiva situação jurídica e constituem uma prerrogativa de definição prévia por parte da Administração.

Refere o artigo 13º do Regulamento dos cargos Dirigentes e de Chefia, que as AA. pretendem que lhes seja aplicado que, durante o exercício dos cargos dirigentes e de chefia, a evolução na carreira opera-se da seguinte forma:

a) Nos cargos dirigentes, progressão ao escalão imediatamente superior após um ano de permanência no mesmo escalão;

b) Nos cargos de chefia, progressão ao escalão imediatamente superior após dois anos de permanência no mesmo escalão.

Nos termos do n.º 2 do mesmo artigo vem referido que: “ no caso de primeira progressão, após o início de funções dirigentes ou de chefia é reduzido em 2/3 e 1/3, respectivamente o tempo que, na carreira, faltava para essa progressão”. E no nº 4 refere-se que: “ ao cessarem as funções dirigentes ou de chefia, o tempo decorrido desde a última progressão ou promoção nos termos do n.ºs 1 e 2, será majorado, com os coeficientes 3 ou 1,5, respectivamente, para efeitos da progressão seguinte”.

Ora, do exposto, facilmente se conclui que a eventual progressão na carreira de cada trabalhador, e a sua integração em determinado escalão, tem que ser analisada caso a caso, tendo em atenção o tempo decorrido e as demais variáveis decorrentes de cada situação concreta. Tem de se saber se há faltas que descontam para a antiguidade, qual a situação de cada trabalhador perante os períodos de majoração. Ou seja, não estamos perante uma solução que decorra automaticamente da lei. De notar, que temos ainda de analisar, como refere a entidade recorrida, qual o efeito que tem nas progressões da carreira as suspensões da contagem do tempo de serviço decorrentes das últimas leis do Orçamento do Estado. Na verdade, parece não fazer muito sentido que os trabalhadores integrados nas diversas carreiras tenham a sua progressão congelada, o que já não aconteceria para o pessoal dirigente ou de chefia, como vêm pugnar as recorrentes.

Ou seja, estamos perante a evolução na carreira de trabalhadores e integração em determinados escalões que pressupõem que haja uma definição prévia da Administração. Não estamos perante uma situação em que a partes estejam em paridade.

Tal pretensão não se enquadra, assim, nas alíneas, nem no espírito do artigo 37º do CPTA.

As AA. vêm pugnar que o caso dos autos se enquadra, essencialmente, na alínea e) do artigo 37º do CPTA, fazendo, no entanto, referencia também à alínea a) .

No que se refere à alínea a) estamos perante uma acção para reconhecimento de situações subjectivas directamente decorrentes de normas jurídico administrativas ou de actos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo.

O pedido formulado pelas AA. não tem conteúdo meramente declarativo ou de simples apreciação, antes envolve, a condenação das entidades demandadas à emissão de actos administrativos que alterem a sua situação jurídica.

Quanto a esta alínea, refere Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in, Código de Processo nos Tribunais Administrativos, pág. 263, que:” Para que se possa afirmar que uma situação jurídica decorre directamente de uma norma administrativa - conceito que vai aqui referido à matéria sobre que versa a norma, abrangendo, por isso, além dos regulamentos, as leis, os actos normativos de direito internacional ou comunitário e as próprias normas da Constituição - parece ser necessário que se verifiquem pelo menos dois requisitos (semi-fundíveis), a saber: - O primeiro (de carácter positivo) é que a situação que se pretende ver reconhecida ou «acertada» se encontre definida na norma em causa, mesmo que de forma genérica, com um mínimo de clareza ou precisão, não carecendo a sua efectivação de qualquer juízo valorativo próprio do exercício da função administrativa; - O segundo (de carácter negativo) é que o reconhecimento da situação em causa não se encontre sujeito a decisão (pronúncia) administrativa prévia.

Sabe-se, na verdade, que em muitos casos a lei substantiva faz depender o reconhecimento de situações administrativas de um pedido (requerimento) do interessado dirigido à Administração, a qual, por isso, nesses casos só pode ser accionada judicialmente depois de instada ou «provocada» a pronunciar-se sobre a pretensão em causa (…). Quando suceda assim, o interessado deve aguardar pela decisão administrativa (ou pelo decurso do prazo fixado para a sua emissão) e, em caso de insucesso, de falta de pronúncia ou de recusa de reconhecimento, propor uma ação administrativa especial de condenação à prática do ato devido, não a acção administrativa comum deste art. 37.º”

Ora, no caso em apreço, não estão preenchidos os pressupostos referidos. A situação das AA. não se encontra definida na norma invocada. Como já referimos, a mudança de categoria e escalão não é automática. Está em causa saber que período de tempo contará para efeitos de progressão, se houve, ou não, faltas e licenças que interfiram nessa contagem. Torna-se também necessário saber se houve, ou não, suspensão na evolução da carreira, determinada pelas diversas leis do orçamento entretanto aplicadas.

É que, ao contrário do que referem as AA., há situações em que tem de haver pronúncia prévia da Administração.

Por exemplo, podemos colocar esta questão da seguinte forma: quando da avaliação de desempenho de um trabalhador este, antes de ser avaliado, pode vir ao Tribunal solicitar que lhe seja atribuída uma determinada nota?

É obvio que não. A atribuição da avaliação de desempenho é uma prerrogativa da Administração.

Após a sua atribuição pode o trabalhador proceder à sua impugnação. Mas não pode é antes da sua definição vir solicitar que lhe seja reconhecido o direito a determinada classificação.

Por seu lado, pode um trabalhador vir ao Tribunal solicitar que lhe seja reconhecido uma determinada promoção e integração em determinado escalão?

Também temos de concluir que não. A não ser que esta atribuição decorra da lei e não seja necessário a prolação de um acto administrativo. Mas se essa promoção não é vinculada, ou seja, se tem de se analisar que tempo de serviço vai contar para essa promoção, se há ou não interrupção do tempo, se há ou não avaliações de desempenho a ter em conta, ou seja, se há dúvidas quanto à possibilidade dessa promoção, dito de outra maneira, se se torna necessário produzir um juízo valorativo próprio do exercício da função administrativa, mormente, quanto ao preenchimento/verificação dos pressupostos necessários à verificação da situação em causa, então a Administração tem que definir previamente a situação.

Do exposto se conclui que a situação dos autos não se enquadra na alínea a) do artigo 37º do CPTA, pelo que temos agora de verificar se decorre do referido na alínea e) do mesmo artigo.

Refere esta alínea que deve seguir-se a forma da acção administrativa comum quando esteja em causa a: “ Condenação da Administração ao cumprimento de deveres de prestar que directamente decorram das normas jurídico-administrativas e não envolvam a emissão de um acto administrativo impugnável, ou que tenham sido constituídos por actos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo, e que possam ter por objecto o pagamento de uma quantia, a entrega de uma coisa ou a prestação de um facto”.

Ora, não é esta a situação dos autos.

Como já verificámos estamos perante uma situação que necessita de uma nova regulação jurídica da situação das AA., pelo que se torna necessário a emissão de um acto administrativo. Não estamos perante um situação que se encontre já definida e haja uma recusa da administração em cumprir com o anteriormente definido. Estamos perante uma situação em que ainda não está definido o direito pugnado pelas AA. Como referem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in, obra citada, pág 240: ” O pressuposto do exercício do direito de acção, neste caso, é, pois, a existência de uma vinculação da administração aos deveres de prestar que resulte directamente de uma norma administrativa ou de um acto administrativo anteriormente praticado. Isto é, a obrigação de prestar por parte da administração deve encontrar-se já definida por um anterior acto jurídico…”. Ora, como já foi amplamente explanado, a situação jurídica das AA. ainda não está suficientemente definida para que se possa recorrer à acção administrativa comum para poder fazer valer os direitos de que se arrogam.

Como referem ainda os autores citados, pág. 269: “em segundo lugar, para que o dever de prestar seja judiciável é necessário que, no caso submetido a julgamento, resulte directa, suficiente e incondicionalmente de uma norma jurídica (…) ou de um acto jurídico, sem envolver ou pressupor a formulação de valorações ou juízos próprios do exercício da função administrativa e, como já se disse, sem que a Administração disponha do poder de a recusar através da pronúncia susceptível de ser qualificada como um acto administrativo de indeferimento…”. Se a Administração tem de proceder a um juízo valorativo sobre a situação em causa e se pode chegar à conclusão que as AA. não reúnem os pressupostos para que possam progredir na carreira, como pretendem, e integrarem determinados escalões, ou seja, se a sua pretensão pode ser indeferida, é porque não estão reunidos os pressupostos para que se possa recorrer à acção administrativa comum.

De acrescentar que não está em causa o pagamento de meras prestações pecuniárias, ou de vencimentos, como pretendem fazer crer as AA. Está em causa a progressão na carreira e a sua integração em escalões de vencimento diferentes, ou seja, a alteração da sua situação jurídica.

De todo o exposto se conclui que a decisão recorrida não enferma do erro de julgamento invocado pelas AA., pelo que não pode proceder o presente recurso.

3. DECISÃO

Nestes termos, decidem os Juízes deste Tribunal Central, em conferência negar provimento ao recurso e manter a decisão recorrida.

Custas pelas recorrentes

Notifique

Porto, 19 de Dezembro de 2014
Ass.: Joaquim Cruzeiro
Ass.: Maria do Céu Neves
Ass.: Helena Ribeiro