Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00709/19.5BEBRG

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	10/02/2020

Tribunal:	TAF de Braga

Relator:	Ricardo de Oliveira e Sousa

Descritores:	NULIDADE DE SENTENÇA; OMISSÃO DE PRONÚNCIA; INTEMPESTIVIDADE DA PRÁTICA DO ATO PROCESSUAL; ARTIGO 58º DO C.P.T.A.; ERRO DESCULPÁVEL

Sumário:	I- A nulidade de sentença, por omissão de pronúncia [art. 615º nº 1 d) do CPC], é um vício que ocorre quando o Tribunal não se pronuncia sobre essas questões com relevância para a decisão de mérito, sendo que só têm dignidade de questões as pretensões processuais formuladas pelas partes ao tribunal e não os argumentos por elas usados em defesa das mesmas, não estando o tribunal vinculado a apreciar todos os argumentos utilizados pelas partes. II- Nos termos do artigo 58º, nº. 1, alínea b) do C.P.T.A, na versão dada pelo Decreto-Lei nº. 214-G/2015 de 02.10, a impugnação de atos anuláveis tem lugar no prazo de três meses. III- Este prazo de impugnação pode estender-se para além dos três meses previsto no art.º 58º, nº 2, b), do CPTA, se acaso a conduta da Administração tiver induzido o interessado em erro [art.º 58º, nº 4, a), do CPTA.* * Sumário elaborado pelo relator.


Recorrente:	A.
Recorrido 1:	MINISTÉRIO DA AGRICULTURA e AUTORIDADE DE GESTÃO DO PDR2020
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Especial para Impugnação de Acto Administrativo (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:	Negar provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Não emitiu parecer.

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

* *

I – RELATÓRIO
A., devidamente identificada nos autos, vem intentar o presente RECURSO JURISDICIONAL do despacho saneador-sentença promanado pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, no âmbito da presente Ação Administrativa [por esta] intentada contra o MINISTÉRIO DA AGRICULTURA e a AUTORIDADE DE GESTÃO DO PDR2020, igualmente identificados nos autos, que julgou procedente a suscitada exceção de intempestividade da prática do ato processual, e, consequentemente, absolveu o Réu da instância.
Em alegações, a Recorrente formula as conclusões que ora se reproduzem, que delimitam o objeto do recurso: “(…)
A. A Recorrente invocou que o ato impugnado é nulo por falta de fundamentação - item 66° da PI - e peticionou a declaração de nulidade do mesmo.
B. A Sentença recorrida não se pronuncia sobre essa nulidade, mas parte do pressuposto de que o ato impugnado é meramente anulável, porquanto só a estes atos é aplicável o indicado prazo de 3 meses para a sua impugnação, sendo os nulos impugnáveis a qualquer momento.
C. Sem que a sentença recorrida se tenha pronunciado expressamente sobre a invocada nulidade, não pode decidir pela intempestividade desta ação, como sucedeu.
D. A Recorrente, tal como decorre dos itens 43° a 51.°, 53.° e 54° da sua petição inicial, desde logo abordou a questão da tempestividade da apresentação da sua ação, aduziu factos que sustentam a sua efetiva tempestividade e apelou à aplicação do artigo 58.°, n.° 3, b) do CPTA.
E. Todavia, na sentença recorrida esta questão e os aduzidos factos não foram conhecidos, pelo que é a mesma nula por omissão de pronúncia.
F. Do texto do ato que foi notificado à Recorrente fazia parte a secção em que se referia que esta poderia reclamar para o autor do ato, indicando-lhe como e em que prazo, tudo na mesma letra do próprio ato e antes da assinatura da autora desse ato - sem indicar que existiam outros meios de reação e sem indicar que aquele concreto meio não suspendia o prazo para a impugnação judicial.
G. A indicar um meio de reação, sempre deveria o Recorrido ter indicado a impugnação judicial e não um meio facultativo e muito menos sem indicar as características do mesmo.
H. A Recorrente é uma jovem agricultora e estudante, face ao teor da notificação que lhe foi efetuada, julgou que o único modo apropriado de reagir à decisão que lhe foi desfavorável, e que põe em causa a subsistência da sua exploração agrícola, era a reclamação, pelo que de imediato a apresentou, tal como indicado na própria decisão.
I. Efetivamente, da leitura do próprio ato decorre que um homem médio entenderia que a forma de reagir ao mesmo seria exclusivamente através da reclamação aí indicada em pormenor.
J. Tendo todo este circunstancialismo em consideração, não pode deixar de se considerar que o Recorrido induziu a ora Recorrente em erro, pelo que deve o seu recurso ser considerado tempestivo, uma vez que foi apresentado a juízo dentro dos 3 meses subsequentes à notificação da decisão que recaiu sobre a sua reclamação, tal como impõe a alínea b) do n.° 3 do artigo 58.° do CPTA (…)”.

Notificado que foi para o efeito, o Recorrido Ministério da Agricultura produziu contra-alegações, defendendo a manutenção do decidido quanto à procedência da matéria excetiva suscitada nos autos.

*
*

O Tribunal a quo proferiu despacho de admissão do recurso, fixando os seus efeitos e o modo de subida, tendo ainda sustentado a inexistência de qualquer nulidade de sentença.

O/A Digno[a] Magistrado[a] do Ministério Público junto deste Tribunal Superior não emitiu o parecer a que se alude no nº.1 do artigo 146º do CPTA.

Com dispensa de vistos prévios, cumpre, pois, apreciar e decidir, já que nada a tal obsta.

* *

II - DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A DECIDIR
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, de acordo com o disposto nos artigos 144.º n.º 2 e 146.º n.º 4 do C.P.T.A. e dos artigos 5.º, 608.º n.º 2, 635.º n.ºs 4 e 5 e 639.º do novo CPC ex vi dos artigos 1.º e 140.º do CPTA.
Neste pressuposto, as questões essenciais a dirimir resumem-se a saber se o despacho saneador-sentença recorrido (i) enferma de nulidade por omissão de pronúncia, bem como se (ii) incorre em erro de julgamento, por errada interpretação do direito.
Assim sendo, estas serão, por razões de precedência lógica, as questões a apreciar e decidir.

* *
* *

III – FUNDAMENTAÇÃO
III.1 – DE FACTO
O Tribunal a quo não fixou factos, em face do que aqui se impõe estabelecer a matéria de facto, rectius, ocorrências processuais, mais relevante à decisão a proferir:
A- Por despacho da Senhora Gestora da Autoridade de Gestão do PEDR2020, datado de 14.06.2018, foi indeferida a candidatura da Autora ao programa PDR2020-622-046344 [cfr. documento nº. 6 junto com o libelo inicial, cuja cópia faz fls. 27 e seguintes do SITAF, aqui dado por integralmente reproduzido];
B- O despacho foi notificado à Autora com a menção suplementar de que “(…) Pode V. Exa. reclamar da presente decisão, em requerimento dirigido à Gestora do PDR 2020, no qual deve expor os fundamentos que invoca, no prazo máximo de 15 dias úteis, após a data de conhecimento da presente notificação para a morada da Rua de (…), , (…). ou para o email xx.zzzzz@.pdr-2020.pt, nos termos do disposto no artigo 191º do Código de Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei nº. 4/2015, de 7 de janeiro (…)” [idem];
C- Em 18.06.2018, a Autora reclamou do ato de indeferimento nos termos e com os fundamentos que integram o documento nº. 7 junto com o libelo inicial, cuja cópia faz fls. 27 e seguintes do SITAF, aqui dado por integralmente reproduzido;

D- Por despacho da Senhora Gestora da Autoridade de Gestão do PEDR2020, datado de 31.01.2019, e rececionado a 04.02.2019, foi indeferida a reclamação apresentada pela Autora [por admissão e documento nº. 8 junto com o libelo inicial, cuja cópia faz fls. 27 e seguintes do SITAF, aqui dado por integralmente reproduzido];
E- Em 23.04.2019, a Autora, aqui Recorrente, deduziu a presente ação no Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga [cfr. fls. 1 e seguintes dos autos - SITAF -, cujo teor se dá por integralmente reproduzido].
F - Nela demandou a Autoridade de Gestão do PDR 2020 e o Ministério da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural [idem];
G- E formulou o seguinte petitório:”(…)
TERMOS EM QUE deve a presente ação ser julgada procedente por provada e em consequência deve declarar-se a nulidade ou anular-se a decisão de indeferimento da candidatura da Autora ao PDR2020- 622-046344, constante do documento n° 6 junto.
Consequentemente, deve ainda ser declarada deferida a candidatura da Autora, com a referência PDR2020-622-046344, sendo atribuído à mesma o montante constante da sua candidatura e, como tal, sendo as Rés condenadas a pagar à Autora a quantia de €118.486,00 (cento e dezoito mil quatrocentos e oitenta e seis euros), acrescida dos juros legais que se vençam após a citação nos presentes autos. (…)”[idem].
H- Em 06.06.2019 veio o Réu Ministério da Agricultura deduzir contestação inserta a fls. 79 e seguintes dos autos [SITAF], na qual excecionou a intempestividade da prática do ato processual posto em crise nos autos e pugnou pela improcedência da presente ação.
I- A Autora replicou a matéria excetiva suscitada nos autos nos termos e com os fundamentos que fazem fls. 137 e seguintes dos autos [SITAF] cujo teor se dá por integralmente reproduzido;
J) Em 13.11.2019, a Mma. Juíza a quo promanou despacho saneador-sentença a julgar procedente a suscitada exceção intempestividade da prática do ato processual posto em crise nos autos e, consequentemente, absolveu o Réu da instância [cfr. fls. 141 dos autos – SITAF – cujo teor se dá por integralmente reproduzido].
K) Sobre esta decisão judicial sobreveio, em 07.01.2020, o presente recurso jurisdicional [cfr. fls. fls. 151 e seguintes dos autos [SITAF], cujo teor se dá por integralmente reproduzido].

III.2 - DO DIREITO
Assente a factualidade que antecede, cumpre, agora, apreciar as questões suscitadas no recurso jurisdicional em análise.

I- Da nulidade imputada à decisão judicial recorrida, por omissão de pronúncia

A Recorrente começa por arguir a nulidade da sentença recorrida, com fundamento na alínea d) do artigo 615º do CPC ex vi artigo 1º do CPTA.
Sustenta, para tanto, brevitatis causae, que “(…) A Recorrente, tal como decorre dos itens 43° a 51.°, 53.° e 54° da sua petição inicial, desde logo abordou a questão da tempestividade da apresentação da sua ação, aduziu factos que sustentam a sua efetiva tempestividade e apelou à aplicação do artigo 58.°, n.° 3, b) do CPTA. E. Todavia, na sentença recorrida esta questão e os aduzidos factos não foram conhecidos, pelo que é a mesma nula por omissão de pronúncia (…)”.
Quid iuris?
De acordo com o art. 608º n.º 2 do Código de Processo Civil (CPC), “(…) O juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, (...).”
A inobservância de tal comando é, como se sabe, sancionada com a nulidade da sentença: art. 615º n.º 1 al. d) CPC.
O exato conteúdo do que sejam as questões a resolver de que falam tais normativos foi objeto de abundante tratamento jurisprudencial.
Destaca-se, nesta problemática, o Acórdão produzido por este Tribunal Central Administrativo Norte de 07.01.2016, no processo 02279/11.5BEPRT, cujo teor ora parcialmente se transcreve: “(…) “As causas determinantes de nulidade de decisões judiciais correspondem a irregularidades que afetam formalmente a sentença e provocam dúvidas sobre a sua validade encontrando-se tipificadas, de forma taxativa, no artigo 615.º do CPC. O que não se confunde, naturalmente, com errados fundamentos de facto e/ou de direito.
Determina o artigo 615.º, n.º 1, alínea d), do CPC, aplicável por força do disposto no artigo 1.º do CPTA, que a nulidade por omissão de pronúncia ocorre “quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento”.
Este preceito relaciona-se com o comando ínsito na primeira parte do n.º 2 do artigo 608.º do mesmo diploma, segundo o qual o juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, e não todos e cada um dos argumentos/fundamentos apresentados pelas partes, e excetuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras – cfr. Alberto Reis, Código de Processo Civil anotado, volume V, Coimbra 1984 (reimpressão); e os acórdãos, entre outros, do STA de 03.07.2007, rec. 043/07, de 11.9.2007, recurso 059/07, de 10.09.2008, recurso 0812/07, de 28.01.2009, recurso 0667/08, e de 28.10.2009, recurso 098/09 de 17/03/2010, rec. 0964/09).
Do mesmo modo estipula o artigo 95.º do CPTA que “Sem prejuízo do disposto no número seguinte, o tribunal deve decidir, na sentença ou acórdão, todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, excetuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras, e não pode ocupar-se senão das questões suscitadas, salvo quando a lei lhe permita ou imponha o conhecimento oficioso de outras”.
Questões, para este efeito, são pois as pretensões processuais formuladas pelas partes no processo que requerem decisão do juiz, bem como os pressupostos processuais de ordem geral e os específicos de qualquer ato (processual), quando realmente debatidos entre as partes – cfr. Antunes Varela in RLJ, Ano 122.º, p. 112 – a decidir pelo Tribunal enquanto problemas fundamentais e necessários à decisão da causa – cfr. Teixeira de Sousa in “Estudos sobre o novo Processo Civil”, Lex, Lx 1997, págs. 220 e 221.
Exige-se pois ao Tribunal que examine toda a matéria de facto alegada pelas partes e analise todos pedidos formulados por elas, com exceção das matérias ou pedidos que forem juridicamente irrelevantes ou cuja apreciação se torne inútil pelo enquadramento jurídico escolhido ou pela resposta fornecida a outras questões – cfr. M. Teixeira de Sousa, ob. e pp. cits.”.

Posição que se manteve no acórdão deste Tribunal Central Administrativo Norte de 20.10.2017, no Procº. n.º 00048/17.6, que: “(…) A questão está desde logo em saber se o tribunal se deixou de pronunciar face ao suscitado e, em qualquer caso, se teria de o fazer.
Referiu a este propósito o STJ, no seu acórdão de 21.12.2005, no Processo n.º 05B2287 que:
“A nulidade do acórdão por omissão de pronúncia (art. 668º nº 1 d) do CPC), traduzindo-se no incumprimento, por parte do julgador, do dever consignado no art. 660º nº 2 - 1ª parte - do CPC, só acontece quando não haja pronúncia sobre pontos fáctico-jurídicos estruturantes das posições dos pleiteantes, nomeadamente as que se prendem com a causa de pedir, pedido e exceções (excetuados aqueles cuja decisão esteja prejudicada por mor do plasmado no último dos normativos citados), não, pois, quando tão só ocorre mera ausência de discussão das "razões ou dos "argumentos" invocados pelas partes para concluir sobre as questões suscitadas.”
Como se refere no Acórdão, desta feita do STA nº 01035/12, de 11-03-2015, “a nulidade de sentença por omissão de pronúncia só ocorre quando o tribunal deixar de apreciar questão que devia conhecer (artigos 668.º, n.º 1, alínea d) e 660.º, n.º 2 do Código de Processo Civil revogado, aplicável no caso sub judice).
(…)
Resulta também do artº 95º, nº 1, do CPTA que, sem prejuízo do disposto no número seguinte, o tribunal deve decidir, na sentença ou acórdão, todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, excetuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras, e não pode ocupar-se senão das questões suscitadas, salvo quando a lei lhe permita ou imponha o conhecimento oficioso de outras.
Como este Supremo Tribunal Administrativo vem entendendo, haverá omissão de pronúncia sempre que o tribunal, pura e simplesmente, não tome posição sobre qualquer questão que devesse conhecer, inclusivamente, não decidindo explicitamente que não pode dela tomar conhecimento – cf. neste sentido Acórdãos de 19.02.2014, recurso 126/14, de 09.04.2008, recurso 756/07, e de 23.04.2008, recurso 964/06.
Numa correta abordagem da questão importa ainda ter presente, como também vem sublinhando de forma pacífica a jurisprudência, que esta obrigação não significa que o juiz tenha de conhecer todos os argumentos ou considerações que as partes hajam produzido. Uma coisa são as questões submetidas ao Tribunal e outra são os argumentos que se usam na sua defesa para fazer valer o seu ponto de vista.
Sendo que só têm dignidade de questões as pretensões processuais formuladas pelas partes ao tribunal e não os argumentos por elas usados em defesa das mesmas, não estando o tribunal vinculado a apreciar todos os argumentos utilizados pelas partes.”

Em reforço deste entendimento, ressalte-se o expendido no Acórdão do S.T.A. de 12.06.2018 [processo n.º 0930/12.7BALSB], consultável em www.dgsi.pt: “(…)
24. Caraterizando a arguida nulidade de decisão temos que a mesma se consubstancia na infração ao dever que impende sobre o tribunal de resolver todas as questões que as partes hajam submetido à sua apreciação excetuadas aquelas cuja decisão esteja ou fique prejudicada pela solução dada a outras [cfr. art. 608.º, n.º 2, CPC].
25. Com efeito, o tribunal deve examinar toda a matéria de facto alegada pelas partes e analisar todos os pedidos/pretensões pelas mesmas formulados, ressalvadas apenas as matérias ou pedidos/pretensões que forem juridicamente irrelevantes ou cuja apreciação se haja tornado inútil pelo enquadramento jurídico escolhido ou pela resposta fornecida a outras questões.
26. Questões para este efeito são, assim, todas as pretensões processuais formuladas pelas partes que exigem decisão do julgador, bem como, ainda, os pressupostos processuais [gerais e específicos] debatidos nos autos, sendo que não podem confundir-se aquilo que são as questões que os litigantes submetem à apreciação e decisão do tribunal com o que são as razões de facto ou de direito, os argumentos, ou os pressupostos em que cada a parte funda a sua posição nas questões objeto de litígio (…)”.

Munidos destes considerandos de enquadramento jurisprudencial, e regressando ao caso concreto, adiante-se, desde já, que, atendendo aos fundamentos concretamente invocados, não assiste razão à Recorrente na arguida nulidade de sentença.
Na verdade, tendo o Réu, aqui Recorrido suscitado a exceção de intempestividade do ato processual posto em crise nos autos, tinha o Tribunal a quo que conhecer desta defesa por exceção.
Se tinha que dela conhecer, então não há qualquer omissão de pronúncia, pois esta matéria excetiva foi, efetivamente, tratado na decisão judicial recorrida.
É certo que o Tribunal a quo não abordou especificamente os argumentos invocados pela Recorrente em sua defesa, mormente no capítulo da nulidade do ato impugnado e da aplicação do artigo 58º, alínea b), nº. 3 do C.P.T.A.
Porém, a omissão de pronúncia geradora de nulidade é apenas aquela que não trata da questão colocada e não também a que não responde a cada um dos motivos, argumentos, usados pelos intervenientes.
Efetivamente, para os efeitos de omissão de pronúncia, o conceito de “questão” não integra os casos em que o juiz deixe de apreciar algum ou alguns dos argumentos aduzidos pelas partes no âmbito das questões suscitadas.
Neste caso, o que pode ocorrer, quando muito, é o vício de fundamentação medíocre ou insuficiente, qualificado já como erro de julgamento e, portanto, equacionável em sede de mérito.
O que importa é que o tribunal a quo decida a questão colocada e não que tenha que apreciar todos os fundamentos ou razões que foram invocados para suporte dessa pretensão.
E isso [determinar se a impugnação do ato impugnado era ou não tempestiva], já vimos, que sucedeu.
Concludentemente, a sentença recorrida não padece da assacada nulidade por omissão de pronúncia [fundada na violação dos artigos 615.º, n.º 1, alínea d) do CPC e artigos 95.º e 71.º n.º 1 do CPTA], a qual improcede.

II- Do imputado erro de julgamento de direito

Cumpre, agora, apreciar se o Tribunal a quo, ao julgar procedente a exceção de intempestividade da prática do ato processual, incorreu em erro de julgamento, por errada aplicação do direito.
Para facilidade de análise, convoquemos, no que ao direito concerne, o que discorreu na 1ª instância:
“(…)
Veio A., em 21 de abril de 2019, intentar a presente ação administrativa de impugnação de ato administrativo contra o Ministério da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural, com vista à impugnação do ato proferido pela Gestora da Autoridade do PDR220, notificado à Autora em 14 de junho de 2018.
Em sede de contestação, o Réu veio apresentar defesa por exceção, invocando a intempestividade da prática do ato processual e por impugnação.
Notificada a Autora para se pronunciar, veio pugnar pelo indeferimento da exceção.
Dispõe o art. 88°, n° 1 al. a) do CPTA que “O despacho saneador destina-se a:
a) Conhecer das exceções dilatórias e nulidades processuais que hajam sido suscitadas pelas partes, ou que, em face dos elementos constantes dos autos, o juiz deva apreciar oficiosamente;”.
As exceções dilatórias que obstam ao conhecimento do objecto do processo são, entre outras, aquelas que se encontram elencadas no art. 89°, nelas constando, mais concretamente na al. k) destes preceito legal, a intempestividade da prática do ato processual.
A intempestividade da prática do ato processual é uma exceção dilatória insuprível, de conhecimento oficioso, que impede o prosseguimento da ação, logo, não é possível, no caso de intempestividade da prática do ato processual, proferir despacho de aperfeiçoamento, ao abrigo do disposto no 87° do CPTA.
A intempestividade da prática do ato processual corresponde ao decurso do prazo de impugnação dos atos administrativos fixados nos art.°s 58° a 60° do CPTA.
De acordo com o disposto na al. b) do n° 2 do art. 58° do CPTA, o prazo de impugnação de atos administrativos anuláveis, como é o caso em apreço, é de três meses, contando-se este prazo nos termos do disposto no Código de Processo Civil, ou seja, contando-se o prazo de três meses como prazo substantivo, de forma continua, de acordo com o disposto no art. 279° do CC, transferindo-se o seu termo, quando os prazos terminarem em férias judiciais ou em dia em que os tribunais estiverem encerrados, para o 1.° dia útil seguinte.
Tal prazo de três meses começa a correr a partir do momento em que se efetua a notificação dos interessados, isto é, a partir do momento em que estes têm conhecimento oportuno dos atos que são suscetíveis de afetarem a sua esfera jurídica ( art.59° n° 1 do CPTA).
Ora, na presente situação, a Autora foi notificada do ato administrativo que impugna no dia 14 de junho de 2018 (cfr. alegação da Autora) e a presente ação deu entrada neste TAF de Braga no dia 21 de abril de 2019, logo, em princípio, fora dos três meses após a notificação do ato impugnando.
Em 18 de junho de 2018, a Autora apresentou reclamação administrativa facultativa, pelo que o prazo de impugnação suspendeu, nesta data, com a apresentação de reclamação, conforme disposto no art. 59° n° 4 do CPTA, tendo corrido, desde a data da notificação (14/06/2018) até este dia (18.06.2018), 3 dias do prazo de 90 dias.
Tal prazo reiniciou a sua contagem em 9 de agosto de 2019, uma vez que o Réu não proferiu decisão na reclamação apresentada pela Autora dentro do prazo de 30 dias.
Assim, contando o prazo desde a data da notificação do ato administrativo à interessada Autora, descontando o período de suspensão do decurso do prazo, atenta a interposição da reclamação, o prazo de 90 dias terminou no dia 4 de novembro de 2018, ou seja, o prazo de três meses previsto no n°1 do art. 58° do CPTA, terminou, efectivamente, no dia 4 de novembro de 2018 e a presente ação foi proposta no dia 21 de abril de 2019.
A Autora alega que na notificação que a Entidade Demandada lhe fez do ato impugnado não consta a possibilidade de impugnação contenciosa nem os respetivos prazos.
Efetivamente tem razão a Autora nesta alegação pois que naquela notificação apenas é referido que daquela decisão, que tem o título de “Decisão de Indeferimento”, a mesma pode “(...) reclamar (...).
Acontece é que o art. 60° do CPTA, sob a epígrafe “Notificação ou publicação deficientes “, dispõe que “ 1 - O ato administrativo não é oponível ao interessado quando a notificação ou a publicação, quando exigível, não deem a conhecer o sentido da decisão.
2- Quando a notificação ou a publicação do ato administrativo não contenham a indicação do autor, da data ou dos fundamentos da decisão, tem o interessado a faculdade de requerer à entidade que proferiu o ato a notificação das indicações em falta ou a passagem de certidão que as contenha, bem como, se necessário, de pedir a correspondente intimação judicial, nos termos previstos nos artigos 104.° e seguintes deste Código.
3- A apresentação, no prazo de 30 dias, de requerimento dirigido ao autor do ato, ao abrigo do disposto no número anterior, interrompe o prazo de impugnação, mantendo-se a interrupção se vier a ser pedida a intimação judicial a que se refere o mesmo número.
4 - Não são oponíveis ao interessado eventuais erros contidos na notificação ou na publicação, no que se refere à indicação do autor, da data, do sentido ou dos fundamentos da decisão, bem como eventual erro ou omissão quanto à existência de delegação ou subdelegação de poderes.”, ou seja, de acordo com o disposto neste dispositivo os únicos elementos relevantes da notificação para efeitos de inoponibilidade do ato ao interessado são o sentido da decisão, a indicação do autor, da data ou dos fundamentos da decisão, elementos que não estão em causa porque todos constam da notificação realizada à Autora, pelo que a notificação que foi feita à Autora é-lhe oponível na data em que foi realizada e o prazo de impugnação do ato, que lhe foi notificado através daquela notificação, terminou no dia supra referido, 4 de novembro de 2018.
Desta forma, mesmo que, eventualmente, se verificasse fundamento de procedência da presente ação administrativa especial, não é possível conhecer do mérito da mesma, porquanto quando a Autora intentou a presente ação já se encontrava ultrapassado o prazo que lhe permitia exercer tal direito.
(…)”.

A Recorrente pugna pela revogação do assim decidido, por manter a firme convicção de que o Recorrido, na notificação operada do ato impugnado, a induziu em erro, pois, no seu entender, “(…) A indicar um meio de reação, sempre deveria o Recorrido ter indicado a impugnação judicial e não um meio facultativo e muito menos sem indicar as características do mesmo (…)”, de modo que deve o seu recurso ser considerado tempestivo, uma vez que foi apresentado a juízo dentro dos 3 meses subsequentes à notificação da decisão que recaiu sobre a sua reclamação, tal como impõe a alínea b) do n.° 3 do artigo 58.° do CPTA.

Vejamos, dissolvendo, desde já, uma temática indiretamente abordada nas conclusões do presente recurso jurisdicional, e que se prende com [a falta de acerto da] caracterização da invalidade regra associada à falta de fundamentação como sendo a nulidade do ato impugnado.
Com efeito, o dever de fundamentação, por regra, como preterição de um direito instrumental, gera a mera anulabilidade; só gera a nulidade, nos termos do disposto no nº.1 e alínea f) do n.º 2 do artigo 133º do Código de Procedimento Administrativo [de 1991; alíneas d) e g) do n.º 2 do artigo 161º do Código de Procedimento Administrativo de 2015] se a fundamentação assumir, ou uma natureza própria de elemento essencial do ato, acabando por cair debaixo do critério legislativo constante do nº1 do artigo 133º do CPA, ou uma natureza paralela à de ofensa ao conteúdo essencial de um direito fundamental [artigo 133º nº2 alínea d) do CPA].
Neste sentido, pode ver-se, de entre outros, os seguintes Acórdãos:
- do Tribunal Constitucional, de 10.12.2008, tirado no Processo nº. 1111/07, disponível em www.tribunalconstitucional.pt: “[…] Ora, o direito de ação ou de recurso contencioso tem por conteúdo a garantia da possibilidade do acesso aos tribunais para a defesa desses direitos e interesses legalmente protegidos, afetados ou violados por atos administrativos. A fundamentação, apenas, propicia, na perspetiva de um eventual exercício desse direito ou garantia fundamental e da sua efetividade, a obtenção do material de facto e de direito cujo conhecimento poderá facilitar ao administrado, de modo mais ou menos determinante e decisivo, a interposição da concreta ação e o seu êxito, através da qual se pretende obter a tutela dos concretos direitos ou interesses legalmente protegidos cuja ofensa é imputada ao concreto ato e deliberação. Por mor da sujeição da administração ao princípio da legalidade administrativa e através desse instituto, o cidadão terá à mão, porventura, mais facilmente do que acontece nas relações privadas, onde lhe caberá desenvolver a atividade investigatória que tenha por pertinente, os elementos de facto e de direito com bases nos quais se pode determinar, pelo recurso aos tribunais, configurar os concretos termos da causa e apetrechar-se dos meios de prova, para a defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos. O dever de fundamentação não tem, pois, uma relação de necessidade com o direito de acesso aos tribunais, existindo este sem aquele. Nesta perspetiva, pode concluir-se que o dever de fundamentação não constitui uma condição indispensável da realização ou garantia do direito fundamental de recurso contencioso contra atos administrativos lesivos dos direitos e interesses legalmente protegidos dos administrados. […] Estabelecendo, embora, o dever da fundamentação, a referida norma constitucional não fixa, todavia, as consequências do seu incumprimento. Como diz José Carlos Vieira de Andrade, caberá, por isso, à lei ordinária esclarecer, por exemplo, se o vício é [ou é sempre] causa de invalidade do ato administrativo, que tipo de invalidade lhe corresponderá, bem como em que condições serão admissíveis a sanação do vício ou o aproveitamento do ato. Assim sendo, bem poderá, em princípio, o legislador ordinário, na sua discricionariedade constitutiva, sancionar a falta de fundamentação, apenas, com a anulabilidade, erigida a sanção-regra [artigo 135º do CPA], e não com a nulidade, assumida, legislativamente, como sanção específica [artigo 133º do CPA], bem como subordiná-las a diferentes prazos de arguição. E, dizemos em princípio, porque a violação da ordem jurídica pode ser de tal gravidade que, para se manter o essencial da força jurídica da garantia institucional constitucional do dever de fundamentação, tenha a sanção para a sua falta de constituir na nulidade. Serão situações especiais em que a falta de fundamentação assume, ou uma natureza própria de elemento essencial do ato, acabando por cair debaixo do critério legislativo constante do nº1 do artigo 133º do CPA, ou uma natureza paralela à de ofensa ao conteúdo essencial de um direito fundamental [artigo 133º nº2 alínea d) do CPA]. Tal acontecerá sempre que, para além da imposição genérica da fundamentação, a lei prescrever, em casos determinados, uma declaração dos fundamentos da decisão em termos tais que se possa concluir que ela representa a garantia única ou essencial da salvaguarda de um valor fundamental da juricidade, ou então da realização do interesse público específico servido pelo ato fundamentando ou quando se trate de atos administrativos que toquem o núcleo da esfera normativa protegida [pelos direitos, liberdades e garantias fundamentais] e apenas quando a fundamentação possa ser considerada um meio insubstituível para assegurar uma proteção efetiva do direito liberdade e garantia [José Carlos Vieira de Andrade, obra citada, página 293]. […]”
- do Supremo Tribunal Administrativo de 26.09.2002, no processo 0360/02: “Este Supremo Tribunal tem, reiteradamente, decidido que a falta de fundamentação, consiste num vício de forma que não é gerador de nulidade mas de mera anulabilidade. Vejam-se neste sentido e a título meramente indicativo os Acórdãos da Secção, de 30/11/1995, no recurso n° 35.872, de 21/3/2002, no recurso n° 221/02 e do Pleno de 8/10/1998, no recurso 34.722, que veio reforçar aquela linha jurisprudencial de que não se vislumbram agora razões para divergir. Como se pode ler no primeiro daqueles Acórdãos, "Com efeito, nem todos os elementos do ato administrativo enumerados no n° 2 do artigo 123° do Código do Procedimento Administrativo constituem elementos essenciais do ato para efeitos do disposto no n° 1 do artº 133° do mesmo diploma, sendo entendimento dominante que a falta de fundamentação é geradora de mera anulabilidade. A história dos preceitos confirma este entendimento: na 2ª versão (1982) do Projeto do então chamado Código do Processo Administrativo Gracioso, após se estabelecer a regra de que eram nulos os atos a que faltasse qualquer dos seus elementos essenciais (n° 1 do artigo 174º), também se cominava a nulidade para os atos que carecessem em absoluto da fundamentação legalmente exigida (alínea f) do n° 2 do mesmo artigo), o que implicava que a fundamentação não era considerada elemento essencial do ato; na versão definitiva do Código, retirou-se do elenco do n° 2 do correspondente artº 133° a menção aos atos que carecessem em absoluto da fundamentação legalmente exigível, “pois a sanção adequada para eles não é a nulidade, mas a anulabilidade” (DIOGO FREITAS DO AMARAL e outros, Código do Procedimento Administrativo Anotado, 2ª edição, Coimbra, 1995, págs. 197 e 212; porém, admitindo a existência de casos em que a falta de fundamentação, por ofensa do conteúdo essencial de um direito fundamental, gera nulidade, nos termos da alínea d) do n° 2 do citado artigo 133º, cfr. MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA e outros, Código do Procedimento Administrativo Comentado, Volume II, Coimbra, 1995, págs. 96-98 e 151". Sendo a fundamentação dos atos administrativos em si mesma um direito instrumental ou formal, com vista à defesa de outros de conteúdo material, não é de considerar como direito fundamental, salvo se em concreto serve a defesa de um direito desta natureza, o que não está adquirido nos autos.”
- deste Tribunal Central Administrativo Norte, de 06.09.2010, tirado no processo nº. 00007/09.2BEMDL, em que se sumariou: (…) I. A invalidade de um ato administrativo consiste na sua inaptidão intrínseca para a produção de efeitos, decorrente de uma ofensa à ordem jurídica; II. A nulidade constitui a forma mais grave de invalidade, torna o ato totalmente ineficaz, é insuscetível de sanação, é impugnável a todo o tempo perante os tribunais, sendo que este conhecimento judicial concorre com o conhecimento administrativo; III. A anulabilidade traduz um desvalor menos grave, sendo o ato eficaz até ser anulado [ou suspenso], é passível de sanação, é obrigatório enquanto não for anulado, e esta anulação, que tem prazo, apenas pode ser judicial; IV. O vício de falta de fundamentação acarreta, em princípio, apenas a anulabilidade do ato que dele padece.
(…)”.
- deste Tribunal Central Administrativo Norte, de 25.05.2012, no processo 00730/10.9BECBR, em que se sumariou:” (…) I. Fundamentar é enunciar explicitamente as razões ou motivos que conduziram o órgão administrativo à prática de determinado ato, ato este que deverá conter expressamente os fundamentos de facto e de direito em que assenta a decisão sem que a exposição dos fundamentos de facto tenha de ser prolixa. II. O invocado desconhecimento quanto ao facto do prédio estar ou não inserido em zona REN e se está próximo de linha de água com consequente ilegalidade do edificado mostra-se irrelevante para efeitos da pretensa falta de fundamentação do ato impugnado. III. Caso a violação do direito fundamental não atinja o seu "conteúdo essencial" ou o seu "núcleo duro", a sanção adequada será a anulabilidade. IV. Não ocorre violação do art. 133.º, n.º 2, al. d) do CPA dado nem a falta de fundamentação ser suscetível de gerar no caso o desvalor da nulidade, nem se mostra alegado a violação dum qualquer outro direito fundamental por parte do ato impugnado. V. Questão prejudicial para efeito do disposto no art. 31.º n.º 1 do CPA tem de ser entendida como toda e qualquer questão que se suscita no procedimento e cuja resolução é da competência de outro órgão administrativo ou dos tribunais e que, sem estar decidida, prejudica ou impede seja proferida a decisão final no procedimento. VI. Esta decisão não pode ser proferida, nomeadamente com uma determinada margem de segurança, sem se saber ou conhecer o resultado da decisão da questão prejudicial que compete a outro órgão administrativo ou aos tribunais, ou seja, a resolução final da questão colocada à apreciação do órgão administrativo tem que depender da solução a dar à questão prejudicial (…)”.

A regra é, pois, a anulabilidade, só assim não sendo quando a fundamentação assumir, ou uma natureza própria de elemento essencial do ato, acabando por cair debaixo do critério legislativo constante do nº. 1 do artigo 133º do CPA, ou uma natureza paralela à de ofensa ao conteúdo essencial de um direito fundamental [artigo 133º nº2 alínea d) do CPA], determinante da nulidade do ato impugnado.
Volvendo ao caso em análise, é para nós insofismável que não foram alegados quaisquer factos capazes de sustentar a excecionalidade da fundamentação aposta no ato impugnado.
De facto, a Autora, aqui Recorrente limita-se a invocar “(…) que esta invalidade impõe a declaração de nulidade do ato administrativo em causa (…)”, o que é manifestamente insuficiente em ordem a concluir-se no sentido da excecionalidade da fundamentação aposta no ato impugnado.
Outro assim é de relevar que o facto do bloco legal aplicável nada aportar de relevante no sentido de exigir uma fundamentação acrescida como garantia da salvaguarda de um direito fundamental, como sucede, por exemplo, no domínio do direito sancionatório relativamente ao direito de defesa do arguido, o que também contribuiu para a posição ora assumida por este Tribunal no que diz respeita a esta matéria.
Pelo que a anulabilidade é, pois, a única hipótese aqui em causa.
Ora, sendo o ato impugnado suscetível de mera anulabilidade, em face da arguição dos vícios invocados, a sua impugnação somente seria possível dentro do respetivo prazo.
E em matéria de prazos de impugnação contenciosa de atos administrativos anuláveis, rege o disposto nos artigos 58º e seguintes do C.P.T.A..
Ora, conforme estabelece a alínea b) do nº.2 do artigo 58º e nº.1 do artigo 59º da CPTA, o prazo para a impugnação de atos anuláveis é de três meses, sendo que, tratando-se de ato que deva ser notificado, tal prazo conta-se da respetiva notificação do mesmo, ainda que tal ato tenha sido objeto de publicação obrigatória.
Temos, pois, assim, que a lei prevê para a impugnação de atos anuláveis um prazo de três meses, sob pena de caducidade do direito de ação.
E segundo o disposto no n.º 4 do artigo 59º do C.P.T.A, a utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação de contenciosa do ato administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respetivo prazo legal, consoante o que ocorrer em primeiro lugar.

No caso sujeito, cabe notar que a Autora teve conhecimento do ato impugnado, na melhor das hipóteses, desde o dia em reclamou administrativamente do mesmo, ou seja, 18.06.2018.

Percorrido o probatório coligido nos autos, ressuma com evidência que o evento que se verificou primeiro das hipóteses expostas no n.º 4 do artigo 59º do C.P.T.A, e supra elencadas, foi o esgotamento do prazo de 30 dias de decisão da reclamação interposta pelo Autora, que ocorreu em 01.10.2018.

Isso significa que a partir de então [30.09.2018] iniciou-se o prazo para a utilização do meio processual impugnatório, in casu, a ação administrativa especial, cuja instauração está sujeita ao prazo de três meses, nos termos do nº. 2 do artigo 58º do C.P.T.A, que terminou no dia 14.01.2019.

Na data em que a presente ação foi proposta, em 21.04.2019, já havia decorrido o prazo previsto no artigo 58°, n°. 2 alínea b) do C.P.T.A.
A decisão judicial recorrida erra, todavia, ao considerar como termo a quo da contagem desse prazo, assim convertido, o dia 04.11.2018, uma vez que, como supra se expos, que o prazo relevante é o de 14.01.2019.
Acontece, porém, que esse erro factual não se repercute decisivamente no sentido da decisão deste recurso, pois que resulta que, no dia 21.04.2019, data da interposição desta ação impugnatória, já estava caducado o direito da Autora/Recorrente a fazê-lo.

Considera, no entanto, a Autora, aqui Recorrente, ser-lhe aplicável o disposto no nº. 4 do artigo 58º do C.P.T.A [erro desculpável], aqui residindo a crítica nuclear dirigida à decisão judicial recorrida no que à boa aplicação do direito concerne.
Como é consabido, o artigo 58º, nº 4, permite que, desde que ainda não tenha expirado o mais longo dos prazos de impugnação [um ano de que dispõe o Ministério Público] qualquer das pessoas ou entidades legitimadas a impugnar o possam fazer, mesmo que já tenha passado o prazo de três meses dentro do qual, em princípio, o deveriam ter feito.
Para o efeito, é necessário que o Tribunal considere demonstrada a ocorrência de uma das três circunstâncias, taxativamente previstas, em que, no entender da lei, “a tempestiva apresentação da petição não era exigível a um cidadão normalmente diligente”.

Essas circunstâncias são as seguintes, enunciadas nas alíneas a), b) e c) do artigo 58º, nº 4.
(i) O interessado não impugnou porque a Administração o induziu em erro, podendo mesmo ter agido de má fé;
(ii) O atraso na impugnação é desculpável em virtude da ambiguidade do quadro normativo ou das dificuldades que colocava a identificação do ato impugnável ou a questão da sua qualificação como ato administrativo ou como norma.
(iii) Verificou-se uma situação de justo impedimento.
No caso dos autos, temos que a Autora, aqui Recorrente, tenta enquadrar a sua situação no supra ponto (i), alegando, para tanto, que “(…) A indicar um meio de reação, sempre deveria o Recorrido ter indicado a impugnação judicial e não um meio facultativo e muito menos sem indicar as características do mesmo (…)”, de modo que deve o seu recurso ser considerado tempestivo, uma vez que foi apresentado a juízo dentro dos 3 meses subsequentes à notificação da decisão que recaiu sobre a sua reclamação, tal como impõe a alínea b) do n.° 3 do artigo 58.° do CPTA.
Julgamos, porém, que os termos em que a Recorrente desenvolve a sua argumentação são incapazes de fulminar a sentença recorrida com imputado erro de julgamento de direito.
Na verdade, atendendo aos contornos temporais envolvendo a prolação do ato impugnado e a propositura da presente ação, assoma evidente que é aplicável aos presentes autos o Código de Procedimento Administrativo, na versão aprovada pelo Decreto-Lei aprovado pelo D.L nº 4/2015, de 07.01.
Ora, dispõe o nº. 2 do artigo 114º do NCPA que:
“(…)
2 - Da notificação do ato administrativo devem constar:
a) O texto integral do ato administrativo, incluindo a respetiva fundamentação, quando deva existir;
b) A identificação do procedimento administrativo, incluindo a indicação do autor do ato e a data deste;
c) A indicação do órgão competente para apreciar a impugnação administrativa do ato e o respetivo prazo, no caso de o ato estar sujeito a impugnação administrativa necessária.
3 - O texto integral do ato pode ser substituído pela indicação resumida do seu conteúdo e objeto, quando o ato tiver deferido integralmente a pretensão formulada pelo interessado.
4 - Para efeitos do disposto na alínea c) do n.º 2, o reconhecimento jurisdicional da existência de erro ou omissão na indicação do meio de impugnação administrativa a utilizar contra o ato notificado não prejudica a utilização do referido meio no prazo de 30 dias, a contar do trânsito em julgado da decisão jurisdicional.
5 - Quando não haja prazo fixado na lei, os atos administrativos devem ser notificados no prazo de oito dias.
(…)”.

A leitura do preceito legal que se vem de transcrever revela-nos, de entre outros elementos, que apenas existe obrigatoriedade legal de indicação do meio gracioso de impugnação e apenas no caso de se tratar de uma impugnação necessária [cfr. alínea c)].
Certo é que não se impõe a indicação de um qualquer meio contencioso de impugnação em detrimento do meio administrativo de impugnação.
Por conseguinte, não vinga a argumentação avançada pela Recorrente em análise.
E não se argumente que a menção contida na notificação do ato impugnação de que “(…) Pode V. Exa. reclamar da presente decisão, em requerimento dirigido à Gestora do PDR 2020, no qual deve expor os fundamentos que invoca, no prazo máximo de 15 dias úteis, após a data de conhecimento da presente notificação para a morada da Rua (…), (…) ou para o email xx.yyyyy”pdr-2020.pt, nos termos do disposto no artigo 191º do Código de Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei nº. 4/2015, de 7 de janeiro (…)” induziu a Recorrente em erro a considerar que o prazo contencioso de três meses apenas se iniciaria após a decisão da reclamação [e respetiva notificação] por parte da entidade competente.

De facto, o convencimento de tal realidade não pode ter-se como legitimamente emergido do ofício de notificação do ato impugnado, pois nada dele consta nesse sentido.

De modo que não existe, portanto, qualquer motivo desculpável que possa justificar a flexibilidade do prazo.

Concludentemente, improcedem todas as conclusões de recurso.
Mercê de tudo o quanto ficou exposto, deverá ser negado provimento ao presente recurso jurisdicional, confirmando-se a sentença recorrida.
Assim se decidirá.

* *

IV – DISPOSITIVO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção do Contencioso Administrativo deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo artigo 202º da CRP, em NEGAR PROVIMENTO ao recurso jurisdicional “ sub judice”, confirmando-se a decisão judicial recorrida.

Custas pela Recorrente, sem prejuízo do benefício do apoio judiciário com que litiga nos autos.

Registe e Notifique-se.

* *

Porto, 02 de outubro de 2020,

Ricardo de Oliveira e Sousa
João Beato
Helena Ribeiro