| Decisão Texto Integral: | Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I Relatório
O IES Lda. com os demais sinais nos autos, no âmbito de Ação Administrativa intentada junto do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, contra o Ministério da Educação e Ciência, tendente à declaração de ilegalidade das normas constantes do nº 9 do artigo 3º e pelo nº 3 do artigo 25 do Despacho Normativo nº 7-B/2015, de 7/5, na redação introduzida pelo despacho Normativo nº 1-H/2016 de 14/4, inconformado com a decisão proferida no TAF de Coimbra em 14 de outubro de 2018, na qual foi julgada improcedente a Ação, veio, em 21 de novembro de 2018, recorrer jurisdicionalmente da mesma para esta instância, concluindo:
“1) Nem o ordenamento jurídico, nem os contratos de associação celebrados em julho e agosto de 2015 (cfr. matéria de facto assente) consagram qualquer limitação geográfica à frequência de estabelecimento de ensino associados, em contrato de associação, muito menos com fundamento na área de residência e ou local de trabalho dos alunos e encarregados de educação;
2) De todo o modo, a redação do nº 9 do artigo 3º e o nº 3 do artigo 25º do despacho normativo nº 7-B/2015, de 7/5, na redação introduzida pelo despacho normativo 1-H/2016, publicado em 14/4, introduziu essa limitação geográfica.
3) O despacho normativo 1-H/2016 é um regulamento externo, que tem de obedecer ao princípio da legalidade da Administração, incluindo os subprincípios do primado da lei, reserva da lei e prevalência da lei;
4) Os regulamentos estão sujeitos ao Código de Procedimento Administrativo, nomeadamente aos artigos 98º, 99º e 100º do CPA, aprovado pelo DL nº 4/2015, 7/1.
É absolutamente claro que:
5) A Administração violou em concreto os artigos 98º, 99º e 100º do CPA, ao não publicitar o início do procedimento com vista a disciplinar a frequência de alunos nas Escolas Particulares e Cooperativas, em contrato de associação, ao não elaborar qualquer projeto de regulamento e ao não proceder à audiência dos interessados, dispensando-a ilegalmente;
6) O nº 4 do artigo 7º e o artigo 12º do Decreto-Lei nº 176/2012, de 2/8 (normas invocadas no regulamento como habilitantes) referem-se a “Matrícula” e “Controlo de Matrícula”;
7) O nº 9 do artigo 3º e o nº 3 do artigo 25º na redação introduzida pelo Despacho Normativo nº 1-H/2016 referem-se a “Frequência” e controlo de frequência escolar e por isso, a habilitação legal invocada não se estende a frequência escolar.
8) O atual EEPC, aprovado em anexo ao Decreto-Lei nº 152/2013, de 4/11, revogou o anterior paradigma legal de supletividade da celebração de contratos de associação;
9) O nº 9 do artigo 3º e o nº 3 do artigo 25º, introduzidos pelo despacho normativo nº 1-H/2016, introduzem uma diferenciação negativa (critério geográfico) dos alunos que pretendem frequentar uma escola com contrato de associação em relação às escolas estatais, e ambas pertencem à rede pública de estabelecimentos, e por conseguinte introduzem “contra legem” a supletividade do ensino particular ou cooperativo com contratos de associação.
10) O nº 9 do artigo 3º e o nº 3 do artigo 25º, introduzidos pelo despacho normativo nº 1-H/2016, restringem “contra legem” de forma relevante o direito dos pais escolherem e orientarem o processo educativo dos filhos, com base em critério geográfico não previsto na lei, e fazem-no de forma não fundamentada em quaisquer interesses públicos constitucionalmente protegidos e não regulados por lei, e não concretizados em finalidades gerais da ação educativa.
11) As normas em causa violam os contratos de associação em execução até 31/8/2018, plurianuais, para as turmas de início de ciclo em 2015/2016, 2016/2017 e 2017/2018 ou pelo menos, estabelecem normas incompatíveis com os mesmos, nomeadamente as obrigações de garantir a frequência, as matrículas e renovações de matrículas e divulgar o regime de gratuitidade;
12) E violam igualmente a tutela da confiança e da boa-fé.
13) A autora entende assim que os nºs 9 do artigo 3º e o nº 3 do artigo 25º do Despacho Normativo nº 7-B/2015, publicado no DR, 2ª Série, nº 88, de 7/5/2015, na redação introduzida pelo Despacho Normativo nº 1-H/2016, publicado no DR, 2ª Série, nº 73, de 14/04/2016, são com evidência inconstitucionais e ilegais e são igualmente imediatamente operativas e inovatórias.
14) As normas impugnadas violam quer o artigo 26º nº 3 do DUDH, quer os princípios constitucionais da igualdade e da certeza jurídica, melhor confiança, e das alíneas b) e c) do artigo 7º do Estatuto do Aluno e da Ética Escolar (Lei nº 51/2012, de 5/9).
Face ao exposto, e por tudo o mais que V. Exas. doutamente suprirão, deve o presente recurso ser admitido e julgado procedente, revogando-se a decisão de 1ª instância e substituindo-a por outra que julgue a ação procedente, com todas as consequências legais.”* O Recorrido/Ministério da Educação e Ciência veio a apresentar as suas Contra-alegações de recurso, em 7 de dezembro de 2018, tendo concluído:
“A) A douta Sentença recorrida faz eco nas numerosas decisões jurisprudenciais sobre o tema, sempre favoráveis ao Recorrido, nomeadamente, em sede cautelar, nos processos n.º 345/16.8BECBR [Sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, de 11.07.2016 (Juiz: Carlos de Castro Fernandes) e Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 07.10.2016 (Relator: Frederico Macedo Branco); 327/16.0BECBR [Sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, de 11.07.2016 (Juiz: Carlos de Castro Fernandes) e Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 07.10.2016 (Relator: Frederico Macedo Branco)]; 287/16.7BECBR [Sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, de 18.07.2016 (Juiz: Carlos de Castro Fernandes) e Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 07.10.2016 (Relator: Fernanda Brandão)]; 641/16.4BELRA [Sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, 1.ª Unidade Orgânica, de 25.07.2016 (Juiz: Eliana de Almeida Pinto) e Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, 19.01.2017 (Relator: Maria Helena Canelas)]; 742/16.9BELRA [Sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, 1.ª Unidade Orgânica, de 12.08.2016 (Juiz: Veríssimo Duarte) e Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 12.01.2017 (Relator: Carlos Araújo)]; 770/16.4BELRA [Sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, 1.ª Unidade Orgânica, de 12.08.2016 (Juiz: Veríssimo Duarte) e Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 02.02.2017 (Relator: Pedro Marchão Marques)]; 613/16.9BELRA [Sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, 1.ª Unidade Orgânica, de 12.08.2016 (Juiz: Veríssimo Duarte) e Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 19.01.2017 (Relator: Maria Helena Canelas)]; 175/16.7BEMDL [Sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela, Unidade Orgânica, de 05.07.2016 (Juiz: Telma Martins da Silva) e Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de, 04.11.2016 (Relator: Joaquim Cruzeiro)]; 1063/16.2BEBRG [Sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, 1.ª Unidade Orgânica, de 25.08.2016 (Juiz: Ana Paula Martins) e Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 16.12.2016 (Relator: Luís Migueis Garcia)]; 670/16.8BEAVR [Sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro, 1.ª Unidade Orgânica, de 31.08.2016 (Juiz: Ana Estima) e Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 18.11.2016 (Relator: Frederico Macedo Branco)]; 584/16.1BEAVR [Sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro, 1.ª Unidade Orgânica, de 19.09.2016 (Juiz: Ana Estima) e Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 27.01.2017 (Relator: Fernanda Brandão)]; 799/16.2BEAVR [Sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro, 1.ª Unidade Orgânica, de 26.09.2016 (Juiz: Ana Estima)]; 1296/16.1BEBGR [Sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, 1.ª Unidade Orgânica, de 27.09.2016 (Juiz: Mara de Magalhães Silveira) e Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 13.01.2017 (Relator: Alexandra Alendouro)]; 620/16.1BEAVR [Sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro, 1.ª Unidade Orgânica, de 27.09.2016 (Juiz: Inês Guedes de Abreu) e Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 13.01.2017 (Relator: Alexandra Alendouro)]; 625/16.2BEAVR [Sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro, 1.ª Unidade Orgânica, de 29.09.2016 (Juiz: Filipa Sousa); e Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 13.01.2017 (Relator: Luís Migueis Garcia)]; 574/16.4BEAVR [Sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro, 1.ª Unidade Orgânica, de 29.09.2016 (Juiz: Filipa Sousa)]; 892/16.1BELRA [Sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, 1.ª Unidade Orgânica, de 21.10.2016 (Juiz: Maria Ana Ferraz)]; 473/16.0BECBR [Sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, 1.ª Unidade Orgânica, de 14.10.2016 (Juiz: João Evangelista Fonseca)]; 1079/16.9BEBRG [Sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, 1.ª Unidade Orgânica, de 10.11.2016 (Juiz: Jorge Costa)]; 1155/16.8BEBRG [Sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, 1.ª Unidade Orgânica, de 14.11.2016 (Juiz: Isabel Fernandes da Silva) e Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 24.03.2017 (Relator: Rogério Martins)]; 328/16.8 BECBR [Sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra (Juiz: Tiago Lopes de Miranda) revogada por Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 16.12.2016 (Relator: Alexandra Alendouro)]; 335/16.0BECBR [Sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra (Juiz: Tiago Lopes de Miranda) revogada por Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 16.12.2016 (Relator: Alexandra Alendouro)]; 357/16.1BECBR [Sentenças do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra (Juiz: Tiago Lopes de Miranda) revogadas por Acórdãos do Tribunal Central Administrativo Norte, de 10.03.2017 e de 20.10.2017 (Relator: Luís Migueis Garcia)]; 1339/16.9BELS [Sentença de Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, 4.ª Unidade Orgânica, de 27.11.2017 (Juiz: Elsa Serra)]; e 1582/16.0BELSB [Sentença de Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, 2.ª Unidade Orgânica, de 13.1.2016 (Juiz: Jorge Pelicano)].
B) Em sede de ação principal cumpre referenciar, por seu turno, as decisões judiciais proferidas nos processos n.º 670/16.8BEAVR-A [Sentença de Tribunal Administrativo de Círculo de Aveiro, 1.ª Unidade Orgânica, de 31.10.2017 (Juiz: Ana Estima)]; 1861/16.7BEBRG [Sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, de 28.06.2018 (Juiz: Mariana Santos Freitas)]; 642/16.2BECBR [Sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra (Juiz: Tiago Lopes de Miranda) revogada Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, 06.04.2018 (Relator: Frederico Macedo Branco)]; 641/16.4BECBR [Sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra (Juiz: Tiago Lopes de Miranda) revogada por Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, 04.05.2018 (Relator: Alexandra Alendouro)], 645/16.7BECBR [Sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, de 14.10.2018 (Juiz: Ana Margarida Cunha)]; e 646/16.5BECBR [Sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, de 15.10.2018 (Juiz: Ana Margarida Cunha)], igualmente favoráveis ao Recorrido.
C) O aviso de publicitação de início de procedimento tendente à elaboração do Despacho Normativo relativo ao regime de matrícula no âmbito da escolaridade obrigatória foi, para os efeitos previstos no art. 98.º do CPA, publicado no site oficial do Governo em 24.02.2016, ainda se encontrando disponível no mesmo portal.
D) Nem a Recorrente nem outras entidades se constituíram como interessadas no procedimento tendente à elaboração do Despacho Normativo relativo ao regime de matrícula no âmbito da escolaridade obrigatória
E) Não existindo, como aliás resulta do ac. do Tribunal Central Administrativo Norte, de 05.02.2016 (Relator: JOAQUIM CRUZEIRO) e do ac. do Supremo Tribunal Administrativo, de 01.06.2016 (Relator: ALBERTO AUGUSTO OLIVEIRA), qualquer ilegalidade a perspetivar no mesmo âmbito.
F) A alegada falta de habilitação legal para regulamentar a frequência escolar, a que igualmente se alude na Sentença, é claramente inexistente, consoante, uma vez mais, foi reconhecido pelo ac. do Tribunal Central Administrativo Norte de 05.02.2016 (Relator: JOAQUIM CRUZEIRO).
G) A única interpretação conforme à Lei de Bases do Ensino Particular e Cooperativo e conforme à Constituição é a de que o EEPC não revogou o anterior “paradigma” legal de supletividade da celebração de contratos de associação, consoante resulta do Parecer n.º 11/2016 da Procuradoria-Geral da República.
H) Os alunos que não pertençam à área geográfica identificada no aviso do procedimento de contratação como sendo a área onde o Estado sentiu a necessidade de contratar apoio para a rede escolar, através de contrato de associação, ficam desprovidos de título legal ou contratual bastante para beneficiar de gratuitidade em condições de igualdade com os alunos do ensino oficial no que se refere a despesas com propinas e matrículas
I) Só esta interpretação permite afirmar que tais contratos respeitam as leis habilitantes, porquanto se conformam com o disposto no art. 8.º, n.º 2, alínea a), e n.º 4, da Lei n.º 9/79, como concluiu o Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da República (cfr. 18.ªconclusão do Parecer n.º 11/2016), sendo, ainda a que melhor se conforma com a Lei fundamental, na lição de JORGE MIRANDA.
J) Quaisquer eventuais prejuízos da Recorrente não resultam das normas em causa mas dos contratos de associação que celebrou, maxime de suposto incumprimento contratual.
K) As normas a que se referem o n.º 9 do artigo 3.º e o n.º 3 do artigo 25.º, ambos do despacho normativo n.º 7-B/2015, de 7/5, na redação introduzida pelo despacho normativo n.º 1-H/2016, de 14/04 não são imediatamente operativas e, por si só, não prejudicarão a Apelada em momento algum: tais normas, consoante reconhecido pela jurisprudência, para surtirem aqueles efeitos na esfera jurídica da Apelada, carecem necessariamente da prática de um ato administrativo de concreta aplicação.
L) O disposto no n.º 9 do art. 3.º do Despacho 7-B/2015, de 7 de maio, na redação conferida pelo Despacho 1-H/2016, de 14 de abril, não obstou à homologação das turmas de continuidade de ciclo iniciado em anos anteriores à sua entrada em vigor, ao abrigo de contrato de associação, ainda que constituídas por alunos cujos encarregados de educação residam ou desenvolvam a sua atividade profissional em área geográfica distinta da área geográfica de implantação da oferta do estabelecimento de ensino abrangida pelo contrato em causa, na medida em que foi emitida pela Direção-Geral dos Estabelecimentos Escolares a Circular 1-DEstE/2016, de 02.06.2016.
M) Apenas é admissível que o contrato de associação celebrado entre Recorrente e Recorrido seja perspetivado a respeito do ciclo de ensino que se iniciou no ano letivo de 2015/2016 e que terminará em 2017/2018, e não a respeito de outros ciclos de ensino.
N) Tal resulta, desde logo, da Portaria n.º 172-A/2015, de 5 de junho, maxime:
1) do fundamento da celebração dos contratos de associação: “necessidade de garantir a oferta educativa aos alunos” – cfr. o art. 3.º, n.º 1, da Portaria;
2) da periodicidade trienal e não quinquenal do procedimento administrativo – cfr., novamente, o art. 3.º, n.º 1, da Portaria;
3) da possibilidade de, excecionalmente, no decurso do triénio, ser autorizado novo procedimento administrativo – cfr. o art. 3.º, n.º 2, da Portaria;
4) de apenas desse modo serem inteligíveis as vicissitudes contratuais, necessariamente distintas, de extensão e renovação de contratos de associação – cfr. os arts. 1.º, n.º 2, 9.º, n.º 6, e 15.º da Portaria;
5) de ser fixada uma duração trienal ao contrato, sendo afastada qualquer sobrevigência do mesmo – cfr. o art. 9.º, n.º 2, alínea e) da Portaria; e 6) da renovação de contratos de associação ter por base, o “ano letivo seguinte”, e não os “anos letivos seguintes” – cfr. o art. 15.º, n.º 3, alínea a), da Portaria.
O) O art. 17.º, n.º 3 do EEPC e toda a normatividade positivada na Portaria n.º 172-A/2015 reporta-se, sempre e só, à possibilidade de contratar apenas um ciclo de ensino e não vários ciclos de ensino no mesmo procedimento contratual ditando, neste sentido expressamente: o n.º 2 do artigo 1.º; o n.º 1 do artigo 3.º; o n.º 6 do artigo 9.; o n.º 2 do artigo 13.º; o n.º 1 do artigo 22.º; o n.º 2 da Cláusula 2.ª do Anexo I (minuta do contrato); o n.º 2 da Cláusula 3.ª
P) Do art. 13.º, n.º 2, da Portaria apenas poderá resultar, consoante do reconhecido no Parecer n.º 11/2016 do Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da República, de 25.05.2016, homologado pela Senhora Secretária de Estado Adjunta e da Educação em 27.05.2016 e publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 105, 2.ª Série, I Suplemento, de 01.06.2016, ao abrigo do art. 43.º da Lei n.º 47/86, de 15 de Outubro, uma eventual extensão dos seus efeitos a ciclos de ensino bianuais (5.º e 6.º anos) que, eventualmente, se tenham iniciado no decurso da sua vigência, sendo que a mesma norma nem sequer impõe tal factualidade, ou seja, que tais ciclos devam necessariamente existir.
Q) Caso contrário, o referido contrato de associação produziria igualmente efeitos, não de 01.09.2015 a 31.08.2018, mas antes de 01.09.2015 a 31.08.2020, e deveria prever, na Cláusula 2.ª, n.º 1, alínea c), outra obrigação de pagamento, em violação do princípio da transparência e da publicidade da despesa pública.
R) O n.º 2 do art. 17.º do EEPC impõe a obrigação do Estado de “assegurar a manutenção do contrato até à conclusão do ciclo de ensino pelas turmas ou alunos por ele abrangidas” pelo que a interpretação que surge como objetivamente razoável e tecnicamente correta é aquela que permite, através do mesmo título contratual, garantir o apoio financeiro de todo um ciclo de ensino, objeto do contrato.
S) Não se vê como boa técnica jurídica titular a contratação do(s) primeiro(s) ano(s) de determinado(s) ciclo(s) de ensino, sujeitar a mesma contratação a fiscalização prévia do Tribunal de Contas e deixar sem qualquer suporte regulamentar, contratual ou financeiro, os anos escolares subsequentes.
T) Tal representaria deixar fora do contrato cerca de dois terços das prestações principais visadas e dois terços do respetivo preço contratual.
U) Sendo a despesa inteiramente previsível, e o seu fracionamento expressamente vedado pelo art. 16.º do Decreto-Lei n.º 197/99 (autorização de despesa), e pelo n.º 2 do art. 48.º da Lei n.º 98/97 (Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas), aquela interpretação não é admissível.
V) A entidade pública no momento da contratação tem a obrigação de incluir no contrato todas as prestações (inícios de ciclo e continuidades) que se encontrarem finalisticamente orientadas para o mesmo propósito e tanto mais se inteiramente previsíveis por legalmente determinadas.
W) Caso contrário, verificar-se-ia violação do art. 16.º do Decreto-Lei n.º 197/99 (autorização de despesa), do n.º 2 do art. 48.º da Lei n.º 98/97 (Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas), do art. 11.º do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de julho (regime de administração financeira do Estado), dos arts. 5.º, n.º 3, 6.º, n.º 2, 9.º, n.º 2, e 13.º da Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro (vulgo “Lei dos compromissos”), e do art. 7.º, n.º 3, e 13.º do Decreto-Lei n.º 127/2012, de 21 de junho, no que respeita ao princípio da unidade da despesa associada a tais contratos de associação.
X) Violar-se-ia ainda, e grosseiramente, o princípio da transparência (cfr. o art. 3.º, n.º 3 da Portaria n.º 172-A/2015), bem como as exigências impostas pelas normas de execução do Orçamento de Estado para 2015 que exigem a publicidade dos encargos plurianuais (cfr. o art. 5.º da Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto – Lei de Enquadramento Orçamental).
Y) O apoio financeiro às turmas de continuidade não corresponde a uma necessidade súbita, e, mesmo que o fosse, não justificaria a omissão de tal encargo financeiro no contrato de associação, consoante já reconhecido pelo ac. n.º 33/2013, de 12 de dezembro, do Tribunal de Contas.
Z) A Recorrente não pode, sequer, invocar qualquer expetativa contratual em sentido contrário: toda a contratação anterior possuiu uma base anual, sendo o fenómeno de sobrevigência contratual – com distinta natureza jurídica de pós-eficácia contratual –excecional.
AA) As Portarias são, em termos técnicos, Regulamentos Administrativos, e não Contratos entre Ministérios e Associações representativas do Sector, não existindo qualquer negociação prévia à Portaria que deva ser considerada em termos interpretativos, porque, pura e simplesmente, a Portaria é um ato normativo unilateral, heteronomamente imposto aos seus destinatários, e não um ato de autonomia privada.
BB) São ainda ficcionais as putativas violações do princípio da liberdade de ensino, da igualdade, da tutela da confiança e da boa-fé, que não são sequer densificadas pela Recorrente, remetendo-se uma vez mais, no mesmo âmbito, para o decidido nos doutos acórdãos proferidos pelo Tribunal Central Administrativo Norte, de 06.04.2018 (Relator: Frederico Macedo Branco), e de 04.05.2018 (Relator: Alexandra Alendouro).
Nestes termos, e nos demais de Direito julgados aplicáveis, deve ser rejeitado provimento ao recurso de Apelação apresentado pela Recorrente, sendo mantida a douta Sentença Judicial proferida, como é de elementar JUSTIÇA!”* A Magistrada do Ministério Público notificada em 16 de janeiro de 2019, nada veio dizer, requerer ou Promover.* Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
II - Questões a apreciar
Importa predominantemente apreciar e decidir as questões colocadas pelo Recorrente/Instituto, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, onde se suscita, designadamente, a violação do Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo; do Contrato de Associação e do Principio da Liberdade de Ensino e Igualdade e da tutela da confiança e da Boa-fé.
III – Fundamentação de Facto
O Tribunal a quo, considerou a seguinte matéria de facto relevante para a apreciação da questão controvertida:
“Factos provados:
Consideram-se provados os seguintes factos, com relevo para a decisão da causa:
1) Por despacho de 16/06/1997 foi concedida à A. autorização definitiva para funcionamento de um estabelecimento de ensino particular e cooperativo denominado “IES”, nas valências de 2.º Ciclo do Ensino Básico, 3.º Ciclo do Ensino Básico e Ensino Secundário (cfr. doc. de fls. 51 e 52 do suporte físico do processo).
2) Em 07/05/2015 foi publicado o Despacho Normativo n.º 7-B/2015, emitido pelos Gabinetes dos Secretários de Estado do Ensino e da Administração Escolar e do Ensino Básico e Secundário, pelo qual se estabeleceram os procedimentos da matrícula e respetiva renovação, as normas a observar na distribuição de crianças e alunos, constituição de turmas e período de funcionamento dos estabelecimentos de educação e de ensino, e do qual consta o seguinte:
“Artigo 1.º
Objeto e âmbito
1 – O presente despacho normativo estabelece:
a) Os procedimentos da matrícula e respetiva renovação;
b) As normas a observar na distribuição de crianças e alunos, constituição de turmas e período de funcionamento de estabelecimentos de educação e de ensino.
2 – O presente despacho normativo aplica-se, nas respetivas disposições:
a) Aos agrupamentos de escolas e às escolas não agrupadas da rede pública;
b) Aos estabelecimentos de ensino particular e cooperativo com contratos de associação;
c) A outras instituições de educação ou formação, reconhecidas pelas entidades competentes.
(…)
Artigo 3.º
Frequência
1 – A frequência de estabelecimentos de educação e de ensino implica a prática de um dos seguintes atos:
a) Matrícula;
b) Renovação de matrícula.
(…)
Artigo 25.º
Homologação da constituição de turmas
1 - Compete à DGEstE homologar a constituição das turmas no âmbito da rede de oferta educativa e formativa.
2 - Compete, ainda, à DGEstE proceder à divulgação da rede escolar pública, com informação sobre a área de influência dos respetivos estabelecimentos de educação e de ensino, devendo a mesma ocorrer até ao dia 30 de junho de cada ano”
(cfr. Diário da República n.º 88/2015, 2.º Suplemento, Série II, de 2015-05-07, disponível em www.dre.pt).
3) Em 05/06/2015 foi publicada a Portaria n.º 172-A/2015, emitida pelos Ministérios das Finanças e da Educação e Ciência, que veio fixar as regras e procedimentos aplicáveis à atribuição de apoio financeiro pelo Estado a estabelecimentos de ensino particular e cooperativo de nível não superior, da qual se extrai, além do mais, o seguinte:
“Artigo 9.º
Procedimentos
1 - Os procedimentos com vista à celebração de contratos são abertos pelo Diretor-geral da Administração Escolar no mês de fevereiro do ano letivo anterior àquele no qual se inicia a vigência dos contratos, mediante aviso de abertura publicado na página eletrónica da DGAE.
2 - O aviso de abertura dos procedimentos fixa as condições e os termos em que podem ser apresentadas as candidaturas, contendo, obrigatoriamente:
a) Os prazos para o procedimento;
b) O número de vagas para alunos ou turmas postas a concurso;
c) Os ciclos de ensino abrangidos, com a correspondência com o número de turmas postas a concurso;
d) A área geográfica de implantação da oferta;
e) A duração do contrato;
f) Os critérios e subcritérios de seleção das candidaturas e as correspondentes ponderações.
(…)
Artigo 14.º
Obrigações das entidades titulares dos estabelecimentos de ensino
1 - Sem prejuízo das obrigações previstas no EEPC e no contrato, os estabelecimentos de ensino ficam sujeitos às seguintes obrigações:
(…)
e) Garantir a matrícula efetuada nos termos gerais aos interessados até ao limite da lotação estabelecido no respetivo contrato de associação, de acordo com os critérios definidos no despacho que estabelece os procedimentos da matrícula e respetiva renovação”
(cfr. Diário da República n.º 109/2015, 1.º Suplemento, Série I, de 2015-06-05, disponível em www.dre.pt).
4) Por despacho do Secretário de Estado do Ensino e da Administração Escolar, proferido em 15/06/2015, nos termos do n.º 1 do art.º 5.º da Portaria n.º 172-A/2015, de 05/06, foi autorizada a abertura de concurso de atribuição de apoio financeiro do Estado destinado à seleção das entidades proprietárias dos estabelecimentos de ensino particular e cooperativo que, no âmbito do Decreto-Lei n.º 152/2013, de 04/11, que aprovou o Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo (EEPC), reuniam as condições e requisitos necessários à celebração de contratos de associação para os anos letivos de 2015/2016, 2016/2017 e 2017/2018, tal como consignado no n.º 1 do art.º 3.º da Portaria n.º 172-A/2015, e anos subsequentes nos termos do n.º 2 do art.º 17.º do Decreto-Lei n.º 152/2013, de 04/11 (cfr. doc. de fls. 65, no verso, a 73 do suporte físico do processo).
5) Do aviso de abertura do procedimento concursal referido no ponto antecedente consta, além do mais, o seguinte:
“Em conformidade, salvaguardando os princípios da transparência, da igualdade e da concorrência, é aberto o procedimento concursal, fixando as regras e procedimentos aplicáveis à atribuição de apoio financeiro do Estado a estabelecimentos de ensino particular e cooperativo, garantindo a frequência de alunos em igualdade de circunstâncias da oferta pública e reconhecendo os referidos contratos de associação como fazendo parte das opções oferecidas às famílias no âmbito da sua liberdade de escolha no ensino do seu educando, nos termos definidos no EEPC.
É nesse quadro, e tomando em conta a oferta existente relativamente a contratos de associação, que se definem as áreas geográficas identificadas no anexo I ao presente aviso, do qual faz parte integrante, através da divisão territorial da freguesia. Concomitantemente, na definição do número de alunos e turmas a considerar no procedimento concursal agora aberto, foram considerados como referência os alunos e o número de turmas que têm integrado essa opção educativa nas áreas identificadas, nomeadamente nos anos iniciais de cada ciclo de escolaridade.
Assim, consta no anexo I, a definição das áreas geográficas, o número de turmas a concurso e os correspondentes ciclos de ensino. (…)”
(cfr. doc. de fls. 65, no verso, a 73 do suporte físico do processo).
6) Do anexo I do referido aviso, sob a epígrafe “Áreas Geográficas de implantação da oferta (1); número de turmas colocadas em concurso; ciclos de ensino e anos de escolaridade abrangidos”, no que concerne à União de Freguesias de Souselas e Botão, no concelho de Coimbra, onde se insere o “IES”, consta que foram postas a concurso quatro turmas do 5.º ano de escolaridade (2.º ciclo), três turmas do 7.º ano de escolaridade (3.º ciclo) e uma turma do 10.º ano de escolaridade (ensino secundário) (cfr. doc. de fls. 68 e 69 do suporte físico do processo).
7) Em 20/07/2015 o Estado Português, através da Direção-Geral da Administração Escolar (DGAE), e a A. celebraram, nas qualidades de primeiro e segundo outorgante, respetivamente, um contrato designado por “Contrato de Associação”, do qual consta, além do mais, o seguinte:
“Cláusula 1.ª – Objeto
1 – O presente Contrato de Associação tem por objeto a concessão, pelo Primeiro Outorgante ao Segundo Outorgante, do apoio financeiro necessário à constituição de 11 turmas, do 2.º CEB, 3.º CEB e Ensino Secundário a funcionarem no IES, no ano letivo 2015/2016, nas mesmas condições de gratuitidade do ensino público.
2 – O apoio a conceder durante a execução do contrato é atribuído ao número de turmas que efetivamente venham a ser constituídas e validadas, em cada ano letivo.
(…)
Cláusula 3.ª – Obrigações do Segundo Outorgante
1 – São obrigações do Segundo Outorgante:
a) Garantir o acesso ao ensino ministrado nos ciclos de ensino abrangidos pelo contrato de associação por todas as crianças e jovens em idade escolar, no respeito pelos princípios da igualdade e da não discriminação e das normas aplicáveis às matrículas e renovações de matrícula;
(…)
c) Aceitar, a título condicional, as matrículas que ultrapassem a sua capacidade, comunicando-as aos serviços competentes do MEC”
(cfr. doc. de fls. 54 a 57 do suporte físico do processo).
8) Em 17/08/2015, na sequência do procedimento concursal referido em 4), foi publicada a lista definitiva de estabelecimentos de ensino particular e cooperativo com acesso ao apoio financeiro a conceder no âmbito do contrato de associação, da mesma resultando a atribuição à A. de quatro turmas do 2.º ciclo, três turmas do 3.º ciclo e uma turma do ensino secundário (cfr. doc. de fls. 80, no verso, a 82 do suporte físico do processo).
9) Em 10/09/2015 foi celebrado um aditamento ao contrato referido em 7), do qual constam as seguintes cláusulas:
“Cláusula 1.ª
O contrato inicial aditado pela presente Adenda tem como contrato antecedente o contrato de associação celebrado entre as partes em 29 de outubro de 2014, que se encontrava em execução à data da celebração daquele contrato inicial.
Cláusula 2.ª
O número de turmas abrangidas pelo contrato inicial é de 11, distribuídas por 3 no segundo ciclo, 6 no terceiro ciclo e 2 no secundário”
(cfr. doc. de fls. 58 do suporte físico do processo).
10) Em 20/08/2015, na sequência do procedimento concursal referido em 4), o Estado Português, através da DGAE, e a A. celebraram, nas qualidades de primeiro e segundo outorgante, respetivamente, um contrato designado por “Contrato de Associação”, do qual consta, além do mais, o seguinte:
“Cláusula 1.ª – Objeto
1 – O presente Contrato de Associação tem por objeto a concessão, pelo Primeiro Outorgante ao Segundo Outorgante, do apoio financeiro necessário à constituição do número máximo de 24 (vinte e quatro) turmas, do 2.º CEB, 3.º CEB e Ensino Secundário, a funcionarem no IES, nos anos letivos de 2015/2016, 2016/2017 e 2017/2018, nas mesmas condições de gratuitidade do ensino público.
2 – O apoio a conceder durante a execução do contrato é atribuído ao número de turmas que efetivamente venham a ser constituídas e validadas, em cada ano letivo.
Cláusula 2.ª – Obrigações do Primeiro Outorgante
(…)
2 – Nos termos do n.º 2 do artigo 17.º do EEPC, o Primeiro Outorgante garante a manutenção do contrato até à conclusão do ciclo de ensino das turmas por ele abrangido.
Cláusula 3.ª – Obrigações do Segundo Outorgante
1 – São obrigações do Segundo Outorgante:
a) Garantir o acesso ao ensino ministrado nos ciclos de ensino abrangidos pelo contrato de associação por todas as crianças e jovens em idade escolar, no respeito pelos princípios da igualdade e da não discriminação e das normas aplicáveis às matrículas e renovações de matrícula;
(…)
c) Aceitar, a título condicional, as matrículas que ultrapassem a sua capacidade, comunicando-as aos serviços competentes do MEC.
(…)
2 – Nos termos do n.º 2 do artigo 17.º do EEPC, o Segundo Outorgante compromete -se a assegurar o cumprimento do contrato até à conclusão do ciclo de ensino das turmas por ele abrangido.
(…)
Cláusula 10.ª – Produção de efeitos
Este contrato produz efeitos de 1 de setembro de 2015 a 31 de agosto de 2018”
(cfr. doc. de fls. 60 a 63 do suporte físico do processo).
11) No anexo ao contrato referido no ponto anterior consta o seguinte quadro:
 | Anos | Total de turmas atribuídas ao estabelecimento de ensino |
| DSR | Distrito | Concelho | Estabelecimento de Ensino | 5.º Ano | 7.º Ano | 10.º Ano |
| DSRC | Coimbra | Coimbra | IES | 4 | 3 | 1 | 8 |
(cfr. doc. de fls. 64 do suporte físico do processo).
12) Em 24/02/2016 foi publicado na página oficial do Governo da República o seguinte aviso:
“Início do procedimento tendente à elaboração do despacho normativo relativo ao regime de matrícula no âmbito da escolaridade obrigatória
Serve a presente publicitação de início de procedimento para informar que poderão constituir-se como interessados, bem como apresentar contributos ou sugestões, todos os particulares e as entidades que comprovem a respetiva legitimidade no âmbito do procedimento tendente à elaboração do Despacho Normativo relativo ao regime de matrícula no âmbito da escolaridade obrigatória.
(…) A constituição como interessado pode fazer-se nos 10 dias úteis subsequentes.
A constituição como interessado depende de declaração escrita nesse sentido, dirigida ao Diretor-Geral da educação e enviada para o endereço eletrónico: regmedu82016@medu.gov.pt”
(cfr. doc. de fls. 1 do processo administrativo junto ao processo cautelar apenso n.º 327/16.0BECBR).
13) Em anexo ao referido aviso consta um documento intitulado “Publicitação do início do procedimento tendente à elaboração do despacho normativo relativo ao regime de matrícula no âmbito da escolaridade obrigatória”, assinado pela Secretária de Estado Adjunta e da Educação e pelo Secretário de Estado da Educação, em 23/02/2016, do qual consta o seguinte:
“1. Nos termos e para os efeitos previstos no n.º 1 do artigo 98.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro, torna-se público que, por decisão conjunta da Secretária de Estado Adjunta e da Educação e do Secretário de Estado da Educação de 23 de fevereiro de 2016 é dado início ao procedimento conducente à elaboração do despacho normativo relativo ao regime de matrícula no âmbito da escolaridade obrigatória.
2. A preparação do referido despacho normativo justifica-se para os efeitos previstos designadamente nos artigos 40.º, 46.º a 48.º da Lei n.º 46/86, de 14 de outubro, na redação que lhe foi conferida pela Lei n.º 49/2005, de 30 de agosto, que aprovou as Bases do Sistema Educativo, nos artigos 3.º, 4.º, 8.º, 9.º e 58.º do Decreto-Lei n.º 75/2008, de 22 de abril, na redação que lhe foi conferida pelo Decreto-lei n.º 137/2012, de 2 de julho, que aprova o regime de autonomia, administração e gestão dos estabelecimentos públicos da educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário, no número 4 do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 176/2012, de 2 de agosto, que estabelece o regime de matrícula e de frequência no âmbito da escolaridade obrigatória, no art.º 25.º do Decreto-Lei n.º 542/79, de 31 de dezembro, que aprova o Estatuto dos Jardins de Infância, e nos artigos 5.º e 7.º e alínea b) do número um, do art.º 9.º da Lei n.º 51/2012, de 5 de setembro, que aprova o Estatuto do Aluno e Ética Escolar, tendo o procedimento por objeto concretizar:
a) Procedimentos da matrícula e respetiva renovação;
b) Normas e critérios a observar na distribuição de crianças e alunos, constituição de grupos e turmas e definição do período de funcionamento dos estabelecimentos de educação e de ensino.
(…)
4. No prazo de 10 dias úteis contados da publicitação do presente anúncio, poderão constituir-se como interessados e apresentar contributos ou sugestões no âmbito dos referidos procedimentos, os particulares e as entidades que comprovem a respetiva legitimidade, nos termos previstos no n.º 1 do artigo 68.º do CPA. (…)”
(cfr. doc. de fls. 2 e 3 do processo administrativo junto ao processo cautelar apenso n.º 327/16.0BECBR).
14) No âmbito do referido procedimento tendente à elaboração do despacho normativo relativo ao regime de matrícula no âmbito da escolaridade obrigatória, constituíram-se como interessadas as instituições e as pessoas singulares constantes da informação de fls. 11 do processo administrativo junto ao processo cautelar apenso n.º 327/16.0BECBR, da qual não consta a ora A.
15) Em 12/04/2016 foi elaborada informação pela Chefe de Divisão da DRHAJ, da qual consta, além do mais, o seguinte:
“(…) 5.2. O n.º 3 do artigo 100.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA) determina que o responsável pela direção do procedimento pode não proceder a audiência dos interessados quando ‘a) a emissão do regulamento seja urgente’ e ‘b) seja razoavelmente de prever que a diligência possa comprometer a execução ou a utilidade do regulamento”.
A referida formalidade pode, pois, ser preterida a favor da proteção de outros valores tidos por mais relevantes – a própria utilidade da decisão administrativa –, em consequência da ponderação do fator tempo.
No caso em apreço e como se viu, ocorre urgência no conhecimento do teor das alterações ao Despacho Normativo 7-B/2015 porquanto o procedimento de matrícula e renovação de matrícula que o mesmo visa regular para o ano letivo 2016/2017 tem o seu início em 15 de abril.
Tendo em conta o prazo não inferior a 30 dias, previsto no n.º 1 do artigo 100.º do CPA, para submissão do projeto de regulamento a audiência dos interessados que como tal se tenham constituído no procedimento, verifica-se que a realização dessa audiência não estaria concluída antes da última semana de maio.
Por conseguinte, o cumprimento de tal formalidade comprometeria a entrada em vigor do despacho em causa em tempo útil de prover à capacidade de organização interna dos estabelecimentos de ensino para a realização dos procedimentos de matrícula e renovação de matrícula a iniciar nos dias imediatos e obstaria aos efeitos que se pretendem obter com a universalização da matrícula eletrónica obrigatória.
Ocorre assim necessidade da publicação da alteração do despacho normativo em causa para acorrer a uma situação urgente, inadiável, que não admite delonga por se aplicar de imediato – constituindo, nessa medida, uma situação de urgência, tal como previsto nas alíneas a) e b) do n.º 3 do citado artigo 100.º do CPA.
6. Conclusão e proposta
Considerando as razões e fundamentos apontados, será de dispensar da audiência dos interessados, ao abrigo do disposto nas alíneas a) e b) do n.º 3 do artigo 100.º do CPA, face à urgência na prolação do despacho que visa alterar os procedimentos de matrícula e renovação de matrícula e a distribuição de crianças e constituição de grupos no ano letivo 2016/2017”
(cfr. doc. de fls. 10 a 14 do processo administrativo junto ao processo cautelar apenso n.º 327/16.0BECBR).
16) Em 12/04/2016 o Diretor-Geral da Educação proferiu o seguinte despacho, exarado sobre a informação que antecede:
“Concordo com o parecer exarado na presente informação.
Atendendo às razões e fundamentos apontados e que sustentam a urgência do presente procedimento, decido dispensar a audiência de interessados, ao abrigo do disposto nas alíneas a) e b) do n.º 3 do artigo 100.º do CPA.
Notifique-se, de imediato, os interessados”
(cfr. doc. de fls. 10 do processo administrativo junto ao processo cautelar apenso n.º 327/16.0BECBR).
17) Para os endereços de correio eletrónico indicados pelos interessados constituídos no procedimento em causa foi enviado email com o seguinte teor:
“(…) Verifica-se porém que o cumprimento desta formalidade, na medida em que não estaria concluída antes da última semana de maio, obstaria à entrada em vigor, em tempo útil, do referido despacho, o que comprometeria a sua boa execução.
Com efeito, considerando os superiores interesses dos alunos e das famílias, importa acautelar a tempestiva organização interna das escolas tendo em vista a realização, a partir de 15 de abril, dos procedimentos de matrícula e de renovação de matrícula para o ano letivo de 2016/2017.
Face ao exposto, por despacho do Senhor Diretor-Geral da Educação de 12 de abril de 2016 foi dispensada a audiência dos interessados, ao abrigo do disposto nas alíneas a) e b) do n.º 3 do artigo 100.º do CPA, face à urgência da publicação do despacho que regula os procedimentos de matrícula e de renovação de matrícula.
Nesta conformidade, fica notificado da referida dispensa de audiência de interessados”
(cfr. doc. de fls. 15 e 16 do processo administrativo junto ao processo cautelar apenso n.º 327/16.0BECBR).
18) Em 14/04/2016 foi publicado o Despacho Normativo n.º 1-H/2016, emitido pelos Gabinetes da Secretária de Estado Adjunta e da Educação e do Secretário de Estado da Educação, do qual consta o seguinte:
“O Decreto-Lei n.º 176/2012, de 2 de agosto, que regula o regime de matrícula e de frequência no âmbito da escolaridade obrigatória das crianças e dos jovens entre os 6 e os 18 anos, determina no n.º 2 do artigo 12.º que a informação necessária ao controlo do cumprimento do dever de matrícula é disponibilizada pelos serviços centrais com competência na área da estatística da educação.
Com vista a garantir maior segurança e fiabilidade a tal informação, importa generalizar os procedimentos de matrícula e de renovação de matrícula por meios eletrónicos, previstos no artigo 6.º do Despacho Normativo n.º 7-B/2015, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 88, de 7 de maio de 2015, que passam, desta forma, a adotar caráter obrigatório para todos os estabelecimentos de educação e ensino.
Complementarmente são ainda introduzidas alterações em algumas normas relativas aos procedimentos de matrícula e renovação de matrícula e de validação de turmas com vista a uma melhor aplicação das mesmas.
No âmbito do procedimento de matrícula, importa ainda considerar o disposto na Lei n.º 65/2015, de 3 de julho, que procede à 1.ª alteração da Lei n.º 85/2009, de 27 de agosto, estabelecendo a universalidade da educação pré-escolar para as crianças a partir dos 4 anos de idade.
O presente despacho foi dispensado de audiência dos interessados nos termos das alíneas a) e b) do n.º 3 do artigo 100.º do Código do Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro, porquanto a realização da mesma não estaria concluída antes da última semana de maio, comprometendo a execução do despacho.
Com efeito, para salvaguarda dos interesses dos alunos, das famílias e do pessoal docente e acautelando a tempestiva organização interna das escolas, revelou-se premente a necessidade de facultar aos visados o conhecimento imediato das alterações aos procedimentos de matrícula e renovação de matrícula e de distribuição de crianças e constituição de grupos, com vista a permitir a sua aplicação a partir de 15 de abril, objetivo que não seria possível cumprir se se levasse a efeito a audiência dos interessados.
Nestes termos:
Ao abrigo do disposto no n.º 4 do artigo 7.º e no artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 176/2012, de 2 de agosto, na alínea c) do artigo 5.º da Lei n.º 5/97, de 10 de fevereiro, e no uso dos poderes delegados pelos Despachos n.ºs 1009-A/2016 e 1009-B/2016, publicados no Diário da República, 2.ª série, n.º 13, de 20 de janeiro de 2016, determina-se:
1 – Os artigos 3.º, 6.º, 8.º, 9.º, 18.º, 19.º, 20.º, 22.º, 23.º, 25.º e 26.º do Despacho Normativo n.º 7-B/2015, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 88, de 7 de maio de 2015, que determina os procedimentos da matrícula e respetiva renovação, passam a ter a seguinte redação:
«Artigo 3.º
(…)
9 - A frequência de estabelecimentos de ensino particular e cooperativo com contrato de associação, na parte do apoio financeiro outorgado pelo Estado, é a correspondente à área geográfica de implantação da oferta abrangida pelo respetivo contrato.
(…)
Artigo 25.º
(…)
2 - Compete, ainda, à DGEstE proceder à divulgação da rede escolar, com informação sobre a área de influência dos estabelecimentos de educação e de ensino integrantes da mesma, devendo a divulgação ocorrer até ao dia 30 de junho de cada ano;
3 - Compete à Inspeção-Geral da Educação e Ciência, em articulação com a DGEstE, proceder à verificação do cumprimento, pelos estabelecimentos do ensino particular e cooperativo com contrato de associação, da respetiva área geográfica de implantação da oferta abrangida pelo contrato outorgado”
(cfr. Diário da República n.º 73/2016, 2.º Suplemento, Série II, de 2016-04-14, disponível em www.dre.pt).
19) Em 27/05/2016 a Secretária de Estado Adjunta e da Educação homologou, nos termos e para os efeitos do art.º 43.º, n.º 1, do EMP, o Parecer do Conselho Consultivo da PGR n.º 11/2016, o qual apresenta as seguintes conclusões:
“1.ª Os contratos de associação celebrados entre o Estado Português, através da Direção-Geral da Administração Escolar e as entidades titulares de estabelecimentos do ensino particular e cooperativo de nível não superior revestem a natureza de contratos administrativos.
2.ª A Administração não detém o poder de fixar com obrigatoriedade o sentido dos contratos administrativos, sendo as declarações do contraente público sobre a interpretação destes contratos meras declarações negociais - Cfr. artigo 307.º, n.º 1, do Código dos Contratos Públicos.
3.ª Estando em causa a celebração de contratos de associação para os anos letivos de 2015/2016, de 2016/2017 e de 2017/2018 precedida de procedimento concursal em que o número de turmas colocadas a concurso o foi, em cada área geográfica, por ciclo de ensino e ano de escolaridade, sendo contemplados o 2.º ciclo e o 3.º ciclo do ensino básico e o ensino secundário, ocorre que, quer o 3.º ciclo do ensino básico, quer o ensino secundário, têm a duração de três anos, mas o 2.º ciclo do ensino básico tem a duração de apenas dois anos (5.º e 6.º anos de escolaridade).
4.ª Assim, sendo os contratos trienais, o 3.º ciclo do ensino básico e o ensino secundário ajustam-se perfeitamente ao período de vigência dos contratos, sendo certo que, de acordo com o n.º 2 da cláusula 2.ª dos contratos, «nos termos do n.º 2 do artigo 17.º do EEPC, o Primeiro Outorgante garante a manutenção do contrato até à conclusão do ciclo de ensino das turmas por ele abrangido».
5.ª Mas tal já não sucede relativamente ao 2.º ciclo do ensino básico, dado que, no ano letivo de 2017/2018, ainda abrangido pelos contratos, terá de iniciar-se novamente o 5.º ano de escolaridade.
6.ª Ora, tendo sido fixados, no aviso de abertura do concurso, idênticos números de turmas para os três anos letivos abrangidos e reportando-se o apoio financeiro ao período compreendido entre 1 de setembro de 2015 e 31 de agosto de 2018, sendo nos contratos de associação contemplado o pagamento do financiamento de turmas do 2.º ciclo do ensino básico durante o ano letivo de 2017/2018, ter-se-á de concluir que, em tais contratos, se contempla o funcionamento de turmas do 5.º ano de escolaridade (primeiro do dois anos que integram o 2.º ciclo do ensino básico) nesse ano letivo, sendo certo que, nos termos do artigo 13.º, n.º 2, da Portaria n.º 172-A/2015, de 5 de junho, «no final do contrato, os seus efeitos mantêm-se até à conclusão do correspondente ciclo de ensino».
7.ª Não se contemplando em tais contratos, no que ao 3.º ciclo do ensino básico e ao ensino secundário concerne, o direito de os estabelecimentos de ensino particular e cooperativo iniciarem novos ciclos de ensino - 7.º e 10.º anos de escolaridade.
(…)
12.ª Ora, estabelecendo-se no artigo 6.º, alínea i), do Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo de nível não superior que compete ao Ministério da Educação e Ciência «permitir o acesso das famílias às escolas particulares e cooperativas, através da celebração de contratos e da concessão de apoios financeiros, bem como zelar pela sua correta aplicação, permitindo progressivamente o acesso às escolas particulares em condições idênticas às das escolas públicas», ocorre que, nos termos do artigo 6.º, n.º 2, alínea d), da Lei n.º 9/79, é atribuição do Estado «conceder subsídios e celebrar contratos para o funcionamento de escolas particulares e cooperativas, de forma a garantir progressivamente a igualdade de condições de frequência com o ensino público nos níveis gratuitos e a atenuar as desigualdades existentes nos níveis não gratuitos».
13.ª E, para efeitos do disposto no artigo 6.º da Lei n.º 9/79, o Estado celebra contratos e concede subsídios a escolas particulares e cooperativas, celebrando, designadamente, contratos não só «com estabelecimentos que, integrando-se nos objetivos e planos do Sistema Nacional de Educação e sem prejuízo da respetiva autonomia institucional e administrativa, se localizem em áreas carenciadas de rede pública escolar», mas também «com estabelecimentos que obedeçam aos requisitos anteriores mas que se encontrem localizados em áreas suficientemente equipadas de estabelecimentos públicos» (artigo 8.º, n.º 2, alíneas a) e b), respetivamente, da Lei n.º 9/79), sendo concedida prioridade à celebração de contratos e atribuição de subsídios aos estabelecimentos que se localizem em áreas carenciadas de rede pública escolar (n.º 3 do mesmo artigo).
14.ª Ser concedida prioridade é, pois, o que se estabelece na Lei n.º 9/79, sendo certo que no artigo 14.º, n.º 1, Decreto-Lei n.º 553/80, de 21 de novembro (anterior Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo) é que se estabelecia que «os contratos de associação são celebrados com escolas particulares situadas em zonas carecidas de escolas públicas».
15.ª Sendo certo que no n.º 4 do artigo 10.º do Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo de nível não superior, que tem por epígrafe Princípios da contratação, se estabelece que, na celebração dos contratos, o Estado deve ter em conta as necessidades existentes.
16.ª Por seu turno, a Portaria n.º 172-A/2015, de 5 de junho, limitou-se a fixar as regras e procedimentos aplicáveis à atribuição de apoio financeiro pelo Estado a estabelecimentos de ensino particular e cooperativo de nível não superior, previstos na alínea c) (contratos de associação) do n.º 1 do artigo 9.º do mesmo Estatuto e, nos termos do n.º 2 do artigo 9.º dessa Portaria, o aviso de abertura dos procedimentos, fixando as condições e os termos em que podem ser apresentadas as candidaturas, contém, obrigatoriamente, «a área geográfica de implantação da oferta» [alínea d)], mais contendo, também obrigatoriamente, «o número de vagas para alunos ou turmas postas a concurso» [alínea b)] e «os ciclos de ensino abrangidos, com a correspondência com o número de turmas postas a concurso» [alínea c)].
17.ª Sendo na opção pelo número de turmas postas a concurso e pelos ciclos de ensino abrangidos, nas áreas geográficas que forem indicadas, que se coloca a questão de ter em conta as necessidades existentes.
18.ª Assim sendo, nem o Decreto-Lei n.º 152/2013, nem a Portaria n.º 172-A/2015, ostentam incompatibilidade com a Lei n.º 9/79, devendo ser aplicados em conformidade com o nela estabelecido e tendo especialmente em consideração o disposto nos seus artigos 6.º e 8.º”
(cfr. Diário da República n.º 105/2016, 1.º Suplemento, Série II, de 2016-06-01, disponível em www.dre.pt).
20) Em 02/06/2016 foi emitida pela Subdiretora Geral da Direção Geral dos Estabelecimentos Escolares a Circular n.º 1-DGEstE/2016, do seguinte teor:
“Considerando a necessidade de garantir procedimentos uniformes quanto à aplicação dos artigos 3.º, n.º 9, e 25.º, n.º 3, do Despacho n.º 7-B/2015, de 7 de maio, na redação dada pelo Despacho n.º 1-H/2016, de 14 de abril, informa-se:
1.º O procedimento de homologação de turmas constituídas ao abrigo do contrato de associação em anos transatos, não beneficiou da matrícula eletrónica e não permitiu identificar todos os alunos cujos encarregados de educação residam ou desenvolvam a sua atividade profissional em área geográfica distinta da área geográfica de implantação da oferta do estabelecimento de ensino abrangida pelo contrato em causa, apesar de, no procedimento de homologação de turmas de 2015/2016, a DGESTE ter esclarecido vários estabelecimentos com contrato de associação a respeito desta limitação.
2. Tendo em conta essa circunstância, bem como o facto de a responsabilidade na deteção das situações referidas não caber aos alunos ou aos encarregados de educação, mas antes aos estabelecimentos de ensino; o disposto no artigo 17.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 153/2013, de 4 de novembro, segundo o qual o contrato de associação deve assegurar a conclusão do ciclo de ensino pelas turmas ou alunos por ele abrangidos; considerando, finalmente, que os referidos alunos iniciaram ou continuaram, efetivamente, um determinado percurso formativo, impõe-se assegurar que os alunos em causa não sejam afetados.
3.º Assim, para que possam ser validadas, no ano letivo 2016/2017, turmas que apresentem alunos na situação descrita no n.º 1, cabe ao estabelecimento de ensino demonstrar que esses alunos, que devam integrar turmas de continuidade de ciclo abrangidas por contrato de associação, já integravam turmas em início ou continuidade do mesmo ciclo, também abrangidas por aquele contrato, no ano letivo 2015/2016”
(cfr. doc. de fls. 249 do suporte físico do processo).
21) Na sequência da abertura de procedimento excecional para celebração de contratos de extensão de contratos de associação existentes a um novo ciclo de ensino compreendido nos anos letivos de 2016/2017, 2017/2018 e 2018/2019, autorizado por despacho da Secretária Adjunta e da Educação de 20/05/2016, proferido ao abrigo do n.º 2 do art.º 3.º da Portaria n.º 172-A/2015, de 05/06, não foram colocadas quaisquer turmas a concurso na área geográfica de implantação da oferta em que se encontra inserido o “IES” (cfr. docs. de fls. 558 a 566 do suporte físico do processo).
22) Em 25/07/2016 a A. subscreveu, sob protesto, uma “adenda a contrato de associação para conclusão de ciclos de ensino”, da qual consta, além do mais, a seguinte cláusula:
“Cláusula Primeira (Extensão de vigência)
Nos termos previstos no número 2 do art.º 17.º do Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 152/2013, de 4 de novembro e no número 1 do art.º 22.º da Portaria 172-A/2015, de 5 de junho, o Contrato celebrado entre as partes em 29.10.2014 e objeto de adenda em 20.07.2015 e 10.09.2015, permanece em vigor no ano letivo 2016/2017, para os efeitos de conclusão dos ciclos de ensino pelos alunos abrangidos pelo Contrato, no ano letivo 2015/2016”
(cfr. doc. de fls. 342 a 344 do suporte físico do processo).
23) Frequentam atualmente a escola da A. (no ano letivo de 2015/2016), integrados nas 19 turmas em contrato de associação, 486 alunos, dos quais 273 não residiam na União de Freguesias de Souselas e Botão e 213 aí residiam (acordo e cfr. doc. de fls. 128 do suporte físico do processo).
24) No ano letivo de 2016/2017, o R. não recusou a validação das turmas na escola da A. em contrato de associação, nomeadamente com fundamento na proveniência de alunos de áreas geográficas diversas da área geográfica de implantação da oferta onde se insere a escola da A. (cfr. doc. de fls. 346 e 347 do suporte físico do processo).
25) Por sentença proferida por este Tribunal em 11/07/2016, no âmbito do processo cautelar n.º 327/16.0BECBR, confirmada por acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 07/10/2016, foi julgado improcedente o pedido cautelar de suspensão de eficácia das normas a que correspondem o n.º 9 do art.º 3.º e o n.º 3 do art.º 25.º do Despacho Normativo n.º 7-B/2015, de 07/05, na redação introduzida pelo Despacho Normativo n.º 1-H/2016, de 14/04 (cfr. docs. de fls. 474 a 482 e 883 a 891 do suporte físico do processo cautelar apenso n.º 327/16.0BECBR).
26) A petição inicial da presente ação deu entrada em juízo no dia 11/10/2016 (cfr. doc. de fls. 2 do suporte físico do processo).”* IV - Do Direito
Peticionou o IES, em síntese, a declaração de ilegalidade das normas constantes do nº 9 do artigo 3º e pelo nº 3 do artigo 25 do Despacho Normativo nº 7-B/2015, de 7/5, na redação introduzida pelo despacho Normativo nº 1-H/2016 de 14/4.
Correspondentemente, decidiu-se no Tribunal a quo, em síntese, julgar a presente ação administrativa improcedente e, em consequência, absolver o R. dos pedidos.
No que o direito concerne, e sem prejuízo do que em momento ulterior se transcreverá face a cada item individualmente analisado, discorreu-se em 1ª instância:
“(...) Da falta de habilitação legal:
Defende a A. que, analisando o n.º 4 do art.º 7.º e o art.º 12.º do Decreto-Lei n.º 176/2012, de 02/08, leis habilitantes invocadas pelo Despacho Normativo n.º 1-H/2016, resulta daqueles preceitos que a habilitação legal ao membro do Governo responsável pela área da educação se refere apenas à “concretização do dever de proceder à matrícula e respetiva renovação”, pelo que a habilitação legal não se estende a matéria referente à frequência escolar, já que as restrições a esta estão integral e taxativamente estabelecidas no art.º 11.º do Decreto-Lei n.º 176/2012, de 02/08, sendo, por isso, evidente a falta de habilitação legal do n.º 9 do art.º 3.º e do n.º 3 do art.º 25.º do Despacho Normativo n.º 7-B/2015, na redação introduzida pelo Despacho Normativo n.º 1-H/2016, o qual é ilegal e inconstitucional, de um ponto de vista formal e orgânico.
Julgamos, todavia, que não é assim.
É certo que a emissão de regulamentos depende sempre de lei habilitante, devendo ser indicadas as leis que visam regulamentar ou, caso se trate de regulamento independente (que tornam operacionais opções legislativas já enunciadas na lei, portanto, de modo inovador), as leis que definem a competência para a sua emissão.
No caso dos autos, as normas impugnadas, inserindo-se em despacho normativo de execução ou complementar, devem sujeitar-se ao disposto no art.º 112.º, n.º 7, da CRP, ou seja, devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar.
Ora, o Despacho Normativo n.º 1-H/2016, de 14/04, refere, no seu preâmbulo, a propósito das leis habilitantes, o seguinte: “o Decreto-Lei n.º 176/2012, de 2 de agosto, que regula o regime de matrícula e de frequência no âmbito da escolaridade obrigatória das crianças e dos jovens entre os 6 e os 18 anos, determina no n.º 2 do artigo 12.º que a informação necessária ao controlo do cumprimento do dever de matrícula é disponibilizada pelos serviços centrais com competência na área da estatística da educação. / Com vista a garantir maior segurança e fiabilidade a tal informação, importa generalizar os procedimentos de matrícula e de renovação de matrícula por meios eletrónicos, previstos no artigo 6.º do Despacho Normativo n.º 7-B/2015, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 88, de 7 de maio de 2015, que passam, desta forma, a adotar caráter obrigatório para todos os estabelecimentos de educação e ensino. (…) / No âmbito do procedimento de matrícula, importa ainda considerar o disposto na Lei n.º 65/2015, de 3 de julho, que procede à 1.ª alteração da Lei n.º 85/2009, de 27 de agosto, estabelecendo a universalidade da educação pré-escolar para as crianças a partir dos 4 anos de idade. / (…)
Nestes termos: / Ao abrigo do disposto no n.º 4 do artigo 7.º e no artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 176/2012, de 2 de agosto, na alínea c) do artigo 5.º da Lei n.º 5/97, de 10 de fevereiro, e no uso dos poderes delegados pelos Despachos n.ºs 1009-A/2016 e 1009-B/2016, publicados no Diário da República, 2.ª série, n.º 13, de 20 de janeiro de 2016, determina-se: (…)” (cfr. ponto 18 dos factos provados).
Dispõe o art.º 7.º, n.º 4, do Decreto-Lei n.º 176/2012, de 02/08 (diploma que regula o regime de matrícula e de frequência no âmbito da escolaridade obrigatória das crianças e dos jovens com idades compreendidas entre os 6 e os 18 anos e que estabelece medidas que devem ser adotadas no âmbito dos percursos escolares dos alunos para prevenir o insucesso e o abandono escolares), que “os procedimentos exigíveis para a concretização do dever de proceder à matrícula e respetiva renovação são definidos por despacho do membro do Governo responsável pela área da educação”.
E, por sua vez, o art.º 12.º do mesmo diploma legal prevê que “o controlo do cumprimento do dever de matrícula compete aos órgãos de gestão e administração dos respetivos estabelecimentos de educação e ensino” (n.º 1), sendo que “a informação necessária ao controlo do cumprimento do dever de matrícula é disponibilizada pelos serviços centrais com competência na área da estatística da educação, com base nos seguintes elementos: a) listas de matrícula disponibilizadas pelos estabelecimentos de educação e ensino; b) listas de nascimento disponibilizadas pelos serviços competentes do Ministério da Justiça” (n.º 2).
Quanto às normas impugnadas, o n.º 9 do art.º 3.º do Despacho Normativo n.º 7-B/2015, na redação introduzida pelo Despacho Normativo n.º 1-H/2016, determina que “a frequência de estabelecimentos de ensino particular e cooperativo com contrato de associação, na parte do apoio financeiro outorgado pelo Estado, é a correspondente à área geográfica de implantação da oferta abrangida pelo respetivo contrato”, acrescentando o n.º 3 do art.º 25.º que “compete à Inspeção-Geral da Educação e Ciência, em articulação com a DGEstE, proceder à verificação do cumprimento, pelos estabelecimentos do ensino particular e cooperativo com contrato de associação, da respetiva área geográfica de implantação da oferta abrangida pelo contrato outorgado”. Estamos, pois, perante normas que tratam da frequência de estabelecimentos de ensino particular e cooperativo com contratos de associação, regulando-os no sentido de lhes determinar que o apoio financeiro a conceder pelo Estado estará circunscrito à área de implantação da oferta abrangida pelo respetivo contrato, competindo à Inspeção-Geral da Educação e Ciência, em articulação com a DGEstE, proceder à verificação do cumprimento de tal requisito.
No entanto, não é menos verdade que a frequência dos estabelecimentos de ensino particular e cooperativo está intimamente relacionada com as condições de matrícula e respetiva validação. Aliás, isso mesmo se poderá constatar a partir, por exemplo, do n.º 1 do art.º 11.º do referido Decreto-Lei n.º 176/2012, de 02/08, que trata da frequência dos estabelecimentos de ensino particular e cooperativo, determinando que, “sem prejuízo do disposto no número seguinte, não é permitida a matrícula ou renovação de matrícula em qualquer dos ciclos do ensino básico a alunos que à data de início do ano escolar que pretendam frequentar já tenham atingido os 18 anos de idade” (cfr. o acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 19/01/2017, proc. n.º 13717/16, publicado em www.dgsi.pt).
Do acima exposto retira-se, ainda, que o Despacho Normativo n.º 1-H/2016, que alterou, em parte, o Despacho Normativo n.º 7-B/2015, complementando-o, se funda nos diversos diplomas que regulam o ensino básico e secundário, nomeadamente, a Lei de Bases do Sistema Educativo, o Estatuto do Aluno, o diploma que estabelece as regras referentes ao regime de autonomia, administração e gestão dos estabelecimentos de educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário e, bem assim, o diploma que estabelece o regime de matrícula e de frequência no âmbito da escolaridade obrigatória (o já citado Decreto-Lei n.º 176/2012, de 02/08).
Ora, como vimos, as normas impugnadas regulam a frequência de estabelecimentos de ensino particular e cooperativo com contratos de associação, na parte do apoio financeiro outorgado pelo Estado, limitado à área geográfica de implantação da oferta abrangida pelo respetivo contrato, temática que, quanto a nós, também se relaciona com as condições de validação das matrículas nos estabelecimentos de ensino particular e cooperativo e respetivas renovações, reguladas pelo Decreto-Lei n.º 176/2012, de 02/08, enquanto norma habilitante.
Neste sentido, atente-se no teor dos art.ºs 7.º, 11.º e 12.º do Decreto-Lei n.º 176/2012 e na integração sistemática da norma ínsita no n.º 9 do art.º 3.º do Despacho Normativo n.º 7-B/2015, a qual vem integrada no capítulo II subordinado à epígrafe “Frequência, matrícula e renovação de matrícula”.
(...)
Deste modo, tendo em conta a íntima ligação das condições de frequência dos estabelecimentos particulares e cooperativos com as condições de validação das respetivas matrículas e suas renovações, entende-se não ocorrer a alegada falta de habilitação legal do n.º 9 do art.º 3.º e do n.º 3 do art.º 25.º do Despacho Normativo n.º 7-B/2015, na redação introduzida pelo Despacho Normativo n.º 1-H/2016, não sendo tais normas nem ilegais nem inconstitucionais, de um ponto de vista formal e orgânico.
Termos em que improcede o vício em apreciação.
Da violação da prevalência de lei:
Alega, em suma, a A. que o n.º 9 do art.º 3.º e o n.º 3 do art.º 25.º do Despacho Normativo n.º 7-B/2015, na redação do Despacho Normativo n.º 1-H/2016, introduzem contra legem a supletividade do ensino particular e cooperativo com contratos de associação em relação à escola estatal, uma vez que estes requisitos (ilegais) de suposta frequência de estabelecimentos de ensino particular e cooperativo com contrato de associação, com referência à área geográfica de implantação da oferta abrangida pelo respetivo contrato, não se aplicam às escolas estatais. Mais refere que o n.º 9 do art.º 3.º e o n.º 3 do art.º 25.º do Despacho Normativo n.º 7-B/2015, na redação do Despacho Normativo n.º 1-H/2016, restringem de forma relevante o direito dos pais escolherem e orientarem o processo educativo dos filhos, com base em critério geográfico, restrição que não vem fundamentada em quaisquer interesses públicos constitucionalmente protegidos e regulados por lei, assim se violando o subprincípio da prevalência da lei, e, bem assim, que a aplicação destas normas viola o direito dos alunos da escola da A. a não serem discriminados em relação àqueles que pretendam optar por uma escola que não a da A., em função de um critério geográfico não previsto em lei.
Carece, porém, a A. de razão, senão vejamos.
De uma banda, não se nos afigura correta a afirmação da A. no sentido de que o paradigma da supletividade do apoio financeiro do ensino particular e cooperativo foi abandonado, atenta a permanência da Lei de Bases do Ensino Particular e Cooperativo (Lei n.º 9/79, de 19/03), designadamente do seu art.º 8.º, n.º 2, alínea a), e n.º 4, segundo os quais, “na celebração de contratos entre o Estado e as escolas particulares e cooperativas são consideradas as seguintes modalidades: a) contratos com estabelecimentos que, integrando-se nos objetivos e planos do Sistema Nacional de Educação e sem prejuízo da respetiva autonomia institucional e administrativa, se localizem em áreas carenciadas de rede pública escolar”, sendo que “aos alunos de qualquer nível ou ramo de ensino que frequentem as escolas referidas na alínea a) do n.º 2 é garantida igualdade com os alunos do ensino oficial no que se refere a despesas com propinas e matrículas” (sublinhado nosso). O que, aliás, foi confirmado no Parecer do Conselho Consultivo da PGR n.º 11/2016, homologado em 27/05/2016, de cujo teor decorre que “nem o Decreto-Lei n.º 152/2013, nem a Portaria n.º 172-A/2015, ostentam incompatibilidade com a Lei n.º 9/79, devendo ser aplicados em conformidade com o nela estabelecido e tendo especialmente em consideração o disposto nos seus artigos 6.º e 8.º” e que os contratos que não se integrem naquela alínea a) do n.º 2 do art.º 8.º, “não se subsumindo na categoria dos contratos de associação, ficam privados da amplitude de financiamento que se encontra prevista no número 4 do mesmo artigo 8.º, ou seja, da gratuidade em condições de igualdade com os alunos do ensino oficial no que se refere a despesas com propinas e matrículas” (cfr. ponto 19 dos factos provados).
Daí que o financiamento da escola da A. através de contrato de associação com a limitação do universo dos alunos que a podem frequentar, atendendo à área geográfica da oferta abrangida pelo respetivo contrato, nos termos das normas impugnadas, não se mostra violadora nem da ratio nem da letra da legislação anterior às normas em crise.
(...)
Da ilegalidade das normas impugnadas por violação dos contratos de associação e do Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo (EEPC):
Entende a A. que, seja por via legal, seja por via contratual, está a mesma obrigada, pelo menos até 31/08/2018, a garantir a frequência do ensino, a garantir a matrícula aos interessados até ao limite da lotação e a aceitar, a título condicional, as matrículas que ultrapassem a sua capacidade, de acordo com as preferências definidas no despacho sobre matrículas, pelo que o limite geográfico à frequência de alunos firmado no n.º 9 do art.º 3.º e no n.º 3 do art.º 25.º do Despacho Normativo n.º 7-B/2015, na redação do Despacho Normativo n.º 1-H/2016, viola quer o EEPC, quer os contratos de associação em execução, estabelecendo restrições à frequência da escola da A. incompatíveis com as próprias obrigações que para esta decorrem quer do EEPC, quer dos contratos de associação em execução e aos quais se encontra vinculada.
Não tem, porém, a A. razão.
Isto porque não se vislumbra qualquer incompatibilidade entre o que dispõem, por um lado, o EEPC e os contratos de associação em execução e, por outro lado, as normas nesta sede impugnadas.
Não se ignora que, nos termos do art.º 16.º, n.º 2, do EEPC, “os contratos de associação são celebrados com escolas particulares ou cooperativas, com vista à criação de oferta pública de ensino, ficando estes estabelecimentos de ensino obrigados a aceitar a matrícula de todos os alunos até ao limite da sua lotação, seguindo as prioridades idênticas às estabelecidas para as escolas públicas”. E que, nos termos do art.º 18.º do mesmo diploma legal, “os contratos de associação obrigam as escolas a: a) garantir a frequência do ensino a todas as crianças e jovens em idade escolar, em condições idênticas às das escolas públicas; (…) c) garantir a matrícula aos interessados até ao limite da lotação do estabelecido no respetivo contrato de associação, de acordo com as preferências definidas no despacho sobre matrículas; (…) e) aceitar, a título condicional, as matrículas que ultrapassem a sua capacidade, comunicando-as aos serviços competentes do Ministério da Educação e Ciência”.
Resulta igualmente dos diversos contratos de associação que a A. celebrou com o Estado, e que se encontram em execução, que esta tem a obrigação de “garantir o acesso ao ensino ministrado nos ciclos de ensino abrangidos pelo contrato de associação por todas as crianças e jovens em idade escolar, no respeito pelos princípios da igualdade e da não discriminação e das normas aplicáveis às matrículas e renovações de matrícula”, bem como de “aceitar, a título condicional, as matrículas que ultrapassem a sua capacidade, comunicando-as aos serviços competentes do MEC” (cfr. pontos 7, 10 e 22 dos factos provados).
Ora, temos que a imposição de um limite geográfico à frequência de alunos, tal como firmado no n.º 9 do art.º 3.º e no n.º 3 do art.º 25.º do Despacho Normativo n.º 7-B/2015, na redação aditada pelo Despacho Normativo n.º 1-H/2016 – no sentido de que apenas podem ser financiadas turmas cujos alunos residam, ou cujos encarregados de educação exerçam a sua atividade profissional principal, na “área geográfica de implantação da oferta” abrangida pelos contratos de associação, enquanto área carenciada de rede pública escolar –, não resulta no incumprimento, pela A., da sua obrigação legal e contratual de garantir a frequência do ensino e a matrícula a todos os interessados até ao limite da lotação e de aceitar, a título condicional, as matrículas que ultrapassem a sua capacidade.
A A. está obrigada a garantir a frequência do ensino e a matrícula a todos os interessados até ao limite da lotação e a aceitar, a título condicional, as matrículas que ultrapassem a sua capacidade no respeito, desde logo, das normas aplicáveis às matrículas e renovações de matrícula, ou seja, no respeito, entre outras, das normas previstas no Despacho Normativo n.º 7-B/2015, na redação introduzida pelo Despacho Normativo n.º 1-H/2016. Ou seja, todos estes elementos têm de ser lidos e interpretados em conjunto e não de forma isolada: com as alterações aditadas pelo Despacho Normativo n.º 1-H/2016, a A. passa a ter o dever de garantir a frequência do ensino e a matrícula a todos os interessados até ao limite da lotação e de aceitar, a título condicional, as matrículas que ultrapassem a sua capacidade por referência à “área geográfica de implantação da oferta” abrangida pelos contratos de associação.
Ademais, a verdade é que, em concreto, é ainda desconhecido o alcance geográfico das normas em causa, porquanto o disposto no n.º 9 do art.º 3.º do Despacho Normativo n.º 7-B/2015, na redação conferida pelo Despacho Normativo n.º 1-H/2016, não obstará à homologação das turmas de continuidade de ciclo iniciado em anos anteriores, ao abrigo de contrato de associação, independentemente da localização da residência dos alunos e dos encarregados de educação, como previsto na Circular n.º 1-DEstE/2016, de 02/06/2016, emitida pela Direção-Geral dos Estabelecimentos Escolares (cfr. ponto 20 dos factos provados). O que significa, como refere o R., que as turmas de continuidade abrangidas por contrato de associação celebrado serão homologadas e financiadas, ainda que constituídas por alunos cujos encarregados de educação residam ou desenvolvam a sua atividade profissional em área geográfica distinta da área geográfica de implantação da oferta do estabelecimento de ensino abrangida pelo contrato em causa, desde que aquele demonstre que os alunos que as devam constituir integravam turmas em início ou continuidade de ciclo no ano letivo transato, também abrangidas por aquele contrato de associação.
E, da factualidade provada nos autos extrai-se que, no ano letivo de 2016/2017, o R. não recusou a validação das turmas na escola da A. em contrato de associação com fundamento na proveniência de alunos de áreas geográficas diversas da área geográfica de implantação da oferta onde se insere a escola da A. (cfr. ponto 24 dos factos provados).
Termos em que improcede o vício em apreciação.
Da violação do princípio da certeza e segurança jurídicas ínsito a um Estado de Direito (art.º 2.º da CRP):
Defende, ainda, a A. que não podia razoavelmente contar com esta mutação desfavorável na ordem jurídica, através da publicação de uma norma que estabelece ilegalmente um critério de frequência de alunos na sua escola, em contrato de associação, pelo que saem violados os princípios da certeza e segurança jurídicas e as legítimas expectativas da A., não sendo esta mudança imposta pela necessidade de salvaguardar quaisquer direitos ou interesses constitucionalmente protegidos que devam considerar-se prevalentes em relação aos interesses da A. Mas não tem razão.”
Vejamos agora o suscitado:
Da falta de Habilitação Legal
Entende o Recorrente que “é absolutamente evidente a falta de habilitação legal do nº 9 do artigo 3º introduzida pelo despacho normativo nº 1-H/2016 e por conseguinte, este é ilegal e inconstitucional, de um ponto de vista formal e orgânico, o que expressamente se reitera para todos os legais e devidos efeitos.”
Em síntese, afirmou-se a este respeito na decisão recorrida que “tendo em conta a íntima ligação das condições de frequência dos estabelecimentos particulares e cooperativos com as condições de validação das respetivas matrículas e suas renovações, entende-se não ocorrer a alegada falta de habilitação legal do n.º 9 do art.º 3.º e do n.º 3 do art.º 25.º do Despacho Normativo n.º 7-B/2015, na redação introduzida pelo Despacho Normativo n.º 1-H/2016, não sendo tais normas nem ilegais nem inconstitucionais, de um ponto de vista formal e orgânico.
(...)
Em síntese, no preâmbulo do Despacho Normativo n.º 1-H/2016 vêm expressamente referidas as normas em que o mesmo se funda, relativas a matérias nas quais se insere, a nosso ver, a da frequência de ensinos particulares e cooperativos.”
Desde logo, não é exigível que todas as matérias regulamentadas tenham de estar prévia e detalhadamente referidas na norma habilitante, bastando que derivem da matéria a regulamentar – cfr. Acórdão do TCAN, 790/15.6BECBR.
Como se afirmou no referido acórdão deste TCAN, de 05.02.2016, “não é evidente que o despacho que regula o número mínimo de alunos por turma num estabelecimento de ensino seja inconstitucional por falta de norma habilitante, nem que tal facto viole o direito de aprender e ensinar e o direito dos pais à escolha e orientação do processo educativo dos filhos.”
Mais se afirmou no identificado acórdão que “o Despacho Normativo vem regulamentar os procedimentos, a constituição das turmas e o período de funcionamento escolar, na sequência dos diplomas anteriormente referidos, pelo que não se vê que o mesmo padeça de qualquer inconstitucionalidade por falta de norma habilitante”,
No preâmbulo do referido Despacho Normativo vêm expressamente referidas as normas em que o mesmo se fundamenta. De notar que há várias espécies de regulamentos, não se tornando necessário, como decorre da decisão recorrida, que todas as matérias regulamentadas tenham que estar previamente referidas na norma habilitante. Têm é que decorrer da matéria a regulamentar.
Em face do que precede e tal como tem sido reiterado por este Tribunal, ratifica-se o referido a este respeito pelo tribunal a quo, não se reconhecendo a invocada falta de Habilitação Legal do nº 9 do artigo 3º introduzido pelo despacho normativo nº 1-H/2016
Dos Vícios No Procedimento Regulamentar
Entende o Recorrente que “Quanto ao (não) cumprimento do artigo 98º do CPA: decidiu mal o tribunal de 1ª instância quando não relevou a diferença legal entre os regimes de frequência escolar (o disciplinado nas normas impugnadas) e de matrícula e renovação de matrícula (constante do aviso de procedimento).”
Mais refere o Recorrente que “Quanto ao (não) cumprimento do artigo 99º do CPA: esta é uma omissão evidente que (...) determina por si só a procedência da ação ...”
Refere-se ainda no Recurso quanto ao (não) cumprimento do artigo 100º do CPA que “o facto de a autora entender convictamente que inexistiu qualquer procedimento com referência – pelo menos expressa – à alteração do regime de frequência escolar de escolas particulares e cooperativas, em contrato de associação – e o caráter estruturante do princípio de participação dos interessados e que, no caso concreto, a aprovação e publicação das normas impugnadas deviam ser precedidas de audiências dos interessados.”
Em qualquer caso, é insofismável e incontornável que o aviso de publicitação do início do procedimento, tendente à elaboração do referido despacho normativo, foi publicado no site oficial do governo em 24.02.2016 “para os efeitos previstos no artigo 98.º do CPA”.
O referido teve por objeto concretizar procedimentos de matrícula e respetiva renovação bem como normas e critérios a observar na distribuição de crianças e alunos, constituição de grupos e turmas e definição do período de funcionamento dos estabelecimentos de educação e de ensino.
É ainda indicado o modo e a legitimidade de particulares e entidades para se constituírem como interessados e apresentarem contributos para a elaboração do regulamento em causa.
Em face do que precede, não se reconhece assim a violação do referido Artº 98º do CPA.
No que concerne já ao Artº 99º do CPA, refere o mesmo, sob a epígrafe “Projeto de regulamento”, que “Os regulamentos são aprovados com base num projeto, acompanhado de uma nota justificativa fundamentada, que deve incluir uma ponderação dos custos e benefícios das medidas projetadas”.
Do referido normativo não resulta o dever do relatório preambular do Despacho Normativo nº 1-H/2016 fazer necessariamente alusão à ponderação que, em concreto, tenha sido feita, mas singelamente que a nota justificativa deve acompanhar o projeto de regulamento.
Cabia pois ao Recorrente, o que não logrou fazer, demonstrar que foi omitida a fase de elaboração do texto regulamentar inicial, tendente à aprovação do Despacho normativo em causa, instruído, nos termos da norma citada.
Assim, não resultam provados dos elementos disponíveis, elementos suficientes para concluir que a referida norma do CPA tenha sido violada.
No que concerne já à suposta violação do artigo 100.º do CPA há uma questão incontornável e que se prende com o facto de nem a Recorrente nem outras entidades se terem constituído como interessados no procedimento tendente à elaboração do Despacho Normativo relativo ao regime de matrícula no âmbito da escolaridade obrigatória, pelo que, por natureza, estava prejudicado o direito de audiência prévia, por falta de interlocutor habilitado.
Por outro lado, a validação e a homologação de turmas para os efeitos previstos nos arts. 24.º e 25.º do Despacho Normativo 7-B/2015 visaram tão-só assegurar a fiscalização do cumprimento das exigências legais e contratuais de constituição de turmas.
Como se afirmou no acórdão deste TCAN nº 790/15.6BECBR, de 05.02.2016, “não é evidente que o despacho que regula o número mínimo de alunos por turma num estabelecimento de ensino seja inconstitucional por falta de norma habilitante, nem que tal facto viole o direito de aprender e ensinar e o direito dos pais à escolha e orientação do processo educativo dos filhos.”
Mais se afirmou no identificado acórdão que “o Despacho Normativo vem regulamentar os procedimentos, a constituição das turmas e o período de funcionamento escolar, na sequência dos diplomas anteriormente referidos, pelo que não se vê que o mesmo padeça de qualquer inconstitucionalidade por falta de norma habilitante”,
Da Violação do Estatuto Do Ensino Particular e Cooperativo e do Contrato de Associação
Entende o Recorrente que terá sido violado o referido Estatuto, bem como o contrato de associação.
Na realidade, cada Estabelecimento de Ensino Particular e Cooperativo com contrato de associação só pode oferecer tendencialmente as suas prestações de ensino, ao abrigo do contrato de associação, aos alunos oriundos da respetiva área geográfica de implantação da oferta considerada no mesmo contrato, por ser essa a área geográfica supostamente deficitária e a carecer de um regime compensatório.
Aliás, isso mesmo resulta da Portaria n.º 172-A/2015, de 5 de junho, que, em cumprimento do disposto nos art.º 10.º e 17.º do Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo (EEPC), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 152/2013, de 4 de novembro, veio definir as regras a que deve sujeitar-se o procedimento administrativo para celebração dos contratos de associação, no respeito pela Lei de Bases do Ensino Particular e Cooperativo, aprovada pela Lei n.º 9/79, de 19 de março.
Com efeito, refere-se no Artº 8º da Lei de Bases do Ensino Particular e Cooperativo (LBEPC), o seguinte:
“1 - Para efeitos do disposto no artigo 6.º, o Estado celebra contratos e concede subsídios a escolas particulares e cooperativas.
2 - Na celebração de contratos entre o Estado e as escolas particulares e cooperativas são consideradas as seguintes modalidades:
a) Contratos com estabelecimentos que, integrando-se nos objetivos e planos do Sistema Nacional de Educação e sem prejuízo da respetiva autonomia institucional e administrativa, se localizem em áreas carenciadas de rede pública escolar; (sublinhado nosso).
b) Contratos com estabelecimentos que obedeçam aos requisitos anteriores mas que se encontrem localizados em áreas suficientemente equipadas de estabelecimentos públicos;
c) Contratos com estabelecimentos em que, para além dos planos oficiais de ensino aos vários níveis, sejam ministradas outras matérias no quadro de experiências de atualização pedagógica e educativa.
3 - É concedida prioridade à celebração de contratos e atribuição de subsídios aos estabelecimentos referidos na alínea a) do n.º 2, bem como a jardins-de-infância e a escolas de ensino especial, nomeadamente em áreas geográficas carenciadas.
4 - Aos alunos de qualquer nível ou ramo de ensino que frequentem as escolas referidas na alínea a) do n.º 2 é garantida igualdade com os alunos do ensino oficial no que se refere a despesas com propinas e matrículas.
5 - Incumbe ao Governo estabelecer a regulamentação adequada para a celebração dos contratos e concessão dos apoios e subsídios previstos neste artigo, com especificação dos compromissos a assumir por ambas as partes, bem como a fiscalização do cumprimento dos contratos estabelecidos.”
Por outro lado, o Decreto-Lei n.º 152/2013, de 4 de novembro, que aprovou o atual Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo (EEPC), veio estabelecer no n.º 1 do seu art. 9.º, sob a epígrafe “modalidades de contratos”, o seguinte:
“Os contratos a celebrar entre o Estado e as escolas particulares podem revestir as seguintes modalidades:
a) Contratos simples de apoio à família;
b) Contratos de desenvolvimento de apoio à família;
c) Contratos de associação;
d) Contratos de patrocínio;
e) Contratos de cooperação.”
Refere-se ainda no n.º 4 do art. 10.º do mesmo diploma (Princípios da contratação), que “na celebração destes contratos, o Estado tem em conta as necessidades existentes e a qualidade da oferta, salvaguardado o princípio da concorrência.”
Correspondentemente afirma-se no art.º 16.º, do EEPC, no que respeita aos contratos de associação, que:
“1 — Os contratos de associação têm por fim possibilitar a frequência das escolas do ensino particular e cooperativo em condições idênticas às do ensino ministrado nas escolas públicas, no respeito pela especificidade do respetivo projeto educativo.
2 — Os contratos de associação são celebrados com escolas particulares ou cooperativas, com vista à criação de oferta pública de ensino, ficando estes estabelecimentos de ensino obrigados a aceitar a matrícula de todos os alunos até ao limite da sua lotação, seguindo as prioridades idênticas às estabelecidas para as escolas públicas.
3 — Os contratos e as inerentes condições de frequência previstos no presente artigo podem abranger apenas uma parte da lotação da escola.”
Decorre assim do n.º 1 do transcrito art. 16.º do EEPC que os contratos de associação são a modalidade de contrato prevista na alínea a) do n.º 2 do art.º 8.º da LBEPC e na alínea c) do art.º 9.º do EEPC que titula o apoio financeiro previsto no n.º 4 do art.º 8.º da LBEPC, ou o tipo contratual pelo qual é garantida igualdade com os alunos do ensino oficial no que se refere a despesas com propinas e matrículas estabelecimentos que se localizem em áreas carenciadas de rede pública escolar. Tal facto não permite concluir, no entanto, e naturalmente, que sejam necessariamente tornadas públicas as escolas privadas objeto de contratos de associação.
Já a alínea d) do número 2 do seu artigo 9.º, da Portaria n.º 172-A/2015, de 5 de junho, determina que “o aviso de abertura dos procedimentos fixa as condições e os termos em que podem ser apresentadas as candidaturas, contendo, obrigatoriamente: (…) d) A área geográfica de implantação da oferta”
Assim e correspondente, o procedimento aberto nos termos da Portaria n.º 172-A/2015, de 5 de junho, fixou, no Anexo I do seu aviso de abertura, as freguesias abrangidas enquanto área geográfica de implantação da oferta, o que se mostra adequado.
No número 1.1.1 do Capítulo II do referido aviso foi estabelecido que “são requisitos cumulativos de admissão das candidaturas, designadamente, aquelas em que os estabelecimentos do Ensino Particular e Cooperativo: “Se localizem nas áreas geográficas das turmas a que concorrem, identificadas no anexo I do presente aviso de abertura”
Assim, apenas se puderam candidatar ao financiamento em causa os estabelecimentos de ensino particular e cooperativo que se localizavam nas áreas geográficas das turmas colocadas a concurso, identificadas no Anexo I do aviso de abertura.
Nesta linha se pronunciou o Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da República, no já referenciado Parecer n.º 11/2016, de 25.05.2016, homologado pela Secretária de Estado Adjunta e da Educação em 27.05.2016, e publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 105, 2.ª Série, I Suplemento, de 01.06.2016, referindo:
“15.ª Sendo certo que no n.º 4 do artigo 10.º do Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo de nível não superior, que tem por epígrafe Princípios da contratação, se estabelece que, na celebração dos contratos, o Estado deve ter em conta as necessidades existentes.
16.ª Por seu turno, a Portaria n.º 172-A/2015, de 5 de junho, limitou-se a fixar as regras e procedimentos aplicáveis à atribuição de apoio financeiro pelo Estado a estabelecimentos de ensino particular e cooperativo de nível não superior, previstos na alínea c) (contratos de associação) do n.º 1 do artigo 9.º do mesmo Estatuto e, nos termos do n.º 2 do artigo 9.º dessa Portaria, o aviso de abertura dos procedimentos, fixando as condições e os termos em que podem ser apresentadas as candidaturas, contém, obrigatoriamente, «a área geográfica de implantação da oferta» [alínea d)], mais contendo, também obrigatoriamente, «o número de vagas para alunos ou turmas postas a concurso» [alínea b)] e «os ciclos de ensino abrangidos, com a correspondência com o número de turmas postas a concurso» [alínea c)].
17.ª Sendo na opção pelo número de turmas postas a concurso e pelos ciclos de ensino abrangidos, nas áreas geográficas que forem indicadas, que se coloca a questão de ter em conta as necessidades existentes.
18.ª Assim sendo, nem o Decreto-Lei n.º 152/2013, nem a Portaria n.º 172-A/2015, ostentam incompatibilidade com a Lei n.º 9/79, devendo ser aplicados em conformidade com o nela estabelecido e tendo especialmente em consideração o disposto nos seus artigos 6.º e 8.º.”
Se é certo que o referido Parecer não vincula, naturalmente, o Tribunal, não deixa de se reconhecer que o mesmo faz um adequado enquadramento da matéria legal aplicável, sendo manifesto que os contratos que não se insiram na alínea a) do n.º 1 do art. 8.º da Lei n.º 9/79, não podem almejar a que o correspondente regime de financiamento se lhes seja aplicado sem reservas, pois que tal subverteria o correspondente regime legal.
Não é pois por acaso que se refere na alínea c) do art.º 16.º do EEPC que “os contratos de associação obrigam as escolas a: (…) c) garantir a matrícula aos interessados até ao limite da lotação do estabelecido no respetivo contrato de associação, de acordo com as preferências definidas no despacho sobre matrículas.”
Em qualquer caso, como é compreensível, os alunos que não pertençam à área geográfica identificada no aviso do procedimento de contratação como sendo a área onde o Estado sentiu a necessidade de contratar meios complementares para a rede escolar, através de contrato de associação, ficam impedidos de beneficiar de gratuitidade em condições de igualdade com os alunos do ensino oficial no que se refere a despesas com propinas e matrículas, sob pena de, assim não sendo, ficar subvertido todo o regime que esteve na base a criação e implementação dos “contratos de associação”.
Esta interpretação é aquela que melhor se adequa ao regime legal vigente, sendo que nos termos do n.º 2 da Cláusula Primeira do Contrato de Associação “o apoio a conceder durante a execução do contrato é atribuído ao número de turmas que efetivamente venham a ser constituídas e validadas, em cada ano letivo”.
Recentrando a questão no presente diferendo contencioso, refira-se que a impugnação de normas no nosso regime de contencioso administrativo, encontra-se plasmado nos arts. 72.º e ss. do CPTA, estabelecendo o n.º 1 do seu art. 73.º que: “a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral de norma imediatamente operativa pode ser pedida por quem seja diretamente prejudicado pela vigência da norma ou possa vir previsivelmente a sê-lo em momento próximo, independentemente da prática de ato concreto de aplicação, pelo Ministério Público e por pessoas e entidades nos termos do n.º 2 do artigo 9.º, assim como pelos presidentes de órgãos colegiais, em relação a normas emitidas pelos respetivos órgãos.”
Aqui chegados, é patente que as normas a que se refere o n.º 9 do artigo 3.º e o n.º 3 do artigo 25.º, ambos do despacho normativo n.º 7-B/2015, de 7/5, na redação introduzida pelo despacho normativo n.º 1-H/2016, de 14/04 não são imediatamente operativas, não se mostrando só por si lesivas, no caso, para o Instituto Educativo aqui Recorrente.
Efetivamente, as controvertidas normas para que se mostrassem lesivas, sempre careceriam da intermediação de atos administrativos.
Com efeito, é no respetivo contrato de associação, em resultado de um procedimento de contratação, cujo aviso conterá a indicação da respetiva área geográfica de implantação da oferta, nos termos do art. 9.º, n.º 2, alínea d), da Portaria n.º 172-A/2015, que esses limites serão definidos.
Acresce ainda ao referido, a existência de um sistema de fiscalização do cumprimento daquele objeto contratual, consubstanciado na validação ou homologação das turmas, nos termos previstos no art. 14.º, n.º 1, alínea g), da Portaria n. 172-A/2015,
Assim, a validação ou a homologação de turmas pelos serviços do Ministério de Educação, a que se referem o art. 24.º e o n.º 1 do art. 25.º do mesmo despacho normativo n.º 7-B/2015 pressupõe a existência de um novo ato, que legitimará todo o procedimento.
Como se sumariou no Acórdão do STA nº 0768/04, de 15-12-2004, “As normas regulamentares, por em princípio serem normas procedimentais, não são diretamente impugnáveis nos tribunais administrativos, porquanto só o ato administrativo que as aplica é que pode ser objeto de recurso contencioso ou de ação administrativa, esta no âmbito da nova reforma.
Não será, porém, assim, quando tais normas tenham também natureza substantiva, ou seja, quando por si só, interfiram diretamente na esfera jurídica dos interessados sem necessidade da sua aplicação através de ato administrativo.”
Em bom rigor, as normas regulamentares aqui controvertidas, limitam-se a estabelecer a articulação entre serviços do Ministério da Educação para o exercício das competências de fiscalização do cumprimento do âmbito geográfico dos contratos de associação que resulta do Aviso de abertura do procedimento para a celebração do contratos assinados em 2015 e dos próprios contratos, e que servirá de critério à emergente validação ou homologação de turmas.
Assim, a decisão dos serviços do Ministério da Educação no sentido da validação, ou não, da constituição das turmas pretendidas em concreto, constitui o ato só por si determinante para a exequibilidade do próprio contrato de associação.
Na realidade, o n.º 3 do artigo 25.º do Despacho Normativo n.º 7-B/2015, não introduz no procedimento qualquer solução inovatória, “imediatamente operativa”, uma vez que se limita a determinar que os serviços do Ministério da Educação “procedam à verificação do cumprimento, pelos estabelecimentos do ensino particular e cooperativo com contrato de associação, da respetiva área geográfica de implantação da oferta abrangida pelo contrato outorgado”, em face do que se mostra insuscetível de ser objeto de impugnação (cfr. o art. 73.º, n.º 1, do CPTA).
Mal seria que um normativo determinando singelamente a verificação do cumprimento do legal e contratualmente estabelecido, pudesse ser objeto de impugnação em decorrência da sua suposta lesividade.
O mesmo se aplica ao n.º 9 do artigo 3.º do Despacho Normativo n.º 7-B/2015, que, reportando-se ao financiamento da frequência de estabelecimentos de ensino particular e cooperativo ao abrigo de contrato de associação, se limita a indicar que a frequência de estabelecimento para efeitos de apoio financeiro, corresponderá “à área geográfica de implantação da oferta abrangida pelo respetivo contrato”, não cuidando de fixar essa área, não contendo assim e do mesmo modo qualquer inovação “imediatamente operativa”,
Em qualquer caso, e em concreto, o n.º 9 do art. 3.º do Despacho 7-B/2015, de 7 de maio, na redação dada pelo Despacho 1-H/2016, de 14 de abril, não obstará à homologação das turmas de continuidade de ciclo iniciado em anos anteriores à sua entrada em vigor, ao abrigo de contrato de associação, ainda que constituídas por alunos cujos encarregados de educação residam ou desenvolvam a sua atividade profissional em área geográfica distinta da área geográfica de implantação da oferta do estabelecimento de ensino abrangida pelo contrato em causa, em função da nota emitida pela Direção-Geral dos Estabelecimentos Escolares a Circular 1-DEstE/2016, de 02.06.2016.
Como se sumariou no Acórdão do TCAN nº 670/16BEAVR, de 18-11-2016, “(...) é insofismável e incontornável que o disposto no n.º 9 do art. 3.º do Despacho 7-B/2015, de 7 de maio, na redação conferida pelo Despacho 1-H/2016, de 14 de abril, não obstará à homologação das turmas de continuidade de ciclo iniciado em anos anteriores, ao abrigo de contrato de associação, independentemente da localização da residência dos encarregados, em função até da emissão pela Direção-Geral dos Estabelecimentos Escolares da Circular 1-DEstE/2016, de 02.06.2016.”
Efetivamente, e como resulta igualmente do já reiteradamente citado Parecer n.º 11/2016 do Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da República, de 25.05.2016, os contratos de associação celebrados em 20.08.2015 não contemplam, no caso, o direito da Recorrida iniciar, no ano letivo 2016/2017, novos ciclos de ensino, sem prejuízo da possibilidade de completar os ciclos de ensino iniciados em 2015/2016.
Com efeito, e como consta coerentemente do referido Parecer do Conselho Consultivo da PGR:
“3.ª Estando em causa a celebração de contratos de associação para os anos letivos de 2015/2016, de 2016/2017 e de 2017/2018 precedida de procedimento concursal em que o número de turmas colocadas a concurso o foi, em cada área geográfica, por ciclo de ensino e ano de escolaridade, sendo contemplados o 2.º ciclo e o 3.º ciclo do ensino básico e o ensino secundário, ocorre que, quer o 3.º ciclo do ensino básico, quer o ensino secundário, têm a duração de três anos, mas o 2.º ciclo do ensino básico tem a duração de apenas dois anos (5.º e 6.º anos de escolaridade).
4.ª Assim, sendo os contratos trienais, o 3.º ciclo do ensino básico e o ensino secundário ajustam-se perfeitamente ao período de vigência dos contratos, sendo certo que, de acordo com o n.º 2 da cláusula 2.ª dos contratos, «nos termos do n.º 2 do artigo 17.º do EEPC, o PRIMEIRO OUTORGANTE garante a manutenção do contrato até à conclusão do ciclo de ensino das turmas por ele abrangido.».
5.ª Mas tal já não sucede relativamente ao 2.º ciclo do ensino básico, dado que, no ano letivo de 2017/2018, ainda abrangido pelos contratos, terá de iniciar-se novamente o 5.º ano de escolaridade.
6.ª Ora, tendo sido fixados, no aviso de abertura do concurso, idênticos números de turmas para os três anos letivos abrangidos e reportando-se o apoio financeiro ao período compreendido entre 1 de setembro de 2015 e 31 de agosto de 2018, sendo nos contratos de associação contemplado o pagamento do financiamento de turmas do 2.º ciclo do ensino básico durante o ano letivo de 2017/2018, ter-se-á de concluir que, em tais contratos, se contempla o funcionamento de turmas do 5.º ano de escolaridade (primeiro do dois anos que integram o 2.º ciclo do ensino básico) nesse ano letivo, sendo certo que, nos termos do artigo 13.º, n.º 2, da Portaria n.º 172-A/2015, de 5 de junho, «no final do contrato, os seus efeitos mantêm-se até à conclusão do correspondente ciclo de ensino».
7.º Não se contemplando em tais contratos, no que ao 3.º ciclo do ensino básico e ao ensino secundário concerne, o direito de os estabelecimentos de ensino particular e cooperativo iniciarem novos ciclos de ensino - 7.º e 10.º anos de escolaridade.”
É pois expectável que todas as turmas de continuidade abrangidas pelos contratos celebrados não deixarão de ser homologadas e financiadas, ainda que constituídas por alunos cujos encarregados de educação residam ou desenvolvam a sua atividade profissional em área geográfica distinta da área geográfica de implantação da oferta do estabelecimento de ensino abrangida pelo contrato em causa, desde que o estabelecimento de ensino demonstre que os alunos que as devam constituir integravam turmas em início ou continuidade de ciclo no ano letivo transato, também abrangidas por aquele contrato de associação.
Foi pois em face do que antecede que, designadamente, se afirmou no acórdão deste TCAN nº 790/15.6BECBR, de 05.02.2016 que “no nosso sistema jurídico não se encontra consagrado o princípio de que os alunos, ou os seus pais, podem escolher livremente uma escola pública ou privada com garantia de gratuitidade de ensino” e que “na verdade, para se poderem celebrar contratos de associação, torna-se necessário que os estabelecimento de ensino cumpram com determinadas regras, regras essas, aliás, aplicadas a todos os estabelecimentos, quer públicos quer privados, pelo que não se vê que haja qualquer irregularidade nesse âmbito de aplicação” mais se afirmando “que não se considera que esteja violado o princípio da igualdade por ter sido permitido às escolas [públicas] constituírem turmas com um número de alunos inferior a 26. Estamos perante Escolas que não sabemos se têm alunos com necessidade educativas especiais, e perante Escolas Públicas onde não há necessidade de proceder a qualquer contratualização”.
Não se reconhece pois qualquer das violações imputadas, quer ao Estatuto Do Ensino Particular e Cooperativo, quer ao Contrato de Associação.
Da violação do Principio da Liberdade de Ensino
Entende o Recorrente que deverá proceder a sua pretensão, também por violação do princípio da liberdade de ensino, atento até o nº 2 do artigo 4º do EEPC que estabelece que “O exercício da liberdade de ensino só pode ser restringido com fundamento em interesses públicos constitucionalmente protegidos e regulados por lei, concretizados em finalidades gerais da ação educativa.”
Discorreu-se justamente em 1ª instância a este respeito, o seguinte:
“Estabelece-se no artigo 4.º do Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo que “o Estado reconhece a liberdade de aprender e de ensinar, incluindo o direito dos pais à escolha e à orientação do processo educativo dos filhos” (n.º 1), sendo que “o exercício da liberdade de ensino só pode ser restringido com fundamento em interesses públicos constitucionalmente protegidos e regulados por lei, concretizados em finalidades gerais da ação educativa” (n.º 2).
Esta liberdade de escolha no projeto educativo dos filhos tem como fundamento o direito, liberdade e garantia previsto no art.º 43.º da CRP, que se reporta à liberdade de aprender e ensinar, e esta liberdade de escolha compreende, além do mais, o direito de escolha da escola mais adequada ao projeto educativo ou cultural que se pretenda realizar (art.º 43.º, n.º 1, da CRP) e o direito de criação de escolas distintas das escolas do Estado (art.º 43.º, n.º 4, da CRP).
Este direito de escolha é, pois, assegurado pela existência em dialética de escolas públicas e de escolas privadas (art.º 75.º da CRP), sendo certo que da conjugação do disposto nas alíneas a) e e) do n.º 2 do art.º 74.º e no n.º 1 do art.º 75.º da Lei Fundamental resulta que o cumprimento da obrigação constitucional de garantir a todos o ensino obrigatório e gratuito em condições de igualdade implica, como vimos atrás, o desenvolvimento de políticas públicas de criação, manutenção e ampliação de uma rede pública de escolas, não ficando o Estado isento dessa tarefa pela existência de estabelecimentos de ensino particular e cooperativo.
Escrevem Gomes Canotilho e Vital Moreira (Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. I, 4.ª ed., Coimbra Editora, 2007, p. 904) que “a obrigação constitucional, imposta ao Estado, de criar um sistema público de ensino para satisfazer todas as necessidades de ensino (n.º 1) é um corolário direto e imediato do direito ao ensino, enquanto direito à escola, do qual o Estado é o sujeito passivo (…). O sentido imediato deste preceito é o de que a satisfação do direito ao ensino é necessariamente uma tarefa pública, em termos de que ao Estado (…) compete criar a rede de estabelecimentos que cubra todas as necessidades educativas do país. (…) O sistema público de ensino é, portanto, universal (pois está acessível a todos e tem de responder às necessidades de toda a gente) e geral (pois tem de englobar todos os tipos, áreas e graus de ensino).
Toda a necessidade de ensino há de ter uma resposta no ensino público. Todos têm direito à escola pública. O facto de em certo domínio existir ou poder vir a existir uma escola particular ou cooperativa não isenta o Estado do cumprimento da obrigação constitucional. O ensino particular e o cooperativo são livres; mas, hão de ser, constitucionalmente, uma solução alternativa ou paralela da solução propiciada pelo ensino público, carecendo de fundamento constitucional o recorte de um dever jurídico do Estado garantir um hipotético princípio de equiparação entre o ensino público e o ensino privado. Desde logo, porque continua a existir uma diferença fundamental: os estabelecimentos de ensino público prestam um serviço público e no interesse público; as escolas privadas, mesmo com reconhecimento de interesse público, prestam serviço privado no interesse dos seus titulares (…)”.
Daqui resulta, portanto, que a liberdade de escolha, exigindo que se assegurem as condições à existência, em simultâneo, de uma rede de ensino público e de uma rede de ensino particular e cooperativo, e que se apoiem estes estabelecimentos de ensino através da celebração de contratos, promovendo progressivamente o acesso às escolas particulares em condições de igualdade com as públicas, não abrange o princípio de que os alunos, ou os seus pais, podem escolher livremente uma escola pública ou privada com garantia de gratuitidade de ensino (cfr. o acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 13/01/2017, proc. n.º 01296/16.1BEBRG, publicado em www.dgsi.pt).
Com efeito, sabido que a liberdade de aprender e ensinar é um direito, liberdade e garantia não exequível imediatamente por si mesmo, ou seja, exige regulamentação complementar para ser exequível, na concretização legal deste direito à liberdade de escolha não tem de ser garantida – porque o imperativo constitucional não o exige – a possibilidade de escolha da escola pública ou privada com garantia de gratuitidade de ensino.
E o certo é que não só a Constituição não o garante, como nem a Lei de Bases do Ensino Particular e Cooperativo.
No próprio Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo o que se consagra é um “dever do Estado, no âmbito da política de apoio à família, instituir apoios financeiros destinados a custear as despesas com a educação dos filhos” (art.º 4.º, n.º 3), “apoiar o acesso das famílias às escolas particulares e cooperativas, no âmbito da livre escolha” [art.º 5.º, alínea c)] e “permitir o acesso das famílias às escolas particulares e cooperativas, através da celebração de contratos e da concessão de apoios financeiros, bem como zelar pela sua correta aplicação, permitindo progressivamente o acesso às escolas particulares em condições idênticas às das escolas públicas” [art.º 6.º, alínea i)].
Mas apoiar e permitir o acesso não significam, nem assim os legisladores constitucional e ordinário o pretenderam, garantir, sem mais, a gratuitidade do ensino particular e cooperativo, mas tão só potenciar uma liberdade efetiva de escolha dentro dos condicionalismos existentes.
Assim, não radicando nos imperativos constitucionais e legais um direito sine qua non à liberdade de escolha da escola pública ou privada com garantia de gratuitidade de ensino, naturalmente que não se vislumbra que o disposto no art.º 3.º, n.º 9 (e no art.º 25.º, n.º 3), do Despacho Normativo n.º 7-B/2015, na redação introduzida pelo Despacho Normativo n.º 1-H/2016, constitua uma qualquer limitação a essa liberdade de escolha.
É que a norma em causa garante essa liberdade de escolha com garantia de gratuitidade, fazendo-o, é certo, dentro dos condicionalismos geográficos determinados pelos fundamentos que estiveram subjacentes à celebração dos contratos de associação, mas tais limitações não são de molde a afetar as garantias que decorrem da liberdade de escolha pela simples circunstância de esta não assegurar um direito (incondicional) à gratuitidade quer do ensino público, quer do ensino privado.
Neste âmbito, apenas ficarão abrangidos pelo sistema de ensino gratuito os alunos que estiverem inseridos no âmbito dos contratos de associação celebrados.
Termos em que, com a fundamentação acima exposta, não vislumbra o Tribunal em que medida o n.º 9 do art.º 3.º e o n.º 3 do art.º 25.º do Despacho Normativo n.º 7-B/2015, na redação do Despacho Normativo n.º 1-H/2016, restringem de forma relevante o direito dos pais escolherem e orientarem o processo educativo dos filhos, com base em critério geográfico, nem que a aplicação destas normas viole o direito dos alunos da escola da A. a não serem discriminados em relação àqueles que pretendam optar por uma escola que não a da A., em função de um critério geográfico não previsto em lei.
Acompanhando a referida descrição, e sem necessidade de acrescida argumentação, que se mostraria redundante, não se reconhece a imputada verificação de violação Principio da Liberdade de Ensino.
Da violação do princípio da igualdade
Afirma-se em sede recursiva que “As normas impugnadas violam (...) os princípios constitucionais da igualdade”.
Em qualquer caso, não basta invocar a verificação em abstrato de qualquer violação de princípio ínsito em lei ordinária ou inconstitucionalidade, importando que a sua verificação seja densificada e demonstrada, o que não ocorreu.
Como tem vindo a ser reconhecido pela generalidade da Jurisprudência (Vg. o Acórdão do TCA - Sul nº 02758/99 19/02/2004) não é de conhecer por omissão de substanciação no corpo de alegação, a violação dos princípios Constitucionais, designadamente por interpretação desconforme mormente à Lei Fundamental, se o Recorrente se limita a afirmar a referida desconformidade de interpretação e de aplicação, sem apresentar, do seu ponto de vista, as razões de facto e de direito do discurso jurídico fundamentador nem, sequer, a modalidade a que reverte o vício afirmado.”
No mesmo sentido aponta, igualmente, o Acórdão do Colendo STA nº 00211/03 de 29/04/2003, onde se refere que “por omissão de substanciação no articulado inicial e nas alegações de recurso, não é de conhecer da questão da inconstitucionalidade e/ou interpretação desconforme à CRP de normas de direito substantivo …, na medida em que a Recorrente se limita a afirmar, conclusivamente, a referida desconformidade sem que apresente, do seu ponto de vista, as razões de facto e de direito do discurso jurídico fundamentador nem, sequer, a que modalidade reverte o vício afirmado”.
Assim, até por falta de concretização e densificação do alegado, não se vislumbra que se verifique qualquer violação de princípios, mormente constitucionais.
Em qualquer caso, a este respeito se afirmou na decisão recorrida e aqui se ratifica:
“De outra banda, julgamos que não ocorre qualquer violação do princípio da igualdade no acesso ao ensino particular e cooperativo, face ao ensino público, em prol, entre outras, da liberdade de aprender – art.º 43.º, n.º 1, da CRP –, porquanto tal princípio implica o tratamento igual do que é igual e o tratamento diferente do que é diferente, fundamentalmente em matéria de direitos e deveres de todos os particulares em relação aos poderes públicos – cfr. art.º 13.º da CRP –, não se encontrando as escolas do ensino privado e cooperativo, nas quais ocorra necessidade de contratualização nos termos da normação aplicável, numa situação que seja sempre igual à das escolas públicas, onde, claro está, não há necessidade de proceder a essa contratualização.
A questão que se coloca é, pois, a de saber se, sem prejuízo de o Estado assegurar a igualdade de acesso a qualquer escola, está obrigado a assegurar igual regime legal para a constituição de turmas nas escolas públicas e nas particulares, para efeitos de financiamento público, mormente para os alunos que não residam na área geográfica identificada no aviso do procedimento de contratação, enquanto área onde o Estado sentiu a necessidade de contratar apoio para a rede escolar, por carência de escola pública.
E julgamos que a resposta não pode deixar de ser negativa.
As normas impugnadas não impedem o financiamento de turmas constituídas em escolas particulares e cooperativas em condições de gratuitidade igual às escolas públicas no que se refere a despesas com propinas e matrículas, mas apenas das turmas cujos alunos não residam – e cujo encarregado de educação não exerça a sua atividade profissional principal – na “área geográfica de implantação da oferta” abrangida pelos contratos de associação, enquanto área, repita-se, carenciada de rede pública escolar, o que, a nosso ver, se mostra plenamente justificável.
Não temos dúvidas de que o Estado deve assegurar a igualdade de acesso a qualquer escola, nos termos do previsto nos art.ºs 13.º e 74.º, n.º 1, da CRP, apesar de ter de assegurar também o direito de criação de escolas distintas das escolas do Estado, conforme dispõe o n.º 4 do art.º 43.º da CRP.
Contudo, coisa diferente é, para efeitos de financiamento público, o Estado estar obrigado ou não a assegurar o mesmo regime legal para a constituição de turmas nas escolas públicas ou nos colégios particulares, na medida em que, quanto aos alunos abrangidos pelos contratos de associação financiados pelo Estado, pode ele condicionar o seu financiamento à verificação de condições, designadamente, de um número mínimo de alunos por turma, uma vez que o financiamento é feito por turma.
Por isso, não existe qualquer violação do princípio constitucional da igualdade, no que diz respeito às regras de funcionamento de cada turma no ensino particular e cooperativo financiadas, na medida em que o princípio da igualdade impõe, como vimos, que se trate de modo igual o que é igual e diferente o que é diferente.
O princípio da igualdade é de conteúdo pluridimensional, postulando várias exigências, pretendendo-se evitar o arbítrio, mediante uma diferenciação de tratamento irrazoável a que falte inequivocamente apoio material e constitucional.
No caso dos autos, o fim das normas impugnadas é financiar turmas constituídas em escolas de ensino particular e cooperativo em condições de gratuitidade igual às escolas públicas (apesar de ambas, escolas particulares ou cooperativas e escolas públicas, fazerem parte da rede escolar, por se integrarem nos objetivos e no plano do sistema nacional de educação), mas nas condições determinadas pelo legislador, sobretudo privilegiando as que se encontram localizadas em áreas carenciadas de rede pública escolar.
O Estado não está, pois, obrigado a financiar turmas constituídas nas escolas particulares ou cooperativas como se se tratassem de escolas públicas criadas pelo Estado para assegurar a rede pública escolar, nos termos previstos na alínea a) do n.º 2 do art.º 74.º e no n.º 1 do art.º 75.º da CRP. Daqui resulta que o cumprimento da obrigação constitucional de garantir a todos o ensino obrigatório e gratuito em condições de igualdade implica o desenvolvimento de políticas públicas de criação, manutenção e ampliação de uma rede pública de escolas, não ficando o Estado isento dessa tarefa pela existência de estabelecimentos de ensino particular e cooperativo.
E, quanto às condições de financiamento das escolas particulares e cooperativas por intermédio de contratos de associação, à luz do art.º 10.º do Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo de nível não superior (aprovado em anexo ao Decreto-Lei n.º 152/2013, de 04/11), são fixadas regras concursais para o seu financiamento, remetendo-se as mesmas para a Portaria n.º 172/2015, de 05/06, na qual se disciplinam os termos e condições da atribuição do apoio financeiro, diferentes das condições estatuídas para as escolas públicas, situação que não viola o princípio da igualdade e que encontra razões que sustentam esse tratamento diferenciado.
Com efeito, as condições da concessão de financiamento mediante a celebração de contratos de associação são livremente fixadas pelo Estado, desde que no respeito pela lei (CRP, Lei de Bases do Sistema Educativo, Lei de Bases do Ensino Particular e Cooperativo e Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo), bem como pela Portaria n.º 172-A/2015, de 05/06, e pelo Despacho Normativo n.º 7-B/2015, de 07/05, na redação introduzida pelo Despacho Normativo n.º 1-H/2016, de 14/04.
Relativamente, por fim, à alegada violação do princípio da liberdade de escolha, pelos pais, do processo educativo dos filhos, também este argumento não pode proceder.”
Em face da argumentação precedente, que se ratifica, não se reconhece, designadamente, a verificação da violação do princípio da igualdade.
Da violação da Tutela da Confiança e da Boa-fé
Entende o Recorrente que os atos objeto de impugnação terão violado igualmente a tutela da confiança e da boa-fé.
Vale aqui o que precedentemente se afirmou relativamente à necessidade de densificação das invocadas violações de princípios, designadamente de natureza constitucional.
Em qualquer caso, mais uma vez aqui se ratifica o afirmado em 1ª instância que aqui se reproduz:
As normas aqui impugnadas só poderão ser consideradas violadoras do princípio da certeza e da segurança jurídicas se as mesmas ofenderem de modo arbitrário, inesperado ou desproporcionado as expectativas dos seus destinatários, em violação do princípio da proteção da confiança, ínsito no princípio do Estado de direito democrático (art.º 2.º da CRP).
O Tribunal Constitucional (TC) já se pronunciou, por diversas vezes, sobre o sentido de tal inadmissibilidade, arbitrariedade ou onerosidade excessiva. No acórdão n.º 287/90, de 30/10/1990, adiantou que “a ideia geral de inadmissibilidade poderá ser aferida, nomeadamente, pelos dois seguintes critérios: a) afetação de expectativas, em sentido desfavorável, será inadmissível, quando constitua uma mutação da ordem jurídica com que, razoavelmente, os destinatários das normas dela constantes não possam contar; e ainda b) quando não for ditada pela necessidade de salvaguardar direitos ou interesses constitucionalmente protegidos que devam considerar-se prevalecentes (deve recorrer-se, aqui, ao princípio da proporcionalidade, explicitamente consagrado, a propósito dos direitos, liberdades e garantias, no n.º 2 do artigo 18.º da Constituição, desde a 1.ª revisão)” (sublinhado nosso).
No acórdão n.º 285/92, de 22/07/1992, o TC realçou que “não há, com efeito, um direito à não frustração de expectativas jurídicas ou à manutenção do regime legal em relações jurídicas duradoiras ou relativamente a factos complexos já parcialmente realizados. Ao legislador não está vedado alterar o regime de casamento, de arrendamento, do funcionalismo público ou das pensões, por exemplo, ou a lei por que se regem processos pendentes”, acrescentando que “o legislador não está impedido de alterar o sistema legal afetando relações jurídicas já constituídas e que ainda subsistam no momento em que é emitida a nova regulamentação, sendo essa uma necessária decorrência da autorevisibilidade das leis. O que se impõe determinar é se poderá haver por parte dos sujeitos de direito um investimento de confiança na manutenção do regime legal” (sublinhado nosso).
Ora, voltando ao caso em apreço, não se vislumbra em que medida (nem tal vem suficientemente alegado na petição inicial) o regime decorrente das alterações introduzidas pelo Despacho Normativo n.º 1-H/2016 – com a introdução de um critério geográfico para efeitos de frequência das escolas do ensino particular e cooperativo com contrato de associação – produziu uma frustração intolerável, arbitrária ou demasiado opressiva das expectativas da A. (e demais escolas) de molde a tê-lo por contrário aos princípios da proteção da confiança, da certeza e da segurança jurídicas.
De facto, dificilmente se compreende a posição da A., sobretudo se tivermos em conta que os contratos de associação consistem em procedimentos de contratação pública para a concessão de financiamento com dinheiros públicos, sujeitos a orçamentação prévia, para prossecução, única e exclusivamente, de finalidades públicas – assegurar a prestação do ensino público e gratuito e não os interesses privados das escolas particulares que o prestam. Razão pela qual não se entende a violação das alegadas “expectativas legais e contratuais” (cfr. o acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 15/03/2018, proc. n.º 2201/16.0BELSB, publicado em www.dgsi.pt).
Improcede pois igualmente a invoca violação dos princípios da Tutela da Confiança e da Boa-fé*** V - DECISÃO
Deste modo, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte, negar provimento ao Recurso, confirmando-se a decisão recorrida.
Custas pelo Recorrente
Porto, 15 de março de 2019
Ass. Frederico de Frias Macedo Branco
Ass. Nuno Coutinho
Ass. Ricardo de Oliveira e Sousa |