Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00048/14.8BEBRG

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	10/31/2019

Tribunal:	TAF do Porto

Relator:	Luís Migueis Garcia

Descritores:	ESTATUTO DOS ELEITOS LOCAIS. APOIO EM PROCESSOS JUDICIAIS.

Sumário:	) – Deduz-se por acção administrativa comum a pretensão ao apoio em processos judiciais previsto no Estatuto do Eleito Local.* * Sumário elaborado pelo relator


Recorrente:	Município de F...
Recorrido 1:	J. M.G. S.
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Comum
Decisão:	Negar provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Não emitiu parecer.

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência os juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte, Secção do Contencioso Administrativo:

Município de F... (Praça (...) recorre do decidido pelo TAF do Porto, em acção administrativa comum intentada por J. M.G. S. (…), julgada procedente, na qual foi reconhecido o direito do Autor, como eleito local, ao apoio a que se refere o artigo 21.° da Lei n.º 29/87, de 30 de Junho, condenando no respectivo pagamento.

O Município de F... conclui o seu recurso do seguinte modo:

1.O Autor, ora Recorrido, intentou Acção Administrativa Comum, nos termos dos artigos 37º e ss do CPTA, contra o ora Recorrente, peticionando que fosse:
c) Reconhecido o direito do Autor ao apoio a que se refere o art. 21º da Lei 29/87 de 30 de Junho;
d) Pagar ao Autor a quantia de € 28.881,68 (vinte e oito mil oitocentos e oitenta e um euros e sessenta e oito cêntimos), que despendeu com a sua defesa no processo crime em que foi absolvido, bem como juros vencidos e vincendos até integral pagamento.
2. Por sua vez, o Ré, ora Recorrente, apresentou a sua Contestação, defendo-se por excepção e impugnação, pugnado pela absolvição da instância ou, caso assim não se entendesse, pela improcedência da acção administrativa comum.
3. No decurso da mesma, no âmbito do despacho saneador, foi fixado o valor da causa, o objecto do litígio, os temas da prova, admitindo os meios de prova, bem como se conheceu da excepção dilatória de inadequação do meio processual utilizado pelo Recorrido, julgando o Mmo. Juiz que não assistia razão ao Recorrente.
4. Proferida a sentença, verificou-se que salvo o devido respeito, o Tribunal a quo andou mal, decidindo no sentido da procedência total da acção e condenando o Recorrente a reconhecer o direito ao apoio a que se refere o artigo 21º da Lei nº 29/87 de 30 de Junho, e consequentemente, a pagar ao A., aqui Recorrido, a quantia de €28.881,68, que o Autor despendeu com a sua defesa no processo crime que contra si correu termos no Tribunal Judicial de F..., sob o nº 211/04.0TAFLG, em que foi absolvido.
5. O Recorrente, em sede de Contestação, suscitou a inadequação do meio processual, ou seja excepção dilatória que, a ser procedente, conduziria à absolvição da instância.
6. O Recorrente, ao abrigo da al. o) do nº 1 do art. 5º e do art. 21º da Lei nº 29/87, de 30 de Junho, requereu à então Presidente da Câmara Municipal de F..., em 14/10/2009, o pagamento das despesas ocorridas com o processo judicial em causa, no valor de 29.046,68€.
7. Em 14/01/2011, o Recorrente voltou a requerer ao Presidente da Câmara Municipal de F... o pagamento das despesas ocorridas, desta feita no montante de 28.881,68€.
8. O Presidente da Câmara Municipal, tinha, nos termos do nº 2 do art. 109º do CPA, noventa dias para decidir.
9. Esgotado esse prazo, o Recorrente não proferiu decisão, tendo o Recorrido intentado a acção administrativa comum no dia 09/01/2014, quando nos termos do art. 69º do CPTA, tinha um ano após os 90 dias previstos no nº 2 do art. 109º do CPA, para intentar a acção.
10. Da matéria de facto dada como provada, importa referir os factos 11 a 16, 19, 22, 23 e 25, matéria provada que só veio confirmar a excepção arguida pelo Recorrente, em sede de Contestação e que o Mmo Juiz, julgou improcedente em sede de audiência prévia.
11. O Mmo Juiz, em sede de audiência prévia, proferiu despacho saneador, pronunciando-se sobre a excepção dilatória de inadequação do meio processual, decidindo que o meio processual utilizado pelo Autor, nos termos dos arts. 37º e ss do CPTA, foi o correcto,
12. Não podendo o Recorrente concordar com tal decisão, que viola o princípio da aquisição processual, do dever da boa administração da justiça em busca da verdade material, dos poderes de cognição do Tribunal, bem com das regras relativas às provas atendíveis para fundamentação da decisão.
13. De acordo com o n.º 1, do artigo 37º do CPTA, na redacção aqui aplicável, anterior à introduzida pelo DL n.º 214-G/2015, de 02 de Outubro, “[S]eguem a forma da acção administrativa comum os processos que tenham por objecto litígios cuja apreciação se inscreva no âmbito da jurisdição administrativa e que, nem neste Código nem em legislação avulsa, sejam objecto de regulação especial”, exemplificando o n.º 2, do mesmo artigo alguns processos que seguem aquela forma.
14. Seguem esta forma processual todos os processos em que não seja formulada qualquer pretensão para a qual o CPTA tenha previsto um específico modelo de tramitação.
15. Por sua vez, de acordo com o n.º 1, do artigo 46º do referido corpo legislativo, na redacção aplicável, ou seja, anterior à introduzida pelo DL n.º 214-G/2015, de 02 de Outubro, “Seguem a forma da acção administrativa especial…os processos cujo objecto sejam pretensões emergentes da prática ou omissão ilegal de actos administrativos, bem como de normas que tenham ou devesse ter sido emitidas ao abrigo de disposições de direito administrativo.”.
16. Para além da possibilidade de ser formulado pedido de anulação de um acto administrativo ou declaração da sua nulidade ou inexistência jurídica [alínea a), do n.º 2 do artigo 46º do CPTA], pode também ser pedida a condenação à prática de um acto administrativo legalmente devido [alínea b), do n.º 2 do referido artigo 46º do CPTA], mesmo em cumulação [alínea a), do n.º 2 do artigo 47º do CPTA].
17. Preceitua ainda o artigo 38º do CPTA, na redacção aqui aplicável, ou seja, anterior à introduzida pelo DL n.º 214-G/2015, de 02 de Outubro, o seguinte:
“1 - Nos casos em que a lei substantiva o admita, designadamente no domínio da responsabilidade civil da Administração por actos administrativos ilegais, o tribunal pode conhecer, a título incidental, da ilegalidade de um acto administrativo que já não possa ser impugnado.
2 - Sem prejuízo do disposto no número anterior, a acção administrativa comum não pode ser utilizada para obter o efeito que resultaria da anulação do acto inimpugnável.”.
18. Na situação em apreço, o Autor pretende o reconhecimento do direito a receber o montante que despendeu em processo judicial, pelo que não é um pedido que se enquadre numa situação de paridade entre as partes, mas pressupõe a prática de um acto administrativo definidor da situação jurídica.
19. Pelo que o objecto da acção administrativa comum mostra-se incompatível com a figura do acto administrativo e litígio que em torno do mesmo se estabeleça, pelo que a mesma não pode ser utilizada para obter a condenação à prática dum ato administrativo, sendo esse o caso dos autos.
20. Esgotado o prazo para o interessado obter a anulação de um acto administrativo, não pode lançar mão de acção administrativa comum (não sujeita a prazo) para obter através do reconhecimento do direito o mesmo efeito jurídico.
21. Prevê o artigo 69º do CPTA, o qual dispõe sobre o prazo de apresentação da acção administrativa especial de condenação à prática do acto devido, a acção que deveria ser interposta pelo Recorrido, na redacção aqui aplicável, ou seja, anterior à introduzida pelo DL n.º 214-G/2015, de 02 de Outubro, o seguinte:
“1 - Em situações de inércia da Administração, o direito de acção caduca no prazo de um ano contado desde o termo do prazo legal estabelecido para a emissão do acto ilegalmente omitido.
(…)”.
22. Conforme resulta dos factos provados, o Autor através de requerimento datado de 14/10/2009 requereu concessão de apoio financeiro, reiterado em 25/03/2010, tendo o Réu, com referência a tal requerimento, dirigido ofício ao Autor datado de 26/04/2010.
23. O Autor respondeu, por ofício datado de 14/01/2011, não tendo o Réu proferido decisão quanto ao mesmo.
24. Desta forma, do requerimento de concessão de apoio financeiro apresentado pelo Autor, aqui Recorrido, em 14/01/2011, tinha o Réu, ora Recorrente, 90 dias para proferir decisão, nos termos do nº 2 do art. 109º do CPA, pelo que, esgotado esse prazo em 25/05/2011, o Autor disponha, nos termos do nº 1 do art. 69º do CPTA, de um ano para instaurar a respectiva acção administrativa especial de condenação à pratica de acto devido,
25. Tendo caducado esse direito a 25/05/2012 e o Autor deu entrada da acção somente em 09/01/2014, já se encontrando, há mais de 2 anos, caducado o direito do Autor.
26. Concluindo-se que a situação em causa nos autos não é reconduzível à previsão do n.º 1, do artigo 38º do CPTA, uma vez que este preceito determina que o conhecimento sobre a ilegalidade de um acto administrativo inimpugnável, a título incidental, apenas pode ter lugar de acordo com o permitido pela lei substantiva, tendo efeitos restritos ao processo em que é proferida a decisão e não podendo implicar a anulação do acto, devendo poder extrair-se algum efeito útil de tal declaração, de um ponto de vista substantivo.
27. Devendo, em sede de audiência prévia, ter sido proferido saneador sentença, em que se julgava verificada a excepção dilatória de inadequação do meio processual, o que determinaria a absolvição do Réu da instância [cfr. n.º 2, do artigo 576º e alínea b), do artigo 577º, todos do CPC ex vi artigo 1º do CPTA].
28. Sem prescindir, foi julgado provado o facto nº 24, com valor de assentada, onde “O legal representante do Réu disse que tem já o conforto jurídico necessário, de que sabe e conhece que o Autor tem direito ao recebimento das quantias por si reclamadas nos autos, nos termos da lei – nos termos da assentada decorrente da prestação de depoimento de parte proferido pelo Presidente da Câmara Municipal de F..., prestado em Audiência final;”
29. Sucede que existiu um claro erro de apreciação do mesmo, uma vez que imponha uma conclusão diferente, atento os princípios da imediação, da oralidade, da concentração e da livre apreciação da prova.
30. O Recorrente, representante legal do Réu, não dispõe dos conhecimentos jurídicos necessários que permitam afiançar, afirmar ou confessar tal facto, quanto muito declarar que naquele momento tinha o conforto jurídico necessário de que o Autor tinha direito ao recebimento das quantias por si reclamadas.
31. O representante legal do Réu, N. F., nunca teve qualquer contacto com o processo em recurso, ou com o Recorrido, nunca tendo proferido qualquer decisão sobre a questão em discussão, sendo que o Recorrente sempre pugnou, após a entrada da acção em juízo, 09/01/2014, pela caducidade do direito de acção do Recorrido, tendo tal sido reflectido e alegado na Petição Inicial,
32. Nunca se ponderou proferir qualquer decisão no sentido do pagamento do peticionado pelo Recorrido, quer no mandado do actual representante legal do Recorrente, N. F., quer nos mandados do anterior Presidente da Câmara, I. R.,
33. Quer pela insegurança jurídica que tal decisão acarretaria, uma vez que havia sido solicitado parecer à Procuradoria Geral da República que entendia que tais montantes não deviam ser pagos ao Recorrido, uma vez que não se encontravam preenchidos os requisitos do art. 21º da Lei nº 29/87, de 30 de Junho, pelo menos até 2012,
34. Quer pela inércia do Recorrido até 25/05/2012, ao deixar caducar o direito de intentar acção judicial, nos termos do art. 69º do CPTA.
35. O anterior Presidente da Câmara, I. R., afirmou, em sede de audiência de julgamento, que não tinha segurança jurídica para efectuar o pagamento peticionado pelo Recorrido, tal como consta da fundamentação jurídica da sentença, na página 16, dando como provado o seguinte conteúdo:
“Com efeito, como assim depôs J. I. R., que foi Presidente da Câmara Municipal de F..., no período de 2009 a 2017, o mesmo nunca pôs em causa que o Autor tivesse direito a reclamar a quantia pelos montantes por si reclamados, e que até chegou a reunir com os seus Advogados [do Autor], ao que lhes disse, nesse contexto, que não se sentia com segurança jurídica para tomar a decisão de ordenar esse pagamento,…”
36. Este nunca afirmou, no seu depoimento, que o Autor tinha direito aos montantes peticionados, mas sim que o Autor tinha direito a reclamar os valores despendidos no processo judicial, o que tem um sentido diverso do que o Mmo Juiz entendeu dar, i.e, sabia que podia reclamar esses valores, uma vez que o processo foi instaurado no âmbito das funções de eleito local, mas não tinha a segurança jurídica para reconhecer o direito ao recebimento dos valores peticionados.
37. Sucede que, eventualmente porque foi quebrado o princípio da imediação, atendendo a que Mmo Juiz que elaborou e proferiu a sentença, não foi o mesmo que presidiu a todas as diligências do processo, nomeadamente a audiência de julgamento, tendo tomado posse como Juiz Desembargador do TCAN em Dezembro de 2018 e a sentença sido proferida em 29/04/2019,
38. O Mmo Juiz que elaborou a sentença não valorou devidamente a prova produzida em sede de audiência de julgamento, tendo antes demonstrado um claro erro de apreciação dos factos e de prova produzida, uma vez que, tanto com o depoimento do actual representante do Recorrente, como do anterior, imponha uma conclusão diferente, atento os princípios da imediação, da oralidade, da concentração e da livre apreciação da prova, no sentido da improcedência da acção e não no sentido da sentença proferida.
39. Por fim, deve, o presente recurso ser julgado procedente, por provado, com as devidas consequências legais.

O recorrido conclui:

1 - O Recorrente alega a excepção dilatória de inadequação do meio processual utilizado mas, para que não fosse possível aplicar a norma segundo a qual tal excepção dilatória, regra geral, é sanável, sendo a petição inicial sempre aproveitada, passando-se da forma errada para a forma legal, apenas se anulando os actos que não possam ser aproveitados, isto é, os actos que sejam incompatíveis com a nova forma processual ou que atribuam menos garantias ao réu, ou seja, para que tivesse efeito útil tal alegação, alega também a excepção peremptória de caducidade do direito de acção, o que efectivamente fez e só o julgamento desta excepção poderia vir a ditar a procedência do pedido.
2 - A decisão recorrida versa sobre a excepção peremptória de caducidade e não sobre a excepção dilatória de inadequação do meio processual como, de resto, vinha alegado na contestação quando refere: "ao que acresce que, no momento em que foi instaurada a presente acção administrativa comum, em 20 de Dezembro de 2013, já tinha caducado há muito o direito do Autor a instaurar a correspondente acção administrativa especial de condenação à prática de acto devido, porque, de outro modo, não fora a caducidade, sempre a decisão sobre a inadequação estaria sujeita ao princípio da adequação e à sanação da irregularidade, aproveitando-se a petição inicial, passando-se da forma errada para a forma legal.
3 - Analisada a questão nos termos descritos na conclusão que antecede, coloca-se, pois, a questão de saber se aquela decisão pode ser impugnada no presente recurso da sentença que pôs termo à causa ou, pelo contrário, se deveria ter sido imediatamente impugnada, em recurso autónomo, ou seja, tendo o Tribunal a quo julgado improcedente, no despacho saneador, a excepção da caducidade do direito de acção, a Ré deveria logo ter impugnado essa decisão em recurso imediato e autónomo.
4 - Como assim não procedeu, só vindo agora impugná-la no recurso da sentença final, aquela decisão é insusceptível de recurso e, logo, transitou em julgado, nos termos do art.º 628.ºdo Código de Processo Civil. Neste sentido, Ac do Tribunal da Relação de Guimarães, datado de 06/11/2014, Proc 2777/13.4TBBCL.G1, Ac do Tribunal da Relação do Porto, datado de 02/03/2017, 364/12.3TUGDM.P1 e Ac. do Tribunal Central Administrativo do Norte, datado de 05.12.2014, proc. nº 1727/09.7BEBRG-A, sendo certo que, também Abrantes Geraldes assim entende -in Recursos no Novo Código de Processo Civil, pag 152, edição de 2013 -,. Assim, pode asseverar-se que o despacho saneador incide sobre o mérito da causa quando nele se julga procedente ou improcedente algum ou alguns dos pedidos relativamente a todos ou alguns dos interessados; outrossim quando, independentemente da solução dada ou da posterior evolução processual, nele se apreciem excepções peremptórias, como a caducidade, a prescrição, a compensação, a nulidade ou anulabilidade. Em qualquer dos casos, ainda que a decisão não determine a extinção total da instância, prosseguindo esta para apreciação de outras questões, está sujeita a recurso imediato (sublinhado nosso)
5 - Face ao que acaba de alegar-se não oferece dúvida que a decisão, proferida no despacho saneador, de improcedência da excepção de caducidade, invocada no nº 5 da contestação e no número 25 das conclusões de recurso, se encontra transitada em julgado há muito tempo.
Da adequação da forma do Processo
6 - Como se decidiu no despacho saneador a decisão de considerar que a acção administrativa comum era a forma de processo que se impunha, não padece de qualquer erro de apreciação. No âmbito da Contestação apresentada pelo Réu Município, veio arguida a excepção atinente à inadequação do meio processual utilizado pelo Autor, tendo para o efeito referido que deveria o Autor ter deitado mão da acção administrativa especial para a condenação à prática do acto devido, sustentando dessa forma e por essa via que esse direito já tinha caducado quando a acção deu entrada em Tribunal.
7 - Tal como alegou o Recorrido, a relação material controvertida, tal como foi configurada, nada terá a ver com a impugnação de qualquer acto administrativo, expresso ou tácito. Da causa de pedir formulada resulta que a relação controvertida se insere no âmbito de responsabilidade financeira do Recorrente e não no âmbito da sua acção administrativa sendo pelo pedido formulado na P.I. que se afere a forma do processo (cfr. Prof. Alberto dos Reis, CPC anotado, Vol I, pag. 288 e 289.
8 - Ora, como resultado do pedido que se formulou o Recorrido não pediu a anulação de qualquer acto administrativo, nem a condenação à prática de acto devido, mas a ver reconhecido o seu direito ao apoio a que se refere o artº 21º da Lei 29/87 de 30/06 e consequente condenação do Recorrente a pagar-lhe determinada quantia.
Se a forma do processo se afere pelo pedido formulado, não poderá o Recorrente ficcionar um acto administrativo de indeferimento tácito a fim de sustentar que o meio processual próprio seria a acção administrativa especial.
9 - O Recorrido seguiu, pois, a forma processual adequada a uma acção administrativa comum (1ª espécie, conforme deliberação do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais de 16/09/2013, publicada na II série do DR de 04/11/2013), pois, formula pedido que corresponde rigorosamente ao tipo abstracto de pedido constante das alíneas a) e e), do nº 2, do artº 37º do CPTA: reconhecimento de situações jurídicas subjectivas directamente decorrentes de normas jurídico-administrativas e pagamento de uma quantia resultante de um dever do Réu, constituído por actos jurídicos praticados ao abrigo de disposição de direito administrativo.
10 - É por força da Lei 29/87 de 30/06, que integra um conjunto de disposições de direito administrativo, que o Recorrido enquadra formalmente o seu pedido, no âmbito da acção administrativa comum. Deste modo, a forma de processo escolhida pelo Recorrido – acção administrativa comum – corresponde rigorosamente, quer à relação material controvertida, quer ao disposto no artº 37º, nº 2 do CPTA.
Ainda sem prescindir
11 - Caso se entenda que o processo adequado seria a acção especial prevista nos artigos 46º e seguintes do CPTA, o que não se aceita nem concede, ainda assim deveria ser aceite a presente acção e convolado o processo comum em processo especial, uma vez que não se verifica a caducidade do direito de acção.
12 - Com efeito, não estamos em presença da existência de um acto administrativo tácito, silente ou ficto, uma vez que, em parte alguma foi praticado qualquer acto administrativo expresso ou tácito, ou seja, no caso dos autos, o Recorrente ainda não tomou qualquer decisão, pois, o seu último acto foi um esdrúxulo pedido de parecer a várias entidades públicas, a fim de se habilitar a formar a decisão de praticar o acto administrativo (cfr. nº 23 dos factos provados).
13 - O pedido de pareceres insere-se na instrução do procedimento administrativo de apuramento de responsabilidade financeira do Réu, nos termos do artº 98º e 99º do CPA, em vigor na data em que foi intentada a acção. Enquanto a instrução do procedimento administrativo não estiver completa o Recorrente não está em condições de praticar qualquer acto administrativo.
14 - O acto administrativo que poderia inviabilizar o recurso à acção administrativa especial seria um acto de indeferimento tácito e só existe esse acto quando o Recorrente tiver omitido ou recusado ilegalmente o acto administrativo, nos termos do artº 66º do CPTA. Somente a omissão total de acto pode servir de fundamento da acção administrativa especial para condenação à prática de acto devido, não sendo admissível essa acção nos casos de suspensão da marcha do procedimento administrativo com o pedido de pareceres.
15 - O Recorrente decidiu não decidir, mas protelar a decisão para o momento em que estivesse habilitado com os pareceres que pediu (cfr. nº 23 dos factos provados).
16 - Se a todo o direito corresponde uma acção e se a única acção admissível é a acção administrativa comum, a tutela jurisdicional efectiva passa por enquadrar o pedido do Recorrido nas alíneas a) e e) do nº 2 do artº 37º do CPTA.
17 - O reconhecimento do direito ao pagamento de uma quantia não pressupõe qualquer acto administrativo impugnável, mas o reconhecimento do direito do Recorrido ao pagamento por parte do Recorrente, ainda que tenha que se praticar um acto de acertamento do montante devido.
18 - A responsabilidade financeira do Recorrente, não resulta de um acto seu, resulta das despesas judiciais realizadas por um seu ex Vereador, a quem a lei atribui o direito de receber o montante despendido. Para tal, o Recorrente apenas terá de comprovar os pressupostos legais e efectuar o pagamento, ou seja, a responsabilidade financeira não resulta do exercício de uma atribuição ou competência sua, resulta de uma imposição legal a que se encontra vinculado.
19 - Mesmo que se entendesse que a forma de processo não seria a escolhida pelo Recorrido, o que não se aceita nem concede, ainda assim se encontrariam reunidos os pressupostos para convolução da acção comum em acção especial, uma vez que, como supra alegamos, o Réu só poderá ficcionar um acto administrativo de indeferimento tácito, que não ocorreu, encontrando-se o Recorrente, na data de entrada da acção em Tribunal, a aguardar a resposta ao pedido de pareceres, pedido este que se insere na instrução do procedimento administrativo de apuramento de responsabilidade financeira do Réu, nos termos do artº 98º e 99º do CPA, em vigor na data em que foi intentada a acção e enquanto a instrução do procedimento administrativo não estiver completa o Réu não está em condições de praticar qualquer acto administrativo, ou seja, na data em que acção deu entrada em Tribunal, mesmo que a pretensão do Recorrido só pudesse ser exigível através de uma acção administrativa especial para a condenação à prática do ano devido, não se encontrava caduco o direito para lançar mão de tal procedimento especial.
20 - Não se encontrando caduco o direito de acção, a excepção dilatória de inadequação do meio processual utilizado, regra geral, é sanável, sendo a petição inicial sempre aproveitada, passando-se da forma errada para a forma legal, apenas se anulando os actos que não possam ser aproveitados, isto é, os actos que sejam incompatíveis com a nova forma processual ou que atribuam menos garantias ao réu.
Quanto ao erro de apreciação da assentada que é pressuposto do facto provado no nº 24 dos factos provados
21 - No recurso em que seja impugnada a decisão da matéria de facto é exigido ao recorrente que concretize os pontos de facto que considera incorrectamente julgados, especifique os concretos meios probatórios que imponham uma decisão diversa, relativamente a esses factos, e enuncie a decisão alternativa que propõe.
22 - O Recorrente limita-se a fazer referências vagas e sem qualquer enquadramento nos factos provados, merecendo, contudo, que se teçam algumas considerações por se produzirem afirmações que distorcem a decisão recorrida, designadamente sobre as seguintes afirmações:
Que (o Presidente da Câmara)não possui quaisquer conhecimentos jurídicos que lhe permitam ter "conforto jurídico"
Que nunca tomou qualquer decisão sobre o assunto;
Que nunca se ponderou efectuar o pagamento, quer por este quer pela anterior Presidente de Câmara.
23 - Relativamente aos conhecimentos jurídicos do Presidente de Câmara, o que releva são os pareceres de que se muniu para que pudesse ter o conforto de que a decisão é legal e, para isso, basta ter os mínimos de literacia, ou seja, capacidade para ler e interpretar um texto, designadamente o que vem escrito no parecer datado de 27.07.2010 cuja conclusão se reproduz:
"Com efeito, em face do que fica relatado naquele fundamental parecer jurídico nº 16/2010 de 8 de Abril, complementado pelo presente parecer jurídico, nada obsta que seja satisfeito ao requerente o reembolso dos apoios pedidos, desde que concretizados com clareza e justificados mediante os competentes recibos."
24 - Face ao alegado, obviamente, só uma de duas conclusões se podem retirar: Ou o Presidente de Câmara não consegue interpretar o que significa, nada obsta que seja satisfeito ao requerente o reembolso dos apoios pedidos, ou então que se pretende fazer um uso do processo que não se adequa ao respeito que a função exige. Claro que fazemos a justiça de reconhecer que o Presidente da Câmara tem condições para interpretar o significado da frase transcrita.
25 - O facto provado em 24 da matéria provada, nenhuma relação tem com o facto de o Presidente da Câmara ter ou não ter conhecimentos jurídicos.
Afirmar que sabe que o Autor tem direito ao recebimento das quantias reclamadas nos autos revela que leu toda a informação constante do processo e que, colhida e analisada toda a informação, assim concluiu.
26 - Diz-se ainda que nunca o actual nem o anterior Presidente de Câmara reconheceram o direito reclamado pelo Recorrido.
Sem qualquer comentário adicional, basta atentar no facto provado no nº 21 da matéria provada, nomeadamente na frase Mais enfatizou esta testemunha que nunca pôs em causa o teor do pedido do Autor, nem os montantes, mas antes, que não sentia segurança na tomada de decisão;
27 - Refere-se também que o actual Presidente de Câmara nunca tomou contacto com o processo. Tal afirmação é frontalmente contrariada pelo teor da assentada a que se refere o nº 24 da matéria provada. Porém, ainda que assim fosse, não revela o Recorrente qual o meio de prova que impunha que tal facto fosse reconhecido.
28 - Quanto à afirmação segundo a qual o parecer que havia sido solicitado à Procuradoria Geral da República ... entendia que tais montantes não deveriam ser pagos ao Recorrido ... pelo menos até 2012", diga-se que em momento algum dos factos provados tal afirmação vem produzida, nem poderia vir, até porque, até hoje, nunca o dito parecer foi notificado ao Recorrido, desconhecendo-se o teor do mesmo. Além disso não indica o Recorrente, quais os meios de prova que sustentam a afirmação.
29 - A abordagem do errado julgamento da matéria de facto não tem qualquer fundamento ou sustentabilidade, desde logo, pelo incumprimento dos pressupostos legais, designadamente pelo facto de o recorrente não concretizar os pontos de facto que considera incorrectamente julgados, não especificar os concretos meios probatórios que imponham uma decisão diversa, relativamente a esses factos, nem enunciar a decisão alternativa que propõe, como se extrai das conclusões 28 a 38 do recurso.
30 - Acresce que, a considerar-se que se verifica a invocada caducidade do direito de acção, o que não se aceita nem concede, ainda assim, deveria a acção ser julgada procedente por se verificar, face à matéria provada, que existe abuso de direito, designadamente a matéria provada no nº 21 dos factos provados, ou seja, sempre o Recorrente disse que não punha em causa o teor do pedido do Autor, nem os montantes, mas antes, que não sentia segurança na tomada de decisão, levando a acreditar que iriam pagar a quantia que despendeu, para, depois, alegar que o seu direito se encontrava caduco.

O Exmº Procurador-Geral Adjunto, notificado para efeitos do art.º 146º, n.º 1, do CPTA, nada deu em parecer.

Os factos, que o tribunal “a quo” julgou provados:
1 - Nas eleições autárquicas para o mandato que decorreu entre 1994 e 1997, o Autor integrou a lista apresentada pelo Partido Socialista à Câmara Municipal de F..., na condição de independente – Facto admitido por acordo;
2 - Em consequência daquele acto eleitoral o Autor foi eleito Vereador da Câmara Municipal de F..., cargo que desempenhou em regime de não permanência, desde 1994 até 1997 - Facto admitido por acordo;
3 – Por causa de actuação[ões] que lhe foi[ram] imputada[s] e que foi[ram] prosseguida[s] durante e por causa das funções de eleito local, o Autor foi pronunciado para ser submetido a julgamento em processo comum e com intervenção de tribunal colectivo, pela prática de um crime de participação económica em negócio, previsto e punido pelo artigo 23.° n.º 1 da Lei n.º 34/87 de 16 de Julho – Cfr. o doc. n.º 1 a que se reporta a Petição inicial, que é atinente ao douto despacho de pronúncia proferido em 30 de julho de 2007, no Processo n.º 211/04.0TBFLG, do Juiz de instrução do Tribunal Judicial da Comarca de Guimarães, constante a fls. 60 a 111 dos autos em suporte físico;
4 – Por douto despacho datado de 17 de junho de 2008, proferido no Processo n.º 211/04.0TBFLG, do 2.° Juízo do Tribunal Judicial de F..., foi recebida a pronúncia visando [entre os demais] o ora Autor – cfr. fls. 122 e 123 dos autos em suporte físico;
5 – O Município de F..., por intermédio do Ministério Público, deduziu pedido de indemnização cível naquele processo crime, visando [entre os demais] o ora Autor, e em que era pedida a sua condenação no pagamento da quantia de €99.759,58, equivalente a 20.000.000$00 – cfr. fls. 112 e 121 dos autos em suporte físico;
6 – Depois de realizada a Audiência final no Tribunal Judicial de F..., no dia 30 de julho de 2009 foi proferido douto Acórdão no âmbito do qual, entre o mais, foi decidida a absolvição do ora Autor da prática do crime de que vinha pronunciado, Acórdão esse que transitou em julgado, pois que o recurso dela interposto pelo Ministério Público para o Tribunal da Relação de Guimarães, não o abrangeu – Cfr. o doc. n.º 2 a que se reporta a Petição inicial, que é atinente a uma certidão emitida pelo Tribunal da Relação de Guimarães em 09 de março de 2010, constante a fls. 12 dos autos em suporte físico;
7 - Para efeitos de prosseguir a sua defesa no referido processo judicial, o Autor constituiu seus mandatários, os Advogados M. M. M. e C. M., com escritório no Largo (…) – Facto admitido por acordo; ainda nos termos dos depoimentos prestados por estes identificados Advogados em Audiência final, que assim depuseram, depoimentos que julgamos prestados de forma desapaixonada, isenta e imparcial;
8 – Para pagamento das despesas e dos serviços prestados no âmbito daquele processo crime pelos Advogados M. M. M. e C. M., o Autor pagou-lhes quantia no valor global de €28.881,68, como mencionada nos recibos [que os Advogados vieram a emitir ao Autor], a seguir discriminados:
a) recibo número 0669786, datado de 07/03/2009, emitido por M. M. M., referente a despesas efectuadas, no montante de € 381,68 (trezentos e oitenta e um euros e sessenta e oito cêntimos);
b) recibo número 0669787, datado de 07/03/2009, emitido por M. M. M., referente a adiantamento por conta de honorários, no montante de € 3.750,00 (três mil setecentos e cinquenta euros);
c) recibo número 0852669, datado de 08/05/2009, emitido por M. M. M., referente a adiantamento por conta de honorários, no montante de € 3.300,00 (três mil e trezentos euros);
d) recibo número 0467524, datado de 13/10/2009, emitido por M. M. M., referente a adiantamento por conta de honorários, no montante de € 7.200,00 (sete mil e duzentos euros);
e) recibo número 0019297, datado de 07/03/2009, emitido por C. M., referente a adiantamento por conta de honorários, no montante de € 3.750,00 (três mil setecentos e cinquenta euros):
f) recibo número 0019319, datado de 08/05/2009, emitido por C. M., referente a adiantamento por conta de honorários, no montante de 3.300,00 (três mil e trezentos euros);
g) recibo número 0019391, datado de 13/10/2009, emitido por C. M., referente a adiantamento por conta de honorários, no montante de € 7.200,00 (sete mil e duzentos euros) – Cfr. fls. 44 a 47 dos autos em suporte físico, que são atinentes aos doc.s n.ºs 15 a 18 a que se reporta a Petição inicial, e que são fotocópias dos recibos emitidos pelos identificados Advogados; Ainda nos termos dos depoimentos prestados por estes identificados Advogados em Audiência final, que assim depuseram, no sentido de que emitiram esses recibos ao Autor por conta de honorários e/ou despesas que suportaram em seu nome e por conta do Processo judicial em causa, e que o mesmo já lhes tinha pago as quantias neles titulada, por força do patrocínio conjunto que lhe fizeram no âmbito do referido processo crime que correu termos no Tribunal Judicial de F... [Processo n.º 211/04.0TBFLG], em que o Autor era acusado da prática de crime, depoimentos que julgamos prestados de forma desapaixonada, isenta e imparcial;
9 – Por carta datada de 16 de abril de 2009, o Autor remeteu ao Departamento Financeiro da Câmara Municipal de F..., pedido de pagamento de despesas já suportadas com o processo judicial em que era arguido, no montante de € 7.881,68, de que remeteu os respectivos recibos – Facto admitido por acordo; Cfr. fls. 13 a 15 dos autos em suporte físico, que são atinentes ao doc. n.º 3 a que se reporta a Petição inicial;
10 – O Vice-Presidente da Câmara Municipal de F..., J. C., por seu ofício datado de 30 de abril de 2009, devolveu ao Autor os recibos que havia remetido por carta datada de 16 de abril de 2009, tendo-o ainda notificado de um parecer emitido pelo Consultor jurídico da Câmara Municipal - Facto admitido por acordo; Cfr. fls. 16 a 19 dos autos em suporte físico, que são atinentes ao doc. n.º 4 a que se reporta a Petição inicial;
11 – No dia 14 de outubro de 2009, o Autor remeteu à Presidente da Câmara Municipal de F…, pedido de pagamento das despesas em que ocorreu com o processo judicial n.º 211/04.0TBFLG, que identificou ser no valor global de €29.046,68 - Facto admitido por acordo; Cfr. fls. 20 e 21 dos autos em suporte físico, que são atinentes ao doc. n.º 5 a que se reporta a Petição inicial;
12 – No dia 25 de Março de 2010, o Autor remeteu ao Presidente da Câmara Municipal de F... novo requerimento, reiterando o seu pedido de 14 de Outubro de 2009 - Facto admitido por acordo; Cfr. fls. 22 e 23 dos autos em suporte físico, que são atinentes ao doc. n.º 6 a que se reporta a Petição inicial;
13 - Por ofício datado de 26 de Abril de 2010, o Autor foi notificado, procedendo despacho do Presidente da Câmara Municipal de F..., de fotocópia do parecer do Consultor jurídico, J. . B., datado de 08 de abril de 2010 - Facto admitido por acordo; Cfr. fls. 24 a 27 dos autos em suporte físico, que são atinentes ao doc. n.º 7 a que se reporta a Petição inicial;
14 – No dia 20 de julho de 2010, o Autor remeteu ao Presidente da Câmara Municipal de F... um novo requerimento, visando o pagamento de despesas e honorários com os seus Advogados constituídos – Facto admitido por acordo; Cfr. fls. 28 dos autos em suporte físico, que são atinentes ao doc. n.º 8 a que se reporta a Petição inicial;
15 - Por requerimento datado de 10 de Setembro de 2010, dirigido ao Presidente da Câmara Municipal de F…, o Autor tornou a insistir para que lhe fossem pagas as despesas que havia suportado no âmbito da sua defesa, prosseguida no referido Processo n.º 211/04.0TBFLG – Facto admitido por acordo; Cfr. fls. 29 dos autos em suporte físico, que são atinentes ao doc. n.º 9 a que se reporta a Petição inicial;
16 - Por carta datada de 6 de Dezembro de 2010 subscrita por um Advogado mandatário do Autor, o mesmo tornou a interpelar o Presidente da Câmara Municipal de F... para que este procedesse ao pagamento da quantia por si reclamada, despendida na sua defesa no âmbito do Processo n.º 211/04.0TAFLG – Facto admitido por acordo; Cfr. fls. 30 e 31 dos autos em suporte físico, que são atinentes ao doc. n.º 10 a que se reporta a Petição inicial;
17 - Por ofício datado de 29 de Dezembro de 2010, o mandatário do Autor foi notificado de um parecer emitido pelo Consultor Jurídico da Câmara Municipal, José de Barros, datado de 27 de julho de 2010 – Facto admitido por acordo; Cfr. fls. 32 a 35 dos autos em suporte físico, que são atinentes ao doc. n.º 11 a que se reporta a Petição inicial - cujo parecer, por se revelar com interesse para a decisão a proferir, para aqui se extrai como segue:

[imagem que aqui se dá por reproduzida]

18 – Sobre o referido parecer emitido pelo Consultor Jurídico da Câmara Municipal, José de Barros, datado de 27 de julho de 2010, foi exarado despacho manuscrito pelo Presidente da Câmara Municipal de F..., datado de 29 de dezembro de 2010 - Cfr. fls. 33 a 35 dos autos em suporte físico, do seguinte teor: “Notifique-se nos termos do parecer.” – Facto admitido por acordo; Cfr. fls. 33 dos autos em suporte físico;
19 - Por carta datada de 14 de janeiro de 2011, subscrita pelo Senhor Advogado que ora patrocina o Autor nestes autos, dirigido ao Presidente da Câmara Municipal de F..., o mesmo remeteu elementos documentais e requerimento subscrito pelo ora Autor, onde informou que estavam assim reunidas, em face do teor do parecer do Consultor Jurídico da Câmara Municipal, José de Barros, datado de 27 de julho de 2010, todas as condições
para que o ora mesmo fosse reembolsado das quantias por si despendidas – Facto admitido por acordo; Cfr. fls. 36 a 39 dos autos em suporte físico, que são atinentes ao doc. n.º 12 a que se reporta a Petição inicial;
20 – Por ter interesse para a decisão a proferir, para aqui se extrai o teor do requerimento subscrito pelo Autor - Cfr. fls. 36 a 39 dos autos em suporte físico -, remetido ao Presidente da Câmara Municipal de F... pelo seu mandatário, por aquela referida carta datada de 14 de janeiro de 2011, como segue:

[imagem que aqui se dá por reproduzida]

21 – O Presidente da Câmara Municipal de F..., no período de 2009 a 2017, J. I. R., nunca pôs em causa que o Autor tivesse direito a reclamar a quantia patenteada no antecedente requerimento do Autor – nos termos do depoimento por si prestado em Audiência final, o que julgamos prestado de forma desapaixonada, isenta e imparcial. Neste âmbito, referiu esta testemunha, que quando chegou à Câmara Municipal, as dívidas para com Advogados rondava já a quantia de 1 milhão de euros e que já tinha sido paga a quantia de 500 mil euros, tendo sido a sua antecessora quem tinha começado a fazer esses pagamentos, e que foi em abril de 2009 que a mesma decidiu suspender esses pagamentos, com fundamento num parecer de um Senhor Procurador da República. Mais referiu esta testemunha que reuniu com os Advogados do Autor, mas que lhes disse que precisava de segurança jurídica para tomar a decisão, e que não a sentia, razão porque pediu pareceres jurídicos e que a sua vontade sempre foi de cumprir, mas que para isso queria ter algum conforto na decisão, mas que não lhe bastavam esses pareceres jurídicos apresentados, pois que nesse entretanto tinha entrado em vigor a lei dos compromissos. Mais enfatizou esta testemunha que nunca pôs em causa o teor do pedido do Autor, nem os montantes, mas antes, que não sentia segurança na tomada de decisão;
22 - Por carta datada de 10 de março de 2011, subscrita pelo Senhor Advogado que ora patrocina o Autor nestes autos, dirigido ao Presidente da Câmara Municipal de F..., o mesmo referiu que tendo já sido remetidos todos os documentos pedidos, solicitava informação sobre a data em que o pagamento ia ser feito ao seu cliente, ora Autor – Facto admitido por acordo; Cfr. fls. 40 e 41 dos autos em suporte físico, que são atinentes ao doc. n.º 13 a que se reporta a Petição inicial;
23 – Na sequência de nova audiência pedida pelo Autor ao Presidente da Câmara Municipal de F..., que veio a ter lugar em 16 de Fevereiro de 2012, foi-lhe transmitido [ao mandatário do Autor] de que iria pedir pareceres a algumas entidades, na sequência do que veio o Autor a ser notificado por ofício datado de 22 de fevereiro de 2012 de que, relativamente à nota de honorários que o mesmo havia apresentado, de que os pareceres tinham sido pedidos às seguintes entidades “1- Ministro-Adjunto e dos Assuntos Parlamentares, Dr. Miguel Relvas; 2 - Procurador Geral da República; 3 - Provedor de Justiça; 4 - Presidente do Tribunal de Contas; 5 - Bastonário da Ordem dos Advogados.” – Facto admitido por acordo; Cfr. fls. 42 dos autos em suporte físico, que são atinentes ao doc. n.º 14 a que se reporta a Petição inicial;
24 - O legal representante do Réu disse que tem já o conforto jurídico necessário, de que sabe e conhece que o Autor tem direito ao recebimento das quantias por si reclamadas nos autos, nos termos da lei – nos termos da assentada decorrente da prestação de depoimento de parte proferido pelo Presidente da Câmara Municipal de F..., prestado em Audiência final;
25 – A Petição inicial que motivou os presentes autos foi remetida ao TAF de Braga em 08 de janeiro de 2014 – Cfr. fls. 2 dos autos em suporte físico.

O direito
O recorrente cumula recurso do saneador, peça onde se decidiu:
“- No âmbito da Contestação apresentada pelo Réu Município, veio arguida a excepção atinente à inadequação do meio processual utilizado pelo Autor, tendo para o efeito referido que deveria o Autor ter deitado mão da acção administrativa especial para a condenação à prática do ano devido, sustentando dessa forma e por esse via que esse direito já caducou em 25 de maio de 2012.
Por seu turno, em sede de pronúncia quanto à matéria exceptiva deduzida pelo Réu, defendeu o Autor que não impugna nenhum acto administrativo, e que o seu pedido se enquadra no âmbito da acção administrativa comum.
E depois de compulsados os articulados apresentados pelas partes, julgamos que não assiste razão ao Réu.
Efectivamente, como vem sustentado pelo Autor, em sede da causa de pedir e do pedido deduzido a final da Petição inicial, a sua demanda do Réu assenta no facto de as alegadas despesas em que incorreu por força do patrocínio com Advogados no âmbito do processo em que foi arguido, num processo criminal que tinha por objecto factualidade que lhe foi imputada atinente ao período em que exerceu funções no órgão executivo do Município, na Câmara Municipal de F..., pedido esse, que como formulado nos autos tem por base o disposto na Lei n.º 29/87, de 30 de Junho.
Ora, atenta a natureza da relação administrativa controvertida que se estabeleceu entre o Autor e o Réu, dada a sua especialidade, nada impunha que o Autor tivesse de peticionar junto deste Tribunal a sindicância judicial de qualquer acto administrativo, tanto mais que nunca o Réu decidiu os pedidos de pagamento do montante que o Autor lhe dirigiu, pese embora terem sido praticados no seio do Réu, actos procedimentais que indiciavam que o seu pedido [do Autor] iria ser apreciado favoravelmente pelo Réu, nem de outro modo, tinha o Autor de ficcionar que esse indeferimento ocorreu.
De resto, no âmbito da relação jurídica administrativa estabelecida, estando o Autor dotado de uma especial prerrogativa, que é o facto de alegar que essas despesas que teve de suportar o foram por causa e por conta do exercício do seu mandato enquanto eleito do órgão executivo, para o que é direito regulatório, uma Lei da Assembleia da República, efectivamente, estamos perante o pedido de reconhecimento de uma situação jurídica subjectiva que é imediatamente decorrente do disposto no artigo 21.º do referido diploma legal, o que entronca no artigo 37.º, 2, alínea a) do CPTA.
E neste patamar, saber se o Autor tem ou não direito a perceber esses montantes e pelos valores reclamados, essa é já questão que contende com a questão de fundo, com o mérito dos autos.”
A apelação autónoma caberia «Do despacho saneador que, sem pôr termo ao processo, decida do mérito da causa ou absolva da instância o réu ou algum dos réus quanto a algum ou alguns dos pedidos» (art.º 644º, nº 1, b), do CPC).
Não é o caso.
E está o decidido conforme o que é de lei.
«A distinção que o CPTA estabelece entre as formas da acção administrativa comum e da acção administrativa especial assenta no critério de saber se o processo diz, ou não, respeito ao exercício de poderes de autoridade, por parte da Administração.» - Ac. do STA, de 27-11-2013, proc. n.º 01421/12.
Cfr. Ac. do STA, de 26-04-2018, proc. n.º 0326/14:
«Como decorre do art.º 46.º, do CPTA, a acção administrativa especial é o meio processual próprio para a resolução de litígios em que a Administração se encontra investida de poderes de autoridade, tendo por objecto a remoção dos actos por ela praticados ou das normas regulamentares que editou, ou a sua condenação a emitir tais actos ou normas. Já na acção administrativa comum (cf. art.º 37.º, do CPTA) não está em causa a prática ou omissão de manifestações de poder público, mas litígios que surgem quando a Administração não actua no âmbito dos seus poderes unilaterais de autoridade, mas no das denominadas “relações jurídicas paritárias”. São, nomeadamente, dedutíveis neste tipo de acções as pretensões tendentes a obter a condenação no pagamento dos prejuízos decorrentes da prática de actos jurídicos ou actos materiais [cf. al. f) do n.º 2 do citado art.º 37.º] ou a entrega de uma coisa, de uma quantia ou de uma prestação devida, quando a pretensão do particular não se dirija à emissão de um acto administrativo definidor de uma situação jurídica, mas apenas ao estrito cumprimento do dever de prestar por parte da Administração cuja recusa não corporiza um acto administrativo de indeferimento [cf. al. e) do mesmo art.º 37.º] – cf. Mário Aroso de Almeida in “Manual de Processo Administrativo”, 2010, pág. 117.».
O Estatuto dos Eleitos Locais (Lei 29/87, de 30/06, e suas alterações) prevê:
Artigo 21.º
Apoio em processos judiciais
Constituem encargos a suportar pelas autarquias respectivas as despesas provenientes de processos judiciais em que os eleitos locais sejam parte, desde que tais processos tenham tido como causa o exercício das respectivas funções e não se prove dolo ou negligência por parte dos eleitos.
Como se lembra no Ac. deste TCAN, de 10-12-2009, procº nº 00639/05.8BECBR, "a acção administrativa especial situa-se no plano das pretensões relativas ao direito administrativo de autoridade, sendo que o respectivo litígio jurídico-administrativo emerge, normalmente, por causa dos termos em que tal poder público de autoridade foi, ou não foi, exercido. A acção administrativa comum situa-se no plano dos pedidos conexos com o direito administrativo paritário, sendo que os respectivos litígios emergem, normalmente, num contexto em que a administração se encontra despojada de poder público de autoridade, ou seja, surge onerada com obrigações [legais, contratuais e extracontratuais] ou titular de direitos subjectivos e outras posições jurídicas activas"; no limite, o critério diferenciador da forma processualmente correcta, consistirá em, "saber se da norma em causa resulta para o particular um direito de exigir a adopção de uma conduta pela Administração, porque, neste caso, encontra-se perante uma norma que cria uma obrigação, correspectiva de um direito. Caso contrário, o julgador deverá concluir que a norma confere à Administração um poder público em cujo exercício são praticados actos administrativos".
Mais recentemente, em Ac. deste TCAN, de 03-05-2019, proc. n.º 02778/12.0BEPRT:
«(…)
2.2 O CPTA na sua versão original (anterior às alterações que lhe foram introduzidas pelo DL. n.º 214-G/2015), assumia uma matriz essencialmente dualista das formas de processo, estabelecendo duas formas de processos principais não urgentes, a ação administrativa comum e a ação administrativa especial (vide, a este propósito, Sérvulo Correia, “Unidade ou pluralidade de meios processuais principais no contencioso administrativo”, in Cadernos de Justiça Administrativa, nº 22, pág. 23 ss.; Diogo Freitas do Amaral e Mário Aroso de Almeida, in Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo, Almedina, Coimbra, 2003, pág. 88 ss.; Mário Aroso de Almeida, in O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, Coimbra, 2004, pág. 78 ss.; José Carlos Vieira de Andrade, in A Justiça Administrativa (Lições), Almedina, 2004, pág. 172 segs., e ainda Pedro Gonçalves, “A Acção Administrativa Comum” in, Stvdia Ivridica - Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra Administrativa, 86, Colloquia – 15, pág. 127 segs).
Com efeito, de harmonia com o disposto no artigo 35º, nºs 1 e 2 do CPTA (versão original) eram estabelecidas essas duas formas de processos principais não urgentes: a Ação Administrativa Comum (nas formas ordinária, sumária ou sumaríssima), prevista no Título II do Código e a Ação Administrativa Especial, prevista no Título III do Código.
2.3 De acordo com o disposto no artigo 37º nº 1 do CPTA seguiam a forma da ação administrativa comum “…os processos que tenham por objeto litígios cuja apreciação se inscreva no âmbito da jurisdição administrativa e que, nem neste código nem em legislação avulsa sejam objeto de regulação especial”.
E o nº 2 daquele artigo 37º do CPTA (versão original) estabelecia, enumerando-as, as pretensões que deveriam obedecer à forma de ação administrativa comum, nelas se abarcando, as seguintes:
“a) Reconhecimento de situações jurídicas subjetivas diretamente decorrentes de normas jurídico-administrativas ou de atos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo;
b) Reconhecimento de qualidades ou do preenchimento de condições;
c) Condenação à adoção ou abstenção de comportamentos, designadamente a condenação da Administração à não emissão de um ato administrativo, quando seja provável a emissão de um ato lesivo;
d) Condenação da Administração à adoção das condutas necessárias ao restabelecimento de direitos ou interesses violados;
e) Condenação da Administração ao cumprimento de deveres de prestar que diretamente decorram de normas jurídico-administrativas e não envolvam a emissão de um ato administrativo impugnável, ou que tenham sido constituídos por atos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo, e que podem ter por objeto o pagamento de uma quantia, a entrega de uma coisa ou a prestação de um facto;
f) Responsabilidade civil das pessoas coletivas, bem como dos titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, incluindo ações de regresso;
g) Condenação ao pagamento de indemnizações decorrentes da imposição de sacrifícios por razões de interesse público;
h) Interpretação, validade ou execução de contratos;
i) Enriquecimento sem causa;
j) Relações jurídicas entre entidades administrativas.”
2.4 Por sua vez, de harmonia com o disposto no artigo 46º nº 1 do CPTA (versão original) seguiam a forma da ação administrativa especial “…os processos cujo objeto sejam pretensões emergentes da prática ou omissão ilegal de atos administrativos, bem como de normas que tenham ou devessem ter sido emitidas ao abrigo de disposições de direito administrativo”.
Prevendo o nº 2 deste artigo 46º as pretensões que deveriam obedecer à forma de ação administrativa especial, nelas se abarcando, as seguintes:
“a) Anulação de um ato administrativo ou declaração da sua nulidade ou inexistência jurídica;
b) Condenação à prática de um ato administrativo legalmente devido;
c) Declaração da ilegalidade de uma norma emitida ao abrigo de disposições de direito administrativo;
d) Declaração da ilegalidade da não emanação de uma norma que devesse ter sido emitida ao abrigo de disposições de direito administrativo.”
2.5 À luz destas disposições, e na esteira do entendido pela Doutrina, a distinção entre os campos de aplicação destas duas formas processuais devia fazer-se da seguinte forma: se a pretensão do particular se dirigia contra um ato administrativo de efeitos positivos ou uma norma administrativa, ou se visava a prática de um ato administrativo devido ou a edição de uma norma ilegalmente omitida, a forma processual própria era a da ação administrativa especial; se a pretensão do particular apresentava qualquer outra configuração, o processo seguiria, em princípio, a via da ação administrativa comum.
Era entendimento da Doutrina mais referenciada nesta matéria, designadamente, por Mário Aroso de Almeida, in “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, Almedina, Coimbra, 2004, pág. 78 ss.; José Carlos Vieira de Andrade, in “A Justiça Administrativa (Lições)”, Almedina, 2004, pág. 172 segs.; Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Almedina, Coimbra, 2005, que nem todas as pronúncias emitidas por órgãos da Administração devem ser qualificadas como atos administrativos para efeitos do CPTA; que nem todas as pretensões que os particulares apresentam à Administração se dirigem à emissão de atos administrativos contra cuja recusa se justifique o ónus de reagir pela via da ação administrativa especial; que a Administração só tem o poder de praticar atos administrativos quando tal configure a expressão normal de um poder de definição jurídica, formalmente inscrito nas competências do órgão ou, pelo menos, no âmbito das atribuições da entidade a que o órgão pertence; que quando se pretende o reconhecimento de situações jurídicas subjetivas, diretamente atribuídas por lei e, concomitantemente, a condenação da Administração ao cumprimento dos deveres de prestar, pondo cobro a afirmações ilegítimas por parte da Administração, o meio processual adequado é o do recurso à ação administrativa comum.
Sendo que como diziam Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira in, “Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Volume I, Almedina 2004, página 260, a propósito da alínea a) do nº 2 do artigo 37º do CPTA (versão original), que permite a utilização da ação administrativa comum quando o processo vise o reconhecimento de situações jurídicas subjetivas “diretamente decorrentes de normas jurídico-administrativas ou de atos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo”, «(…) para que se possa afirmar que uma situação jurídica decorre diretamente de uma norma administrativa – conceito que vai aqui referido à matéria sobre que versa a norma, abrangendo, por isso, além dos regulamentos, as leis, os atos normativos de direito internacional ou comunitário e as próprias normas da Constituição – parece ser necessário que se verifiquem pelo menos dois requisitos (semifundíveis), a saber:
- O primeiro (de carácter positivo) é que a situação que se pretende ver reconhecida ou “acertada” se encontre definida na norma em causa, mesmo que de forma genérica, com um mínimo de clareza ou precisão, não carecendo a sua efetivação de qualquer juízo valorativo próprio do exercício da função administrativa;
- O segundo (de carácter negativo) é que o reconhecimento da situação em causa não se encontre sujeito a decisão (pronúncia) administrativa prévia.
Sabe-se, na verdade, que em muitos casos a lei substantiva faz depender o reconhecimento de situações administrativas de um pedido (requerimento) do interessado dirigido à Administração, a qual, por isso, nesses casos só pode ser acionada judicialmente depois de instada ou “provocada” a pronunciar-se sobre a pretensão em causa (ver, sobre esta matéria, Vieira de Andrade, A Justiça…., cit., p. 100 e ss.).
Quando suceda assim, o interessado deve aguardar pela decisão administrativa ou pelo decurso do prazo fixado para a sua emissão) e, em caso de insucesso, de falta de pronúncia ou de recusa do reconhecimento, propor uma ação administrativa especial de condenação à prática do ato devido, não a ação administrativa comum deste artº. 37º.”
E no que respeita à alínea b) do mesmo nº 2 do artigo 37º (versão original), norma que permitia a utilização da ação administrativa comum quando o processo visasse o “reconhecimento de qualidades ou o preenchimento de condições” diziam na mesma esteira aqueles anotadores que se tratava “do reconhecimento de qualidade ou do preenchimento de condições a obter, como as da alínea a), em ações de simples apreciação, não condenatória, subsumíveis no quadro da ação comum – salvo quando se trate de qualidades ou condições cujo reconhecimento esteja sujeito à exigência de decisão administrativa prévia, de um ato administrativo, porque aí, para reagir contra esse ato ou contra a sua omissão, há lugar à ação administrativa especial.”
2.6 Por outro lado o artigo 38º nº 2 do CPTA (versão original) não permitia que a ação administrativa comum fosse utilizada para obter o efeito que resultaria da anulação de ato impugnável. O que também vale, por identidade de razão, quando o efeito pretendido é o que resultaria da condenação na prática do ato administrativo devido.
Vide a este propósito, a título ilustrativo, os Acórdãos do TCA Sul de 12/11/2009, Procº 04765/09; de 29/01/2009, Procº 02720/07; de 23/10/2014, Proc. nº 04375/08; de 05/05/2016, Proc. nº 12958/16, disponíveis in www.dgsi.pt/jtcas e os acórdãos deste TCA Norte de 08/04/2011, Proc. n.º 01070/09.1BEBRG; de 22/05/2015, Proc. n.º 00938/13.5BEAVR e de 21/04/2016, Proc. n.º 00432/15.0BEVIS.
2.7 Temos, assim, que, neste quadro normativo, se a pretensão do particular se dirigia contra um ato administrativo de efeitos positivos ou se visava a prática de um ato administrativo devido a forma processual própria era a da ação administrativa especial e só apresentando a pretensão do particular qualquer outra configuração, nos termos previstos no artigo 37º nº 2 do CPTA (versão original), e supra explicitados o processo seguiria a via da ação administrativa comum.
(…)».
Donde, perante percurso do que se deixa dito - e sem que no caso se identifique exercício de “auctoritas” -, coincide como correcto o enquadramento feito pelo tribunal “a quo”: as pretensões, no caso, deduzem-se em juízo por via de acção administrativa comum [forma, como o recorrente reconhece, “(não sujeita a prazo)” ].
Já na sentença se fundamentou:
«(…)
O Autor veio requerer a condenação do Réu Município de F... a ver reconhecido o seu direito ao apoio a que se refere o artigo 21.º da Lei n.º 29/87, de 30 de Junho, e em consequência, a que lhe seja paga a quantia de € 28.881,68 (vinte e oito mil oitocentos e oitenta e um euros e sessenta e oito cêntimos), que dispendeu nos termos e para efeitos da sua defesa no processo crime em que foi constituído Réu [Processo n.º 211/04.0TBFLG], mas onde veio a ser absolvido, bem como juros vencidos e vincendos até integral pagamento.
Cumpre então, para já, apreciar a matéria de facto dada como provada.
Conforme resultou provado, o Autor foi eleito Vereador da Câmara Municipal de F..., cargo que desempenhou em regime de não permanência, desde 1994 até 1997, sendo que, por causa de actuação[ões] que lhe foi[ram] imputada[s] e que foi[ram] prosseguida[s] durante e por causa das funções de eleito local, o mesmo foi pronunciado para ser submetido a julgamento em processo comum e com intervenção de tribunal colectivo, pela prática de um crime de participação económica em negócio, previsto e punido pelo artigo 23.° n.º 1 da Lei n.º 34/87 de 16 de Julho, cuja instrução correu termos sob o Processo n.º 211/04.0TBFLG, do 2.° Juízo do Tribunal Judicial de F..., onde o Município de F..., por intermédio do Ministério Público deduziu pedido de indemnização cível visando [entre os demais] o ora Autor, e em que foi pedida a sua condenação no pagamento da quantia de €99.759,58, equivalente a 20.000.000$00, sendo que, depois de realizada a Audiência final do Tribunal judicial de F..., no dia 30 de julho de 2009 veio a ser proferido douto Acórdão no âmbito do qual, entre o mais, foi decidida a absolvição do ora Autor da prática do crime de que vinha pronunciado, Acórdão esse que transitou em julgado, pois que o recurso dele interposto pelo Ministério Público para o Tribunal da Relação de Guimarães, não abrangeu o Autor – Cfr.pontos 1 a 6 da matéria de facto assente.
Mais resultou provado que para efeitos de prosseguir a sua defesa no referido processo judicial, o Autor constituiu seus mandatários, os Advogados M. M. M. e C. M., sendo que, para pagamento das despesas e dos serviços que lhe foram prestados no âmbito daquele processo crime o Autor pagou-lhes quantia no valor global de €28.881,68, mencionada nos recibos que os Advogados vieram a emitir ao Autor – Cfr.pontos 7, 8 da matéria de facto assente.
Resultou ainda provado que, nessa sequência [da sua absolvição do crime de que era acusado, e do trânsito em julgado do Acórdão proferido pelo Tribunal Judicial de F... no Processo n.º 211/04.0TBFLG], o Autor remeteu vária correspondência ao Réu, requerendo o pagamento das despesas e honorários por si suportados com Advogados por causa do referido pleito judicial, em que interveio por causa decorrente do exercício das funções de Vereador da Câmara Municipal de F... para que tinha sido eleito, o que nunca ocorreu [o pagamento], apesar de o legal representante do Município estar ciente desse do direito que assistia ao Autor. Com efeito, como assim depôs J. I. R., que foi Presidente da Câmara Municipal de F..., no período de 2009 a 2017, o mesmo nunca pôs em causa que o Autor tivesse direito a reclamar a quantia pelos montantes por si reclamados, e que até chegou a reunir com os seus Advogados [do Autor], ao que lhes disse, nesse contexto, que não se sentia com segurança jurídica para tomar a decisão de ordenar esse pagamento, sendo que, quanto ao actual Presidente da Câmara Municipal de F..., desde outubro de 2017, N. F., o mesmo confessou em Audiência final que que tinha já o conforto jurídico necessário, de que sabe e conhece que o Autor tem direito ao recebimento das quantias por si reclamadas nos autos, nos termos da lei, só que, esse pagamento também nunca chegou a ser feito ao Autor, apesar das sucessivas interpelações – Cfr. pontos 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 21 e 24 da matéria de facto assente.
Ora, em sede das interpelações para efeitos desse pagamento, damos relevo, pelo tempo em que foi feito [após a emissão de um parecer por um consultor jurídico da Câmara Municipal de F..., datado de 27 de julho de 2010, e de um despacho do Presidente da Câmara Municipal de então, J. I. R., datado de 29 de dezembro de 2010, que recaíu sobre esse parecer], e da precisão do pedido, ao teor do requerimento que o Autor veio a apresentar, datado de 14 de janeiro de 2011, dirigido ao identificado Presidente da Câmara Municipal de F..., pelo qual [requerimento] o mesmo informou, entre o demais suporte documental que juntou, que estavam assim reunidas, em face do teor do parecer do Consultor Jurídico da Câmara Municipal, José de Barros, datado de 27 de julho de 2010, todas as condições para que o ora mesmo fosse reembolsado das quantias por si despendidas, no valor global de €28.881,68, que é precisamente a quantia que vem peticionada nestes autos – Cfr. pontos 17, 18, 19, 20 e 22 da matéria de facto assente.
Aqui chegados.
Como deflui do processado nos autos, no âmbito e por causa das suas funções de eleito local, o Autor foi pronunciado pela prática de um crime de participação económica em negócio, previsto e punido pelo artigo 23.° n.° 1 da Lei n.º 34/87 de 16 de Julho, tendo na qualidade de Réu, e para exercício do seu direito de defesa constituído como mandatários os Advogados, M. M. M. e C. M., com escritório no Largo do Pelourinho, em Lousada.
Dispõe o artigo 5.°, n.º 1, alínea p), e artigo 21.°, ambos da da Lei 29/87 de 30 de Junho [na redação introduzida pela Lei n.º 127/97, de 11 de dezembro – tempus regit actum], que constituem encargos a suportar pelas autarquias respectivas, as despesas provenientes de processos judiciais em que eleitos sejam partes, desde que o processo tenha como causa o exercício dessas funções.
Por ter interesse para a decisão a proferir, para aqui se extraem esses normativos, como segue:
“Artigo 5.º
Direitos
1 - Os eleitos locais têm direito:
[…]
q) A apoio nos processos judiciais que tenham como causa o exercício das respectivas funções;
[…]
Artigo 21.º
Apoio em processos judiciais
Constituem encargos a suportar pelas autarquias respectivas as despesas provenientes de processos judiciais em que os eleitos locais sejam parte, desde que tais processos tenham tido como causa o exercício das respectivas funções e não se prove dolo dos eleitos.”
Isto visto, cumpre apreciar decidir.
Em face do que constitui a motivação do Autor na busca de tutela judicial, e assim, a causa de pedir e os pedidos deduzidos a final da Petição inicial, o que está em apreço é o facto de o mesmo ter sido interveniente em processo judicial que teve por causa o exercício das suas funções de eleito local, tendo aí figurado como Réu num processo crime [do qual veio a ser absolvido], para o que despendeu quantias a título de despesas e honorários com os Advogados que os patrocinaram de forma conjunta, tendo formulado pedido ao Réu no sentido de o mesmo [Réu] suportar esses encargos, o qual apesar de reconhecer esse direito ao Autor, nunca veio a prestar-lhe o respectivo apoio financeiro em torno dos encargos por si suportados.
Com efeito, pelo que resultou provado – Cfr. pontos n.ºs 3, 4, 5 e 6 da matéria de facto assente -, o Autor foi interveniente no Processos n.º 211/04.0TBFLG, por questões referentes ao exercício das suas funções enquanto eleito local, tendo sido absolvido da prática do crime de que vinha acusado/pronunciado.
Sendo o Autor eleito local, pois que foi integrante de um dos órgãos do Município de F... [a Câmara Municipal], no período compreendido entre 1993 e 1997, nos termos dos artigos 1.º, n.º 3, 30.º, e 43.º, n.º 1, todos da Lei nº. 100/84, de 29 de março [revogada pela Lei n.º 169/99, de 18 de setembro, por sua vez alterada e republicada pela Lei n.º 5-A/2002, de 11 de janeiro, pela Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro, e pela Lei Orgânica n.º 1/2011, de 30 de novembro], resulta daqueles normativos [da Lei n.º 29/87, de 30 de junho], de forma inequívoca, que quando por motivos decorrentes do exercício dessas funções públicas tiverem de demandar a busca de justiça, ou por causa delas forem demandados, os encargos daí advenientes devem ser suportados pelo Município, contanto que não se prove que a sua actuação foi dolosa.
E com respeito a esta questão, não logrou fazer-se prova nestes autos de que tal tenha acontecido, para além é certo, primacialmente, que o mesmo foi absolvido da prática do crime.
De maneira que julgamos preenchido pressuposto a que se reporta o artigo 21.º da Lei n.º 29/87, de 30 de junho, e assim, que face a essas ocorrências, os encargos que o Autor suportou com o referido Processo judicial constituem encargo da Autarquia de que fazia parte nessa temporalidade, ou seja, o ora Réu, enquanto integrante do seu órgão executivo, a Câmara Municipal.
Pelo que fica exposto, os pedidos deduzidos deve assim proceder, sendo que, em torno do cômputo do momento a partir do qual ficou o Réu dotado de todo o conhecimento e documentos que lhe foram remetidos pelo Autor, em termos de titular a concreta/líquida quantia de €28.881,68 (vinte e oito mil oitocentos e oitenta e um euros e sessenta e oito cêntimos), que lhe reclamava o Autor, julgamos ser de o fixar no dia 14 de janeiro de 2011 – Cfr. pontos 19 e 20 da matéria de facto assente -, pelo que, com referência àquela quantia, são devidos juros desde a data dessa interpelação, assim como dos juros vincendos, contados até efectivo e integral pagamento.
(…)».
O recurso trata de colocar em crise o assim decidido no que vem sob conclusão 28 e ss..
Lembra que sob 24. do elenco probatório ficou fixado:“O legal representante do Réu disse que tem já o conforto jurídico necessário, de que sabe e conhece que o Autor tem direito ao recebimento das quantias por si reclamadas nos autos, nos termos da lei – nos termos da assentada decorrente da prestação de depoimento de parte proferido pelo Presidente da Câmara Municipal de F..., prestado em Audiência final”.
Desenvolve o que diz ser “um claro erro de apreciação do mesmo, uma vez que imponha uma conclusão diferente, atento os princípios da imediação, da oralidade, da concentração e da livre apreciação da prova”.
Coloca em causa o valor confessório, aduzindo que por tais princípios “tanto com o depoimento do actual representante do Recorrente, como do anterior, imponha uma conclusão diferente (…) no sentido da improcedência da acção”.
Debalde o faz, quando a sorte da acção não está daí dependente.
O tribunal “a quo” situou que o objecto desta se enquadrava no ““a) Reconhecimento de situações jurídicas subjetivas diretamente decorrentes de normas jurídico-administrativas ou de atos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo” (art.º 37º, nº 2, b), do CPTA).
Reconhecimento que prescinde da confissão; e que obtém aporte no restante.
Sem outra censura, o recurso não tem provimento.

Pelo exposto, acordam em conferência os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso.
Custas: pelo recorrente.
Porto, 31 de Outubro de 2019.

Luís Migueis Garcia
Conceição Silvestre
Alexandra Alendouro