| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, no Tribunal Central Administrativo Norte:
1 – O…, melhor identificado nos autos, interpõe recurso jurisdicional da sentença proferida em 16/04/2010 pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, que julgou improcedente a acção administrativa comum, sob a forma sumária, por si interposta contra o Instituto Politécnico do Porto [IPP], em que pretendia ver reconhecido o seu direito ao provimento na categoria de professor-coordenador do quadro de pessoal docente do Instituto Superior de Contabilidade e Administração do Porto (ISCAP), com dispensa de concurso público e da prestação de provas públicas.
Nas alegações, concluiu o seguinte:
1 – O Recorrente veio exercer, perante a entidade competente, o IPP, o direito que lhe é conferido pelo artigo 29.º, n.º 1 e n.º 2, do Estatuto do Pessoal Dirigente.
2 – Tal disposição preceitua no respectivo n.º 1 que “O tempo de serviço prestado no exercício de cargos dirigentes conta, para todos os efeitos legais, como prestado no lugar de origem, designadamente para promoção e progressão na carreira e na categoria em que o funcionário se encontra integrado.”; e o n.º 2 o seguinte: “Quando o tempo de serviço prestado em funções dirigentes corresponda ao módulo de tempo necessário à promoção na carreira, o funcionário tem direito, findo o exercício de funções dirigentes, ao provimento em categoria superior com dispensa de concurso, a atribuir em função do número de anos de exercício continuado naquelas funções.”
3 - Ora, sendo o lugar de origem do Recorrente o de Professor-Adjunto na carreira de pessoal docente do ensino superior politécnico, significa que todo o tempo de serviço, prestado pelo Recorrente em regime de comissão de serviço como Secretário, conta para efeitos de promoção à categoria seguinte da carreira onde se encontra inserido.
4 - A categoria que ocupa o escalão hierárquico imediatamente a seguir ao de Professor-Adjunto é, precisamente, a de Professor-Coordenador (artigo 2.º e artigo 3.º, n.º 5, do Decreto-Lei n.º 185/81, de 1 de Julho, que aprovou o Estatuto da Carreira do Pessoal Docente do Ensino Superior Politécnico).
5 – Por sua vez, estabelece o artigo 6.º daquele Estatuto que “Têm acesso à categoria de professor-coordenador os professores-adjuntos com, pelo menos, três anos de bom e efectivo serviço na categoria, que sejam seleccionados em concurso de provas públicas a realizar nos termos dos artigos 15.º e seguintes.”.
6 – Uma vez que, o Recorrente, ao tempo da apresentação do Requerimento ao Presidente do IPP, tendo em vista o exercício do seu direito, já contava com quatro anos e dez meses de exercício de funções, o único requisito exigido pelo último segmento do artigo 29.º, n.º 2, do Estatuto do Pessoal Dirigente e pelo artigo 6.º do Estatuto da Carreira do Pessoal Docente do Ensino Superior Politécnico já se encontra preenchido.
7 – De facto, o concurso de provas públicas não pode ser entendido como um requisito de acesso, mas apenas como forma de acesso.
8 – É que só devem ser considerados requisitos de acesso todas as exigências que os candidatos devem possuir à data da candidatura, como condição de aceitação da mesma, pelo que o próprio concurso não deve ser como tal entendido.
9 – Não obstante, o então Presidente do IPP indeferiu a pretensão do Recorrente no sentido de apenas lhe ser concedido o direito de aceder à categoria de Professor-Coordenador com dispensa de concurso, mas com a obrigação de prestar provas públicas.
10 - Todavia, não é possível cindir a natureza documental ou de provas públicas de um concurso. Ou há lugar a concurso que, por sua vez, poderá ser documental ou de provas públicas, ou não há concurso. O que não pode ocorrer é um acesso a uma carreira, mediante avaliação de natureza documental sem concurso, nem acesso através de provas públicas sem concurso, quando aquelas, legalmente, fazem parte deste último.
11 – Depois, apesar do Recorrente ter accionado a presente acção após ter cessado as suas funções do cargo de Secretário (cargo legalmente equiparado a cargo dirigente), em nada obsta à legitimidade do Recorrente em face do presente mecanismo processual.
12 - Dado que o direito que o Recorrente pretende fazer valer, através da acção para reconhecimento de uma posição jurídica subjectiva, apenas existe normalmente após a cessação das funções do cargo de dirigente e não durante o respectivo exercício, sendo que neste caso, porque se tratava da categoria mais elevada da carreira, tanto podia sê-lo antes como depois.
13 - Não podia o Recorrente ficar impedido de exercer um direito só pelo simples facto de ter iniciado novas funções que nada têm a ver com as anteriores.
14 – Depois, para o legislador o que realmente interessa é garantir que as situações jurídicas subjectivas dos particulares façam, de facto, parte do acervo de direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, independentemente do momento temporal em que o respectivo titular tenha necessidade de accionar os meios legais e judiciais para garantia do seu direito.
15 – Daí que a Acção Administrativa Comum possa ser interposta a todo o tempo, pelo que não faz qualquer sentido o Recorrido invocar a não retroactividade da presente Acção para declinar a pretensão do aqui Recorrente.
16 – Em face de tudo isto, ao decidir como decidiu, o Meritíssimo Juiz a quo fez incorrecta interpretação dos factos e do Direito, violando o disposto no artigo 29.º, n.º 1, n.º 2 e n.º 3, do Estatuto do Pessoal Dirigente.
Nas contra-alegações, o IPP formulou as seguintes conclusões:
A. Sem malbaratar o tempo de ilustre magistrado, a questão sub júdice sintetizar-se-ia salvo melhor opinião nesta paramenteira que não será despicienda: Premissa maior: Preenchidos os requisitos exigidos pelo nº 3 do art. 29º do Estatuto do Pessoal Dirigente com referência ao art. 6º do DL nº 185/81, de 01.07, é concedido o acesso à categoria de Professor Coordenador; Premissa menor: O A. preenche os requisitos; Conclusão: O A. é Professor Coordenador. Em boa verdade, pela falácia que lhe subjaz, aquele silogismo equivaleria a este outro: Premissa maior: Tudo o que tem pernas anda; Premissa menor: A cadeira tem pernas; Conclusão; A cadeira anda.
B. Por isso, faz falta, salvo o devido respeito, atentar no conteúdo das premissas para que a conclusão não seja erroneamente induzida. Assim, afigura-se fulcral a articulação no nº 3 do art. 29º do Estatuto do Pessoal Dirigente com o art. 6º do DL nº 185/81.
C. O A. enquanto Professor Adjunto está inscrito em carreira do regime especial (DL nº 185/81), cuja promoção a Professor Coordenador depende da realização de provas públicas.
D. Sem embargo, não pode o A. realizar provas públicas para avaliação e valoração das suas capacidades, competências, aptidões e mérito científico e pedagógico, quando o entenda; e, para que isso aconteça, torna-se necessária a abertura de um concurso (selecção em concurso – art. 6º do DL nº 185/81) ao qual podem ser opositores todos quantos preencham as condições exigidas.
E. Portanto, afiguram-se duas exigências para além dos três anos de serviço: a) Selecção em concurso (aberto para o efeito); b) Prestação de provas públicas. Requisitos que a Lei (art. 6º do DL nº 185/81) reuniu na única frase “Selecção em concurso de provas públicas”. Desta forma, ninguém poderá ser seleccionado sem se candidatar num concurso; mas isto não basta; terá, além de se candidatar, que prestar provas públicas.
F. E poderá prestar provas públicas sem concurso? Sim, se for dirigente nos termos do art. 29º, nºs 2 e 3 do Estatuto do Pessoal Dirigente, e ainda Informação nº 2007/535/DSRHO do Ministério. Isto é, por ter desempenhado certo cargo, é concedido o privilégio de não ter concorrência (dispensa da abertura de concurso) que lhe faça frente e, por isso, presta provas públicas com a dispensa de concurso.
G. Mas porque se trata de carreira do regime especial (nº 3 do art. 29º), terá o A. de validar o seu mérito científico e pedagógico. Eis quanto exigiu o R., após parecer do Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior.
H. Por outras palavras, o privilégio que é concedido ao A. vai no sentido de ser dispensado, para a sua promoção, da formalidade de se candidatar em concurso que pressuponha a concorrência de outros candidatos bem como um processo formal de abertura, instrução e conclusão do mesmo, onde o A. poderia estar em confronto com outros concorrentes que preenchessem idênticos requisitos.
I. Diga-se que o A., ao abrigo do Estatuto do Pessoal Dirigente, tem um privilégio especial para ser promovido sem ter de ser seleccionado em processo de concurso público, o que à partida, o coloca em situação privilegiada. Não é qualquer pessoa que pode ser promovida sem abertura de concurso.
J. Sem prescindir e isentado de formalismo concursal, o A. em carreira do regime especial, terá de ser sujeito a provas públicas de avaliação do mérito científico e pedagógico o qual mérito não pode ser colmatado pelo legislador ou pela via legislativa.
K. Ou seja, a cadeira tem pernas, mas as pernas da cadeira podem não ter a mesma competência, aptidão e mérito das pernas que andam e, por isso, é preciso avaliá-las não sendo, para tanto, necessária a abertura de um concurso público para o efeito.
L. Esta é a posição assumida desde sempre pelo Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior que o R. (IPP) subscreveu: dispensa o A. de concurso onde estaria ao lado de outros concorrentes; mas não dispensa o A. de prestação de provas de avaliação, e valoração do mérito científico e pedagógico por um júri nomeado para o efeito, já que esta avaliação e valoração não são colmatadas, nem podem ser, por acto legislativo – Informação nº 2007/535/DSRHO do Ministério.
M. Ainda e sem prescindir o A. não impugnou judicialmente a posição assumida pelo R., e que lhe foi notificada em 2007, justamente porque o A. deixou correr o prazo para tal impugnação.
N. Neste sentido, aquela decisão que lhe foi notificada, tornou-se, pois, definitiva e insusceptível de voltar a ser analisada.
O. Com a presente acção de reconhecimento de direito, o A. pretende aqui fazer entrar pela janela, o que não entrou pela porta, quando requereu este mesmo reconhecimento ao R., que o recusou sem que esta recusa que lhe foi notificada, tenha merecido impugnação.
P. Acresce que, e sem prescindir, o presente reconhecimento do direito não pode ter efeito retroactivo e, portanto, não pode valer com o efeito que o A. pretende incutir-lhe, enquanto “Secretário” já que ocupa as funções de Vice-Presidente do Conselho Directivo ISCAP.
Q. Tendo deixado de ser-lhe aplicável o Estatuto de Pessoal Dirigente na redacção da alínea c) do nº 5 do art. 1º da Lei nº 51/2005 de 30 de Agosto, que alterou a Lei nº 4/2004.
O Ministério Público junto deste tribunal, notificado nos termos e para os efeitos do art. 146º, nº1 do CPTA, não se pronunciou.
2. O aresto recorrido deu como provado os seguintes factos:
1) O A. é professor-adjunto do quadro do pessoal docente do Instituto Superior de Contabilidade e Administração do Porto (ISCAP), na área científica de Direito, grupo de disciplinas de Direito Civil - Doc. 1, junto com a p.i.
2) O ISCAP é uma unidade orgânica do aqui R., IPP (artigo 11º e artigo 33°, nº 1, alínea d), dos Estatutos do IPP, homologados pelo Despacho Normativo n.º 76/95, de 9 de Outubro de 1995, publicado no Diário da República, II Série, n.º 276, de 29 de Novembro de 1995 e alterados pelo Despacho Normativo n.º 10/2006, de 28 de Janeiro de 2006, publicado no Diário da República, II Série, n.º 34, de 16 de Fevereiro de 2006).
3) O A. acedeu ao lugar de professor-adjunto em 23 de Julho de 1999, mediante concurso e desde 1 de Março de 1992 que desempenhava as funções de Secretário desta mesma instituição, em regime de comissão de serviço, a qual terminou em 18 de Julho de 2007 - Doc. 1, junto com a p.i.
4) O A. apresentou, em Junho de 2004, ao Presidente do IPP um requerimento, no qual solicitava o acesso à categoria de professor-coordenador - Doc. 2, junto com a p.i.
5) À data em que o A. apresentou o seu Requerimento ao Presidente do IPP já contava com quatro anos e dez meses de serviço prestado na categoria de professor-adjunto.
6) Em 8 de Junho de 2004, o Gabinete Jurídico do IPP proferiu a Informação n.° 59/GJU/2004 que constitui o doc. 4, junto com a p.i. e que aqui se dá por integralmente reproduzida para todos os efeitos legais.
7) A Secretaria – Geral do Ministério da Inovação e Ensino Superior proferiu a Informação nº 2004/783/DRHFP de 2/12/2004 que aqui se dá por reproduzido e no qual se concluiu que “No que diz respeito à questão de saber se o Dr. O… tem direito a ser nomeado na categoria seguinte (professor-coordenador), com dispensa do concurso, ao abrigo do disposto no n.º 2 do artigo 29º da Lei n.º 2/2004, somos de parecer favorável, na medida em que o mesmo preenche os requisitos enumerados na citada disposição legal. Contudo, tendo em consideração as conclusões vertidas nos números 2 e 6 da presente informação, esse direito está dependente da verificação do preenchimento de todos os requisitos enumerados no artigo 6° do Decreto-Lei nº 185/81, de 1 de Julho, assim: três anos de bom e efectivo serviço na categoria de professor-adjunto (requisito que o Dr. O… preenche) e a prestação de provas públicas. Face ao disposto no n.º 3 do artigo 30° da Lei nº 2/2004, e sendo a categoria de professor-coordenador a mais elevada da carreira a nomeação pode ser requerida antes da comissão de serviço ter cessado. Por fim, ao abrigo do n.º 1 do artigo 30º da Lei n.º 2/2004, de 15 de Janeiro, a autoridade competente para efectivar o acesso na carreira é o dirigente máximo do serviço ou organismo de origem, isto é, in casu, o Presidente do Instituto Politécnico do Porto” – Doc. 5, junto com a p.i.
8) Através do Ofício IPP/PR – 0024/2006, de 10 de Janeiro assinado pelo Presidente do IPP foi comunicado ao ora A. o indeferimento parcial do pedido apresentado “conforme especificado no ponto V do Parecer nº 2004/783/DRHFP da Secretaria-Geral do Ministério da Ciência, Inovação e Ensino Superior, em anexo à Informação nº 109/GJU/2004, que obteve o meu despacho de concordância: “No que diz respeito à questão de saber se o Dr. O… tem direito a ser nomeado a categoria seguinte (professor-coordenador) com dispensa de concurso, ao abrigo do disposto no nº 2 do artigo 29º da Lei nº 2/2004, somos de parecer favorável, na medida em que o mesmo preenche os requisitas enumerados na citada disposição legal. Contudo, tendo em consideração as conclusões vertidas nos números 2 e 6 da presente informação, esse direito está dependente da verificação do preenchimento de todos os requisitos enumerados no artigo 6° do Decreto-lei n°185/81, de 1 de Julho, assim: Três anos de bom e efectivo serviço na categoria de professor-adjunto (requisito que o Dr. O… preenche) e a prestação de provas públicas “ – doc. 3, junto com a p.i.
9) O A. renovou a sua pretensão em novo requerimento recepcionado pelo R. em 21 de Março de 2007.
10) Solicitado parecer pelo R., veio o Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior responder nos termos da Informação n.° 2007/5351DSRH0 de 8/1/2008 que aqui se dá por integralmente reproduzida para todos os efeitos legais – doc. 1, junto com a contestação.
11) O A., no ano de 2008 ocupava as funções de Vice-Presidente do Conselho Directivo do ISCAP – facto admitido por acordo.
3. O recorrente, professor-adjunto do quadro do pessoal docente do ISCAP, em 3/6/2004 requereu a promoção à categoria de professor-coordenador, invocando o disposto no artigo 29º da Lei 2/2004 de 15 de Janeiro, o qual atribui aos titulares de cargos dirigentes o direito de acesso à categoria superior em que se encontram providos, com dispensa de concurso.
Esse pedido foi parcialmente indeferido em 10/1/2006, tendo sido decidido que a promoção ao abrigo do estatuto dos cargos dirigentes dependia dos requisitos especiais previstos no artigo 6º do DL nº 185/81 de 1/7, ou seja, três anos de bom e efectivo serviço na categoria, requisito que o recorrente possuía, e a prestação de provas públicas, requisito que ainda não possui.
Em 21/3/2007 o recorrente renovou a pretensão de acesso à categoria de professor-coordenador sem concurso, sobre o qual foi emitido um parecer da Secretaria-Geral do Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior, no sentido de que o acesso está dependente da avaliação por um júri do mérito científico e pedagógico do recorrente.
A sentença recorrida, depois expor e interpretar as normas em jogo, decidiu que o acesso do recorrente à categoria superior depende dos requisitos especiais previstos no DL nº 185/81 e, por conseguinte, da prestação de provas públicas.
Antes de conhecer o argumento do recorrente no sentido de que a dispensa de concurso engloba a dispensa da prestação de provas públicas, impõe-se apreciar duas questões levantadas pelo recorrido nas contra-alegações, uma de natureza formal e outra de natureza substancial.
Diz o recorrido que a acção não seguiu a forma processual correcta porque, uma vez que existiu um acto administrativo que indeferiu parcialmente a pretensão do recorrente, dele deveria ter sido interposta acção impugnatória, sendo certo que agora tal não pode ocorrer por falta de tempestividade.
Não há dúvida que a pretensão do recorrente em ser provido em categoria superior sem concurso de provas públicas foi indeferida em 10/1/2006, assim como é certo que esse acto, porque lesivo dos seus interesses, deve ser qualificado como acto administrativo impugnável. Como não foi oportunamente impugnado em tribunal formou-se «caso decidido» ou «caso resolvido», não podendo a acção administrativa comum ser utilizada para se obter o efeito que resultaria da anulação desse acto, porque assim dispõe o nº 2 do artigo 38º do CPTA. A essa inadequação processual não obsta o facto do recorrente ter renovado a pretensão em 21/3/2007 e sobre ela ter sido emitido um acto de indeferimento ou se ter formado inércia administrativa. Os autos demonstram que existiu um parecer do Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior, sobre o qual foi exarada uma informação do ISCAP no sentido de ser mantida a decisão de 10/1/2006 e de o recorrente ser informado disso (doc. de fls. 57), embora mas não haja prova nos autos de que tenha sido emitido um acto expresso de indeferimento. Mas se esse acto existe, só poder ser confirmativo do anterior e por conseguinte inimpugnável; se não existe, como a Administração não tem o dever de decidir um requerimento idêntico a outro que há menos de dois anos tenha indeferido (nº 2 do art. 9º do CPA), não se formou inércia administrativa que legitimasse o uso da acção de condenação à prática do acto devido.
Mas estas questões processuais, impeditivas do prosseguimento da acção, estão formalmente transitadas em julgado. Estabelece o nº 2 do artigo 87º do CPTA que as questões que obstem ao conhecimento do objecto do processo, «que não tenham sido apreciadas no despacho saneador não podem ser suscitadas nem decididas em momento posterior do processo e as que sejam decididas no despacho saneador não podem vir a ser reapreciadas». Ora, como o despacho saneador não foi impugnado pelo recorrido, as questões referidas formaram caso julgado formal, não podendo agora ter qualquer interferência na acção.
O mesmo não se pode dizer em relação à inaplicabilidade do artigo 29º da Lei nº 2/2004, na redacção que lhe foi dada pela Lei nº 51/2005 de 30/8. É que, a partir da entrada em vigor desta última lei, o estatuto do pessoal dirigente deixou de se aplicar «aos órgãos de gestão dos estabelecimentos de ensino» (al. c) do nº 5 do art. 1º). Como os dirigentes dos estabelecimentos de ensino deixaram de ter direito à promoção na carreira pelo tempo de serviço prestado nessas funções e como a norma transitória do artigo 8º nada diz sobre a salvaguarda do direito de acesso a quem tinha o estatuto de dirigente, coloca-se um problema de aplicação de leis no tempo, que só pode ser resolvido pelo artigo 12º do Código Civil.
Nas duas vezes que o recorrente solicitou o provimento na categoria de professor-coordenador, ainda não havia adquirido o direito de acesso na carreira, mesmo na hipótese de se entender que era dispensada a prestação de provas públicas. Na versão originária do art. 29º da Lei nº 2/2004, esse direito só se constitui na esfera jurídica do dirigente «findo o exercício de funções dirigentes». O momento em que o direito se adquire não coincide pois com o momento em que se completa o módulo de tempo necessário à promoção na carreira, mas sim com a cessação do exercício de funções dirigentes. Tratando-se da categoria mais elevada da carreira, a promoção pode ser requerida e reconhecida, independentemente da cessação de funções dirigentes (nº 3 do art. 30º), mas o provimento na nova categoria só ocorre findo o exercício dessas funções.
O recorrente solicitou a promoção durante o exercício de funções dirigentes, pois os requerimentos são de Junho de 2004 e Março de 2007 e a cessão nas funções como secretário do instituto (cargo equiparado a director de serviços) só ocorreu em Julho de 2007, mantendo-se porém no exercício de outro cargo dirigente, o de Vice-Presidente do instituto. Na data de cessação das funções de secretário, cargo que lhe poderia conferir o direito à promoção, já estava em vigor a Lei nº 51/2005 que, como vimos, retirou ao pessoal dirigente dos estabelecimentos de ensino o direito de acesso à categoria superior com dispensa de concurso.
Pergunta-se, pois, qual a lei que se aplica: a Lei nº 2/2004, que na versão originária concede aos órgãos dirigentes dos estabelecimentos de ensino o direito à promoção com dispensa de concurso, ou a Lei nº 51/2005 que deixou de se aplicar aos órgãos dirigentes dos estabelecimentos de ensino?
O princípio fundamental nesta matéria, também aplicável aos conflitos temporais de normas administrativas, é o da irretroactividade da norma jurídica: esta não se aplica nem aos «factos passados», nem aos «efeitos» já decorridos e produzidos por esses factos. Em princípio, a lei nova aplica-se aos factos novos e efeitos deles decorrentes, ou seja, aos factos e efeitos respectivamente verificados e produzidos depois da entrada em vigor dessa lei. Mas, como ensinava Afonso Queiró, esses factos «não são só aqueles que constituem uma situação factual temporalmente limitada a partir do início da vigência dessa norma, mas também aqueles que, tendo-se iniciado antes da entrada em vigor da norma nova, constituem uma situação que ainda subsiste nesta altura e projecta a sua existência no futuro no domínio temporal de vigência da lei nova. Essas situações não são, pois, instantâneas: são situações de trato sucessivo. Tais situações caem no âmbito temporal de eficácia da norma sucessiva, sem haver, portanto, rigorosamente, motivo algum para se falar aqui de retroactividade da lei administrativa nova» (cfr. Lições de Direito Administrativo, Vol. I, 1976, pág. 516).
O exercício continuado de um cargo dirigente configura uma «situação de trato sucessivo», que se prolonga no tempo até à cessação das funções dirigentes. O direito à carreira, com o regime constante do artigo 29º da Lei nº 2/2004, faz parte integrante do conteúdo da relação jurídica resultante do provimento em cargo dirigente. A nova lei que extingue esse direito, sem norma transitória que o mantenha em vigor para que estava em vias de o constituir, é de aplicação imediata, por efeito do disposto na parte final do nº 2 do artigo 12º do Código Civil. Trata-se de uma norma que dispõe directamente sobre o conteúdo de uma situação jurídica já constituída, «abstraindo dos factos que lhe deram origem». Segundo o inciso da segunda parte do nº 2 daquele artigo, perante um nova regulamentação de direitos (e não de factos) deve presumir-se que ela abrange também as próprias situações jurídicas já existentes, podendo modificar-lhe o conteúdo ou até suprimi-lo.
Deste modo, uma vez que a cessação do exercício das funções dirigentes, no caso sub judicio, só ocorreu em 18 de Julho de 2007, a recomposição do direito à carreira, correspondendo a um efeito jurídico desencadeado posteriormente à entrada em vigor da Lei nº 51/2005, terá de regular-se pelo novo regime legal, o qual, como vimos, não atribui aos órgãos dirigentes dos estabelecimentos de ensino o acesso à categoria superior.
Apesar disso, vejamos se na vigência da Lei nº 2/2004 o recorrente tinha direito de acesso na carreira pelo exercício continuado de funções dirigentes.
À primeira vista o raciocínio do recorrente parece claro: se a lei dispensa de concurso o acesso na carreira, então está dispensado o «concurso de provas públicas», o qual, de acordo com o artigo 6º do DL nº 185/81, de 1/7, é o procedimento exigido para acesso ao último grau da carreira docente do ensino politécnico.
Todavia, a história da extensão deste direito especial de acesso na carreira aos dirigentes dos corpos especiais e a respectiva evolução, conjugada com a função das «provas públicas» nas carreiras docente do ensino universitário, docente do ensino superior politécnico e de investigação, conduzem a uma interpretação restritiva do nº 3 do artigo 29º da Lei nº 2/2004.
O primeiro diploma que definiu o estatuto do pessoal dirigente – o DL nº 323/89 de 26/9 – concedeu aos titulares de cargos dirigentes um conjunto de “estímulos” e “incentivos” para o exercício desses cargos, entre eles, o «provimento em categoria superior à que possuíam à data da nomeação para dirigente, a atribuir em função do número de anos de exercício continuado nestas funções, agregado ao número de anos de serviço na categoria de origem, agrupados de harmonia com os módulos de promoção na carreira» (al. a) do nº 2 do art. 18º).
Esta norma foi objecto de alguma controvérsia na Administração Pública, pelo facto de ser omissa relativamente a situações funcionais cujo acesso dependia, para além do tempo de serviço, de outros requisitos especiais. A promoção “administrativa”, mediante acesso automático na carreira pelo mero exercício de funções dirigentes tinha efeitos “perniciosos” na racionalidade do sistema de carreiras e precludia as exigências específicas de certas carreiras. As dúvidas surgiram em carreiras como a carreira de inspecção da Inspecção-Geral de Finanças, a carreira de investigação científica (Parecer do órgão Consultivo da PGR nº 61/91), carreira diplomática (Parecer da PGR nº 5/92), carreira médica de medicina legal (Parecer da PGR nº 85/98), etc. A particularidade destas e de outras carreiras especiais é a exigência, como condição de acesso, da realização de provas, apresentação de trabalhos especializados de reconhecido mérito e interesse para o organismo, o aproveitamento em estágios e cursos de formação adequada. Naqueles pareceres, publicados no site www.dgsi.pt, fez-se sempre uma interpretação restritiva da alínea a) daquele artigo 18º, no sentido de: (1) não abranger as carreiras de regime específico que pressupõem uma ordenação e um conteúdo funcional próprios e uma especialização indispensável ao exercício dos respectivos cargos (ii) e que o direito ao provimento em categoria superior reconhecido pela referida alínea a), apenas em função do tempo de serviço, não beneficiam os funcionários oriundos de carreiras do regime especial se não estiverem preenchidos os requisitos específicos a que está condicionada a progressão na carreira.
As dúvidas suscitadas conduziram à alteração do artigo 18º, levada a efeito pelo DL nº 34/93 de 13/2, acrescentando-se um nº 3 a esse artigo com a seguinte redacção, que se considerou ser norma integrativa: «a aplicação do disposto na alínea a) do número anterior aos funcionários oriundos de carreiras ou corpos especiais depende da verificação dos requisitos especiais de acesso previstos nas respectivas leis reguladoras, bem como das habilitações literárias exigidas».
Como se diz no citado parecer da PGR nº 85/98, «mediante este novo dispositivo, nem se perfilhou normativamente a solução da maioria nos pareceres nºs 61/91 e 5/92, nem da minoria – mais rigorosamente, dir-se-á que não se perfilhou aquela solução, em tese, pois não pode, na verdade, olvidar-se o teor da conclusão 2ª do parecer nº 61/91. Colocado ante a alternativa do reconhecimento do direito previsto na alínea a) do nº 2 só nas carreiras de regime geral ou também nas de regime especial, o legislador optou por uma solução intermédia: o direito ao provimento em categoria superior é reconhecido em ambos os tipos de carreiras, mas nas carreiras de regime especial - «carreiras ou corpos especiais», reza o nº 3 – depende da verificação dos requisitos especiais de acesso previstos nas respectivas leis reguladoras, bem como das habilitações literárias exigidas».
Esta solução intermédia, que mantém o direito desde que possuídos os “requisitos especiais de acesso” foi mantida ponto por ponto no nº 3 do artigo 33º da Lei nº 49/99 de 22/6, passou com ligeiras alterações de redacção para o artigo 29º da Lei nº 2/2004, e sofreu alterações significativas com a Lei 64-A/2008 de 31/12, que adaptou a norma ao novo regime de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas. A actual redacção é a seguinte: «a aplicação do disposto no número anterior a dirigentes integrados em carreiras especiais depende da verificação de outros requisitos, fixados na lei especial que estruture a respectiva carreira, que não sejam relacionados com o tempo de permanência nas posições remuneratórias e ou com a avaliação de desempenho correspondente».
Se desde o início a lei faz depender o acesso dos cargos dirigentes oriundos das carreiras especiais à verificação dos «requisitos especiais» previstos nas respectivas leis reguladoras, não se pode dizer que as dúvidas ficaram totalmente dissipadas, pois em determinadas carreiras, como as carreiras docentes e de investigação, os requisitos especiais poderiam ser obtidos no âmbito do próprio concurso. Se a lei exige um estágio ou um curso de formação, não pode o dirigente ser promovido com dispensa de concurso sem aproveitamento nesse estágio ou curso. Por vezes, o próprio concurso pode desempenhar uma dupla função: selecção dos candidatos e atribuição de qualificação para a integração na categoria. Regra geral, essa qualificação obtém-se previamente ao concurso e em procedimento autónomo. Mas não o descaracteriza como requisito especial, o facto da habilitação especial ter que ser apreciada e verificado no âmbito do próprio concurso.
Nas carreiras docentes e de investigação do ensino superior a exigência da prestação de «provas públicas» para acesso aos últimos graus da carreira não estava integrada no procedimento concursal.
Na carreira docente universitária, o acesso à categoria de professor catedrático depende da «aprovação em provas públicas de agregação» (art. 40º do DL nº 448/79 de 13/11), um título académico inicialmente regulado pelo Decreto nº 301/72 de 14/8 e actualmente pelo DL nº 239/2007 de 19/7. O título académico de agregado, conferido na sequência de provas públicas, não se confunde com mais um grau académico nem com os procedimentos de acesso ao topo na carreira docente universitária, e tem por finalidade atestar, num determinado ramo de conhecimento ou sua especialidade, a qualidade do currículo académico, profissional científico e pedagógico, a capacidade de investigação e a aptidão para dirigir e realizar trabalho científico independente.
De igual modo, na carreira de investigação científica, para acesso às categorias de investigador-principal e investigador-coordenador é necessário estar aprovado em «provas públicas de habilitação ou agregação», as quais são prestadas previamente ao concurso de acesso (arts. 11º, 12º e 28º do DL nº 124/99 de 20/4).
A carreira docente do ensino superior politécnico não estabeleceu o mesmo procedimento para atribuição do título académico de agregado nem teve o mesmo desenvolvimento que a carreira de investigação seguiu para atribuição do título de habilitado. Enquanto naquela desde há muitos anos que o título de agregado era obtido fora do âmbito do concurso de acesso, na carreira de investigação, as provas públicas eram inicialmente prestadas no decurso do concurso de acesso, só deixando de o ser com o DL nº 124/99. Os artigos 15º a 18º do DL nº 68/88 de 3/3 e 9º e 18º do DL nº 219/99 de 15/10 integravam as provas públicas no procedimento de concurso de acesso. Já a carreira docente do ensino politécnico não sofreu a mesma evolução, pois só com a Lei 62/2007 de 10/9, que aprovou o regime jurídico das instituições de ensino superior e o DL 207/2009 de 31/8, que procedeu a alterações ao Estatuto do Pessoal Docente do Ensino Superior Politécnico (DL nº 185/81 de 1/7), é que as provas públicas deixaram se estar acopladas ao concurso de acesso. Actualmente o acesso às categorias de professor-adjunto e de professor-coordenador é efectuado através de concurso documental, sendo requisito de admissão o “título de especialista” (arts. 6º e 19º), o qual é adquirido previamente e em procedimento autónomo, através da prestação de provas públicas reguladas no DL nº 206/2009 de 31/8.
O que acaba de se referir esclarece-nos sobre a razão de ser das «provas públicas» para acesso à categoria de professor-coordenador no âmbito da versão primitiva do DL 185/81. A expressão “provas públicas” não tem aí o sentido de “provas de conhecimento”, de “avaliação curricular” ou de “entrevista profissional”, mas apenas um procedimento em que o júri submete os candidatos a uma prestação oral, em lugar aberto ao público, de esclarecimentos ou discussão apreciativa sobre o mérito e demérito do currículo e da apresentação, apreciação critica e discussão de uma “lição” e “dissertação” no âmbito de determinada disciplina ou área científica, tendo por objectivo revelar as capacidades para a investigação e perspectivas de progresso numa determinada disciplina ou área científica (art. 26º do DL nº 185/81). Quando a lei refere «provas» tem em vista uma prestação do candidato na forma de interrogatório, pedidos de esclarecimentos, ou debate aberto a outros candidatos e ao público que queira assistir. Neste método, os candidatos são interrogados sobre o seu curriculum, sobre a lição e dissertação, para efeitos de averiguar se revelam capacidade científica, técnica e pedagógica para reger e leccionar aulas teóricas, orientar estágios supervisionar actividades pedagógicas e realizar actividades de investigação científica. Não há pois uma mera avaliação curricular segundo a ponderação dos factores, nem uma entrevista profissional que avalie as capacidades e aptidões do candidato por comparação com o perfil de exigência da função. Não significa isto que ao júri esteja vedado, no uso da margem de liberdade que sempre tem na avaliação de pessoas, adoptar critérios de avaliação específicos a que se auto-vinculem. O que se impõe é que haja uma “audiência pública” que tenha por ordem de trabalhos a discussão com o candidato do respectivo curriculum e trabalhos de natureza profissional e que se destine a propiciar ao júri melhores esclarecimentos sobre os pontos curriculares referentes à qualificação profissional. Sendo esse o objectivo, então a discussão curricular não tem uma “valoração própria”, mas sim a que resulta da sua discussão pública com o candidato, reflectindo globalmente a avaliação do júri.
A aprovação em provas públicas não se esgota assim na efectivação do acesso na carreira, funcionando também como um requisito habilitacional no exercício de outros direitos. Por exemplo, o nº 3 do artigo 26º do DL nº 185/81 dispensa a prova de “dissertação” aos candidatos a professor-coordenador que tenham sido aprovados com mérito absoluto em anteriores concursos; de igual modo, o nº 3 do artigo 8º da Lei 1/2003, diploma que aprovou o “Regime Jurídico do Desenvolvimento e da Qualidade do Ensino Superior”, habilita os professores «aprovados em concurso de provas públicas”, a integrarem, por inerência, o Conselho Científico dos institutos politécnicos (cfr. Ac. do STA de 12/7/2006, rec. nº 0362/06). Por conseguinte, embora excepcionalmente, por razões de economia de actos procedimentais, as «provas públicas» tenham estado integradas num concurso de pessoal, a verdade é que elas têm um significado e um valor que vai além da mera selecção e graduação de candidatos, funcionando como um requisito habilitacional para o exercício das funções na área a que correspondam as provas e para o exercício de determinados direitos.
Ora, desvirtuaria todo o sistema de comprovação das capacidades científicas, técnicas e pedagógicas para leccionar e investigar numa determinada disciplina ou área científica, se o exercício de um cargo dirigente tornasse possível a progressão “administrativa”, sem se atestar a qualidade do currículo académico, profissional, científico e pedagógico, a capacidade de investigação e a aptidão para dirigir e realizar trabalhos científicos de forma independente. Como vimos, foi precisamente para evitar esse tipo de situações que o direito especial de acesso dos cargos dirigentes foi estendido às carreiras e corpos especiais, desde que observados os requisitos especiais de acesso previstos nas respectivas leis reguladoras. No caso da carreira docente do ensino politécnico, essa limitação corresponde à prestação de «provas públicas», as quais, embora inseridas num procedimento concursal, devem ser vistas como constituindo requisitos especiais de acesso e habilitação para a posse da categoria de professor-coordenador e para o exercício de determinados direitos.
4. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso.
Custas pelo recorrente.
Notifique-se.
TCAN, 3 de Fevereiro de 2011
Ass. Lino José Baptista Rodrigues Ribeiro
Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho
Ass. Antero Pires Salvador |
