Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00358/03-COIMBRA

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	06/14/2007

Tribunal:	TAF de Coimbra

Relator:	Drº José Augusto Araújo Veloso

Descritores:	RECLASSIFICAÇÃO REORGANIZAÇÃO DL 497/99

Sumário:	Face à alteração legislativa operada pelo DL nº497/99, de 19 de Novembro, que estabeleceu o regime da reclassificação e da reconversão profissionais nos serviços e organismos da Administração Pública e foi adaptado à Administração Local pelo DL nº 218/2000, de 9 de Setembro, ao facto de o presente recurso contencioso de anulação só ter dado entrada em tribunal no final do ano de 2003, muito depois da entrada em vigor daqueles diplomas, e à circunstância de o recorrente ser o Ministério Público, verifica-se no caso concreto uma excepção ao princípio geral da não atendibilidade das modificações do direito vigente, isto é, ao princípio de que a verificação da validade do acto se deve fazer em função das circunstâncias de facto e de direito existentes no momento da prolação do acto - princípio tempus regit actum.* * Sumário elaborado pelo Relator


Data de Entrada:	04/19/2007
Recorrente:	Ministério Público
Recorrido 1:	Vereador Substituto do Presidente da Câmara Municipal de Azambuja
Votação:	Maioria


Meio Processual:	Recurso Contencioso Anulação (LPTA) - Recurso Jurisdicional


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, os Juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte:
Relatório
O Ministério Público recorre da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal [TAF] de Coimbra – em 6 de Novembro de 2006 – que julgou improcedente o seu pedido de declaração de nulidade do despacho de 21.08.98 do Vereador Substituto do Presidente da Câmara Municipal de Azambuja [P/CMA] que reclassificou a auxiliar de serviços gerais R… no cargo de telefonista [ao abrigo do artigo 51º do DL nº 247/87 de 17 de Junho] – a sentença recorrida foi proferida em recurso contencioso de anulação intentado pelo Ministério Público em 02.05.03 no então Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra.
Conclui as suas alegações da seguinte forma:
1ª- O acto nulo é insanável, mesmo através de posterior alteração legislativa;
2ª- A legalidade de um acto administrativo afere-se pela realidade existente no momento da sua prática e pelo quadro normativo então em vigor, conforme postula o princípio tempus regit actum;
3ª- À data da prática do acto recorrido [1998.08.21], o DL nº 497/99, de 19 de Novembro, não estava em vigor, pelo que, na apreciação da sua legalidade, o seu artigo 15º não lhe é [não lhe pode ser] aplicável;
4ª- À data da prática do acto recorrido, estava em vigor o DL nº 247/87, de 17 de Junho, cujo artigo 51º nº 3 estabelecia que “A reclassificação profissional só poderá ocorrer quando se verifiquem situações de organização total ou parcial dos serviços ou reestruturação dos mesmos”, sancionando o artigo 63º do mesmo com a nulidade a violação de tal regra de reclassificação;
5ª- O artigo 15º do DL nº 497/99, de 19 de Novembro, não sana, “ope legis”, a nulidade de acto administrativo praticado no âmbito e por violação do artigo 51º nº 3 do DL nº 247/87, de 17 de Junho;
6ª- Sendo o pedido no recurso contencioso de anulação o de declaração de nulidade de acto administrativo, não pode apreciar-se, também e no mesmo recurso contencioso, se a situação de um agente de facto se pode convalidar em agente de direito, pois que tal apreciação viola o princípio de que os recursos contenciosos são de apreciação de mera legalidade [artigo 6º do ETAF];
7ª- A sentença recorrida violou as normas dos artigos 51º nº 3 e 63º do DL nº 247/87, de 17 de Junho, 11º nº 2 do DL nº 116/84, de 6 de Abril, na redacção da Lei nº 44/85, de 13 de Setembro, bem com os artigos 15º do DL nº 497/99, de 19 de Novembro, e 1º e 6º do DL nº 218/2000.
Termina pedindo a revogação da sentença recorrida, bem como a procedência do recurso contencioso de anulação.

De Facto
São os seguintes os factos dados como provados na sentença recorrida:
1- Por despacho do Vereador Substituto do P/CMA, proferido em 21/08/1998 e publicado no nº 220 da III série do DR de 23 de Setembro, R…, com a categoria de auxiliar de serviços gerais, foi reclassificada no cargo de telefonista nos termos e com base nos fundamentos que constam de folhas 4 a 7 do processo administrativo [PA] em apenso, e cujo teor se dá como integralmente reproduzido;
2- Foram recolhidas informações junto do chefe da recorrida particular, que confirmou o conteúdo das funções desempenhadas pela mesma, bem como o seu bom desempenho;
3- A reclassificação descrita no ponto anterior não foi precedida de reestruturação ou reorganização dos serviços do município;
4- Em 31.03.2000, a Coordenadora dos Serviços Municipais elabora informação referente às carências de pessoal no sector de saneamento, propondo a contratação de mais pessoal e a reorganização do já existente;
5- Em 17.10.2000, a Chefe da Divisão de Obras Municipais e Ambiente elabora informação referente à deficiente organização estrutural e competencial de tal departamento, bem como às carências de pessoal no sector respectivo, propondo a contratação de mais pessoal e a reorganização do já existente;
6- Em 06.11.2000 foi constituída comissão destinada ao estudo da adaptação do Quadro de Pessoal e estrutura orgânica já existentes na Autarquia às actuais necessidades da mesma.

De Direito
I. Importa apreciar os fundamentos do recurso jurisdicional e proceder à sua decisão de acordo com as balizas fixadas pela lei processual aplicável – ver artigos 660º nº 2, 664º, 684º nº 3 e nº 4, e 690º nº1, todos do CPC, aplicáveis, no presente recurso jurisdicional, por força do artigo 102º da LPTA.
II. O Ministério Público pediu ao então Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra [em Maio de 2003] a declaração de nulidade do despacho [datado de 21.08.98] que reclassificou a recorrida particular de auxiliar de serviços gerais da CMA em telefonista, com fundamento na violação dos artigos 51º nº 3 do DL nº 247/87, de 17 de Junho, e 11º nº 2 do DL nº 116/84, de 6 de Abril [alterado pela Lei nº 44/85 de 13 de Setembro], acrescentando, ainda, que o processo de reclassificação não foi integrado com os indispensáveis documentos e informações de serviço demonstrativos das funções que a reclassificada exercia antes da reclassificação.
A sentença recorrida julgou improcedente esta última alegação, e, não obstante ter entendido que se verificava o pressuposto da declaração de nulidade prevista no artigo 63º do DL nº 247/87, de 17 de Junho, por a reclassificação não se ter baseado numa qualquer reorganização ou reestruturação de serviços, como exigia o artigo 51º nº 3 do mesmo diploma, decidiu dar relevância às alterações legislativas operadas pelo DL nº 497/99, de 19 de Novembro, e pelo DL nº 218/2000, de 9 de Setembro, fazendo-o no seguimento de jurisprudência produzida por este mesmo Tribunal Central.
Discordando do assim decidido, o Ministério Público imputa erro de julgamento à sentença, no tocante à interpretação e aplicação dos artigos 51º nº 3 e 63º do DL nº 247/87, de 17 de Junho, 11º nº 2 do DL nº 116/84, de 6 de Abril [redacção da Lei nº 44/85 de 13.09], 15º do DL nº 497/99, de 19 de Novembro, e 1º e 6º do DL nº 218/2000 de 9 de Setembro [este último diploma ordena, nos artigos referidos, e respectivamente, a aplicação do DL nº 497/99 à Administração Local, com as adaptações dele constantes, e que o prazo previsto no artigo 15º do DL nº 497/99 se conta a partir da sua entrada em vigor].
Constata-se, pois, que a factualidade dada como provada na sentença recorrida não é minimamente posta em causa pelo ora recorrente, que também não aponta ao aresto impugnado qualquer omissão, contradição, falta de pronúncia ou falta de fundamentação, limitando-se a dizer, no fundo, que nele se procede a uma indevida aplicação do estipulado no artigo 15º do DL nº 497/99 de 19 de Novembro [por via da sua aplicação à Administração Autárquica nos termos dos artigo 1º e 6º do DL nº 218/2000].
E isto remete-nos, decididamente, para o mérito da sentença recorrida.
E quanto ao mérito, não podemos deixar de concordar com o decidido pelo julgador a quo no tocante à aplicabilidade do referido artigo 15º e suas respectivas consequências na pretensão deduzida pelo recorrente contencioso, até porque esta abordagem da questão se louva, como já dissemos, e como expressamente foi assumido na sentença recorrida, em recente jurisprudência deste mesmo tribunal superior, jurisprudência essa que partilhamos e assinamos – ver AC TCAN de 29.06.06, Rº01004/03, e AC TCAN de 03.10.06.
Como foi entendido nestes arestos, deverá ser dada relevância à alteração legislativa introduzida pelo DL nº 497/99, de 19 de Novembro, que fixou o regime da reclassificação e da reconversão profissionais nos serviços e organismos da Administração Pública [adaptado à Administração Local pelo DL nº 218/2000 de 9 de Setembro], e que veio impor, expressamente, a reclassificação dos funcionários que se encontravam a exercer funções correspondentes a carreira distinta da que detinham – ver seu artigo 15º.
Neles se entende que esse novo regime de reclassificação é de aplicação ope legis, tendo as deliberações administrativas tomadas ao abrigo do seu artigo 15º uma natureza meramente declarativa de direitos, limitando-se a verificar os pressupostos legais exigidos para a reclassificação – ver também, a este respeito, AC TCAS de 24.06.2004, Rº06600/02.
Ou seja, e passamos a citar, contrariamente à legislação ao abrigo da qual o recorrente foi reclassificado, este novo diploma legal veio impor a reclassificação dos funcionários relativamente aos quais se verificava um desajuste funcional, e, consequentemente, face a este novo diploma legal, já a deliberação agora impugnada não seria nula porque respeitava os requisitos legalmente exigidos para o efeito.
Face a esta alteração legislativa, ao facto de o presente recurso contencioso de anulação só ter dado entrada em tribunal no final do ano de 2003, ou seja, muito depois da entrada em vigor daqueles diplomas, e de o recorrente ser o Ministério Público, parece-nos que se verificará no caso concreto uma excepção ao princípio geral da não atendibilidade das modificações do direito vigente, isto é, ao princípio de que a verificação da validade do acto se deve fazer em função das circunstâncias de facto e de direito existentes no momento da prolação do acto-princípio "tempus regit actum".
O presente recurso contencioso de anulação surge dentro das competências de actuação do Ministério Público, constitucionalmente consagradas no artigo 219º nº 1, e consequentemente tem como objectivo único e exclusivo a defesa da legalidade e do interesse público – surpreende-se bem esta característica no caso concreto uma vez que as violações que são imputadas ao acto administrativo impugnado são de natureza objectiva, já que não contendem em concreto com uma qualquer situação individual e concreta de outrem que não o recorrido particular, e apoiam-se em normas que regulamentam de forma objectiva os actos administrativos de idêntica natureza.
De facto os recursos contenciosos de anulação promovidos pelo Ministério Público assumem uma característica tipicamente objectiva – por contraponto à defesa de direitos individuais e concretos de cidadãos perfeitamente individualizados que vêm a juízo defender os seus interesses, assumindo o recurso, neste caso, uma característica subjectivista face ao seu objecto concreto - porque “…o objecto do processo não é determinado em função dos direitos subjectivos lesados, mas concebido autonomamente de situações individuais, em função do direito objectivo violado; a sua função não é a protecção de uma situação jurídica subjectiva, mas a defesa da legalidade e do interesse público” - Vasco Pereira da Silva, Para um Contencioso Administrativo dos Particulares, página 203.
Devendo, assim, este recurso contencioso de anulação ser considerado, face ao seu objecto concreto, como objectivo, e sem qualquer carga de subjectividade, parece evidente que não se poderá deixar de aplicar aqui a regra processual segundo a qual “…o juiz deve atender, ao decidir, a todos os elementos disponíveis até ao momento do encerramento da discussão, procurando dar corpo à vontade da lei material, tal como ela se configura no momento mais próximo daquele em que a sentença vem a ser proferida” - Aroso de Almeida, Anulação de Actos Administrativos e Relações Jurídicas Emergentes, página 698; Antunes Varela e outros, Manual de Processo Civil, páginas 677 e seguintes, e, ainda, artigo 663º do CPC”.
Tendo presente esta postura, constata-se que à data em que este recurso contencioso de anulação deu entrada em tribunal [2 de Maio de 2003] já vigorava [pelo menos desde 14.09.2000] o disposto no artigo 15º do DL nº497/99 [artigo 6º do DL nº218/2000 de 09.09] que dispunha, sob a epígrafe de situações funcionalmente desajustadas o seguinte:
1- Os serviços e organismos abrangidos pelo presente diploma procederão, no prazo máximo de 180 dias a contar da data da entrada em vigor do presente diploma, à reclassificação obrigatória dos funcionários que vêm exercendo funções correspondentes a carreira distinta daquela em que estão integrados, desde que se verifiquem, cumulativamente as seguintes condições:
a) Exerçam essas funções há mais de um ano até ao final do prazo acima estabelecido;
b) Possuam os requisitos habilitacionais e profissionais exigidos para o provimento na nova carreira;
c) As funções que vêm assegurando correspondam a necessidades permanentes do serviço;
d) Exista disponibilidade orçamental.
2- A reclassificação prevista no número anterior determina a transição para a categoria de ingresso, em lugares vagos ou a aditar automaticamente ao quadro de pessoal, se necessário.
Ou seja, facilmente se conclui que a reclassificada em causa se enquadra no âmbito de aplicação desta norma, de aplicação ope legis, sendo a intervenção da Administração meramente declarativa dos direitos reconhecidos aos interessados. Isto é, a Administração, face à verificação dos referidos requisitos legais, está vinculada à prática do acto de reclassificação, pois que a tal assiste direito [expresso na lei] ao interessado.
Mais uma vez, e como se refere nos identificados acórdãos, prevendo-se nessa norma [artigo 15º do DL nº 497/99] que a situação irregular se prolongue no tempo, o que de facto aconteceu, e sendo tal situação concreta abrangida pela nova legislação que atribui ao funcionário um direito a ser reclassificado na carreira e categoria que já ocupa e relativamente à qual sempre exerceu as suas funções, impõe-se que se afira da legalidade do acto em crise por referência ao tempo de prolação da decisão final, nomeadamente deste acórdão, já que o mesmo acto, então praticado […] com violação das normas legais vigentes, configura-se hoje como um acto vinculado devendo ser praticado num período delimitado no tempo e com o mesmo exacto sentido.
De facto, assim não sendo, nem sequer se percebe bem que consequências é que se poderá retirar da sentença ou acórdão que julgue o acto nulo já que, a situação do funcionário se encontra regularizada “ope legis”, pelo menos desde 14/09/2000, sendo muito difícil que tal declaração de nulidade possa ter repercussões que revelem interesse em momento anterior àquele, ou seja, mais de 3 anos relativamente à data em que o recurso foi interposto.
Não se vislumbram, portanto, razões de monta que impeçam tal apreciação do acto em crise, muito pelo contrário, “…o recurso contencioso é apenas meio ou instrumento, cabendo-lhe tão-só uma “função servidora do direito material” – o tribunal, por isso, deve fazer corresponder a sua decisão às circunstâncias vigentes à data em que profere decisão, a fim de o juízo sobre a validade do acto administrativo condizer com o direito material aplicável; uma sentença desactualizada não poderia ser executada, ou só muito dificilmente o poderia ser, visto a execução depender do direito material vigente na sua hora, tornando-se, assim, inútil na prática; para a protecção jurisdicional oferecida pelo recurso contencioso o que conta é a conformidade ou desconformidade com a ordem jurídica da regulamentação ou conteúdo normativo do acto administrativo recorrido, e não o facto material da emanação deste, pelo que não faz sentido amarrar o tribunal às circunstâncias vigentes ao tempo da emanação…” - Barbosa de Melo, Direito Administrativo II, Coimbra, 1987, páginas 105 e 106.
De tudo isto se concluiu nos acórdãos citados, e se concluiu na sentença recorrida, que as alterações legislativas efectuadas pelo DL nº 497/99, de 19 de Novembro, e DL nº 218/2000, de 9 de Setembro, impedem que se extraiam as normais consequências do vício de violação de lei imputado ao acto recorrido pelo Ministério Público.
Cremos, pelos motivos que aqui acabamos de reiterar, que na medida em que assim decidiu a sentença recorrida não errou no seu julgamento, e, portanto, não merece a censura que lhe é dirigida pelo recorrente.
Deve, pois, ser confirmada.

DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os Juízes deste Tribunal em negar provimento ao recurso jurisdicional, confirmando-se a decisão judicial recorrida.
Sem custas - dada a isenção legal de que goza o recorrente [ver artigos 2º da Tabela de Custas aprovada pelo DL nº 42150 de 12 de Fevereiro de 1959].
D.N.
Porto, 14 de Junho de 2007
Ass.) José Augusto Araújo Veloso
Ass.) Carlos Luís Medeiros Carvalho
Ass.) Maria Isabel São Pedro Soeiro (voto vencido, conforme declaração de voto que junto).

DECLARAÇÃO DE VOTO
Concedia provimento ao recurso jurisdicional com os seguintes fundamentos:
O acto nulo é totalmente ineficaz desde o início, não produz qualquer efeito.
A nulidade é insanável, quer pelo decurso do tempo, quer por ratificação reforma ou conversão. O acto nulo não é susceptível de ser transformado em acto válido. O acto nulo pode ser impugnado a todo o tempo, junto de qualquer tribunal (cf. Prof. Diogo Freitas do Amaral, Dt°. Adm. Vol.II, pág.325 e 326.) Tal, porém, não prejudica a possibilidade de atribuição de certos efeitos jurídicos a situações de facto decorrentes de actos nulos, por força do simples decurso do tempo, de harmonia com os princípios gerais do direito. — cf. n° 3 do art. 134° do CPA.
A doutrina e jurisprudência admitem tal possibilidade mediante a invocação do instituto de usucapião, em especial em relação aos dominados agentes putativos, isto é, em relação a indivíduos que em circunstâncias normais exercem funções administrativas de maneira a serem reputados, em geral, como agentes regulares, apesar de não estarem validamente providos nos respectivos cargos.
A questão que se coloca é de saber qual o meio processual através da qual tal situação pode vir a ser judicialmente reconhecida.
Aqui a jurisprudência não é unânime. Uma corrente admite a dedução de tal pretensão no contexto do recurso contencioso. Para outra seria apenas de admitir tal reconhecimento no âmbito da acção de reconhecimento de direito.
Quanto a nós, inclinamo-nos para esta última posição.
O contencioso administrativo distingue-se entre contencioso por natureza ou essencial e contencioso por atribuição ou acidental, abrangendo o primeiro os actos e os regulamentos administrativos e o último os contratos administrativos, a responsabilidade extracontratual da administração pública e os direitos e interesses legítimos dos particulares.
Por outro lado, em termos processuais, ao contencioso por natureza ou essencial corresponde ao recurso contencioso de anulação ou de mera legalidade e tem por objecto unicamente a declaração da invalidade (declaração de nulidade ou inexistência) ou anulação dos actos administrativos (cfr. art.6° do ETAF e LPTA), enquanto que ao contencioso por atribuição ou acidental corresponde a acção, meio processual de jurisdição plena.
Não se está, no recurso contencioso, salvo disposição em contrário, perante um contencioso de plena jurisdição, onde ao particular é lícito deduzir os pedidos tidos por pertinentes em ordem a restaurar a ordem jurídica violada. O recurso contencioso, em regra, é de mera legalidade e, por isso, o pedido apenas poderá consistir na declaração de inexistência nulidade do acto recorrido ou na sua anulação.
Assim, não é de admitir, em geral, no recurso contencioso, um pedido que se traduza na declaração de um direito, já que, neste meio processual não pode o particular solicitar a determinação abstracta de uma relação jurídica. O que se compreende, face ao princípio de que o tribunal não se pode substituir a administração activa, no exercício da actividade administrativa, só podendo exercer a função jurisdicional.
“O recurso contencioso é de mera legalidade, tendo por objecto o acto impugnado e visando apenas a sua anulação, declaração de nulidade ou de inexistência jurídica.
O recurso contencioso com vista à declaração de nulidade de determinado acto administrativo não é um meio adequado para obter o reconhecimento da legitimação jurídica de situações de facto pelo decurso do tempo a que se refere o n° 3 do art. 134° do CPA.”- Ac. STA de 12.02.03, rec.º4832.
Assim sendo, reconhecendo o tribunal que a deliberação recorrida é nula, deveria tê-la declarado, não lhe sendo permitido nestes autos indagar da possibilidade da aquisição pelos recorridos do direito aos lugares para que foram nomeados, pelo decurso do prazo.
Ao tê-lo feito, o tribunal a quo incorreu em erro de julgamento.
Por outro lado, com o objectivo de regularizar as situações dos agentes admitidos mediante actos nulos ou juridicamente inexistentes, para lugares dos quadros e dos funcionários dos serviços dos municípios que venham desempenhando funções, em regime de tempo completo, com sujeição à disciplina, hierarquia e horário do respectivo serviço e de forma pacífica, pública e ininterrupta, foi publicado o Dec. Lei n°413/91, de 19.10 definindo o regime de regularização de tais situações. (art. 1°)
Nos termos do disposto no n° 1 do art. 3° do citado diploma legal (Dec. Lei n°413/91) “Os funcionários que tenham sido promovidos com violação de disposições legais geradora de nulidade ou inexistência jurídica consideram-se providos nessa categoria, sem prejuízo do disposto no número seguinte”
E, estabelece o n° 1 do art. 5° do mesmo diploma que “Os provimentos decorrentes da aplicação do presente diploma são feitos por deliberação da Câmara Municipal ou do conselho de administração dos serviços municipalizados, mediante iniciativa do respectivo serviço, do interessado ou das entidades a quem compete o exercício da tutela inspectiva sobre as autarquias locais.”
Por seu turno, o Dec. Lei n° 489/99, de l7.1 1 visando, “por um lado, regularizar a situação do pessoal dos quadros dos serviços dos municípios e das freguesias providos com violação das disposições legais geradoras de nulidade ou inexistência jurídica, e que possua menos de três anos de serviço à data da entrada em vigor do Dec. Lei n°413/91, de 19 de Outubro, e, por outro, revogar a norma que impede o acesso na carreira de pessoal regularizado que não possua as habilitações literárias ou profissionais normalmente exigíveis” veio estabelecer que é aplicável à regularização dessas situações o processo de regularização constante do Dec.Lei n° 413/91, de 19.10, com as respectivas alterações.(art.1°)
Resulta das disposições legais transcritas que a nomeação ou promoção dos funcionários ou agentes declaradas nulas ou de inexistência podem vir a ser regularizadas, através de processo próprio, o definido pelo Dec. Lei n°413/91. Esse processo pode ser desencadeado pelo respectivo serviço, pelo interessado ou entidades a quem compete o exercício da tutela inspectiva sobre as autarquias locais, sendo competente para os provimentos decorrente da aplicação do regime de regularização as Câmaras Municipais ou os Conselhos de Administração dos Serviços Municipalizados (art. 5°, n°1 do Dec. Lei n°413/91), uma vez declaradas as respectivas nulidades ou inexistência jurídica das nomeações ou promoções.
Assim sendo e tendo aqui em consideração o expandido aquando de a apreciação do erro de julgamento relativamente ao invocado usucapião, não pode o tribunal substituir-se à administração e regularizar a situação dos funcionários, nomeadamente, dos aqui recorridos.
Daqui, resulta também, declarados estes nulos, a administração extraindo os efeitos jurídicos dessa nulidade pode e deve desencadear o processo de regularização desses funcionários previsto e regulado no citado Dec. Lei n° 413/91.
Porto, 2007.06.14
Ass.) Maria Isabel São Pedro Soeiro