| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência os juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte, Secção do Contencioso Administrativo:
L.... (Parque Residencial (…)), em acção intentada contra Município (...) (Praça (…)), indicando como contra-interessada a Oficina de S--- (Rua (…) interpõe recurso jurisdicional do decidido pelo TAF de Braga Porto, julgando “procedente a exceção dilatória da ilegitimidade da Autora e, em consequência, absolvo a Entidade Demandada da instância”.
Conclui:
A.1.1 A presente ação foi acompanhada de um procedimento cautelar de suspensão de eficácia cuja apensação foi requerida pela Autora. A.1.2. A decisão de absolvição de instância fundada em ilegitimidade ativa foi revogada pela apelação junto do TCAN, acórdão este que foi confirmado pela não admissão da revista da Ré, assim se confirmando a legitimidade da autora, eleitora, seja por via do regime do art.º 9º/2 na defesa de valores constitucionalmente protegidos como o urbanismo, seja ao abrigo do 55º /2, ambos do CPTA.
A.1.3. Em todo o caso, em face dos elementos dos autos, estão perfeitamente caracterizados como objeto do presente processo interesses difusos sobre os bens constitucionalmente protegidos da qualidade de vida, ambiente, património cultural, urbanismo e ordenamento do território.
A.1.4. Ao contrário do que se diz na sentença recorrida, a Autora/Recorrente, não se limitou à «mera alegação do interesse da defesa da legalidade urbanística, do património cultural, do ordenamento do território e do ambiente».
A.1.3. A própria sentença recorrida não equaciona globalmente todos os fundamentos da petição inicial
A.1.4. Ali se põe em evidência que a Autora, no plano dos factos, alegou todos os factos relevantes atinentes à operação urbanística submetida a licenciamento e depois licenciada, especificando as suas características.
A.1.5. E que, no plano do direito, indicou também o direito urbanístico aplicável especificando os parâmetros urbanísticos com os quais a referida operação urbanística se mostra desconforme.
A.1.6. Tanto é o suficiente para caracterizar os bens e interesses em jogo na presente ação e entre eles identificar interesses difusos passíveis de tutela através de ação popular.
A.1.7. Não se impunha, pois, à Autora, conforme se afirma na sentença recorrida, a alegação de quaisquer factos adicionais que explicitassem a projeção de tudo o que alegou no requerimento inicial no interesse da comunidade.
A.1.8. O Tribunal recorrido incorreu, assim, considerando não estar suficientemente caracterizado na presente ação um interesse difuso passível de tutela através de ação popular, em erro de julgamento, errando na aplicação da norma das disposições conjugadas dos art.s 2º/1 e 1º/2 da Lei n.º 83/95, de 31/08 (LAP).
A.1.9. E, bem assim, considerando que se impunha à Autora a alegação de factos adicionais que explicitassem a projeção de todo o alegado no interesse da comunidade, errou na interpretação daquelas disposições conjugadas dos art.s 2º/1 e 1º/2 da LAP, retirando daquela interpretação uma norma inconstitucional, por violadora do art. 53º/2 da CRP.
A.2.1. Independentemente de um tal reconhecimento de um interesse difuso objeto de tutela na presente ação, nunca tal questão seria causa de ilegitimidade ativa.
A.2.2. A questão da legitimidade processual pressupõe a questão, autónoma, da qualificação do objeto processual.
A.2.3. E é apenas na qualificação do objeto processual que releva a questão da caracterização de um interesse difuso como objeto da presente ação.
A.2.4. Estando perfeitamente caracterizado o interesse difuso como objeto de tutela da presente ação, a legitimidade ativa resulta claramente do critério do art. 9º/2 do CPTA.
A.2.5. Mas mesmo quando, como fez a sentença recorrida, se entendesse não estar suficientemente caracterizado um interesse difuso, então não poderia, automaticamente, concluir-se pela ilegitimidade processual ativa e decidir-se a absolvição da instância.
A.2.6. Haveria, isso sim, que requalificar o objeto da presente ação e em função dessa requalificação e com base nos critérios jurídico-processuais para que a mesma apontasse, então equacionar a questão da legitimidade.
A.2.7. Em face da qualificação que o próprio tribunal recorrido faz do objeto da ação, teria, então, de afirmar a legitimidade processual ativa da Autora, residente em (…), pelo menos à luz do critério do art. 55º/2 do CPTA, considerando a certidão de recenseamento eleitoral demonstrativa que juntou.
A.2.8. O Tribunal recorrido incorreu, assim, considerando verificada ilegitimidade processual ativa, em erro de julgamento, errando na aplicação da norma do art. 9º/2 do CPTA e desaplicando o art. 55º/2 do CPTA.
A.3.1. À luz do princípio da cooperação e do dever de gestão processual consagrados nos arts. 7º-A/2 e 8º do CPTA, quando entendesse existir uma insuficiência de alegação da parte da Autora que pudesse dar causa a uma exceção dilatória e assim impedir o conhecimento de mérito, o Tribunal recorrido estava obrigado a convidar ao aperfeiçoamento da alegação em causa.
A.3.2. Entendendo, já na sentença, que houve insuficiência de alegação e tendo preterido o convite ao aperfeiçoamento, o Tribunal recorrido omitiu um ato jurídico-processualmente devido, o que é configurável como nulidade de sentença por excesso de pronúncia.
A.3.3. A sentença recorrida está, assim, tendo sido decidida a absolvição da instância por ilegitimidade ativa por insuficiência de alegação e com preterição do convite ao aperfeiçoamento, ferida de nulidade por excesso de pronúncia nos termos dos arts. 7º-A/2 e 8º do CPTA e 615º/1-d) do CPC ex vi art. 1º do CPTA.
B.1. Entendendo, como entende a Recorrente, que existe legitimidade ativa, seja ao abrigo do art. 9º/2 ou do art. 55º/2 do CPTA, sempre tem de configurar-se o exercício pela Autora de um direito de ação popular.
B.2. Mas, como também se enunciou, a Recorrente entende ser de impugnar a decisão de condenação em custas, mesmo independentemente da impugnação da primeira decisão.
B.3. No caso dos autos, o Tribunal recorrido não proferiu decisão de manifesta improcedência.
B.4. Mais, o Tribunal recorrido decidiu a absolvição da instância com fundamento na ilegitimidade ativa, de acordo com os critérios aplicáveis à legitimidade para a ação popular, citando o art. 9º/2 do CPTA e os artºs. 1º, 2º e 12º da LAP.
B.5. Deste modo, o Tribunal recorrido não colocou em causa a qualificação da presente ação como ação popular, mas apenas julgou parte ilegítima para ela a Autora, não tendo julgado a ação manifestamente improcedente.
B.6. A sentença incorreu, assim, condenando a Autora/Recorrente em custas, em erro de julgamento, errando na aplicação da norma do art.º 4º/1 b) e /5 do RCP.
Sem contra-alegações.* O Exm.º Procurador-Geral Adjunto foi notificado nos termos do art.º 146º, nº 1, do CPTA.* A apelação:
O tribunal “a quo” julgou “procedente a exceção dilatória da ilegitimidade da Autora e, em consequência, absolvo a Entidade Demandada da instância”.
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Ø Circunstancialmente.
§º) A decisão recorrida tem o seguinte teor:
«(…)
Da ilegitimidade ativa:
Conforme atrás enunciado, a Entidade Demandada e a Contrainteressada invocaram a ilegitimidade da Autora para apresentar a presente ação.
De igual forma, o DMMP sustentou a ilegitimidade ativa da Autora por reputar não estar em causa o exercício do direito de ação popular.
Apreciemos.
A legitimidade é um pressuposto processual, ou seja, uma condição para obtenção de uma pronúncia sobre o mérito da pretensão formulada, permitindo aferir a posição que devem ter as partes perante a pretensão deduzida em juízo, para que o julgador possa e deva pronunciar-se sobre o mérito da causa, julgando a ação procedente ou improcedente.
A ilegitimidade das partes constitui, nos termos do artigo 89.º, n.ºs 1, 2 e 4, alínea e) do CPTA e dos artigos 278.º, n.º 1, alínea d), 576.º, n.º 2, 577.º, alínea e), do CPC, aplicados ex vi do artigo 1.º do CPTA, exceção dilatória que determina a absolvição do Réu da instância, quando já tenha havido citação.
No âmbito da lei processual administrativa, o artigo 9.º, nº 1 do C.P.T.A. estabelece o princípio geral em matéria de legitimidade ativa, elegendo a titularidade da respetiva relação material controvertida como critério definidor desse pressuposto processual. Esta titularidade deverá ser aferida de acordo com a alegação feita pelo autor (cfr. artigo 9.º, n.º 1 do C.P.T.A. e artigo 26.º, n.º 3 do C.P.C.). Portanto, o que importa, para aferir da legitimidade como pressuposto processual, não é a relação material controvertida em si, mas a posição em que o autor se coloca perante esta, assim se dispensando a legitimidade substantiva. Estipula o artigo 9.º do CPTA que «sem prejuízo do disposto no número seguinte (…) o autor é considerado parte legítima quando alegue ser parte na relação material controvertida» [n.º 1], e acrescenta que «independentemente de ter interesse pessoal na demanda, qualquer pessoa, bem como as associações e fundações defensoras dos interesses em causa, as autarquias locais e o Ministério Público têm legitimidade para propor e intervir, nos termos previstos na lei, em processos principais e cautelares destinados à defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos, como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais» [n.º 2].
Em concretização do artigo 52.º, n.º 3 da CRP, estipula o artigo 9.º, n.º 2 do CPTA, que o exercício da ação popular destina-se à defesa de interesses difusos como critério de legitimidade no âmbito do processo administrativo.
Preceitua o n.º 3, do artigo 52.º que «todos, pessoalmente ou através de associações de defesa dos interesses em causa» têm o direito de ação popular, para «promover a prevenção, cessação ou a perseguição judicial das infrações contra a saúde pública, os direitos dos consumidores, a qualidade de vida e a preservação do ambiente e do património cultural», assim como para «assegurar a defesa dos bens do Estado, das regiões autónomas e das autarquias locais».
Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha (in “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 3.ª Edição revista, Almedina, 2010, pp. 77 e 78) no tocante a este aspeto, referem que “a acção popular opera quando se verifiquem dois requisitos: um relativo à legitimidade activa – que, no nosso domínio, está definido na primeira parte deste artigo 9.º, que carece de ser integrado pelas disposições dos artigos 2.º e 3.º da Lei n.º 83/95 – e um relativo ao objecto – que se traduz no elenco de bens ou valores que podem ser tutelados através dessa forma de acção, exemplificativamente referenciados na segunda parte do mesmo n.º 2 do artigo 9.º”.
Foi aprovada a Lei 83/95, de 31 de agosto, que estabelece o direito de participação procedimental e de ação popular, dando corpo, assim, ao consagrado constitucionalmente.
Postula o n.º 1, do artigo 1.º da citada Lei, que «a presente lei define os casos e os termos em que são conferidos e podem ser exercidos o direito de participação popular em procedimentos administrativos e o direito de ação popular para a prevenção, a cessação ou a perseguição judicial das infrações previstas no n.º 3 do artigo 52.º da Constituição» e o n.º 2 enumera os interesses protegidos pela lei da ação popular, como sendo, designadamente, a saúde pública, o ambiente, a qualidade de vida, a proteção do consumo de bens e serviços, o património cultural e o domínio público. Por sua vez, prescreve o artigo 2.º da referida Lei, que são titulares do direito de ação popular «quaisquer cidadãos no gozo dos seus direitos civis e políticos e as associações e fundações defensoras dos interesses previstos no artigo anterior, independentemente de terem ou não interesse direto na demanda».
Por seu turno, dispõe o artigo 12.º, n.º 1 da mesma Lei que «a ação procedimental administrativa compreende a ação para defesa dos interesses referidos no artigo 1.º e o recurso contencioso com fundamento em ilegalidade contra quaisquer atos administrativos lesivos dos mesmos interesses».
Como nos enina Gomes Canotilho e Vital Moreira: “O objeto da ação popular é, antes de mais, a defesa de interesses difusos. Com efeito, em virtude do feixe de interesses que converge ou pode convergir sobre determinado bem, há que distinguir: (1) o interesse individual, isto é, o direito subjetivo ou interesse específico de um indivíduo; (2) o interesse público ou interesse geral, subjetivado como interesse próprio do Estado e dos demais entes territoriais, regionais e locais; (3) o interesse difuso, isto é a refração em cada indivíduo de interesses unitários da comunidade, global e complexamente considerada; (4) o interesse coletivo, isto é, interesse particular comum a certos grupos e categorias.
A ação popular tem, sobretudo, incidência na tutela de interesses difusos, pois sendo interesses de toda a comunidade, deve reconhecer-se aos cidadãos uti cives e não uti singuli, o direito de promover, individual ou associadamente, a defesa de tais interesses... […]. A alínea b do n° 3, acrescentada pela LC n° 1/97, veio alargar expressamente o direito de ação popular à defesa dos bens do Estado, das regiões autónomas e das autarquias locais” [in “Constituição da República Anotada”, 4ª edição revista, 1º Volume, pp. 696/699].
Mais se escreveu no Acórdão do TCA Sul de 23.01.2014 (P. 10452/13) que “entende-se por interesses difusos “(…) os interesses sem titular determinável, meramente referíveis na sua globalidade a categorias indeterminadas de pessoas (...) evidenciados[s] pela sua adstrição a um conjunto de pessoas caracterizado pela sua indivisibilidade e pela indeterminabilidade dos seus componentes (...) A necessidade de admitir a iniciativa processual popular relativamente aos interesses materiais selecionados no nº 3 do artº 52º da CRP resulta de, em muitas circunstâncias, eles se apresentarem para a grande maioria dos cidadãos como meros interesses difusos, pelo que ninguém poderá invocar um interesse pessoal e direto na prevenção, cessação ou perseguição judicial das infrações contra esses bens cometidas.”, cfr. Sérvulo Correia, in “Direito do Contencioso Administrativo”, I, LEX, 2005, págs. 245 e 261.
[…]
Pois que não pode o interesse difuso ser confundido com qualquer outro interesse, como seja, o interesse público. Apesar de alguma coincidência, os interesses públicos são os interesses gerais de uma coletividade e os interesses difusos são aferidos pelas necessidades efetivas que por eles são ou deviam ser satisfeitas aos membros de uma coletividade.
Os “interesses públicos, porque correspondem (em termos ideais, pelo menos) aos interesses gerais de uma coletividade, abstraem dos interesses individuais que são ou podem ser satisfeitos. Os interesses públicos aferem-se pelas necessidades gerais da coletividade, pelo que, ainda que seja apenas o interesse de um único individuo, esta satisfação corresponde a um interesse publico se ela for imposta por aquelas necessidades gerais. Em contrapartida, os interesses difusos só são delimitáveis em função das necessidades concretamente satisfeitas aos membros de uma coletividade: como esses interesses se desdobram numa dimensão individual e numa dimensão supra-individual, não há interesses difusos que não satisfaçam efetivamente uma necessidade de todos e de cada um dos membros da coletividade. Assim, enquanto os interesses públicos são os interesses gerais da coletividade, os interesses difusos são os interesses de todos aqueles que veem as suas necessidades concretamente satisfeitas como membros de uma coletividade.”, cfr. Miguel Teixeira de Sousa, obra cit., pág. 31-32.”
Concluindo, pode dizer-se que a ação popular traduz-se num alargamento da legitimidade processual ativa dos cidadãos, independentemente do seu interesse individual ou da sua relação específica com os bens ou interesses em causa, constituindo o seu objeto, antes de mais, a defesa de interesses difusos.
Ora, como bem nota o DMMP, “limita-se a alegar que pretende salvaguardar os interesses difusos da qualidade de vida, património cultural, ordenamento do território e ambiente infringidos com a putativa violação dos regimes legais trazidos à colação. Mas para além disso nada mais invoca e concretiza que permita caraterizar o interesse difuso que visa defender.
Não concretiza de facto o interesse de toda a comunidade que pretende defender, designadamente em que medida a invoca violação da legalidade urbanística se projeta nos demais cidadãos ou em que medida os habitantes de Braga são afetados pelo ato de licenciamento.
A mera alegação do interesse da defesa da legalidade urbanística, do património cultural, do ordenamento do território e do ambiente, assente na violação do direito urbanístico legal e regulamentar vigente por violação das disposições do PDM quanto aos usos, funções, configuração, implantação do edifício e enquadramento morfotipológico e do regime imperativo quanto a cedências ao domínio público e compensações ao Município demandado desacompanhada de outra alegação, não permite fundar a existência de um interesse difuso a tutelar através da ação popular. Seria pois indispensável que a “autora popular” comprovasse que a construção em causa, a ser ilegal, é ainda contrária aos interesses da comunidade, interesses estes que, depois, em concreto, devia pormenorizar ao nível da sua lesão demonstrando como é que uma alegada violação de normas em matéria urbanística se projecta em prejuízos para os interesses da comunidade, ou seja, como e em que medida a ilegalidade que assaca ao acto impugnado se repercute negativamente nos cidadãos de (…), que danos lhes pode causar, que efeitos negativos se vão abater sobre os cidadãos.”.
Portanto, a Autora não concretiza de facto o interesse de toda a comunidade que pretende defender, designadamente em que medida a invocada violação da legalidade urbanística se projeta nos demais cidadãos ou em que medida os habitantes de (…) são afetados pelo ato de licenciamento.
Não se mostrando caracterizada a defesa de interesses de toda a comunidade, por nada ser dito sobre o modo como a alegada violação do interesse urbanístico se projeta nos demais cidadãos ou o modo como é a coletividade afetada pela alegada ilegalidade urbanística, não se mostra sustentada a qualidade de que a Autora se arroga, de ser autor popular.
Não age, assim, no exercício do direito de ação popular.
Verifica-se, pois, a ilegitimidade ativa da Autora que determina a absolvição da instância da Entidade Demandada [artigo 89.º, n.º 1, 2 e 4, alínea e) do CPTA]. ** Nos termos do n.º 1 do artigo 3.º do Regulamento das Custas Processuais (RCP), as custas processuais abrangem a taxa de justiça, os encargos e as custas de parte.
De acordo com o n.º 1 do artigo 527.º do CPC (aplicável ex vi do artigo 1.º do CPTA) «[a] decisão que julgue a ação ou algum dos seus incidentes ou recursos condena em custas a parte que a elas houver dado causa ou, não havendo vencimento da ação, quem do processo tirou proveito», postulando o n.º 2 do referido artigo que dá causa às custas do processo a parte vencida, na proporção em que o for.
Tendo a petição inicial sido apresentada junto de juízo e tribunal incompetentes para o conhecimento da causa, à luz da legislação em vigor, é sobre o Autor que recai a obrigação de pagamento de custas.
Nesta conformidade, as custas são a cargo da Autora, nos termos do disposto no artigo 527.º, n.ºs 1 e 2 do CPC e artigo 6.º do RCP.
«(…)
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Ø Apreciando.
A recorrente aponta à decisão recorrida “excesso de pronúncia nos termos dos arts. 7º-A/2 e 8º do CPTA e 615º/1-d) do CPC ex vi art. 1º do CPTA.”.
Não desconhecendo contributo(s) para a tese, não acolhemos.
«As nulidades das decisões judiciais situam-se no âmbito da sua validade formal e pressupõem que o concreto acto jurisdicional tenha desrespeitado as regras próprias da sua elaboração e estruturação ou violado o conteúdo e limites do poder à sombra da qual foi decretado» - Ac. do STA, de 14-11-2018, proc. n.º 0829/12.7BELRA 0212/18.
E não é isso que confronta.
O que teve pronúncia foi quanto a questão que até é oficiosa, sem a pecha de excesso imputada.
Posto isto, vejamos quanto ao erro de julgamento.
Inegavelmente que à actual pronúncia não deixa de ter projecção de contributo reflexivo o já decidido em processo cautelar (de 16-02-2018, proc. n.º 740/17.5BEBRG; revista não admitida, por Ac. do STA, de 17-05-2018, proc. n.º 452/18).
Onde se discorreu [não original; versão publicada em base da dgsi]:
«(…)
O princípio geral de legitimidade activa vem estabelecido, por referência à titularidade da relação jurídica administrativa, no nº 1 do artigo 9º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), sendo o autor considerado parte legítima quando alegue ser parte na relação material controvertida; todavia, ressalva expressamente o disposto no número seguinte e no capítulo II do título II, ou seja, para além da acção popular — a que se refere o nº 2 —, o regime específico aplicável à impugnação de actos administrativos (artigo 55º do CPTA), à condenação à prática de acto devido (artigo 68º), à impugnação de normas e condenação à emissão de normas (artigos 73º e 77º) e às acções sobre validade e execução de contratos (artigo 77º-A).
O nº 2 do artigo 9º do CPTA concretiza um critério autónomo de legitimação no exercício da acção popular destinada à defesa de interesses difusos, a que se reporta o artigo 52º, nº 3, da CRP.
A CRP configurou a acção popular como uma forma de legitimidade processual activa dos cidadãos, que poderá ser exercitada perante qualquer tribunal – individualmente ou por intermédio de associações representativas -, independentemente do interesse pessoal ou da existência de uma relação específica com os bens ou interesses difusos que estivessem em causa, tal como sintetizam Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2017, 4ª ed. pág. 95.
A acção popular traduz-se, por definição, num alargamento da legitimidade processual activa a todos os cidadãos, independentemente do seu interesse individual ou da sua relação específica com os bens ou interesses em causa. O objecto da acção popular é, antes de mais, a defesa de interesses difusos, ou seja, tem incidência na tutela de interesses difusos, pois sendo interesses de toda a comunidade, deve reconhecer-se aos cidadãos uti cives e não uti singuli, o direito de promover, individual ou associadamente, a defesa de tais interesses. A Constituição garante a acção popular para prevenir, fazer cessar ou perseguir as infracções exemplificativamente elencadas no nº 3 do referido artigo 52º, para além de servir para requerer para o lesado ou lesados a correspondente indemnização — veja-se Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa anotada, Coimbra, 3ª ed. ver., pág. 279 e sgts.
A expressão «nos termos da lei», ínsita no nº 2 do artigo 52º da CRP, remete para o atinente regime legal, actualmente, a Lei nº 83/95, de 31 de Agosto, com a rectificação nº 4/95, de 12 de Outubro, e alterações introduzidas pelo Decreto-Lei nº 214-G/2015, de 02 de Outubro, lei que regula, em termos gerais, o direito de participação procedimental e de acção popular, sem prejuízo de outros diplomas que contêm previsão específica sobre a matéria, e, nesta, para os artigos 2º e 3º. Verte o artigo 2º:
«1 - São titulares do direito procedimental de participação popular e do direito de acção popular quaisquer cidadãos no gozo dos seus direitos civis e políticos e as associações e fundações defensoras dos interesses previstos no artigo anterior, independentemente de terem ou não interesse directo na demanda.
2 - São igualmente titulares dos direitos referidos no número anterior as autarquias locais em relação aos interesses de que sejam titulares residentes na área da respectiva circunscrição.».
Para além da individualização feita no artigo 1º, nº 2, desta Lei nº 83/95, note-se que o nº 2 do artigo 9º do CPTA adita uma referência ao urbanismo e ao ordenamento do território, matéria específica da área de contencioso administrativo
Importa, por fim, referir que a acção popular administrativa aplica-se a todas as espécies processuais que integram o contencioso administrativo e pode ser utilizada para a obtenção de qualquer das providências judiciárias legalmente admissíveis, tal como melhor resulta do disposto no artigo 12º, nº 1, da Lei n 83/95: «A acção popular administrativa pode revestir qualquer das formas de processo previstas no Código de Processo nos Tribunais Administrativos".
E, tal como explica Mário Aroso de Almeida et al, op. cit., pag. 96, «a ação popular não é, pois, um meio processual, mas uma forma de legitimidade que permite desencadear os diversos tipos de ações ou providências cautelares que se tornem necessárias à defesa dos interesses difusos» (nosso sublinhado).
Aquela norma configura o direito de acção popular destinado à defesa de interesses difusos que, em termos similares, prevêem também os artigos 68º, nº 1, alínea f), 72º, nº 1, 77º, nº 1, e 77º-A, nº 1, alínea h), e nº 2, alínea d).
Ora, para além do princípio geral em matéria de legitimidade activa e, precisamente, contido na ressalva ínsita no nº 1 do artigo 9º do CPTA, prevê o artigo 55º do CPTA a legitimidade activa para impugnar um acto administrativo.
De entre os titulares desta legitimidade activa impugnatória, importa referir, por um lado, a constante da alínea f) do nº 1 do referido artigo 55º do CPTA — que refere “tem legitimidade para impugnar um acto administrativo pessoas e entidades mencionadas no nº 2 do artigo 9º”.
Para o que releva à economia do presente aresto, importa o nº 2 do mencionado artigo 55º do CPTA, que reza: «A qualquer eleitor, no gozo dos seus direitos civis e políticos, é permitido impugnar as decisões e deliberações adotadas por órgãos das autarquias locais sediadas na circunscrição onde se encontre recenseado, assim como das entidades instituídas por autarquias locais ou que destas dependam.».
Prevê-se, pois, a acção popular correctiva exercitável por qualquer eleitor, no gozo dos seus direitos civis e políticos, para a impugnação das decisões e deliberações adoptadas por órgãos das autarquias locais sediadas na circunscrição onde se encontre recenseado.
Lê-se, e aqui se acolhe totalmente, em Mário Aroso de Almeida et al, op. cit. pág. 387-388: «Trata-se de um meio de fiscalização cívica da gestão das autarquias, que visa unicamente as situações ilegais praticadas sob a forma de ato administrativo, em vista à reposição da legalidade objetiva, e que, por isso, surge enquadrada como uma modalidade de legitimidade ativa típica da ação impugnatória [(468) Assim se justifica, como antes se assinalou, que não tenha sido feita referência à acção popular corretiva na disposição geral do artigo 9.º, ao contrário do que sucede com a acção popular destinada à defesa de interesses difusos, tida como uma forma de legitimidade de caráter heterogéneo] (…).
A legitimidade radica apenas na qualidade de cidadão — e representa, por isso, a manifestação de um direito político —, e não na invocação de um interesse individual ou de um interesse difuso, pelo que a posição do ator popular acaba por ser análoga à do Ministério Público, quando intervém no exercício da ação pública, no sentido de que nada mais se lhe exige do que invocar um juízo de ilegalidade relativamente ao ato impugnado. Neste fator reside o principal traço distintivo em relação à ação popular dirigida à defesa de interesses difusos, a que se o artigo 9.º, n.º 2. Neste último caso, não basta a invocação de um direito político, é necessário invocar a lesão do interesse difuso que se pretende proteger.» (nossos sublinhados).
Finalmente, porque estamos perante um processo destinado, na origem, à adopção de uma providência cautelar, importa ter presente o disposto no n° 1 do artigo 112° do CPTA: "Quem possua legitimidade para intentar um processo junto dos tribunais administrativos pode solicitar a adopção da providência ou das providências cautelares, antecipatórias ou conservatórias, que se mostrem adequadas a assegurar a utilidade da sentença a proferir nesse processo".
Ora, no caso presente, em face do disposto no nº 2 do artigo 55º do CPTA, importa saber se (i) estamos perante um processo impugnatório de acto administrativo, (ii) se esse acto consubstancia decisão ou deliberação (iii) adoptada por órgãos de autarquia local, ou entidades instituída por autarquia local ou que desta dependa, (iv) sediadas na circunscrição onde o autor se encontra recenseado e se (v) este (o autor) é um eleitor no gozo dos seus direitos civis e políticos.
Vejamos em concreto.
Já acima enunciamos os contornos da questão. Se bem que no requerimento inicial se faça assentar a legitimidade activa “nos termos do n.º 3 do art. 52º da Constituição da República e nos termos do art. 9º do Código do Processo nos Tribunais Administrativos e ainda nos termos dos art.º 2º da Lei n.º 83/95, de 31 de agosto”, certo é que em sede réplica à matéria da excepção, a Requerente veio também invocar: “…alega-se sob o art. 8.º do requerimento inicial que a autora é cidadã no gozo dos seus direitos civis e políticos residente no Município (...). 23º - A esta luz, mesmo à margem do regime da Lei n.º 83/95, de 31/12, cujo art. 2.º se invoca no requerimento inicial, logo estaria assegurada a legitimidade processual ativa ao abrigo do disposto no art. 55.º/2 do CPTA”.
O que vem reiterado em sede de alegação do presente recurso.
Por força do disposto no nº 1 do artigo 112º do CPTA, importa incidir a actividade dirimente sobre a legitimidade para a atinente acção a propor ou já proposta.
Em face do pedido e causa de pedir, aliás, bem explicitado na sentença sob recurso (embora ali com desfecho diverso, como veremos de seguida), não se oferece quaisquer dúvidas de que a Requerente invoca um juízo de ilegalidade relativamente ao ato administrativo impugnado ou a impugnar na acção principal e aqui suspendendo, adoptado por órgão de autarquia local em matéria de urbanismo.
Resta saber se a Requerente se encontra recenseada na respectiva circunscrição — Município (...) —, ou seja, se é um eleitor no gozo dos seus direitos civis e políticos.
O atinente facto foi alegado no artigo 8º do requerimento inicial.
Não se vislumbra que a tal facto as partes passivas se hajam oposto, como tal, em face do disposto no nº 2 do artigo 118º do CPTA, na falta de oposição sempre seria de presumir como verdadeiros os factos invocados pelo requerente.
Todavia, no presente caso, o Mmº Juiz da causa, pelo despacho de 13-04-2017, diligenciou, desde logo, pela sua prova, ordenando a notificação da Requerente para provar nos autos que se encontrava em pleno gozo dos seus direitos civis e políticos, o que esta cumpriu, juntando aos autos certidão de inscrição no recenseamento eleitoral da União das Freguesias de (...), cujo teor se dá por integralmente reproduzido, da qual consta que na União das Freguesias de (...), com o código 0…7, inscrição nº 3…7, na data de 01-06-2013, se encontra inscrita LFRGFS, residente em (…).
É, pois, indubitável que, nos termos do disposto no artigo 55º, nº 2, do CPTA, a Requerente tem legitimidade activa para impugnar o acto administrativo em causa e, por força do disposto no nº 1 do artigo 112º do mesmo diploma legal, pode, outrossim, solicitar a adopção de atinentes providências cautelares.
Como tal, por violação dos apontados normativos, deve revogar-se a decisão sob recurso e, em substituição, concluir pela improcedência da excepção da ilegitimidade da Requerente.
(…)».
Na presente acção, co-naturalmente, há forte paralelismo.
A autora alegou em p. i.:
8º - A Autora, portuguesa, é titular do direito de ação popular porque cidadã no gozo dos seus direitos civis e políticos como exigido no art.º 2º da referida lei (cfr. DOC. 4 – certidão de recenseamento).
9º - Tendo a presente ação por objeto ato de licenciamento urbanístico que se entende, pelas razões em seguida expostas, ser desconforme com o direito urbanístico legal e regulamentar vigente, estão em causa os interesses da qualidade de vida, ambiente e património cultural, além, diretamente, dos interesses do urbanismo e do ordenamento do território (art.º 9º da p. i.)
E em réplica:
1º - Tanto o Réu, como a C.I., invocam exceção de ilegitimidade ativa que pretendem reconduzir à insuficiente alegação de um interesse difuso a tutelar.
2º - Parece, desde logo, equívoco fundar exceção de ilegitimidade em insuficiência de alegação.
3º - A insuficiência de alegação, em si mesma e a ocorrer, poderia certamente justificar um convite ao aperfeiçoamento, mas nunca uma decisão de absolvição de instância por ilegitimidade.
4º - O princípio jurídico processual geral é o de que a legitimidade corresponde ao interesse na demanda, que se afere pela relação controvertida.
5º - Assim, cumpre às partes alegar os factos que integram a relação controvertida e, processualmente esclarecidos os termos desta última, eventualmente concluir pela ilegitimidade.
6º - Não podendo admitir-se que, insuficientemente alegados os factos integradores da relação controvertida e, assim, os interesses em jogo, se conclua pela ilegitimidade.
7º - Isto dito, parece claro que, no caso dos autos, estão suficientemente alegados os factos integradores da relação controvertida e necessários à aferição da legitimidade processual ativa.
8º - Essencialmente, alega-se sob art. 8.º do requerimento inicial que a autora é cidadã no gozo dos seus direitos civis e políticos residente no Município (...).
9º - A esta luz, mesmo à margem do regime da Lei n.º 83/95, de 31/12, cujo art. 2.º se invoca no requerimento inicial, logo estaria assegurada a legitimidade processual ativa ao abrigo do disposto no art. 55.º/2 do CPTA.
10º - Mais, sob o art. 9.º da petição inicial, remete-se para a exposição subsequente a concretização dos fundamentos da ilegalidade do ato suspendendo, dos quais há de resultar também a concretização dos interesses da qualidade de vida, ambiente e património cultural em causa, além, diretamente, dos interesses do urbanismo e do ordenamento do território.
11º - Seria redundante, alegados que estão os factos relativos aos aspetos do projeto em causa que são desconformes com os parâmetros urbanísticos aplicáveis, alardear, sob o pretexto de alegações de facto, conclusões ou considerações a respeito da natureza dos interesses subjacentes.
12º - Com efeito, os interesses subjacentes e a sua natureza difusa dimanam da própria natureza dos parâmetros em causa e da desconformidade com eles dos aspetos do projeto em causa identificados.
13º - Parece perfeitamente compatível com o que vem de dizer-se a doutrina do acórdão TCAS de 23/01/2014 citado pelo Réu e pela C.I. de acordo com a qual «A mera alegação do interesse da legalidade urbanística, assente na violação de normas do Regulamento do PDM, por edificação de construção sem licenciamento camarário e na manutenção dessa alegada ilegalidade ao longo do tempo, desacompanhada de outra alegação, não permite fundar a existência de um interesse difuso a tutelar através de ação popular ».
14º - A verdade, pode reconhecer-se, é que subjacentes à legalidade urbanística podem estar interesses individuais, coletivos ou difusos.
15º - Para aferir da legitimidade popular será apenas necessário que, alegada a matéria relativa aos aspetos desconformes com os parâmetros urbanísticos em causa, neles se reconheça a tutela de interesses difusos.
16º - Tal não era o caso a que se reporta o acórdão citado, em que se identificaram interesses estritamente individuais na base da iniciativa processual.
17º - Sendo, ao invés, manifestamente o caso nos presentes autos, em que estão em causa parâmetros urbanísticos com evidente projeção no interesse difuso da comunidade local - conformação física das edificações com incidência para o exterior (alinhamento e recuo dominantes e impermeabilização de solos) e conformação funcional (afetação de uso do edificado).
18º - O fundamento da existência das normas em matéria urbanística é precisamente de defesa dos interesses da comunidade.
19º - Dentro daquelas normas, as normas constantes dos planos são as que por excelência mais refletem a defesa dos interesses da comunidade.
20º - Neste âmbito dos planos, qualquer ilegalidade urbanística será sempre contrária ao interesse difuso da comunidade local.
A recorrente basta-se com o apontar de ilegalidades imputadas ao “ato de licenciamento urbanístico” para concluir pela sua legitimidade como actor popular, tendo por redundante aporte doutra alegação; a seu ver, evidenciando-se só por aí vir como actor popular.
Julgamos que não.
Não se evidencia, só pelas apontadas ilegalidades, a defesa de interesses colectivos ou difusos que confira legitimidade como actor popular.
A alegação da autora oferece contexto que reporta aos domínios previstos para a acção popular, sim; mas não oferece a escala contrastante que, distinguindo a específica legitimidade de um actor popular, projecta ultrapassar um interesse individual.
“Quando a função de solicitar a tutela jurisdicional desses interesses é atribuída a um órgão público (como, por exemplo, o Ministério Público ou o Ombudsman), isso implica uma definição pelo poder legislativo das entidades legitimadas para o exercício dessa tutela e não concede ao tribunal da ação qualquer controlo sobre a adequação da representação assumida por estas entidades. Pelo contrário, quando essa mesma legitimidade é atribuída a cidadãos e a organizações, o tribunal tem de verificar a adequação da representação reclamada pelo particular ou pela organização e a inclusão dos interesses em causa nas atribuições e objetivos estatutários da organização demandante.” [cfr. Miguel Teixeira de Sousa, “A legitimidade popular na tutela dos interesses difusos”, LEX, 2003, pág. 122].
Hipóteses haverá em que a situação só por si é expressiva.
Mas não é o caso.
A “insuficiência” a que se alude é, verdadeiramente, uma falta.
Se não se reconhece presença desses interesses típicos da tutela popular, nada há que completar ou corrigir, carecendo a autora de legitimidade como actor popular, pois, só é na/por sua defesa que a lei a tal título erige os sujeitos admitidos a participar em juízo por via do processo.
Mas tem a recorrente razão em, como também alegou, ver-se dotada de legitimidade a outra luz.
O art.º 55º, n.º 2, do CPTA, confere-lhe legitimidade: «A qualquer eleitor, no gozo dos seus direitos civis e políticos, é permitido impugnar as decisões e deliberações adotadas por órgãos das autarquias locais sediadas na circunscrição onde se encontre recenseado, assim como das entidades instituídas por autarquias locais ou que destas dependam.».
Sob seu abrigo, sim; com, no caso, o bastante de suporte para a hipótese (cfr. DOC. 4 – certidão de recenseamento).
Cfr. Ac. deste TCAN, de 08-04-2022, proc. n.º 624/20.0BEAVR-A:
«Atualmente, não existe recenseamento eleitoral independente do cartão de cidadão.
Assim, quer pela demonstração autónoma da inscrição no recenseamento eleitoral, quer pela junção do cartão de cidadão aos autos, é atingível a detenção plena de direitos civis e políticos (…)».* Acordam, pelo exposto, em conferência, os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em conceder provimento ao recurso, revogando a decisão recorrida e baixando os autos para aí prosseguirem termos.
Sem custas.
Porto, 29 de Abril de 2022.
Luís Migueis Garcia
Conceição Silvestre
Isabel Costa |
