Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00037/05.3BEVIS

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	01/18/2007

Tribunal:	TAF de Viseu

Relator:	Drº Jorge Miguel Barroso de Aragão Seia

Descritores:	CARREIRAS HORIZONTAIS CARREIRAS VERTICAIS AGENTE ÚNICO DE TRANSPORTES COLECTIVOS

Sumário:	I.A carreira de agente único de transportes colectivos deve ser considerada como carreira horizontal, nomeadamente para efeitos de progressão, uma vez que sendo unicategorial não comporta a possibilidade de evolução por diferentes níveis de exigência, complexidade e responsabilidade, que correspondem, nas carreiras verticais, às diversas categorias funcionais. II. Nos termos do art. 19.º, nºs 1 e 2, do DL 353-A/89, de 16.10, a progressão na respectiva categoria (única) faz-se por mudança de escalão, que depende da permanência de quatro anos no escalão imediatamente anterior.* * Sumário elaborado pelo Relator


Data de Entrada:	02/20/2006
Recorrente:	Município de Aveiro
Recorrido 1:	S.
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Especial para Condenação à Prática Acto Devido (CPTA) - Recurso Jurisdicional


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Conceder provimento ao recurso

Decisão Texto Integral:

Acordam os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
O Município de Aveiro, inconformado, veio recorrer da sentença do TAF de Viseu datada de 6 de Outubro de 2005 que julgou procedente a acção administrativa especial que contra si havia sido intentada pelo Sindicato …, e em que o condenou a reconhecer que a carreira de agente único de transportes colectivos deve ser considerada como carreira vertical, nomeadamente para efeitos de progressão.
Alegou, tendo concluído:
1. A douta sentença recorrida considerou o elenco das carreiras horizontais previsto no art. 38º do Decreto-Lei 247/87 taxativo; sendo verticais todas as não previstas, inclusive as carreiras de motorista em causa, por não se encontrarem abrangida por elenco legal; Com isso, incorreu em erro de julgamento, por erro nos pressupostos.
2. Atendendo à evolução legislativa na matéria, entende-se que a douta sentença recorrida não interpretou correctamente os princípios que regem as matérias da promoção e progressão de carreiras, tendo-se limitado a resumir a questão controvertida à qualificação das carreiras como horizontais ou verticais e a considerar as carreiras horizontais pela positiva, sendo consideradas verticais todas as outras, socorrendo-se do argumento literal e entendimento de parte da doutrina e Jurisprudência sobre a matéria;
3. Tal interpretação não considera a evolução histórica do Regime Geral de Estruturação de Carreiras da Função Pública e Relação Jurídica de Emprego Público, nem se articula com o âmbito da actual legislação;
4. O n.º 1, do art. 4.º do Decreto-Lei 248/85, define a noção de carreira e o n.º 2 a de categoria, o que se conjugava com o art. 5.º, que estruturava as carreiras em verticais, horizontais e mistas, atendendo aos conteúdos das funções, o que tinha implicações no acesso (art. 15.º): por promoção nas carreiras verticais (dependendo de concurso) e por progressão nas horizontais, além de outros requisitos;
5. O Decreto-Lei 247/87, de 15/07 estabeleceu ao nível das carreiras mistas e horizontais, respectivamente nos artigos 37.º e 38.º, a delimitação, recrutamento e progressão das mesmas; ao nível das carreiras verticais, no artigo 36.º, as condições de acesso. Porque existiam categorias, tanto nas carreiras horizontais como verticais, a diversidade de regime considerava apenas a variação das exigências funcionais, justificando-se o elenco taxativo do art. 38.º; a carreira em questão foi acompanhada das categorias de Principal, de 1.ª Classe e 2.ª Classe, conforme o respectivo Anexo I e integrada no Grupo de Pessoal Auxiliar;
6. O Decreto-Lei 184/89 rompe, entretanto, a estruturação vigente, implementando categorias únicas nas carreiras horizontais (vide arts. 17.º n.º 2, 27.º e 29.º), o que é reforçado no art. 19.º do Decreto-Lei 353-A/89, que altera as regras da progressão: Nas carreiras verticais, cujo acesso se faz por promoção (abertura de concurso e demais requisitos), além de se manterem diversas categorias, para cada carreira, continuaram a existir progressões dentro de cada categoria, por mudança de escalão de 3 em 3 anos; Já nas carreiras horizontais, cujo acesso se faz por progressão (sem concurso prévio) deixou de haver em regra categorias, mantendo-se a progressão apenas para mudança de escalão; Às carreiras mistas, porque também passaram a ter apenas uma categoria, apenas passaram a aplicar-se as regras previstas para as progressões nas carreiras horizontais (n.º 2, do art. 37.º), sendo que aquela qualificação deixou de fazer sentido;
7. O Decreto-Lei 404-A/98, de 18/12 procede à revisão do sistema de carreiras e o Decreto-Lei n.º 412-A/98, de 30 de Dezembro, destinado a adaptá-lo à Administração Local, passa a fazer referência apenas à “carreira” de Agente Único de Transportes Colectivos, mas não já às categorias que o Decreto-Lei 247/87 previa, donde se conclui que o Anexo III deste diploma legal terá tácita ou implicitamente revogado o Anexo I do Decreto-Lei 247/87, de 17 de Junho;
8. Posteriormente, o Decreto-Lei n.º 498/99, de 19 de Novembro (centrado no desenvolvimento indiciário da carreira em causa), mais uma vez omite no respectivo Anexo III qualquer referência à existência de categorias nesta carreira;
9. E o Decreto-Lei n.º 102/2002, de 12 de Abril limitou-se a corrigir situações que, por força da aplicação do Decreto-Lei n.º 498/99, resultaram na ultrapassagem remuneratória e perda de expectativas de progressão;
10. Não obstante, e apesar das alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 102/2002, a carreira de Agente Único de Transportes Colectivos mantém-se como unicategorial, i.e., é uma carreira na qual não há categoria inferior, nem superior à qual aceder, integrada no Grupo de Pessoal Auxiliar.
11. Parte da jurisprudência e da doutrina têm seguido a orientação de ainda considerar taxativo e exaustivo o elenco das carreiras horizontais previsto no art. 38.º do DL 247/87, no entanto, outros autores entendem que tal deve ser questionado; Sendo admissível por outra parte da doutrina e da jurisprudência recente de Tribunais Superiores que existem outras carreiras horizontais, para além das enunciadas no art. 38.º do citado diploma, que serão, em regra, unicategoriais, isto é, aquelas em que não existem nunca maiores exigências profissionais, já que o conteúdo funcional não é evolutivo;
12. Por outro lado, o Decreto-Lei 248/85 continua a aplicar-se às Autarquias Locais, por força da remissão operada no seu art. 64.º, o critério a adoptar terá que ser o previsto para a estruturação de carreiras do art. 5.º do Decreto-Lei 247/87, ou seja, fazendo apelo às funções exercidas e ao conteúdo funcional, que não é evolutivo, i.é., não se caracteriza pela diferenciação das exigências, complexidade e responsabilidade (característica das carreiras verticais) e a mudança de escalão na única categoria corresponde apenas à maior eficiência na execução das respectivas tarefas, devendo manter-se a aplicação das regras previstas para a progressão nas carreiras horizontais à única categoria destas carreiras.
Contra-alegou o recorrido Sindicato … pugnando pela improcedência do recurso, para o que concluiu:
1. O argumento da categoria única a que se liga a ausência de promoção e de níveis diferentes falece, quando não, uma carreira como a de almoxarife, de uma só categoria, mas que sempre esteve enquadrada no grupo de pessoal técnico profissional, quer no anexo I ao DL nº247/87, de 17/6, a que se refere o seu artº 8º, quer no anexo III ao DL nº 412-A/98, de 30/12 a que se reporta o nº1 do seu artº 13º, seria uma carreira horizontal;
2. A tese do Recorrente com todo o respeito incorre num erro de metodologia hermenêutica;
3. É que o DL nº 353-A/89, tinha como objecto instituir um Novo Sistema Retributivo, não um novo sistema de carreiras. O que visava era conferir um novo sistema/estatuto retributivo das carreiras, não atribuir-lhes classificações. Caso contrário este diploma enfermava de excesso de mandato, (confronte-se o nº 4, do artº 43º, do DL nº 184/89, de 2/6). Aliás, as normas daquele Decreto relativas à promoção mais não visam do que a adaptação da progressão nas carreiras (confrontem-se os artºs 17º, 18º e 42º do DL nº 353-A/89);
4. Na verdade até aí a retribuição era fixada por referência a letras às quais correspondia certa retribuição acrescida do número de diuturnidades a que houvesse direito;
5. Daí que, o âmbito de aplicação das alíneas a) e b), do nº 2, do artº 19º, deste diploma, deve ser definido não em função da quantidade de categorias, mas em função da classificação que os diplomas com o objecto de definirem o regime de carreiras lhes atribuíram;
6. Ora, no que ao regime de carreiras e categorias do pessoal da Administração Local diz respeito, o diploma determinante é o DL nº 247/87, de 17/6, concretamente o disposto nos artºs 36º a 38º;
7. E, parece claro que, no que concerne às carreiras mistas e horizontais o legislador optou pela sua identificação de forma taxativa, confronte-se Paulo Veiga e Moura, Função Pública, 1º Volume, 2ª Edição, Coimbra Editora, pág. 72. E, de acordo com esta doutrina, é preciso não olvidar que o artº 25º do DL nº 412-A/98, revogou, expressamente, os artºs 36º e 37º do DL nº 247/87, deixando, todavia, em vigor o artº 38º deste decreto.

O Ministério Público emitiu parecer no sentido da procedência do recurso.
Colhidos os vistos legais cumpre decidir.

A única questão que se coloca nos presentes autos consiste em saber se a carreira de agente único de transportes colectivos prevista pelo DL n.º 498/99 de 19/11 porque não se desenvolve por categorias em função da complexidade das funções a exercer, sendo unicategorial, mas apenas por escalões deve ou não ser considerada como uma carreira vertical para efeitos de progressão, ou como uma carreira horizontal.

Na sentença recorrida deu-se como assente a seguinte factualidade concreta que não vem impugnada pelas partes:
1- Os associados do autor são funcionários do quadro de pessoal dos Serviços Municipalizados de Aveiro com a categoria de agentes únicos de transportes colectivos;
2- Os mesmos associados, devidamente identificados, apresentaram junto do Conselho de Administração dos Serviços Municipalizados requerimentos individuais onde requereram que a carreira a que pertenciam devia ser integrada na carreira vertical com o integral reconhecimento deste direito, nomeadamente para efeitos de progressão, com as consequentes correcções remuneratórias decorrentes da devida aplicação de lei;
3- Em 31/12/03 o Autor intentou recurso hierárquico necessário dirigido à Câmara Municipal de Aveiro;
4- A entidade demandada CMA até ao momento não proferiu qualquer decisão.
Nada mais há com interesse.

Importa agora dar solução à questão atrás identificada.
É sabido que tem havido divergência entre a jurisprudência deste TCA Norte e do TCA SUL no que toca a classificar as carreiras unicategoriais que não estejam incluídas no rol das carreiras horizontais enumeradas no art. 38º do DL n.º 247/87 de 17 de Junho como horizontais.
Esta divergência de entendimentos deu mesmo origem a um recurso de oposição de julgados que veio a ser decidido por Acórdão do Pleno do STA de 12 de Dezembro de 2006, onde se concluiu que tais carreiras deveriam ser tidas como horizontais para efeitos de progressão indiciária, o que veio ao encontro do entendimento unânime perfilhado por este TCA Norte.
Assim, nesse Acórdão proferido no âmbito do recurso n.º 0870/06 escreveu-se:
“O acórdão recorrido revogou a sentença que teve por objecto, que concluiu ser a carreira de motorista de transportes colectivos uma carreira vertical, por não constar da enumeração do referido art. 38 do DL 247/87, que considerou taxativa.
Para assim decidir, entendeu o acórdão recorrido, pelo contrário, que tal enumeração é meramente exemplificativa, devendo igualmente ser consideradas horizontais as carreiras nas quais, pela sua estrutura, a progressão dos trabalhadores nelas integrados se faça em termos idênticos, ou seja, em função apenas da maior eficiência na execução das respectivas tarefas profissionais, sem possibilidade de promoção a categorias de diferente grau de exigência, complexidade e responsabilidade.
O recorrente impugna este entendimento, começando por defender que só ao legislador compete qualificar determinada carreira como vertical ou horizontal, dada a repercussão de tal qualificação na progressão do trabalhador nas correspondentes categorias.
Essa reserva de lei, segundo defende o recorrente, radicaria no art. 47 da Constituição da República Portuguesa (CRP), que, no respectivo nº 1, consagra, como direito fundamental, a liberdade de escolha de profissão, de que a progressão na carreira profissional constituiu um dos níveis de realização (vd. G. Canotilho/V. Moreira, Constituição da Republica Portuguesa Anotada, 3ª ed., 262).
É certo que aquele preceito constitucional, ao estabelecer que «1. Todos têm direito de escolher livremente a profissão ou o género de trabalho, salvas as restrições legais impostas pelo interesse colectivo ou inerentes à sua própria capacidade», coloca sob reserva de lei restritiva o direito fundamental de escolher livremente a profissão. Sendo esse um dos casos expressamente previstos de restrições legais de «direitos, liberdades e garantias» (cf. art. 18º-2 e 3) – V. Moreira/G. Canotilho, loc. cit., 263.
Todavia, não está aqui em causa o direito de escolha de profissão em qualquer das suas vertentes, designadamente, o direito na progressão na carreira. Sendo que este último está consagrado na lei, embora em termos diferentes, conforme se trate de carreiras verticais ou horizontais.
Com efeito, o DL 353-A/89, de 16.10, que estabelece as regras sobre o estatuto remuneratório dos funcionários e agentes da Administração Pública e a estrutura e das remunerações das carreiras e categorias nele contempladas (art. 1), dispõe:
Artigo 19ª
Progressão
1 – A progressão nas categorias faz-se por mudança de escalão.
2 – A mudança de escalão depende da permanência no escalão imediatamente anterior dos seguintes módulos de tempo:
a) Nas carreiras horizontais, quatro anos;
b) Nas carreiras verticais, três anos.
3 - …
Trata-se agora de determinar se carreira de motorista de transportes colectivos, a que pertencem os associados do recorrente, deve qualificar-se como vertical ou como horizontal. Do que depende, como se viu, o respectivo regime de progressão.
A análise feita ao preceito constitucional invocado pelo recorrente mostra que, ao invés do que defende na respectiva alegação, dele não decorre que tal qualificação só possa ser feita pela própria lei. E, sendo desejável que o fizesse, certo é que – como expressamente reconhece o próprio recorrente – não existe norma legal que proceda a tal qualificação, relativamente aquela carreira de motorista de transportes colectivos.
Nestas circunstâncias, e embora começando por sustentar que se trata de matéria reservada à lei, o recorrente acaba por concluir pela qualificação como vertical daquela carreira, baseado no entendimento, seguido na sentença do TAF e no acórdão invocado como fundamento deste recurso, segundo o qual o já referenciado art. 38 do DL 247/87 deve ser interpretado no sentido de que nele se contém enumeração exaustiva das careiras horizontais. Devendo, por isso, ser havidas como verticais todas as restantes carreiras, não referidas nessa enumeração, como é o caso da indicada carreira de condutor de transportes colectivos a que pertencem os associados do recorrente.
Adiante-se, desde já, que temos por mais acertado o entendimento adoptado no acórdão recorrido, que, na falta de qualificação legal de determinada carreira como vertical ou horizontal, apela à respectiva estrutura, como critério possibilitador de tal qualificação.
Vejamos.
Na definição legal, constante do art. 4 do já referido DL 248/85, de 15.7, «1. A carreira é o conjunto hierarquizado de categorias às quais correspondem funções da mesma natureza a que os funcionários terão acesso de acordo com a antiguidade e o mérito evidenciado no desempenho profissional». Sendo categoria «a posição que os funcionários ocupam no âmbito de uma carreira, fixada de acordo com o conteúdo e qualificação da função ou funções, referida à escala salarial da função pública» (nº2).
Sobre a «Estrutura das carreiras», dispõe o art. 5 do mesmo diploma legal que são «a) Verticais, quando integram categorias com o mesmo conteúdo funcional, diferenciadas em exigências, complexidade e responsabilidade; b) Horizontais, quando integram categorias com o mesmo conteúdo funcional cuja mudança corresponde apenas à maior eficácia na execução das respectivas tarefas; c) Mistas, quando combinam características das carreiras verticais e das horizontais».
Face a esta caracterização legal das carreiras, podemos afirmar, com segurança, que o elemento diferenciador das carreiras verticais, relativamente às horizontais, consiste em que, nas primeiras, as diversas categorias correspondem a níveis, supostamente crescentes (vd. Ana Fernanda Neves, Relação Jurídica de Emprego Público, Movimentos Fractais, Diferença e Repetição, Coimbra Ed. 1999, 136), de exigências, complexidade e responsabilidade.
A esta luz, e na falta de disposição legal que proceda à qualificação de determinada carreira como vertical ou horizontal, deverá a mesma ser considerada como tendo esta natureza e não aquela, se a respectiva estrutura não comportar a possibilidade de progressão por diferentes e crescentes níveis de exigência, complexidade e responsabilidade na execução das tarefas funcionais.
Assim sendo, não obstará à qualificação de uma carreira como horizontal o facto de a mesma não constar da enumeração de carreiras horizontais, feita no referenciado art. 38 do DL 247/87, de 17 de Junho.
Neste sentido, veja-se o acórdão desta 1ª Secção, de 13.2.97, proferido no recurso 40 594 (Ap. DR, de 25 de Novembro de 1999, vol. II, 1108, ss.), onde se afirma que «é em face dos critérios enunciados no art. 5º do D.Lei 248/85, de 17//85, que terá de se encontrar o enquadramento», para efeitos de progressão, de categoria (de fiscal de obras) não directamente inserida em carreira e não constante da enumeração do citado art. 38.
Aqui chegados, resta apurar da natureza vertical ou horizontal da carreira de motorista de transportes colectivos, à qual pertencem, de acordo com a matéria de facto provada, os interessados, associados do ora recorrente S...
Conforme o disposto no art. 37, nº 1, do já referido DL 247/87, que estabeleceu o regime jurídico de carreiras e categorias do pessoal das câmaras municipais, adaptando o também já referido DL 248/85 às carreiras de pessoal da administração local, eram «consideradas mistas» as carreiras de motorista, entre as quais se incluía a de motorista de transportes colectivos (art. 26).
Por seu turno, o art. 38 deste mesmo diploma legal, como já se viu, considerava horizontais diversas outras carreiras.
Na economia desse mesmo diploma legal, as carreiras verticais seriam, por exclusão de partes as não qualificadas como mistas ou horizontais, ficando o acesso naquelas carreiras condicionado, além do mais, à permanência de, pelo menos, três anos na categoria imediatamente inferior, classificados de Bom (art. 36).
O DL 412-A/98, de 30.12, que procedeu, de acordo com a previsão do DL 404-A/98, de 18.12, à adaptação à administração local das regras deste diploma legal, sobre o ingresso, acesso e progressão nas carreiras e categorias do regime geral, bem como as respectivas escalas salariais, revogou, expressamente e entre outros, o citado art. 37 do citado DL 247/87, que considerava mista a carreira de transportes colectivos (art. 25).
Para além disso, no Anexo III, para que remete o art. 13 desse DL 412-A/98, consta essa carreira de motorista de transportes colectivos como carreira de uma só categoria, com seis diferentes escalões.
Assim, a par com o desaparecimento da respectiva qualificação legal como carreira mista, a carreira agora em causa passou a unicategorial. Cuja estrutura, por isso, não comporta a possibilidade de evolução por diferentes níveis de exigência, complexidade e responsabilidade, que correspondem, nas carreiras verticais, às diversas categorias funcionais.
Face ao que se concluiu que essa mesma carreira de motorista de transportes colectivos, a que pertencem os interessados, associados do recorrente, deve ser considerada carreira horizontal. Pelo que, nos termos do art. 19, nºs 1 e 2, do DL 353-A/89, de 16.10, a progressão na respectiva categoria (única) faz-se por mudança de escalão, que depende da permanência de quatro anos no escalão imediatamente anterior, tal como decidiu o acórdão recorrido.”.
Face ao entendimento expresso neste Acórdão para uma carreira em tudo idêntica à de que agora tratamos, não vemos razões para que pudéssemos ter agora entendimento diferente daquele que já vínhamos tendo ao longo do tempo quanto às várias carreiras unicategoriais, pelo que, também esta de agente único de transportes colectivos deve ser considerada como carreira horizontal.

Pelo que fica exposto, acórdão os juízes que compõem este TCA Norte em:
- Conceder provimento ao recurso;
- Revogar a sentença recorrida;
- Julgar totalmente improcedente a presente acção administrativa especial.
Sem custas em ambas as instâncias.
D.N.
Porto, 18 de Janeiro de 2007
Ass.) Jorge Miguel Barroso Aragão Seia
Ass.) José Augusto Araújo Veloso
Ass.) Carlos Luís Medeiros Carvalho