| Decisão Texto Integral: | EM NOME DO POVO
Acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
FRV Serviços, S.A. e NTG, S.A. vieram interpor RECURSO JURISDICIONAL da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro, de 28 de Julho de 2016 pela qual foi julgada totalmente improcedente a acção de contencioso pré-contratual que as ora Recorrentes intentaram contra o Município de Espinho para anulação do acto de adjudicação à SM – Serviços Urbanos e Meio Ambiente, S.A. do contrato designado por “Serviços de Recolha e Transporte a Destino Final de Resíduos Sólidos Urbanos”, o decretamento da exclusão da proposta apresentada pela Contra-Interessada, ora Recorrida, ou, quando assim não se entendesse, que fosse condenado o Réu Município de Espinho a proceder à reavaliação e reclassificação da proposta da SM.
Invocaram para tanto, em síntese que a decisão recorrida é nula por falta de fundamentação e omissão de pronúncia; em todo o caso, sustentam, errou na interpretação e aplicação aos factos provados das normas aplicáveis, em particular o disposto, no artigo 57º, n.º1, alínea a), nas alíneas b), c) e g) do nº 2 do artigo 70º, e no artigo 146º, n.º2, alínea o), do Código de Contratos Públicos, na cláusula 14º do caderno de encargos e na cláusula 9º, n.º2, do programa do procedimento. * Cada um dos recorridos apresentou contra-alegações, a pugnarem ambos pela total improcedência do recurso.* Foi proferido pelo Tribunal recorrido, despacho de sustentação, defendendo inexistir qualquer nulidade na sentença recorrida.* O Ministério Público neste Tribunal não emitiu parecer.* Foi emitido projecto de decisão no sentido de ser revogada a decisão recorrida e julgada procedente (em parte e noutra parte prejudicado o conhecimento) a acção.
As partes pronunciaram-se no essencial renovando as suas posições iniciais; o Município de Espinho veio ainda pedir o afastamento do efeito anulatório do contrato celebrado, face ao disposto no artigo 283º do Código de Contratos Públicos e à ponderação de interesses em presença.
As ora Recorrentes vieram requerer o desentranhamento do requerimento apresentado pela Recorrida SM na sequência do projecto de decisão, por entenderem que o mesmo extravasa o objecto da pronúncia que foi suscitada.
A SM, por seu turno, veio invocar a manifesta falta de fundamento deste requerimento e pedir o seu desentranhamento, com custas do incidente pela Recorrentes.
Por acórdão deste Tribunal Central Administrativo Norte de 13.01.2017 foi concedido provimento ao recurso, revogada a decisão recorrida, julgada procedente a acção quando a parte dos pedidos e prejudicado do conhecimento quanto aos restantes.
Acórdão que veio a ser revogado por acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 29.06.2017, que determinou a baixa do processo para este Tribunal conhecer dos vícios cujo conhecimento julgou prejudicado e que tinham sido conhecidos pela Iª Instância.* Cumpre, pois, decidir já que nada a tal obsta.* I - São estas as conclusões das alegações que definem o objecto do presente recurso jurisdicional:
1. A sentença aqui em recurso incorre em manifesto erro de julgamento da matéria de facto e da qualificação jurídica da factualidade submetida à apreciação jurisdicional.
2. A matéria de facto constante da sentença recorrida mais que sobeja para se concluir pela procedência da acção.
3. A fundamentação de direito constante da sentença recorrida peca por não identificar todos os vícios invocados pelas aqui Recorrentes na sua petição inicial, omitindo-se qualquer referência ao vício invocado pelas Autoras quanto à violação da alínea b) do nº 2 do artigo 70º, do Código de Contratos Públicos, que se revela absolutamente essencial para o destino dos presentes autos.
4. A decisão em recurso equivoca-se no enquadramento procedimental das obrigações previstas na cláusula 12º do caderno de encargos, ao qualificá-las, strictu sensu, como termos ou condições não submetidos à concorrência por aquela peça concursal.
5. Na verdade, desconsidera o Tribunal a quo o que a esse respeito dispõe o programa do procedimento, que, na sua cláusula 9ª, sob a epígrafe “Documentos da Proposta”, exige, no seu nº 2, a apresentação de “Documento no qual estejam mencionados os seguintes atributos da proposta (…)”.
6. Era exigível aos concorrentes que, nas suas propostas, concretizassem (1) os recursos, humanos e mecânicos a afectar ao serviço e (2) a metodologia e o programa de trabalhos proposto para a execução dos serviços concursado, devendo tais características da proposta respeitar as especificações do caderno de encargos.
7. Afigura-se, pois, manifestamente equivocada a qualificação jurídica sustentada pelo Tribunal a quo quanto à inexistência, na proposta da contra-interessada SM, de qualquer referência ao modo de realização do serviço de apoio de varredura mecânica para a limpeza das Feiras da Revenda e dos Peludos.
8. Na proposta da contra-interessada SM está manifestamente ausente um dos atributos exigidos no programa do procedimento, e não, como se sustenta na decisão recorrida, a omissão de um termo ou condição não submetido à concorrência pelo caderno de encargos.
9. Ao exigir aos concorrentes que, nas feiras de “peludos” e de “revenda” o serviço integre o apoio de varredura mecânica, a cláusula 12ª do caderno de encargos assume um carácter programático no quadro do procedimento, simultaneamente vinculando os concorrentes à prestação daquele serviço de apoio, e, como resulta da cláusula 9ª do programa do procedimento, estando os concorrentes obrigados a concretizar, quer ao nível do número de meios mecânicos quer da metodologia proposta, o modo de prestação do serviço de apoio de varredura mecânica nos atributos das suas propostas.
10. Bastará, aliás, analisar a factualidade constante da alínea G) da matéria assente para se concluir que a contra-interessada SM expressamente se prevê e concretiza o modo de prestação do serviço de apoio de varredura mecânica para a feira semanal e nada prevê quanto ao mesmo serviço para as feiras de “peludos” e de “revenda” (cfr. ponto 6.6.7. da memória descritiva – págs. 19 e 20 da sentença).
11. A cláusula 12ª do caderno de encargos é assaz explícita quanto à obrigação de propor as condições de prestação do referido serviço para as três feiras, sem qualquer distinção e em condições manifestamente equivalentes – cfr. alínea C do probatório.
12. A acolher-se a interpretação do Tribunal a quo quando defende uma putativa irrelevância jus-normativa do facto de a contra-interessada SM nada propor quanto ao apoio de varredura mecânica nas feiras de “peludos” e de “revenda”, então permitir-se-ia que cada concorrente escolhesse, segundo o seu arbítrio, quais os serviços que pretende propor e quais os que não pretende propor - solução que, com meridiana clareza, seria contrária aos mais elementares princípios do Direito e, em particular, aos princípios da concorrência e da igualdade que estruturam a contratação pública.
13. Nada propondo quanto àquele serviço, a SM pôde apresentar um preço mais baixo do que os concorrentes que o propuseram, o que manifestamente revela uma prática restritiva da concorrência proibida pelo artigo 70º, nº 2, alínea g) do Código de Contratos Públicos – previsão que consubstancia um dos diversos desdobramentos do princípio da concorrência que transversalmente informa este Código, pelo que, ainda que se pudesse entender não estar ausente um atributo da proposta – o que não se concede -, sempre a descrita situação se revelaria ofensiva dos princípios da concorrência e da igualdade.
14. A posição sufragada na decisão recorrida ofende, pois, de modo ostensivo o princípio da concorrência e traduz-se na inadmissível supressão da força vinculativa das exigências procedimentais atinentes aos atributos da proposta.
15. Bastará atentar no facto provado B) para se perceber que a desconsideração do apoio de varredura mecânica na limpeza do recinto das feiras dos “peludos” e de “revenda” tem implicações directas na avaliação das propostas no âmbito do subfactor “ SF2 – memória descritiva e justificativa da execução dos trabalhos a realizar “ do factor “ F2 – Valia Técnica da Proposta“.
16. É absolutamente linear a conclusão de que, não prevendo a Contra-Interessada SM proceder à limpeza dos recintos das feiras de “revenda” e de “peludos“ com apoio de varredura mecânica, a sua proposta não está em condições de ser avaliada, face ao critério de adjudicação, no factor “Valia Técnica da Proposta”.
17. Qualquer que seja o enquadramento normativo que este Venerando Tribunal venha a acolher quanto à matéria sub specie – seja a da ausência de um atributo, seja a da impossibilidade de avaliação da proposta pela forma da apresentação dos atributos seja, finalmente, pela apresentação de atributos que violam parâmetros base fixados no caderno de encargos – certo é que a proposta em análise não poderia deixar de ser excluída, em conformidade com o disposto nas alíneas a), b) e c) do nº 2 do artigo 70º do Código de Contratos Públicos.
18. Para além da declaração expressa de aceitação do caderno de encargos que resulta do nº 1 do modelo constante do Anexo I ao Código de Contratos Públicos, tal anexo estabelece, no seu nº 2, a obrigação da declaração solene, pelo concorrente, de que “executará o referido contrato nos termos previstos nos seguintes documentos, que junta em anexo (…)”.
19. Tais declarações – a que resulta do nº 1 daquele anexo e respeitante à declaração de aceitação do caderno de encargos, por um lado, e a que resulta do seu nº 2, relativa ao compromisso de executar o contrato de acordo com os documentos que integram a proposta, por outro – revestem idêntica força vinculativa no seio daquele documento, que contém declarações formais e solenes quanto ao modo como o concorrente se dispõe a contratar.
20. Ao elencar, no nº 2 da declaração a que se refere o artigo 57º, nº 1, alínea a) do Código de Contratos Públicos (alínea F) do probatório), os documentos que constituem a sua proposta, a contra-interessada SM especificou e concretizou o modo como se propõe executar os serviços exigidos no caderno de encargos – documentos entre os quais se integram aqueles que contêm os atributos da sua proposta.
21. Por outro lado, no plano de trabalhos apresentado pela SM está ausente qualquer menção – mínima que seja – aos meios de apoio técnico e administrativo aos serviços concursados, em clara violação da cláusula 14º do caderno de encargos.
22. Não podia o Tribunal a quo considerar suprida a omissão, no plano de trabalhos, aos meios humanos de apoio técnico e administrativo através do documento designado por “memória descritiva, metodologia e proposta técnica”, na medida em que a citada cláusula 14ª do caderno de encargos imperativamente prescreve que aqueles meios humanos devem constar do plano de trabalhos – e não de qualquer outro documento integrante da proposta.
23. Não se pode, naturalmente, atribuir qualquer relevância jurídica ao facto de tais meios se acharem eventualmente mencionados em outros documentos da proposta, dadas as claras imposições que daquela cláusula procedimental resultam.
24. Também quanto a esta questão incorreu o Tribunal a quo em manifesto erro de julgamento, por violação do disposto nos artigos 70º, nº 2, alínea a) e 146º, nº 2, alíneas d) e o), todos do Código de Contratos Públicos.
25. A proposta da SM apresenta manifestas e abundantes ambiguidades e contradições quanto às taxas de afectação dos recursos a afectar ao serviço.
26. Não se vislumbra com que fundamento se pode sustentar na decisão em recurso não ser exigível a apresentação de qualquer documento que indique as taxas de afectação dos recursos, a não ser no contexto de um manifesto erro de apreciação da matéria de facto, tendo em atenção o que expressamente dispõe a cláusula 14º do caderno de encargos e a cláusula 9ª, nº 2 do programa do procedimento.
27. Cumpre inclusivamente questionar de que forma se poderia analisar e avaliar uma proposta, à luz de um critério de adjudicação que inclui o factor “Valia Técnica da Proposta”, sem que fosse exigível a demonstração das taxas de afectação dos recursos a alocar, elemento sem o qual uma proposta se reconduziria a um conjunto desorganizado de meios da qual não se extrairia qualquer tipo de planeamento da execução dos serviços e muito menos a consequente, e imprescindível, garantia do cumprimento do contrato.
28. A decisão em recurso incorre em clamoroso erro quando sustenta que “as taxas de afectação dos meios humanos a afectar à prestação dos serviços não vale como atributo da proposta, não podendo, por isso, levar à exclusão da mesma, valendo apenas para a avaliação do factor “Valia Técnica da Proposta”, sendo este raciocínio absolutamente inadmissível face às normas legais imperativas do Código de Contratos Públicos em matéria de procedimentos de formação de contratos públicos.
29. Incorre o Tribunal a quo em evidente e inadmissível erro de qualificação jurídica dos factos, ao sustentar que as taxas de afectação dos recursos não constituem atributos da proposta e, simultaneamente, que apenas valem para a avaliação do factor “Valia Técnica” – raciocínio que não apenas contraria lei imperativa (artigos 70º e seguintes do Código de Contratos Públicos) como se revela jurídica e normativamente insustentável.
30. A decisão recorrida dá por integralmente provada a factualidade exposta na petição inicial e constante do probatório que demonstra a ocorrência de diversas e abundantes incongruências, contradições e ambiguidades nas taxas de afectação dos recursos humanos e mecânicos constantes dos documentos da proposta da contra-interessada SM.
31. A dimensão e intensidade de tais ambiguidades e contradições é de tal forma expressiva que objectivamente impede, contrariamente ao que sustenta o Tribunal a quo, a avaliação da proposta em virtude do modo de apresentação dos respectivos atributos (artigo 70º, nº 2, alínea c) do Código de Contratos Públicos).
32. Muito inversamente ao que se defende na decisão recorrida, é objectivamente impossível avaliar a proposta da contra-interessada SM no factor valia técnica e nos respectivos subfactores densificadores em virtude da patente incompreensibilidade das taxas de afectação de recursos propostas pela contra-interessada SM.
33. A decisão em recurso padece, também por essas razões, de clamoroso erro de julgamento, com violação manifesta do disposto nos artigos 70º, nº 2, alínea c) e 146º, nº 2, alínea o), ambos do Código de Contratos Públicos.
34. A decisão recorrida peca por manifesta falta de fundamentação na apreciação do vício, invocado pelas Recorrentes, da ocorrência de erro grosseiro de avaliação da proposta da SM, com a sua consequente nulidade (artigo 668º, nº 1, alínea b) do Código de Processo Civil).
35. O único aspecto que o Tribunal a quo apreciou em concreto quanto a esta matéria diz respeito aos horários de varredura – e de modo equivocado, face à matéria assente -, limitando-se, quanto a todos os outros aspectos invocados pelas Recorrentes como caracterizando o erro manifesto e grosseiro de avaliação pelo Recorrido, a expender considerações genéricas e não dirigidas à apreciação, em concreto, dos vícios invocados.
36. A sentença a quo omite a sua pronúncia, como era exigível, sobre a totalidade dos aspectos invocados pelas Recorrentes enquanto elementos consubstanciadores da ocorrência de erro grosseiro na avaliação da proposta da contra-interessada SM, pelo que a decisão recorrida padece de nulidade, por força do disposto no artigo 668º, nº 1, alínea d) do Código de Processo Civil.
37. No que toca à invocada ausência de elementos, na proposta da contra-interessada SM, das horas efectivas de recolha em horário nocturno na Zona B, defende-se na sentença recorrida que, na sua memória descritiva, se apresenta uma planta (nº 4) integrada na “Descrição Gráfica dos Serviços”, olvidando, porém, o Tribunal a quo que a representação gráfica a que diz respeito a planta que invoca apenas apresenta o itinerário de recolha, mas não as horas, em concreto, em que a recolha é efectivamente efectuada – tudo como, de resto, as Recorrentes explicitaram na sua petição inicial e como se extrai da matéria assente (alínea G) do probatório), pelo que não pode deixar de se concluir que, também quanto a esta matéria, a sentença em recurso padece de manifesto erro de julgamento.
38. Tendo em conta a ostensiva gravidade dos vícios descritos e identificáveis na proposta da SM, não pode deixar de se concluir que a avaliação daquela proposta foi determinada por erro grosseiro e manifesto.
39. Não se trata, nem sequer longinquamente e como se aventa na sentença em recurso, da ocorrência de uma putativa situação de “divergência de opinião” entre as Recorrentes e o Réu, mas antes de uma indesmentível e objectiva situação de erro palmar nas operações de avaliação daquela proposta pelo Recorrido.
40. A natureza e a gravidade dos vícios constantes da proposta da SM, força a indesmentível conclusão de que os mesmos se revelam absolutamente incompatíveis com a classificação máxima que lhe foi atribuída pelo Recorrido em todos os subfactores em que se decompõe o factor “Valia Técnica da Proposta”.
41. A atribuição de tal pontuação foi, pois, objectiva e indesmentivelmente determinada por erro qualificado, palmar, clamoroso e grosseiro, pelo que, também quanto a este invocado vício, a sentença a quo manifestamente padece de erro de julgamento.* II – Matéria de facto.
Foram dados como provados os seguintes factos na decisão recorrida, sem reparos nesta parte:
A) Através do anúncio de procedimento n.º 6188/2015, publicado no Diário da República n.º 201, II Série, de 14.10.2015, foi publicitada a abertura do concurso público para a aquisição de serviços, designado “Serviços de recolha e transporte a destino final de resíduos sólidos urbanos” (cfr. fls. 184 a 186 do processo administrativo.
B) No programa de concurso relativo ao concurso referido na alínea A) consta, entre o mais, o seguinte:
«(…)
Cláusula 9.ª | Documentos da proposta
Na proposta o concorrente manifesta a sua vontade de contratar e indica as condições em que se dispõe a fazê-lo. Deste modo, o concorrente deverá apresentar os seguintes documentos:
1. Declaração do concorrente, de acordo com o Anexo I, anexo ao presente programa de concurso;
2. Documento no qual estejam mencionados os seguintes atributos da proposta:
Preço global da prestação de serviços;
Os seguintes preços unitários:
(…)
Memória descritiva e pormenorizada dos recursos humanos, mecânicos e outros equipamentos a afetar ao serviço, tendo em conta as especificações do serviço dispostas no caderno de encargos;
Metodologia e programas de trabalhos;
Proposta técnica onde conste, para além da metodologia que pretende adotar para esta prestação de serviços, designadamente os estudos solicitados no caderno de encargos, o modo de execução da prestação e os meios humanos a afetar;
Mapas financeiros constituídos pelos preços unitários dos trabalhos a realizar e nota justificativa dos preços.
Lista dos meios mecânicos a utilizar, com respetivas características e especificações, podendo apresentar catálogos dos equipamentos.
(…)
Cláusula 15.ª | Critério de adjudicação
1. A adjudicação é feita segundo o critério da proposta economicamente mais vantajosa, nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 74.º do CCP, sendo para tal considerados os seguintes fatores e subfactores, bem como os seguintes coeficientes de ponderação:
(…)»
(cfr. fls. 111 a 129 do processo administrativo, mormente fls. 114, 115, 117 a 120).
C) No caderno de encargos relativo ao concurso referido na alínea A) consta, entre o mais, o seguinte:
«(…)
Cláusula 6.ª | Recolha e transporte de resíduos sólidos indiferenciados do Município de Espinho
(…)
7 - A recolha de resíduos urbanos indiferenciados deverá ocorrer:
- no período noturno, entre as 21h00 e as 04h00, de 2.ª feira a sábado, em todos os arruamentos inseridos na zona “A” de acordo com a planta I.1 do anexo I;
- no período no noturno, entre as 21h00 e as 23h00, de 2.ª feira a sábado, em todos os arruamentos inseridos na zona “B” de acordo com a planta I.1 do anexo I;
- no período diurno, entre as 06h00 e as 13h00, no mínimo recolha 4 vezes por semana nos arruamentos inseridos na zona “C” de acordo com a planta 1.1 do anexo I.
(…)
Cláusula 8.ª | Varredura manual e mecânica
(…)
14 - O adjudicatário deverá prever um reforço da varredura manual e mecânica, de 15 de junho a 15 de Setembro, nos arruamentos contíguos às praias, bem como acessos a parques de estacionamento transportes públicos e que se justifica por coincidir com o período de época balnear e de forma a garantir a limpeza do espaço público no período das 13,00 às 21,00 horas.
(…)
Cláusula 10.ª | Limpeza de espaços públicos decorrentes de festas e outras actividades municipais.
(…)
3 – Todos os resíduos resultantes da limpeza urbana deverão ser de imediato removidos da via pública, não sendo permitido ao adjudicatário proceder à sua deposição em papeleiras, ecopontos, vidrões e contentores públicos.
(…)
5 – O local de deposição dos resíduos provenientes da limpeza urbana, nomeadamente o das varredoras mecânicas e resultantes da varredura manual deverá ser um destino final devidamente licenciado para o efeito e nunca deverão ser depositados em equipamentos de deposição de resíduos (contentores ou papeleiras), sendo nesse caso, da responsabilidade do adjudicatário assim como os encargos associados.
(…)
Cláusula 12.ª | Limpeza, remoção de resíduos e lavagem do recinto de feiras.
1 - O adjudicatário deverá efetuar a limpeza do recinto das feiras realizadas no Município de Espinho.
- Durante o ano são realizados três tipos de feiras:
a) Feira semanal;
b) Feira dos peludos;
c) Feira da revenda.
3 - A feira semanal, realiza-se às segundas-feiras devendo a sua limpeza ser efetuada a partir das 20 horas entre os meses de novembro e março e a partir das 21 horas entre os meses de abril e outubro.
4 - A feira dos "peludos" realiza-se no primeiro domingo de cada mês devendo a limpeza ser efetuada a partir das 17 horas em diante.
5 - A feira da revenda realiza-se a cada sexta-feira durante o período da manhã, devendo a limpeza ser efetuada a partir das 14 horas.
6 - A entidade adjudicante fornecerá à entidade adjudicatária um plano com as datas das feiras a realizar.
7 - A limpeza do recinto dos recintos de feira consiste em:
a) Varredura manual de todo o recinto com apoio de varredura mecânica;
b) Separação (sempre que possível) das frações de embalagens e cartão;
c) Remoção de resíduos nas ruas envolventes ao recinto da feira que possam ter sido desviados por ventos ou outros;
d) Remoção de todos os resíduos para destino a indicar pelo Município de Espinho.
8 - No caso da feira semanal, deverá ser sempre efetuada a lavagem do espaço da lota assim como do espaço onde se efetua venda de frutas e legumes que se compreende entre as ruas 29 e 33. No restante espaço da feira deverá ser efetuada a lavagem do espaço sempre que se verifiquem manchas no espaço.
9 - Os resíduos resultantes destas atividades deverão ser devidamente triados e encaminhados para ecocentro municipal os materiais valorizáveis (papel/cartão, vidro e embalagens) e os restantes resíduos encaminhados para a Central de Valorização Energética.
(…)
Cláusula 14.ª | Plano de trabalhos
1 - O adjudicatário deverá apresentar os elementos a seguir indicados, tendo em consideração o plano definitivo de trabalhos, que deverá respeitar a metodologia fixada neste caderno de encargos. De acordo com a metodologia fixada neste caderno de encargos, o adjudicatário deverá apresentar um plano de trabalhos, que deverá incluir:
Meios humanos:
a) Pessoal operacional, por categoria, função e tipo de serviço (recolha de resíduos urbanos indiferenciados e limpeza urbana) e com a indicação da respectiva taxa de afetação;
b) Pessoal de apoio técnico;
c) Pessoal administrativo.
Meios mecânicos:
Viaturas máquinas e ferramentas por tipo de serviço (recolha de resíduos urbanos indiferenciados e limpeza urbana) e indicação da respetiva taxa de afetação;
Materiais e produtos
Plano de manutenção das viaturas, máquinas e equipamentos ferramentas.
(…)
(…)»
(cfr. fls. 130 a 183 do processo administrativo, mormente fls. 133, 134, 136, 138, 139, 140, 142 e 180).
D) As Autoras apresentaram proposta ao concurso acima referido no valor de € 2.105.436,32 (cfr. processo administrativo – CD 1 - Pasta FRV - Ficheiro 3. Preço Global da Prestação, pág. 2).
E) A Contra-Interessada apresentou proposta ao concurso acima referido no valor de € 1.991.261,58 (cfr. processo administrativo – CD 1 - Pasta SM - Ficheiro ESPINHO 2 – Preço Global, pág. 2).
F) A Contra-Interessada juntou à sua proposta um documento intitulado “DECLARAÇÃO DE ACEITAÇÃO DO CONTEÚDO DO CADERNO DE ENCARGOS ‐ ANEXO I DO PROGRAMA DE CONCURSO” onde, além do mais, consta que:
“… declaram, sob compromisso de honra, que a sua representada se obriga a executar o referido contrato em conformidade com o conteúdo do mencionado caderno de encargos, relativamente ao qual declaram aceitar, sem reservas, todas as suas cláusulas”.
(cfr. processo administrativo – CD 1 - Pasta SM - Ficheiro ESPINHO 1 – Declaração Anexo I, pág. 2).
G) Na proposta da Contra-Interessada foi junto documento intitulado “MEMÓRIA DESCRITIVA, METODOLOGIA E PROPOSTA TÉCNICA”, no qual consta, além do mais, o seguinte:
«(…)
O circuito RSU 1, nocturno, abrange os arruamentos da Zona B e alguns arruamentos da Zona A, próximos da Zona B. A recolha de Zona B será executada entre as 21h e as 23h – ver planta nº 4 no documento anexo Descrição Gráfica dos Serviços.
(…)
O plano proposto passa então pela execução de 4 circuitos diários, os quais poderão ser analisados na Figura seguinte, no documento anexo Descrição Gráfica dos Serviços bem como nas fichas individuais apresentadas, através dos quais poderão ser analisados:
. Início e fim dos circuitos;
. Arruamentos onde é feita a recolha, por ordem de passagem;
. Horários de início e fim dos circuitos, bem como pontos de controlo, hora a hora;
. Frequência de recolha;
. Localização e tipologia dos contentores;
. Viaturas afectas a cada circuito.
(…)
Por outro lado, o comportamento dos cidadãos poderá implicar alterações profundas aos métodos inicialmente implantados, mesmo nos casos em que se tinham revelado suficientes e eficazes.
A título de exemplo, se numa determinada área abrangida pelo serviço de limpeza, a população não deitar papéis ou outros objectos para a via pública, depositando‐os apenas nas papeleiras existentes, os cantoneiros necessários para a limpeza dessa área seriam em número reduzido.
Tomando como exemplo o caso oposto, se a população ignorar as papeleiras existentes, deitando os resíduos para a via pública, certamente que seriam necessários mais cantoneiros.
Mesmo com um elevado número de cantoneiros a limpeza poderá, em determinadas situações, revelar‐se pouco eficiente. Com efeito, pode acontecer que, imediatamente após uma determinada zona ter sido impecavelmente limpa, algumas pessoas deitem papéis para o chão, invertendo assim em poucos segundos o estado de limpeza da via pública.
Podemos então concluir que uma limpeza urbana em determinado local poderá implicar custos reduzidos, e noutro, com características idênticas, poderá ter custos 3 ou 4 vezes superiores, não conseguindo nunca a eficiência obtida no primeiro caso.
Assim, a limpeza urbana será planeada e implementada de acordo com as condições atrás indicadas bem como com o disposto nas cláusulas 8ª, 9ª, 10ª, 11ª e 12ª do Caderno de Encargos.
(…)
Para efeitos de cálculo do dimensionamento dos meios necessários, tendo em conta as características dos espaços a limpar e as frequências de limpeza previstas, os cantões e circuitos de limpeza foram desenhados de forma a manter equilibrados diversos parâmetros em cada conjunto de tarefas com as mesmas características, aplicando os seguintes rácios:
. Distâncias médias diárias percorridas em limpeza:
- Varredura manual no INVERNO = 3,8 a 4,8 km/cantoneiro/jornada
- Varredura manual no VERÃO = 2,2 a 4,8 km/cantoneiro/jornada
-Varredura mecânica = 15,0 a 15,2 km/equipa/jornada
- Lavagem de espaços públicos no INVERNO = 1,0 a 3,6 km/equipa/jornada correspondendo a 12.400 a 20.700 m²/equipa/jornada
- Lavagem de espaços públicos no VERÃO = 1,6 a 2,4 km/equipa/jornada correspondendo a 14.500 a 19.900 m²/equipa/jornada
- Limpeza de bermas e valetas = 1,4 a 3,2 km/equipa/jornada correspondendo a 20.100 a 28.500 m²/equipa/jornada
- Manutenção e lavagem de papeleiras = 16,9 a 18,2 km/equipa/jornada
(…)
Todos os resíduos resultantes da varredura serão colocados em sacos pretos, e removidos de imediato no final de cada jornada de trabalho pelo Encarregado, colocando‐os na caixa da viatura e transportando‐os para o local previsto no Caderno de Encargos.
(…)
6.6.6 LIMPEZA DE ESPAÇOS PÚBLICOS DECORRENTES DE FESTAS E OUTRAS ACTIVIDADES MUNICIPAIS
6.6.6.1 Tarefas de limpeza
Sempre que se realizem festas e outras actividades municipais será garantida a limpeza integral, incluindo lavagens, nos locais abrangidos por esses eventos.
Após conhecimento do calendário das festas, e análise dos espaços públicos a limpar, será elaborado um plano de trabalhos, o qual será submetido à aprovação da Entidade Adjudicante.
Serão então mobilizados os meios necessários, selecionando equipas de varredura mecânica, e/ou de varredura manual e/ou de lavagem de espaços públicos, cada uma constituída por:
. Varredura mecânica – 1 motorista, 1 cantoneiro, 1 varredora mecânica de 6 m³, 1 soprador mecânico e 1 conjunto de ferramentas de limpeza;
. Varredura manual – 2 cantoneiros, 2 carrinhos de limpeza e 2 conjuntos de ferramentas de limpeza;
. Lavagem dos espaços públicos – 1 motorista, 1 cantoneiro, 1 carrinha de caixa aberta equipada com depósito de água e sistema de lavagem a alta pressão.
Serão aplicadas em cada uma das tarefas as mesmas metodologias de limpeza já descritas neste capítulo para a varredura mecânica, para a varredura manual e para a lavagem dos espaços públicos, adaptadas às características particulares de cada evento.
6.6.6.2 Gestão de resíduos
Todos os resíduos resultantes da limpeza serão removidos da via pública imediatamente após a conclusão da jornada de trabalho.
Sempre que possível, será efectuada a separação dos resíduos que possam ser encaminhados para reciclagem ou compostagem, aplicando‐se a seguinte metodologia:
. Para os resíduos provenientes da varredura mecânica será desenvolvido um estudo, após adjudicação, que possibilite a separação de alguns resíduos que possam vir a ser valorizados, como é o caso dos materiais inertes (areias e terras), das embalagens plásticas, metálicas e de vidro valorizável. Nas instalações de apoio à prestação de serviços será montado um protótipo para separação/crivagem dos resíduos, permitindo assim a análise da eficácia do sistema, bem como a viabilidade de escoamento dos materiais inertes separados, como seja para reparação de caminhos em terra batida ou como material de enchimento de pedreiras inactivas. As embalagens serão encaminhadas para os Ecocentros Municipais, utilizando no seu transporte a carrinha de caixa aberta da Equipa 5 ou a carrinha do Encarregado. Finalizado o estudo, e após aprovação da Entidade Adjudicante, dar‐se‐á início ao processo de licenciamento deste sistema de separação/crivagem dos resíduos provenientes da varredura mecânica. Os materiais não recicláveis, provenientes deste processo de crivagem/separação, serão transportados e depositados em destino final licenciado para o efeito.
. Os resíduos recolhidos nas operações de varredura manual serão armazenados em sacos de plástico de 120 litros:
. De cor preta, para os resíduos não recicláveis
. De cor azul, para os resíduos de papel e cartão
. De cor amarela, para os resíduos de embalagens plásticas e metálicas
. De cor verde, para os resíduos de vidro reciclável
Os sacos depois de cheios e hermeticamente fechados serão transportados para destino final licenciado para o efeito, no caso dos resíduos não recicláveis, e para os Ecocentros Municipais na carrinha da Equipa 5 ou na carrinha do Encarregado, no caso dos resíduos recicláveis.
. Sempre que nas operações de limpeza sejam removidos resíduos verdes, passíveis de serem compostados, estes serão acondicionados em big bag’s de 1 m³, e transportados para os Ecocentros Municipais na carrinha da Equipa 5 ou na carrinha do Encarregado.
6.6.7 LIMPEZA DE FEIRAS
6.6.7.1 Feira semanal
Semanalmente, à 2ª feira, entre as 20h e as 24h, de Novembro a Março, e entre as 21h e a 1h, de Abril a Outubro, será limpo o recinto da feira semanal.
Serão disponibilizadas para o efeito equipas de varredura mecânica, de varredura manual e de lavagem de espaços públicos, cada uma constituída por:
. Varredura mecânica – 1 motorista, 1 cantoneiro, 1 varredora mecânica de 6 m³, 1soprador mecânico e 1 conjunto de ferramentas de limpeza;
. Varredura manual – 4 cantoneiros, 4 carrinhos de limpeza e 4 conjuntos de ferramentas de limpeza;
. Lavagem dos espaços públicos – 1 motorista, 1 cantoneiro, 1 carrinha de caixa aberta equipada com depósito de água e sistema de lavagem a alta pressão.
Serão aplicadas em cada uma das tarefas as mesmas metodologias de limpeza já descritas neste capítulo para a varredura mecânica, para a varredura manual e para a lavagem dos espaços públicos, adaptadas às características particulares desta feira.
Os cantoneiros de varredura manual iniciarão a limpeza do recinto da feira, e das ruas envolventes, recolhendo os resíduos de maior dimensão, separando os materiais valorizáveis, nomeadamente o papel/cartão, vidro e embalagens.
Seguir‐se‐á a limpeza dos resíduos de menor dimensão, com o recurso às equipas de varredura manual e de varredura mecânica, quer no recinto da feira quer nas ruas envolventes, que possam ter sido desviados por ventos ou outros.
Concluída a operação de varredura, a equipa de lavagem iniciará esta tarefa no espaço da lota, passando então ara o espaço de venda de frutas e legumes, entre as ruas 29 e 33. A limpeza ficará concluída com a lavagem dos locais da feira que apresentem manchas no pavimento.
6.6.7.2 Feira da revenda
Semanalmente, à 6ª feira, entre as 14h e as 16h, será limpo o recinto da feira da revenda.
Será disponibilizada para o efeito uma equipa cada uma constituída por:
. Varredura manual – 1 cantoneiro, 1 carrinho de limpeza e 1 conjunto de ferramentas de limpeza.
Será aplicada a esta tarefa a mesma metodologia de limpeza já descrita neste capítulo para a varredura manual, adaptada às características particulares desta feira.
O cantoneiro iniciará a limpeza do recinto da feira, e das ruas envolventes, recolhendo os resíduos de maior dimensão, separando os materiais valorizáveis, nomeadamente o papel/cartão, vidro e embalagens.
Seguir‐se‐á a limpeza dos resíduos de menor dimensão, quer no recinto da feira quer nas ruas envolventes, que possam ter sido desviados por ventos ou outros.
6.6.7.3 Feira dos peludos
Mensalmente, no 1º domingo de cada mês, entre as 17h e as 18h, será limpo o recinto da feira dos peludos.
Será disponibilizada para o efeito uma equipa cada uma constituída por:
. Varredura manual – 1 cantoneiro, 1 carrinho de limpeza e 1 conjunto de ferramentas de limpeza.
Será aplicada a esta tarefa a mesma metodologia de limpeza já descrita neste capítulo para a varredura manual, adaptada às características particulares desta feira.
O cantoneiro iniciará a limpeza do recinto da feira, e das ruas envolventes, recolhendo os resíduos de maior dimensão, separando os materiais valorizáveis, nomeadamente o papel/cartão, vidro e embalagens.
Seguir‐se‐á a limpeza dos resíduos de menor dimensão, quer no recinto da feira quer nas ruas envolventes, que possam ter sido desviados por ventos ou outros.
(…)
7 PESSOAL
7.1 GENERALIDADES
Neste capítulo fazemos a descrição detalhada da equipa de pessoal a afectar à Prestação de Serviços, com indicação da categoria e número de todos os envolvidos, directa e indirectamente.
Para atender à organização dos serviços previstos há a considerar não só o pessoal efectivo, mas também o de reserva para salvaguardar as substituições, folgas, baixas, doenças, férias e outros tipos de incidências.
Será da responsabilidade da SM a garantia da existência de todos os meios humanos necessários ao bom funcionamento dos trabalhos e que permita dar cumprimento aos objectivos propostos e às exigências do Caderno de Encargos.
Antes do início dos trabalhos, anualmente, e sempre que solicitado pela Entidade Adjudicante, será apresentada uma lista completa do pessoal afecto à Prestação de Serviços, com indicação da categoria e função de cada trabalhador, a qual estará permanentemente actualizada, bem como as apólices de seguro de acidentes de trabalho relativamente a todo o pessoal.
O quadro de pessoal estará afixado nas instalações de apoio à Prestação de Serviços, de forma permanente, visível e de fácil verificação pela Entidade Adjudicante, estando de acordo, no mínimo, com o estabelecido na estrutura de pessoal proposta. Será igualmente afixado o horário de trabalho em vigor conforme a legislação para o efeito, de acordo com as condições do Caderno de Encargos.
7.2 PLANOS DE PESSOAL
Nos quadros seguintes apresentam‐se os planos de pessoal a utilizar nos serviços que constituem o objecto desta proposta:
. Quadro de PESSOAL – Detalhe por cada tarefa
‐ Quantidades de funcionários em cada categoria, por cada tarefa, em cada turno (manhã/tarde/noite), total de efectivos e de reservas, e respectivas taxas de afectação
. Quadro de PESSOAL – Resumo por cada categoria
‐ Quantidades de funcionários em cada categoria, em cada turno, total de efectivos e de reservas, e respectivas taxas de afectação.
A SM afectará à prestação de serviços o pessoal indicado nos referidos quadros para o preenchimento dos postos de trabalho objecto deste serviço, os quais ficarão subordinados à Estrutura de Gestão dos Serviços, apresentada também neste documento.
A análise dos quadros anteriores permite concluir que a equipa de pessoal a afectar à prestação de serviços terá a seguinte constituição:
. Para a COORDENAÇÃO E CHEFIA
– 1 Posto de trabalho para a Coordenação
[1 Director Técnico]
– 1 Posto de trabalho para a Apoio Administrativo
[1 Administrativo]
– 1 Posto de trabalho para a Chefia
[1 Encarregado]
– 2 Postos de trabalho Apoio Oficinal
[1 Mecânicos e 1 Ajudantes de Mecânico]
- 5 Funcionários de reserva para suprir férias, faltas, folgas e substituições
[1 por cada categoria]
‐ Total = 5 Postos de trabalho + 5 Funcionários de reserva
. Para a PRODUÇÃO
– 9 Postos de trabalho para Motorista
– 32 Postos de trabalho para Cantoneiro
‐ 4 Funcionários para suprir férias, faltas, folgas e substituições
[1 Motorista e 3 Cantoneiros, para férias, faltas e substituições]
‐ Total = 41 Postos de trabalho + 4 Funcionários de reserva
São da exclusiva responsabilidade da SM as obrigações relativas à contratação do pessoal afecto à prestação do serviço, bem como, à sua aptidão profissional e à sua disciplina, bem como por todas as faltas cometidas pelo pessoal afecto aos serviços, no que se refere à falta de asseio, decoro ou de respeito para com os Munícipes ou Autoridades.
A SM assume a responsabilidade do cumprimento das disposições legais e regulamentares aplicáveis, sobre acidentes de trabalho e medicina no trabalho, relativamente a todo o pessoal afecto à presente prestação de serviços, sendo da responsabilidade da SM todos os encargos que de tal resultem.
A SM compromete‐se a acautelar a vida e a segurança do pessoal afecto à Prestação de Serviços e a prestar‐lhe a assistência médica de que careça por motivos de acidente de trabalho.
O pessoal afecto à presente Prestação de Serviços, aquando da realização dos trabalhos, andará devidamente fardado e identificado, e dotado dos meios de protecção em conformidade com a legislação de higiene e segurança no trabalho.
A Direcção Técnica dos serviços será da responsabilidade do Director Técnico, o qual terá formação e experiência comprovada na área da Prestação de Serviços. Coordenará todas as equipas de trabalho, em articulação com a Entidade Adjudicante.
Os serviços serão acompanhados e supervisionados diariamente no terreno por 1 Encarregado, o qual terá competência para tomar todas as decisões necessárias ao correcto funcionamento do serviço. Terá em seu poder todas as informações sobre os serviços para poder esclarecer todas as questões colocadas pelos serviços da Entidade Adjudicante, bem como para poder tomar decisões de carácter urgente.
Esse funcionário exercerá unicamente a função de Encarregado, com uma afectação a esta prestação de serviços de 100%.
Existirão sempre Motoristas e Cantoneiros de reserva, para fazer face a qualquer situação que possa ocorrer (faltas, doenças e outras formas de absentismo) e para assegurar a cobertura das folgas legais (período de férias e descanso semanal).
Aquando da assinatura do contrato será informado a Entidade Adjudicante dos nomes do Director Técnico e do Encarregado, indicando as qualificações técnicas, anos de serviço, Curriculum Vitae e contactos telefónicos
Perante situações de ausência do Director Técnico e do Encarregado, será garantida a sua imediata substituição por outros, com idênticas características, e com similar poder de decisão.
7.4 ESTRUTURA DE GESTÃO DOS SERVIÇOS
7.4.1 ORGANIZAÇÃO DOS SERVIÇOS
Como Adjudicatários, a representação da SM perante o Adjudicante far‐se‐á por intermédio da Direcção Técnica nomeada para o efeito com plenos poderes e reconhecida competência.
A Direcção Técnica será apoiada pela estrutura, constituída pelos meios humanos apresentados no Quadro 7-4 seguinte.
(…)
7.4.2 SUPERVISÃO E COORDENAÇÃO DIÁRIA DOS SERVIÇOS
O Director Técnico será responsável por realizar o controlo dos serviços, os quais serão postos à disposição da Fiscalização ao serviço da Entidade Adjudicante.
Para a obtenção de dados e efectuar o controlo dos serviços realizar‐se‐ão os seguintes registos de trabalho:
. Distribuição diária dos meios humanos e materiais divididos por turnos, categoria e tipo de trabalhos;
. Incidências verificadas durante a jornada;
. Elaboração de um resumo mensal da situação laboral, baixas por acidente, doença, falta, etc;
. Elaboração de um relatório contendo todos os defeitos, avarias, etc., verificadas na realização dos trabalhos através dos registos correspondentes.
Neste contexto serão realizados os seguintes registos:
7.4.2.1 Registos Diários
. Número de pessoas por categoria que trabalham por turno;
. Número de veículos utilizados por tipo e turno de trabalhos;
. Folhas de itinerário de cada uma das máquinas que se utilizem, mencionando os seguintes dados: Horário de trabalho, km percorridos, serviços realizados e portes efectuados;
. Incidências verificadas durante a jornada (alta e baixa do pessoal, acidentes envolvendo viaturas ou pessoal);
Avarias;
. Outras situações que causem algum constrangimento ou impeçam a normal execução dos trabalhos da prestação de serviços;
. Serviços de recolha e transporte de resíduos contendo as seguintes informações:
. Trajecto percorrido
. Quilómetros efectuados por matrícula
. Consumo de combustível
. Pessoal
. Veículos
. Horário
. Quantidade de resíduos recolhidos e seu destino final
. Falta de pesagem dos resíduos recolhidos e motivos
. Reclamações recebidas
. Não remoção de resíduos e motivos
. Detecção de situações de incumprimento dos Regulamentos Municipais
. Serviço de gestão de equipamentos de deposição contendo as seguintes informações:
. Serviço
. Quilómetros efectuados
. Percurso
. Consumo de combustível
. Pessoal
. Veículos e equipamentos
. Unidades lavadas
. Contentores não lavados e motivos
. Consumo de água e produtos químicos desinfectantes, desengordurantes e desodorizantes
. Reclamações recebidas
. Contentores danificados, avariados, vandalizados
. Detecção de situações de incumprimento dos Regulamentos Municipais
. Serviços de limpeza urbana contendo as seguintes informações:
. Serviço
. Quilómetros efectuados
. Percurso
. Consumo de combustível
. Pessoal
. Veículos e equipamentos
. Consumo de água
. Zonas não limpas e motivos
. Reclamações recebidas
. Limpezas não efectuadas e motivos
. Lavagem de arruamentos não efectuadas e motivos
. Papeleiras lavadas
. Papeleiras não lavadas e motivos
. Papeleiras danificadas, avariadas, vandalizadas
. Comunicação de descargas clandestinas de resíduos na via pública
. Detecção de situações de incumprimento dos Regulamentos Municipais
. Outros Serviços diversos contendo as seguintes informações:
. Serviço
. Quilómetros efectuados
. Percurso
. Consumo de combustível
. Pessoal
. Veículos e equipamentos
. Consumo de água
. Reclamações recebidas
. Serviços não efectuados e motivos
. Detecção de situações de incumprimento dos Regulamentos Municipais
7.4.2.2 Registos Mensais
. Resumo das horas realizadas e quilómetros percorridos por cada equipamento ou veículo durante o mês, assim como, o número de serviços realizados.
. Resumo da situação laboral, baixas por acidentes, doença, faltas, etc.
7.4.2.3 Relatórios a Apresentar
A SM apresentará todos os relatórios nos prazos e, no mínimo, nos termos, conteúdos e condições estabelecidas para cada serviço, conforme exigência das cláusulas 16ª, 17ª e 18ª do Caderno de Encargos.
7.4.2.4 Reuniões
Sempre que convocados pela Entidade Adjudicante, o Director Técnico e o Encarregado afectos à Prestação de Serviços comparecerão nos locais da convocatória.
(…)»
(cfr. processo administrativo – CD 1 - Pasta SM - Ficheiro ESPINHO 4–Mem descritiva, págs. 85, 113, 114, 121, 122, 136, 153 a 158, 161 a 169 e 182 a 185).
H) Na proposta da Contra-Interessada foi junto documento intitulado “PLANO DE TRABALHOS”, no qual consta, entre o mais, que:
«(…)
1 DISPOSIÇÕES GERAIS
Com o presente documento apresentamos o Plano de Trabalhos através do qual podem ser analisados os programas de trabalho de cada um dos serviços ora concursados, incluindo, nomeadamente:
. Circuitos com referência ao itinerário, horários, periodicidade, equipamentos de deposição, meios humanos e técnicos;
. Cronograma dos trabalhos pormenorizados.
As taxas de afectação dos meios humanos e mecânicos propostos é de 100% nos períodos indicados em cada um dos Cronogramas apresentados no presente documento, as quais podem ser também analisadas nos documentos Memória Descritiva e Meios Mecânicos.
(…)
Assim, o Plano de Trabalhos foi elaborado com observância dos termos exigidos no Caderno de Encargos e com base nos pressupostos enunciados nos documentos constituintes da Memória descritiva, Metodologia e Proposta Técnica, de forma a proporcionarem a avaliação e compreensão claras das soluções propostas.
(…)
2.4 LIMPEZA URBANA
O Plano de Trabalhos das tarefas previstas para a Limpeza Urbana foi elaborado em conformidade com as indicações do Caderno de Encargos, nomeadamente nas cláusulas 8ª, 9ª, 10ª, 11ª e 12ª, integrando os seguintes Programas:
. PT 5 – Varredura Manual
. PT 6 – Varredura Mecânica
. PT 7 – Lavagem de Espaços Públicos
. PT 8 – Limpeza de Bermas e Valetas
. PT 9 – Manutenção e Lavagem de Papeleiras
. PT 10 – Limpeza de Espaços Públicos decorrentes de Festas e outras actividades Municipais
. PT 11 – Limpeza da Feira Semanal
. PT 12 – Limpeza da Feira da Revenda
. PT 13 – Limpeza da Feira dos Peludos
Em cada um dos Planos de Trabalhos constam os seguintes elementos:
a) Programa diário, com indicação do horário de início e fim da jornada de trabalho;
b) Programa semanal;
c) Programa mensal;
d) Programa anual;
e) Viaturas e equipamentos;
f) Recursos humanos.
Os desenhos dos cantões/circuitos podem ser analisados no documento Descrição Gráfica dos Serviços. Para além da descrição gráfica, apresentamos, para cada cantão/circuito, pontos de controlo, listagens dos arruamentos por ordem de passagem, os quais permitirão um eficaz controlo e acompanhamento do serviço ao longo das jornadas de trabalho.
(…)»
(cfr. processo administrativo – CD 1 - Pasta SM - Ficheiro ESPINHO 5,6–PT–Plano de Trabalhos, págs. 3, 4, 8, 10 a 12, 14 a 22 e PT–Anexo–Descrição Gráfica dos Serviços, pág. 10).
I) Na proposta da Contra-Interessada foi junto documento intitulado “MAPAS FINANCEIROS”, no qual consta, além do mais, o seguinte:
«(…)
(…)»
(cfr. processo administrativo – CD 1 - Pasta SM - Ficheiro ESPINHO 7–Mapas financeiros, págs. 11, 15, 18 e 20).
J) A Contra-Interessada juntou à sua proposta um documento intitulado “MEIOS MECÂNICOS” onde, entre o mais, consta o seguinte:
«(…)
Todas as máquinas, equipamentos e viaturas, incluindo, nomeadamente, chassis, super estrutura e outros componentes que integram as mesmas serão novos, cumprindo as exigências da Norma Ambiental Euro 6. Será mantida actualizada uma lista identificativa dessas viaturas, máquinas e equipamentos. Assegurarão operações modernas e eficazes e observarão a segurança e conforto dos seus operadores.
(…)»
(cfr. processo administrativo – CD 1 - Pasta SM - Ficheiro ESPINHO 8, 9 e 10–MM–Meios Mec, págs. 5 e 7).
K) Em 11.01.2016, foi elaborado o Relatório Preliminar do concurso acima referido, tendo sido ordenada em primeiro lugar a proposta apresentada pela Contra-Interessada, em segundo lugar a proposta apresentada pelas Autoras, e proposta a adjudicação à proposta apresentada pela Contra-Interessada, sendo que na análise das propostas admitidas, quanto ao critério de adjudicação estabelecido na cláusula 15ª do Programa de Concurso, referido na alínea B) deste probatório, o Júri atribuiu a pontuação de 6,90 e 3,86 à proposta da Contra-Interessada e à proposta das Autoras, respectivamente, e a pontuação máxima, às duas propostas, em todos os subfactores em que se decompõe o factor “Valia Técnica da Proposta” (cfr. 267 a 276 do processo administrativo).
L) As Autoras pronunciaram-se sobre o Relatório Preliminar acabado de referir, tendo peticionado o seguinte:
“a) Se digne ordenar a reanálise formal da proposta apresentada pelo concorrente SM, e que, em face da impossibilidade de análise dos respectivos atributos, da manifesta violação dos parâmetros base e dos termos e condições não submetidos à concorrência pelo caderno de encargos e da apresentação de condições que resultariam em prestações de conteúdo impossível que gerariam a nulidade do contrato, se delibere no sentido da exclusão daquela proposta;
Quando assim não se entenda,
b) Se digne ordenar a reanálise da proposta apresentada pelo concorrente SM no factor Valia Técnica da Proposta e que, em face das graves deficiências atrás descritas seja a mesma reclassificada com classificação inferior à atribuída no relatório preliminar nos vários subfactores em que se decompõe;
E que, em qualquer caso,
c) Se delibere no sentido da proposta da adjudicação do contrato ao concorrente FRV/NTG.”.
(cfr. fls. 278 a 304 do processo administrativo).
M) Em 15.02.2016, foi elaborado o Relatório Final do concurso em apreço, sendo mantida a proposta de adjudicação à Contra-Interessada, tendo o Júri analisado, entre o mais, a pronúncia das Autoras sobre o Relatório Preliminar, nos seguintes termos:
«Agrupamento FRV Serviços. S.A. e NTG. S.A.
11. O júri considera infundada a argumentação apresentada pelo agrupamento concorrente FRV/NTG no ponto 7 da sua pronúncia, quando refere que há contradições que estão patentes em diversos documentos da proposta, designadamente o facto de na página 3 do documento "Plano de Trabalhos" a concorrente SM afirmar que "As taxas de afetação dos meios humanos e mecânicos propostas é de 100% nos períodos indicados em cada um dos Cronogramas apresentados no presente documento, as quais podem ser também analisadas nos documentos Memória Descritiva e Meios Mecânicos", apresentando depois, no mapa 1 da página 15 do documento "Mapas Financeiros", taxas de afetação de 5% para o diretor técnico, para o administrativo, para o mecânico e para o ajudante de mecânico, o mesmo se passando com as viaturas afetas ao serviço e declarando que a afetação do pessoal será variável, no quadro 7-1 do documento "Memória Descritiva".
No entanto, entende o júri que o agrupamento concorrente FRV/NTG procedeu a uma interpretação imprecisa do que é efetivamente estipulado na proposta da concorrente SM. E isto porque, em primeiro lugar, a frase acima citada em momento algum refere que a taxa de afetação de 100% é relativa a todos os meios humanos da empresa, o que aliás e pela própria natureza das coisas, não se concede, já que, a título meramente exemplificativo, não é expectável que a intervenção do administrativo seja necessária e com um grau de afetação de 100% em todos os períodos indicados no cronograma - a saber: arranque da prestação de serviços, recolha de RSU, gestão dos equipamentos de deposição e limpeza urbana. Com efeito, e focando apenas o exemplo mais evidente, não se vislumbra a relevância da intervenção daquele meio humano no período relativo à "Recolha de RSU". Daí que se afigure lógico a inexistência de referências no documento "Plano de Trabalhos" ao diretor técnico, ao administrativo, ao mecânico e ao ajudante de mecânico, pelo que se conclui que a referida taxa de afetação de 100% não se aplica àqueles funcionários, o que, pelo que atrás já se disse, parece perfeitamente razoável.
Nesta linha de entendimento, compreende-se também a referência à afetação "variável" destes meios humanos no quadro 7-1 do documento "Memória Descritiva" acompanhada da referência "em função das necessidades", na coluna destinada às "observações", por oposição à taxa de 100% aí atribuída ao encarregado, dado o carácter imprescindível da sua função no âmbito das tarefas de coordenação e chefia das equipas.
Assim, o júri é de opinião que não há qualquer relação entre a afetação de 5% (que se interpreta como representando uma média estimada de afetação desse recurso), constante do documento "Mapas Financeiros" e criticada pelo agrupamento concorrente FRV/NTG, e a taxa de afetação de 100%, referida no documento "Plano de Trabalhos", o mesmo se dizendo para as viaturas afetas ao serviço, dado estar a comparar-se realidades distintas.
12. Relativamente ao ponto 17 da pronúncia apresentada pelo agrupamento concorrente FRV/NTG, cumpre referir que também aqui o júri considera infundados os argumentos elencados, já que, apesar de constar do documento “Mapas Financeiros” i valor de 50 papeleiras na coluna das quantidades, a verdade é que é igualmente visível em vários pontos da proposta que a quantidade a fornecer é de 100, a saber:
- documento "Mapas Financeiros" - pág. 11 (quadro 4.1, ponto 1.3.6, coluna "activo fixo tangível") e página 18 (quadro 4.5.4., coluna "descrição" dos quadros "investimentos", "amortização e encargos financeiros do investimento" e "manutenção de viaturas e equipamentos");
- documento "Plano de Trabalhos" - pág. 13 (quadro relativo à "Tipologia de Equipamentos de Deposição");
-documento "Meios Mecânicos" - pág.8 (quadro 2-3);
-documento "Memória Descritiva" - pág.98 (quadro 5-1) e pág.152, penúltimo parágrafo, onde é expressamente referido que "serão disponibilizadas 100 papeleiras" (sublinhado do concorrente).
Torna-se, por isso, evidente para o júri que o concorrente pretende efetivamente fornecer 100 papeleiras, conforme impõe o caderno de encargos, e que o erro na indicação de 50 papeleiras é pouco significativo no contexto global da proposta, não se afigurando como motivo bastante para alterar a pontuação atribuída ao concorrente SM no critério SF1 (Metodologia e Programa de Trabalhos). Com efeito, entende o júri que este manifesto erro de escrita não afeta nem o mérito, nem a coerência da proposta como um todo, já que à exceção da situação invocada pelo agrupamento concorrente FRV/NTG, através da análise dos vários documentos que compõem a proposta da concorrente SM - e como acima melhor se frisou - é patente a manifestação de vontade e a intenção em fornecer as referidas 100 papeleiras, pelo que se considera não existir qualquer incumprimento do preceituado no ponto 3 da cláusula 8.a do caderno de encargos.
Por outro lado, e a admitir - como o agrupamento concorrente FRV/NTG sugere no ponto 18 da sua pronúncia - que esta situação configura uma "poupança" inscrita na proposta da SM, sempre se ressalva que a dita "poupança" seria de € 3.250,00 (50 un x € 65,00), valor absolutamente irrisório face ao valor total da proposta (€ 1.991.261,58), e que em nada alteraria a pontuação atribuída ao concorrente SM no critério F1 (Preço), motivo pelo qual se considera infundada a afirmação do agrupamento concorrente FRV/NTG.
13. No que respeita ao ponto 21 da pronúncia, no qual o agrupamento concorrente FRV/NTG alega não existir, na proposta apresentada pela concorrente SM, qualquer reforço de varredura manual no período compreendido entre 1 de outubro e 31 de janeiro, com violação evidente do preceituado no ponto 13 da cláusula 8.a do Caderno de Encargos, mais uma vez o júri conclui pela improcedência da referida alegação.
Isto porque está patente no documento "Plano de Trabalhos" da concorrente SM, designadamente na sua pág. 15 (quadro 7), a afetação de uma equipa (Equipa 7) ao reforço de varredura mecânica na limpeza da folha, a qual é constituída por 1 varredora mecânica, 1 motorista e 1 cantoneiro. Nessa mesma página, nas notas relativas ao quadro 7, é ainda referido que o cantoneiro terá à sua disposição ferramentas para varredura manual dos locais inacessíveis à varredora mecânica, pelo que, assim sendo, o júri não pode deixar de discordar do agrupamento concorrente FRV/NTG quando refere, no ponto 23 da sua pronúncia, que está ausente da proposta da concorrente SM o reforço de varredura manual exigido pelo caderno de encargos.
Ainda a este propósito cumpre sublinhar o facto de o ponto 13 da Cláusula 8.a do caderno de encargos apenas referir que terá de se prever um reforço de varredura manual e mecânica, de 1 de outubro a 31 de janeiro, dando liberdade a cada concorrente para definir os moldes em que esse reforço será feito. Ora, entende o júri que a proposta da concorrente SM apresenta os requisitos necessários para garantir a remoção das folhas e, assim, impedir o entupimento ou a colmatação dos elementos de drenagem das águas pluviais, conforme exigido na já citada disposição do caderno de encargos e, por essa razão, reputa como infundada argumentação da expoente.
14. Contrariamente ao sugerido pelo agrupamento concorrente FRV/NTG no ponto 25 da sua pronúncia, o júri considera que o equipamento proposto pela concorrente SM (a saber: uma carrinha de caixa aberta equipada com depósito de água e sistema de lavagem a alta pressão) configura uma viatura dedicada à lavagem de espaços públicos, não encontrando também qualquer inconveniente na capacidade do depósito de água, já que este pode ser reabastecido com facilidade ao longo do percurso. Para além disto, a solução proposta pela concorrente SM é também, no caso concreto, a mais adequada para executar a lavagem dos largos, praças, arruamentos, passeios e balas de estacionamento, por se ajustar de forma mais eficiente às características e dimensões dos espaços públicos da cidade de Espinho, pelo que o júri não encontra aqui qualquer violação das exigências do caderno de encargos por parte da concorrente SM e, nessa medida, julga infundada a alegação do expoente.
15. O júri discorda também da argumentação constante do ponto 27 da pronúncia do agrupamento concorrente FRV/NTG, quando este afirma que a concorrente SM violou o disposto na alínea a) do ponto 7 da Cláusula 12.a do Caderno de Encargos, na qual se estabelece que a limpeza do recinto da feira deverá consistir na "Varredura manual de todo o recinto com o apoio da varredura mecânica".
Na verdade, entende-se que o agrupamento concorrente FRV/NTG partiu de uma premissa errada, já que a referência ao apoio de varredura mecânica formulada no caderno de encargos é genérica para as três feiras (Semanal, Revenda e Peludos), nada obrigando a que o referido apoio tivesse de existir em todas elas.
Até porque, se analisadas com cuidado as feiras em referência, facilmente se conclui que o apoio de varredura mecânica é fundamental para a Feira Semanal - da qual resultam grandes quantidades de resíduos, de todas as tipologias - e perfeitamente dispensável para a Feira da Revenda e para a Feira dos Peludos, atendendo à pequena quantidade de resíduos nelas produzidos.
Assim, verifica-se que a proposta do concorrente SM apresenta apoio de varredura mecânica para a Feira Semanal, não considerando o júri, por isso, ter havido violação das exigências do caderno de encargos por parte desse concorrente.
Por outro lado, e mesmo admitindo uma situação excecional em que se justificasse um reforço de limpeza para a feira da Revenda e dos Peludos, existe sempre a salvaguarda patente na Cláusula 10.a do caderno de encargos, que prevê a limpeza de espaços públicos decorrentes de festas e outras atividades municipais, nas quais se incluem as feiras. Constata-se no documento "Plano de Trabalhos" da SM, pág. 19 (quadro 11), e no documento "Memória Descritiva" da SM, páginas 120 e 153, que a Equipa 7 é responsável pela limpeza de espaços públicos decorrentes de festas e outras atividades municipais e inclui meios de varredura mecânica, nomeadamente 1 varredora mecânica, 1 motorista e 1 cantoneiro, equipa que, segundo refere a proposta, será mobilizada em função das necessidades.
O júri é, por isso, de opinião que a Equipa 7 proposta pelo concorrente SM será suficiente para suprir qualquer eventual necessidade de apoio de varredura mecânica nas feiras da Revenda e dos Peludos, considerando, por esse motivo, infundada a argumentação do expoente.
A fundamentação jurídica da pronúncia do agrupamento FRV/NTG, quanto à análise da proposta da concorrente SM, é confusa e mesmo contraditória. Se por um lado defende a sua exclusão ao abrigo das alíneas a) e b) do n.º 2 do artigo 70º do CCP, para tal invoca a apresentação de "atributos que se revelam insuscetíveis de análise e avaliação" - o que corresponderia à alínea c) do mesmo preceito - e a violação de diversas disposições regulamentares do caderno de encargos – o que se enquadraria na alínea f) ainda do mesmo artigo.
Considerando a redação das normas atrás mencionadas, a saber:
“2 - São excluídas as propostas cuja análise revele:
a) Que não apresentam algum dos atributos, nos termos do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 57.º;
b) Que apresentam atributos que violem os parâmetros base fixados no caderno de encargos ou que apresentem quaisquer termos ou condições que violem aspectos da execução do contrato a celebrar por aquele não submetidos à concorrência, sem prejuízo do disposto nos n.os 4 a 6 e 8 a 11 do artigo 49.º;
c) A impossibilidade de avaliação das mesmas em virtude da forma de apresentação de algum dos respectivos atributos;
f) Que o contrato a celebrar implicaria a violação de quaisquer vinculações legais ou regulamentares aplicáveis;
E considerando que atributos da propostas são os aspetos de execução do contrato submetidos à concorrência, ou seja, aqueles que estão previstos no critério de adjudicação, sendo os demais elementos da proposta classificados como termos e condições, que versarão sobre os aspetos de execução do contrato previstos no caderno de encargos, mas não submetidos à concorrência, logo, não avaliáveis, constata-se que as causas de pedir invocadas pela pronunciante dizem respeito sobretudo a termos e condições da proposta e não a atributos da mesma.
Nesta medida, e mesmo em qualquer caso, a pronunciante em nenhum momento indica, nem tal se verifica, a não apresentação pela SM de qualquer dos atributos exigidos às propostas, pelo que não se mostra preenchida a previsão da alínea a) do n.o 2 do artigo 70º do CCP.
Até por esse motivo, por a concorrente SM apresentar todos os atributos exigidos às propostas, foi possível proceder à avaliação da mesma segundo todos descritores, fatores e subfactores do critério de adjudicação; as alegadas divergências apresentadas pelo agrupamento concorrente FRV/NTG, para além de não se referirem os atributos da proposta, não constituiriam, ainda que se verificassem, qualquer impedimento à avaliação da proposta. Pelo que também não se preenche a previsão da alínea c) do n.º 2 do artigo 70.º do CCP.
Relativamente à violação das disposições legais e regulamentares aplicáveis, prevista no alínea f) do n.º 2 do artigo 70.º do CCP, é hoje certo para as nossas doutrina e jurisprudência que a disposições regulamentares aí enunciadas não se referem às do caderno de encargos, porquanto a violação dessas já se encontra prevista na previsão da alínea b) - parte final - do mesmo artigo e número; Como não se verifica, nem a pronunciante tal invoca, a violação de quaisquer outras disposições regulamentares ou legais aplicáveis, também a aplicação da f) do n.º 2 do artigo 70º do CCP não está em causa.
Por último, e em relação à previsão da alínea b) do n.º 2 do artigo 70.º do CCP, há que distinguir duas possibilidades; A de estarmos perante atributos que violam os parâmetros base para eles fixados no caderno de encargos (como é exemplo mais comum o preço base) e/ou a de estarmos perante termos e condições que violem os aspetos de execução do contratos previstos no caderno de encargos mas não submetidos à concorrência através do critério de adjudicação. Quanto à primeira, no caso, não só não estamos perante atributos da proposta como não se mostram violados quaisquer parâmetros base fixados para os atributos no caderno de encargos; No segundo, pelos motivos detalhadamente expostos relativamente a cada um dos pontos da pronúncia em análise, conclui-se que nenhum dos termos e condições da proposta da concorrente SM viola qualquer dos aspectos de execução do contrato, previstos no caderno de encargos.
Por esses motivos também, é totalmente infundamentada a alegação fortuita da pronunciante quanto à violação dos princípios da igualdade da comparabilidade (?) das propostas. Todas as propostas foram analisadas e avaliadas pelos mesmos métodos e critérios, não se apontando qualquer elemento objetivo e concreto que demonstre que foi violado o princípio da igualdade no tratamento das propostas.
Inexistem, por isso, fundamentos, quer de facto quer de direito, para suportar a exclusão da proposta da concorrente SM.
16. Já no ponto 33, refere o agrupamento concorrente FRV/NTG que não é possível comprovar, através dos planos de recolha apresentados pela SM, que os arruamentos inseridos na zona "6" serão efetivamente recolhidos entre as 21:00H e as 3:00H.
Verifica-se, todavia, através da análise do Desenho 04 da SM (designadamente na remissão feita pelo asterisco constante da legenda relativa ao horário), que existe uma indicação clara de que a recolha na zona "6" ocorrerá entre as 21:00H e as 23:00H, conforme impõe o caderno de encargos (mormente no ponto 7 da Cláusula 6a), e não entre as 21:00H e as 3:00H, como refere o expoente.
A hora provável de passagem por arruamento não consta das exigências do caderno de encargos, nem o júri a considera relevante para a análise das propostas, pelo que também neste ponto a argumentação improcede.
17. No que concerne ao ponto 34, verifica-se que na descrição gráfica dos circuitos de recolha apresentados pela SM (desenhos e listagens) estão assinalados, e numerados, pontos, os quais, considera o júri, traduzem os referidos pontos de controlo. Apesar de não ser exigência do caderno de encargos a indicação de pontos de controlo, entende o júri que os mesmos constituem uma mais-valia para a fase de execução do serviço, permitindo o controlo da evolução do mesmo, por exemplo, hora a hora.
18. No ponto 36 da sua pronúncia, o agrupamento concorrente FRV/NTG volta a invocar a questão do fornecimento de 100 papeleiras, já abordada no ponto 12 deste Relatório Final, remetendo-se portanto para as considerações aí efetuadas.
Dos fundamentos aí melhor expostos e da ponderação dos descritores, subfactores e fatores do critério de adjudicação feita pelo júri, não resulta qualquer alteração da pontuação e classificação atribuída à proposta da concorrente SM.
19. Inversamente ao alegado pelo agrupamento concorrente FRV/NTG nos pontos 37 a 40, nos quais afirma de forma inequívoca “ser impossível, uma viatura ligeira comercial, recolher os sacos resultantes da varredura manual”, o júri considera não existir qualquer incoerência na proposta apresentada pela concorrente SM. Isto porque entende que qualquer das viaturas ligeiras propostas pela SM, de caixa aberta ou fechada, pode transportar, pelo menos, 20 sacos de varredura e fazer vários transportes, sendo, por isso mesmo, mais do que suficiente para apoiar o serviço de varredura. Desta forma, fica, pois, salvaguardado o disposto na cláusula 10.a do caderno de encargos, conduzindo em simultâneo à improcedência do argumento do expoente.
20. No ponto 41 da pronúncia, o agrupamento concorrente FRV/NTG refere que a taxa de afetação de 49% proposta pela concorrente SM se afigura "absolutamente inexequível e insuficiente, tendo em conta a sua manifesta incompatibilidade com a utilização diária daquele veículo". No entanto, não pode o júri deixar de sublinhar que tal afirmação parte da hipótese sustentada pelo agrupamento concorrente FRV/NTG na sequência da alegação referida no ponto anterior, segundo a qual os resíduos resultantes da varredura manual, por não poderem (no entendimento do agrupamento concorrente FRV/NTG) ser recolhidos por uma viatura ligeira comercial (argumento que atrás já melhor se refutou) serão "recolhidos com a carrinha de caixa aberta", Tal premissa levou, por sua vez, à conclusão de que a carrinha de 3500kg utilizada pela SM terá de estar afeta de 2.a feira a domingo, o que inviabilizaria a taxa de afetação de 49% atrás mencionada. Ora, não pode o júri, relembrando o entendimento sustentado no ponto anterior, deixar de frisar que a alegação aqui em apreço enferma de um vício de base, o qual tem que ver com a premissa - errada, do ponto de vista do júri - de que apenas e só a carrinha de 3500 kg vai estar afeta à recolha dos resíduos resultantes da varredura manual. Para além disto, mesmo admitindo que tal premissa estivesse certa, a argumentação do agrupamento concorrente FRV/NTG não permite demonstrar, por si só, que a taxa de afetação de 49% da carrinha de caixa aberta proposta pela SM não é suficiente para executar as tarefas previstas para aquela viatura, pelo que também por este motivo o argumento improcede.
21. Já no ponto 42, o agrupamento concorrente FRV/NTG conclui que os quilómetros dimensionados por circuitos na proposta da concorrente SM estão errados e isto porque cada circuito apresenta na coluna "transporte" do quadro 4.6 do documento "Memória Descritiva" cerca de 39km, o que na sua ótica parece ser impossível tendo em conta que o destino final (LP) se localiza a cerca de 38km de Espinho. Entende ainda o agrupamento concorrente FRV/NTG que "no mínimo, uma ida a descarga representará com ida e volta cerca de 80km".
Analisando o referido quadro, parece evidente ao júri que as distâncias de transporte indicadas - entre 37,12 km e 39,57 km - representam as distâncias entre o final de cada circuito e o destino final (LP), o que se afigura correto, por corresponder à previsão constante do ponto 19 da cláusula 6.a do caderno de encargos. Por outro lado, o júri não encontrou na proposta da SM qualquer indicação de que as referidas distâncias fossem de ida e volta, conforme considera o agrupamento concorrente FRV/NTG.
Por último, e apesar do agrupamento concorrente FRV/NTG alegar que o concorrente SM beneficiou de uma maior vantagem competitiva no preço apresentado, por imputação insuficiente dos custos a considerar, a verdade é que resulta evidente para o júri que tal alegação não ficou demonstrada na pronúncia apresentada, nem concretizada em referências concretas ao documento "Mapas Financeiros", pelo que também aqui o argumento não colhe aprovação.
22. Conforme evidenciado no ponto 44 da pronúncia, entende o agrupamento concorrente FRV/NTG não existir coerência entre os recursos humanos propostos para o serviço de recolha apresentados no quadro 4-7 do documento "Memória descritiva" e os referidos na página 79 do mesmo documento, bem como no plano de trabalhos proposto.
Com efeito, verifica-se que, no referido quadro 4-7, estão indicados, tanto para as equipas 1 e 2 do horário noturno (entre as 21h e as 4h), como para as equipas 3 e 4 do horário diurno (entre as 6h e as 13h), 4 motoristas e 8 cantoneiros, tendo-se igualmente verificado nos demais documentos da proposta que todas as equipas são constituídas por 1 motorista e 2 cantoneiros
No entanto, sendo certo que assiste razão ao agrupamento concorrente FRV/NTG na identificação do erro supracitado, foi também possível constatar que a proposta da SM caracteriza os circuitos de recolha de RSU de uma forma clara ao longo da proposta, quer em peças escritas, quer em peças desenhadas, nomeadamente no que se refere aos meios humanos alocados, não tendo o júri ficado com qualquer dúvida relativa à constituição das equipas de recolha de RSU, sendo inequívoco que as Equipas 1 e 2 são constituídas por 2 motoristas e 4 cantoneiros, bem como as Equipas 3 e 4.
Considera, por isso, o júri que um erro de escrita constante de um mero quadro resumo numa proposta extensa e muito detalhada, como é o caso da que aqui está agora em análise, não configura motivo bastante para alterar a pontuação atribuída ao concorrente SM no critério SF1 (Metodologia e Programa de Trabalhos), mantendo-se como tal a pontuação constante do relatório preliminar.
23. No ponto 46, alínea a) da sua pronúncia, o agrupamento concorrente FRV/NTG refere que a concorrente SM na página 122 do documento "Memória Descritiva" apresenta a extensão a percorrer por cada cantoneiro, sublinhando o facto de vários cantões ultrapassarem largamente o limite máximo de 4,8km indicado para efeitos de dimensionamento e destacando que o limite máximo indicado pela concorrente excede já largamente a capacidade de varredura de um colaborador numa jornada de trabalho e considerando mesmo esta extensão de varredura como "COMPLETAMENTE INVIÁVEL, INEXEQUÍVEL E INVEROSÍMIL". Analisada a proposta da concorrente SM, o júri concluiu, todavia, de forma distinta. Em primeiro lugar, e ao contrário do que o agrupamento concorrente FRV/NTG declara, o limite de 4,8 km indicado pela concorrente SM corresponde a uma distância média diária (conforme a própria concorrente destaca a sublinhado na página 121 daquele documento e se infere também das colunas "Média Diária" dos quadros 6-1 e 6-2, da pág. 122, do mesmo documento) e não a um limite máximo (aparentemente intransponível, na lógica do agrupamento concorrente FRV/NTG).
Em segundo lugar, considera o júri que o dimensionamento de um serviço de limpeza, em particular o serviço de varredura manual, depende de inúmeros fatores, com destaque para o tipo e grau de utilização por parte da população dos espaços públicos ao longo da semana, bem como das frequências de limpeza previstas.
É do conhecimento geral de quem se dedica às questões da limpeza urbana, que todos aqueles fatores podem levar a que, ao longo da mesma semana, em determinados dias e em determinados locais, se faça uma varredura manual com maior profundidade, obrigando assim a que a extensão a varrer seja menor, e, noutros dias - pela inexistência de resíduos que o justifiquem -, a varredura seja mais aligeirada, sendo perfeitamente admissível que, neste caso, a extensão a varrer seja maior, atingindo as extensões indicadas pela concorrente SM. Assim sendo, é entendimento do júri que a utilização dos adjetivos acima citados se afigura irrazoável, já que as extensões indicadas pela concorrente SM, pelos motivos atrás expostos, se afiguram perfeitamente viáveis, exequíveis e verosímeis, concluindo-se, como tal, pela improcedência deste argumento.
24. O agrupamento concorrente FRV/NTG invoca de novo, no ponto 46 alínea b) da pronúncia, a questão do reforço da varredura manual e mecânica na época da folha, a qual foi oportunamente analisada no ponto 13 deste relatório final. Remete-se, pois, para as considerações aí oportunamente formuladas.
Dos fundamentos aí melhor expostos e da ponderação dos descritores, subfactores e fatores do critério de adjudicação feita pelo júri, não resulta qualquer alteração da pontuação e classificação atribuída à proposta da concorrente SM.
25. Relativamente ao ponto 46, alínea c) da pronúncia, o agrupamento concorrente FRV/NTG refere que a concorrente SM não tem nenhum cantoneiro afeto à 5.a feira, entre 15 de junho e 15 de setembro, conforme impõe o ponto 14 da Cláusula s.a do caderno de encargos.
Contudo, da análise do documento "Plano de Trabalhos" da concorrente SM, designadamente no quadro 7 da página 15, constata-se que a Equipa 7, responsável pelo reforço de varredura mecânica entre 15 de junho e 15 de setembro, à 5.a feira, entre as 13h e as 21h, inclui um cantoneiro, o qual, como resulta da legenda do referido quadro, terá à sua disposição ferramentas para varredura manual dos locais inacessíveis à varredora mecânica.
O facto de o ponto 14 da Cláusula 8.ª do caderno de encargos estipular que terá de se prever um reforço de varredura manual e mecânica entre 15 de junho e 15 de setembro não obriga a que esse reforço tenha que ocorrer em todos os dias daquele período, conforme sugere o agrupamento concorrente FRV/NTG, deixando-se à liberdade de cada concorrente a definição da forma de concretização do referido reforço. Conclui, portanto, o júri pela improcedência do argumento aqui em questão, já que o reforço de varredura manual e mecânica no período compreendido entre 15 de junho e 15 de setembro está plenamente assegurada na proposta da concorrente SM.
26. Na opinião do júri, as considerações efetuadas pelo agrupamento concorrente FRV/NTG na pronúncia apresentada (alínea d) do ponto 46) a propósito da tarefa de varredura mecânica são infundadas, na medida em que, como atrás já inúmeras vezes se realçou, o esquema de limpeza proposto pela SM é exequível e adequado.
27. No ponto 46 alínea e), o agrupamento concorrente FRV/NTG volta a invocar a questão da utilização de viaturas dedicadas à lavagem de espaços públicos, pelo que se entende oportuno fazer uma remissão para os considerandos apresentados a este propósito no ponto 14 deste relatório final, uma vez mais se frisando que o serviço de lavagem proposto pela concorrente SM é, no entendimento do júri, exequível e adequado, pelos motivos ali melhor expostos.
28. O agrupamento concorrente FRV/NTG apela de novo, no ponto 46 alínea f) da pronúncia, à questão da limpeza do recinto da feira, pelo que também aqui se remete para as considerações feitas a este propósito no ponto 15 deste relatório final, sublinhando, como acima se explicitou, que o esquema de limpeza é, no entendimento do júri, exequível e adequado.
29. Por último, nos pontos 47 a 54 da pronúncia remetida, o agrupamento concorrente FRV/NTG faz menção, por um lado, aos custos implicados na adequação dos recursos necessários à realização das tarefas de modo a garantir o cumprimento das determinações do caderno de encargos e a qualidade dos serviços, que considera estarem refletidos na diferença de preço apresentada por ambos os concorrentes. Por outro lado, conclui também que os recursos propostos pela concorrente SM "são objetivamente desadequados ao contrato que é objeto deste procedimento, não demonstrando a concorrente uma clara compreensão dos serviços a prestar, e propõe meios humanos e técnicos que tornam o conteúdo da sua proposta manifestamente abaixo dos descritores dos subfactores que são suscetíveis de ser pontuados com a classificação máxima".
Considera, todavia, o júri que não assiste razão ao agrupamento concorrente FRV/NTG, já que, em primeiro lugar, e pelos motivos que atrás se expuseram, é opinião do júri que a proposta da concorrente SM cumpre integralmente todas as exigências vertidas no caderno de encargos e no programa de concurso, motivo pelo qual lhe foi atribuída a pontuação máxima nos três subfactores relativos à valia técnica da proposta. Com efeito, cabe ao júri deixar claro que o facto de uma determinada tarefa ter uma menor quantidade de meios alocados do que outra, que apresenta para o efeito mais meios e uma maior taxa de afetação, não significa por si só que a primeira tenha menor qualidade e seja mais desadequada do que a segunda.
Aproveitando este ensejo, o júri considera desadequadas, nos termos legais aplicáveis do CCP, as múltiplas comparações estabelecidas entre a proposta do expoente e a da concorrente SM (pontos 33, 46 a), 46 d), 46 f), 47 e 50 da pronúncia), o que contraria a lógica subjacente à contratação pública, vertida no Código dos Contratos Públicos. Com efeito, não cabe, nem pode o júri, à luz dos princípios da transparência, proporcionalidade, igualdade e imparcialidade, refletidos nos nºs 1 e 2 do artigo 75.º do CCP, condicionar a sua decisão e a apreciação dos critérios de adjudicação da proposta a "( ... ) situações, qualidades, caraterísticas ou outros elementos de facto relativos aos concorrentes". Cabe, sim, ao júri - conforme se verificou no presente procedimento - avaliar as propostas dos diferentes concorrentes, tendo em conta apenas e só os aspetos da execução do contrato a celebrar submetidos à concorrência pelo caderno de encargos e que satisfaçam a necessidade coletiva em causa, à luz dos parâmetros e sub-parâmetros ali plasmados. No presente caso, verificou-se que quer o expoente, quer a concorrente SM, nas propostas que apresentaram, cumpriram integralmente as exigências vertidas no caderno de encargos, razão pela qual foi atribuída a ambas a pontuação máxima na avaliação da valia técnica das propostas, embora apresentando soluções técnicas distintas. Adverte-se aqui para o facto de estar em causa, no presente procedimento, a prestação de um serviço em si mesmo, portanto, uma prestação de resultado, não cabendo ao júri interferir (em tudo o que extravase as exigências especificamente elencadas no caderno de encargos) no modo e organização utilizados pelos concorrentes para a concretizar. Assim sendo, e por aplicação do fator preço, não restam dúvidas de que a proposta da concorrente SM - por apresentar um preço mais reduzido do que o expoente - é aquela que melhor salvaguarda o interesse público, princípio ao qual todas as entidades adjudicantes estão vinculadas, razão pela qual foi classificada em primeiro lugar.
Por tudo o exposto, considera o júri que em nada e de modo algum a argumentação do requerente foi capaz de alterar os pressupostos e fundamentos que nortearam e sustentaram a avaliação, ponderação e proposta de ordenação vertida no relatório preliminar.»
(cfr. fls. 311 a 325 do processo administrativo).
N) Por deliberação n.º 35/2016, de 29.02.2016, da Câmara Municipal de Espinho, foi adjudicada à Contra-Interessada a aquisição de “Serviços de recolha e transporte a destino final de resíduos sólidos urbanos” (cfr. fls. 387 e 388 do processo administrativo).
O) Em 10.03.2016, as Autoras apresentaram uma impugnação administrativa onde peticionaram o seguinte:
“a) Se digne ordenar a reanálise formal da proposta apresentada pelo concorrente SM, e que, em face da ausência de alguns dos atributos, da impossibilidade de análise dos respectivos atributos, da apresentação de condições que resultariam em prestações de conteúdo impossível que gerariam a nulidade do contrato e dos aspectos em que se revelam práticas falseadoras da concorrência se delibere no sentido da exclusão daquela proposta, nos termos imperativamente prescritos nos artigos 70º, nº 2, alíneas a), c) e g) e 146º, nº 2, alíneas d) e o) do CCP;
Quando assim não se entenda, o que só por hipótese teórica se admite, sem conceder,
b) Se digne ordenar a reanálise da proposta apresentada pelo concorrente SM no factor Valia Técnica da Proposta e que, em face das graves deficiências atrás descritas seja a mesma reclassificada com classificação inferior à atribuída no relatório preliminar nos vários subfactores em que se decompõe;
E que, em qualquer caso,
c) Se delibere no sentido da proposta da adjudicação do contrato ao concorrente FRV/NTG.”
(cfr. fls. 508 a 544 do processo administrativo).
P) Em 18.03.2016, foi celebrado entre o Réu e a Contra-Interessada, acordo escrito intitulado «CONTRATO DE AQUISIÇÃO DE ‘SERVIÇOS DE RECOLHA E TRANSPORTE A DESTINO FINAL DE RESÍDUOS SÓLIDOS URBANOS’» (cfr. fls. 603 a 609 do processo administrativo).
Q) Por deliberação n.º 56/2016, de 29.03.2016, da Câmara Municipal de Espinho, foi indeferida a impugnação administrativa apresentada pelas Autoras, acima referida (cfr. fls. 728 e 729 do processo administrativo).* III - Enquadramento jurídico.
Importa nesta sede conhecer, conforme determinado pelo acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, “das demais ilegalidades conhecidas na decisão da 1ª instância e que não foram objecto de conhecimento por parte da decisão recorrida”.
Como no acórdão deste Tribunal se conheceu – e nessa parte foi revogado – apenas da questão identificada na sentença da Iª Instância como “a violação das alíneas b) e c), do n.º 1, do artigo 57º, das alíneas a) e c), do n.º 2, do artigo 70º e das alíneas d) e o), do n.º 2, do artigo 146º, todos do Código dos Contratos Públicos”, importa conhecer, tão-só, das demais questões aí identificadas.
1. Da violação dos princípios da concorrência, da igualdade, da legalidade e da estabilidade do procedimento.
Consignou-se na decisão recorrida o seguinte, sobre este ponto:
“Alegaram ainda as Autoras que, em sede de taxas de afectação, a proposta da adjudicatária apresenta ambiguidades e contradições, não sendo possível objectivamente compreender quais as taxas de afectação de recursos a afectar ao serviço que propõe, tornando impossível a avaliação deste atributo no âmbito dos subfactores SF1 e SF2 do factor “Valia Técnica da Proposta”.
Porém, não resulta nem do Programa de Concurso nem do Caderno de Encargos a exigência de junção de documento donde devesse fazer parte integrante, para efeitos do factor “Valia Técnica da Proposta” e subfactores que decompõem aquele, a indicação das taxas de afectação de recursos a afectar a cada um dos serviços a prestar.
Conforme se referiu supra, na “MEMÓRIA DESCRITIVA, METODOLOGIA E PROPOSTA TÉCNICA” junta à proposta da adjudicatária, estão claramente identificados todos os meios humanos a utilizar na prestação de serviços, com a indicação das respectivas competências e funções [cfr. alínea G) do probatório], cumprindo este documento as exigências do Programa de Concurso, não sendo imposto para observância da instrução documental da proposta por parte de cada concorrente, sob pena de exclusão, a junção de documento onde conste a indicação das taxas de afectação de recursos humanos a afectar a cada um dos serviços objecto do contrato a celebrar.
Por outro lado, as taxas de afectação dos meios humanos a afectar à prestação dos serviços não vale como atributo da proposta, não podendo, por isso, levar à exclusão da mesma, valendo apenas para a avaliação do factor “Valia Técnica da Proposta”, não implicando uma falta de apresentação de algum dos seus atributos, nos termos em que se mostram exigidos pelas peças concursais e pela alínea b), do n.º 1, do artigo 57º do CCP, não existindo assim fundamento para a sua exclusão, ao abrigo da alínea a), do n.º 2 do artigo 70º do mesmo Código.
Importa ainda referir que atendendo à documentação que instruiu a proposta da adjudicatária, é perfeitamente apreensível ao Júri a metodologia que a mesma se propôs realizar para executar a prestação de serviços objecto de concurso e os meios, nomeadamente humanos, que se propôs utilizar de acordo com as especificações constantes do Caderno de Encargo, não se vislumbrando a existência de qualquer “impossibilidade de avaliação das mesmas em virtude da forma de apresentação de algum dos respectivos atributos”, pelo que também não ocorre o fundamento para a exclusão de tal proposta, nos termos da alínea c), do nº 2, do artigo 70º do CCP.
E, ao não existirem fundamentos para a exclusão da proposta da adjudicatária, não vê o Tribunal em que medida se feriram os princípios anotados pelas Autoras, designadamente, os princípios da concorrência, da igualdade, da legalidade e da estabilidade do procedimento”.
A proposta não apresenta, neste aspecto, qualquer deficiência que determine a sua exclusão.
Isto porque as taxas de afectação dos meios humanos à prestação dos serviços não vale como atributo da proposta nos temos do caderno de Encargos.
Por outro lado, na Memória descritiva, metodologia e proposta técnica junta à proposta da adjudicatária, estão claramente identificados todos os meios humanos a utilizar na prestação de serviços, com a indicação das respectivas competências e funções, conforme resulta do facto provado sob a alínea G), satisfazendo este documento as exigências do Programa de Concurso e do Caderno de Encargos.
Satisfazendo, nesta parte, as exigências das normas do concurso e legais, não se verifica nesta parte fundamento para a exclusão da proposta.
E, satisfazendo todas as exigências do concurso e as normas legais aplicáveis, em particular o disposto nas alíneas b) e c), do n.º 1, do artigo 57º, das alíneas a) e c), do n.º 2, do artigo 70º e das alíneas d) e o), do n.º 2, do artigo 146º, todos do Código dos Contratos Públicos, e na cláusula 14ª do Caderno de Encargos, também não se verifica qualquer “impossibilidade de avaliação das mesmas em virtude da forma de apresentação de algum dos respectivos atributos”.
Sendo possível avaliar a proposta da Recorrida SM, porque clara e inequívoca, não se vislumbra como se podem considerar violados os princípios da concorrência, da igualdade, da legalidade e da estabilidade do procedimento.
Pelo que nesta parte se impõe manter a decisão recorrida por não se verificar este vício imputado ao acto impugnado.
2. Do erro grosseiro e manifesto na avaliação e classificação da proposta da adjudicatária.
Consta da decisão recorrida, o seguinte, sobre este vício invocado pelas Autoras:
“Sustentaram as Autoras que a proposta da adjudicatária foi classificada com a pontuação máxima em todos os subfactores em que se densifica o factor “Valia Técnica da Proposta”, apesar de relativamente ao subfactor “SF1 – Metodologia e Programa de trabalhos incluindo pormenorização gráfica” ser patente a existência de omissões, contradições e incongruências nos elementos que a compõem, quanto ao subfactor “SF2 – Memória descritiva e justificativa da execução dos trabalhos a realizar” os recursos propostos mostram-se objectivamente desadequados para o conjunto de prestações do contrato objecto do procedimento, e no que respeita ao subfactor “SF3 – Meios Mecânicos” apresenta praticamente todos os meios mecânicos usados.
O Réu insurgiu-se contrapondo argumento segundo o qual, nem o Júri nem o órgão competente pela decisão de contratar, cometeram qualquer erro grosseiro ou manifesto que determinasse uma pontuação e ordenação inferior da proposta da adjudicatária.
No mesmo sentido, invocou a Contra-Interessada não existir alguma razão que fundamente qualquer alteração da pontuação atribuída à sua proposta em cada um dos subfactores em que se decompõe o factor “Valia Técnica da Proposta”.
Apreciando.
A cláusula 15ª do Programa de Concurso estabelece que o critério de adjudicação é o “da proposta economicamente mais vantajosa”, densificado nos seguintes factores de avaliação das propostas relativos aos aspectos da execução do contrato submetidos à concorrência pelo Caderno de Encargos e respectivos coeficientes de ponderação: “Preço Proposto – 60%”; “Valia Técnica da Proposta – 40%”, decompondo-se este último factor em três subfactores - “SF1 – Metodologia e Programa de trabalhos incluindo pormenorização gráfica”; “SF2 – Memória descritiva e justificativa da execução dos trabalhos a realizar”; “SF3 – Meios Mecânicos” [cfr. alínea B) do probatório].
Relativamente ao subfactor “SF1 – Metodologia e Programa de trabalhos incluindo pormenorização gráfica”, obtém a pontuação de 20 pontos, a “Proposta cuja abordagem não contém lacunas e omissões, adequada ao objeto do concurso, instruída com elementos formulados de forma cuidadosa, muito detalhada e aprofundada, perfeitamente clara e objetiva. A metodologia e programa de trabalhos descrevem pormenorizadamente as tarefas a realizar, com elevado nível de pormenorização gráfica, elevado detalhe da organização, da calendarização e das tarefas a realizar, apresentando total coerência com os mapas financeiros e nota justificativa de preços apresentados”; a pontuação de 10 pontos, a “Proposta cuja abordagem não lacunas e adequada ao objeto do concurso, instruída com elementos formulados de forma clara, detalhada e objetiva, nomeadamente quanto à compreensão dos objetivos a atingir”; a pontuação de 5 pontos, a “Proposta cuja abordagem não contém lacunas e omissões, mas instruída com elementos genéricos e pouco detalhados. Metodologia e programa de trabalhos a realizar considera¬-se minimamente adequada não refletindo uma clara compreensão dos serviços a prestar, pelo que não responde de forma satisfatória ao exigido no Caderno de Encargos”, e a pontuação de 1 ponto, a “Proposta contendo lacunas graves e omissões, instruída com elementos genéricos e não adequados, na totalidade, ao objeto do concurso”.
Quanto ao subfactor “SF2 – Memória descritiva e justificativa da execução dos trabalhos a realizar”, obtém a pontuação de 12 pontos, a “Proposta cuja abordagem não contém lacunas e omissões, adequada ao objeto do concurso, instruída com elementos formulados de forma cuidadosa, muito detalhada e aprofundada, perfeitamente clara e objetiva. A memória descritiva e justificativa descreve pormenorizadamente as tarefas a realizar, relacionando-as com o planeamento dos trabalhos de uma forma harmoniosa, demonstrando clara compreensão dos serviços a prestar, as vantagens técnicas das opções tomadas na planificação dos trabalhos, bem como os meios humanos e meios técnicos, superando claramente os requisitos considerados como satisfatórios”; a pontuação de 6 pontos a “Proposta cuja abordagem não lacunas e omissões, adequada ao objeto do concurso, instruída com elementos formulados de forma clara, detalhada e objetiva, nomeadamente quanto à compreensão dos objetivos a atingir”; a pontuação de 3 pontos, a “Proposta cuja abordagem não contém lacunas e omissões, mas instruída com elementos genéricos e pouco detalhados. A memória descritiva e justificativa da execução dos trabalhos a realizar considera-se minimamente adequada não refletindo uma clara compreensão dos serviços a prestar, pelo que não responde de forma satisfatória ao exigido no Caderno de Encargos”, e a pontuação de 1 ponto, a “Proposta contendo lacunas graves e omissões, instruída com elementos genéricos, pelo que a memoria descritiva e justificativa não se adequa, na totalidade, ao objeto do concurso”.
No que respeita ao subfactor “SF3 – Meios Mecânicos”, obtém a pontuação de 8 pontos, a “Proposta cuja abordagem não contém lacunas e omissões ao nível dos meios mecânicos a utilizar, sendo os mesmos completamente adequados ao objeto do concurso, instruída com elementos formulados de forma cuidadosa, detalhada e aprofundada, perfeitamente clara e objetiva, superando claramente os requisitos considerados como satisfatórios”; a pontuação de 4 pontos, a “Proposta cuja abordagem não contém lacunas e apresentando meios mecânicos adequados ao objeto do concurso, instruída com elementos formulados de forma clara, detalhada e objetiva, nomeadamente quanto à compreensão dos objetivos a atingir”; a pontuação de 2 pontos, a “Proposta cuja abordagem não contém lacunas e omissões, mas instruída com elementos genéricos e pouco detalhados, não respondendo de forma satisfatória ao exigido no Caderno de Encargos”, e a pontuação de 1 ponto, a “Proposta contendo lacunas graves e omissões. Instruída com elementos genéricos, não adequados à totalidade ao objecto do concurso”.
E, decorre da alínea K) do probatório, que o Júri atribuiu a pontuação máxima à proposta da adjudicatária e à proposta das Autoras, em todos os subfactores em que se decompõe o factor “Valia Técnica da Proposta”.
É sabido que a actividade de avaliação das propostas pelo Júri do procedimento envolve, não raras vezes, o exercício de poderes discricionários, de natureza marcadamente técnica, que ao tribunal não cumpre conhecer, por se tratar de valorações próprias da actividade administrativa.
Conforme se extrai de Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 17.12.2003, proferido no Processo n.º 01792/03, disponível in www.dgsi.pt/jsta.nsf: “…a actividade de avaliação e classificação do mérito das propostas constitui uma faceta da chamada justiça administrativa, no domínio da qual, o órgão administrativo competente dispõe de liberdade de valoração dos elementos ao seu alcance que não tenham valoração fixada na lei, a qual apenas seria censurável pelo tribunal se se demonstrasse a existência de erro grosseiro ou manifesto…”.
Assim, só no caso de ser detectado tal erro palmar ou grosseiro é que o Tribunal poderá censurar a actividade avaliativa levada a cabo pelo Júri do concurso.
Começam as Autoras por chamar à colação o subfactor SF1, com a argumentação que nos planos de recolha apresentados pela proposta da adjudicatária não é possível verificar se os arruamentos inseridos na Zona B serão efectivamente recolhidos entre as 21h00 e as 23h00, conforme prevê o n.º 7, da cláusula 6ª do Caderno de Encargos, bem como para a remoção de resíduos prevista no n.º 5, da cláusula 10ª do Caderno de Encargos, a proposta da adjudicatária propõe que os resíduos da varredura manual sejam, no final da jornada, recolhidos pelo Encarregado, utilizando uma viatura de caixa aberta, o que se mostra claramente desadequada para aquelas tarefas.
Alegaram também as Autoras que, no âmbito do subfactor SF2, os recursos propostos pela proposta da adjudicatária para o serviço de varredura manual são inadequados ao objecto do concurso, uma vez que o rendimento por jornada que utilizou para dimensionar aquele serviço é irrealista, assim como afectar aos serviços, na proposta da adjudicatária, o Director Técnico a uma taxa de 5%, é insuficiente face ao conjunto de tarefas que lhe estão adstritas.
Referiram ainda as Autoras que, no que concerne ao subfactor SF3, na proposta da adjudicatária a varredora mecânica afecta à limpeza urbana apresenta uma taxa de afectação de 104%, o mesmo ocorrendo com o soprador mecânico afecto à varredura mecânica, e no documento denominado “Meios Mecânicos” da proposta da adjudicatária, consta que são todos novos, sendo que na coluna do “Mapa Financeiro”, denominada “Situação Activo”, consta, relativamente a alguns equipamentos, a informação “usado”.
Ora, desde logo não é verdade a afirmação das Autoras de que nos planos de recolha apresentados pela proposta da adjudicatária não é possível verificar se os arruamentos inseridos na Zona B serão efectivamente recolhidos entre as 21h00 e as 23h00, face ao documento intitulado “MEMÓRIA DESCRITIVA, METODOLOGIA E PROPOSTA TÉCNICA”, junto com a proposta da adjudicatária, no qual consta que “O circuito RSU 1, nocturno, abrange os arruamentos da Zona B e alguns arruamentos da Zona A, próximos da Zona B. A recolha de Zona B será executada entre as 21h e as 23h – ver planta nº 4 no documento anexo Descrição Gráfica dos Serviços” [cfr. alínea G) do probatório].
Por outro lado, as Autoras elencaram diversos argumentos no sentido de questionar a classificação atribuída pelo Júri à proposta da adjudicatária, concluindo, sempre, no sentido de que tal proposta deveria ter sido valorada de outra forma, designadamente não devendo ter a pontuação máxima nos três subfactores em que se densifica o factor “Valia Técnica da Proposta”.
A argumentação aduzida pelas Autoras, segundo a qual deveria ter sido atribuída no factor “Valia Técnica da Proposta” outra pontuação, cai no domínio da apreciação da actividade de avaliação e classificação do mérito das propostas, no qual a administração – por actuar no campo da chamada justiça administrativa – tem uma ampla liberdade de apreciação.
Aliás, a alegação das Autoras permite concluir ser intenção destas que o Tribunal vá avaliar a actividade valorativa levada a cabo pelo júri do concurso em apreço, o que constituiria intromissão violadora da liberdade valorativa que assiste à Administração,
De facto, estamos no âmbito da actividade de valoração e pontuação das propostas em procedimento concursal, onde existe uma margem de livre apreciação atribuída à comissão, ou seja, um exercício de poderes discricionários – a avaliação das propostas – que apenas a esta compete levar a cabo, actividade essa que é contenciosamente insindicável, a não ser que seja praticado um erro grosseiro ou manifesto ou se violem os princípios gerais que enformam o procedimento concursal, restringindo-se, assim, os poderes de controlo do Tribunal à legalidade externa do acto, ao erro grosseiro ou manifesto e/ou ao desrespeito dos princípios gerais reguladores da actividade administrativa.
Ora, porque não estamos perante nenhumas das situações acima enumeradas, não compete ao Tribunal sindicar a avaliação efectuada.
Embora as Autoras tenham uma opinião distinta da do júri que classificou as propostas e do Réu que proferiu a decisão de adjudicação, tal não é de molde a ferir de ilegalidade o acto impugnado.
Com efeito, uma interpretação divergente não traduz em si um juízo de desconformidade da decisão do Júri com o Programa de Concurso. A mera discordância em relação à avaliação das propostas, naturalmente eivada de um juízo subjectivo, não tem virtualidade para colocar o Tribunal a apreciar e a valorar as propostas oportunamente apresentadas.
Na verdade, no caso dos autos nenhum erro crasso ou palmar se verificou na actividade do Júri e nos actos do Réu que sobre os relatórios do Júri do procedimento recaíram.
O Tribunal não pode substituir-se à Administração na formulação de um juízo que cabe estritamente no mérito e na oportunidade da acção desta.
Improcede, assim, o invocado vício.
Ante o exposto e em face da situação que nos é trazida, entende o Tribunal que a pretensão das Autoras terá de soçobrar.”
Também com acerto, nesta parte.
A parte aqui em discussão, a classificação do factor “Valia Técnica da Proposta”, decompõe-se em três subfactores - “SF1 – Metodologia e Programa de trabalhos incluindo pormenorização gráfica”; “SF2 – Memória descritiva e justificativa da execução dos trabalhos a realizar”; “SF3 – Meios Mecânicos” (alínea B) dos factos provados).
A crítica que as Autoras fazem às classificações atribuídas à proposta da SM que teve nos 3 subfactores a classificação máxima tal como a proposta das Autoras não procede.
Tal como se refere na decisão recorrida, a proposta da SM é perfeitamente clara e conforme o caderno de encargos e o programa do concurso.
O desacordo com a pontuação máxima atribuída à proposta da SM prende-se com considerações subjectivas sobre o mérito desta proposta, mas não se aponta qualquer erro que possamos classificar de erro palmar ou evidente na avaliação que a Entidade Demandada fez.
Respeitados os parâmetros vinculados das normas do concurso, designadamente de clareza, coerência, completude e conformidade com o fim do serviço a prestar (nos aspectos ainda não apreciados com trânsito em julgado, únicos que agora cabe apreciar), a melhor ou menos valia da proposta cabe na chamada discricionariedade técnica da Administração que, como é pacífico só é sindicável em situações excepcionais.
Como nos ensina Freitas do Amaral (com a colaboração de Lino Torgal), no Curso de Direito Administrativo, Almedina, volume II, edição 2001, página 79 “… para haver discricionariedade é necessário que a lei atribua à Administração o poder de escolha entre várias alternativas diferentes de decisão…”.
Embora mais adiante, na página 82, esclareça “…a lei não dá ao órgão administrativo competente liberdade para escolher qualquer solução que respeite o fim da norma, antes o obriga a procurar a melhor solução para satisfação do interesse público de acordo com princípios jurídicos de actuação”.
E na página 88, remata com a conclusão de que “…o poder discricionário não é uma excepção ao princípio da legalidade, mas sim uma das suas formas possíveis de estabelecer a subordinação da Administração à lei”.
No caso da discricionariedade técnica, aqui em causa, é insindicável salvaguardados os casos de erro grosseiro, uso de critérios manifestamente desajustados ou desvio de poder (ver, entre muitos outros, os acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo, de 06.06.1995, processo 032225, de 11.02.1998, processo 032073, de 24.11.2000, processo 038707 (Pleno); de 0.04.2003, processo 042197; de 29.04.2003, processo 01505/02; e de 21-09-2006, processo 0305/06).
Inexistindo, no caso, qualquer destas situações que pudesse permitir ao Tribunal censurar as classificações atribuídas à SM, impõe-se dar como inexistentes os vícios invocados neste capítulo pelas Autoras.
Termos em que se impõe concluir pelo acerto da decisão recorrida e, logo, pela improcedência do recurso.*** IV - Pelo exposto, os juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte, acordam em NEGAR PROVIMENTO ao presente recurso jurisdicional pelo que mantêm a decisão recorrida.
Porto, 28.09.2018
Ass. Rogério Martins
Ass. Luís Garcia
Ass. Alexandra Alendouro |
