Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00323/20.2BECBR

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	11/27/2020

Tribunal:	TAF de Coimbra

Relator:	Luís Migueis Garcia

Descritores:	CUMULAÇÃO DE PEDIDOS. ACÇÃO ADMINISTRATIVA URGENTE.

Sumário:	I – “A cumulação de pedidos é possível mesmo quando, nos termos deste Código, a algum dos pedidos cumulados corresponda uma das formas da ação administrativa urgente, que deve ser, nesse caso, observada com as adaptações que se revelem necessárias, devendo as que impliquem menor celeridade do processo cingir-se ao estritamente indispensável.” – art.º 4º, nº 3, do CPTA.* * Sumário elaborado pelo relator


Recorrente:	Ministério Público
Recorrido 1:	V.
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Especial para Perda de Mandato (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:	Conceder provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

N/A

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência os juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte, Secção do Contencioso Administrativo:

O Ministério Público interpõe recurso jurisdicional de decisão do TAF de Coimbra, em acção administrativa urgente para perda de mandato intentada contra V. (…), na qual, com relação a um dos pedidos cumulados (principal) o tribunal “a quo” absolveu da instância (demissão do R. do cargo de Secretário do Gabinete de Apoio à Presidência da Câmara Municipal de (...)), e julgou improcedente a acção quanto ao pedido subsidiário (perda de mandato do R.).

O recorrente conclui:

I – Nos termos do art.4º, nº3 da redação atual do CPTA a cumulação de pedidos é válida, que nos diz sobre o título: “Cumulação de pedidos”: “ É permitida a cumulação de pedidos sempre que, designadamente no nº 3:-“ A cumulação de pedidos é possível mesmo quando, nos termos deste Código, a algum dos pedidos cumulados corresponda uma das formas da ação administrativa urgente, que deve ser, nesse caso, observada com as adaptações que se revelem necessárias, devendo as que impliquem menor celeridade do processo cingir-se ao estritamente indispensável.”
II – Na ação em causa foi pedido em primeiro lugar a Demissão do cargo do Réu de Secretário no Gabinete de Apoio à Presidência da Câmara de (...), e caso assim não se entendesse, a perda de mandato do Réu como Presidente da junta de Freguesia, como pedido subsidiário, tendo sido dado à ação a natureza de tramitação urgente na petição inicial.
III – Ou seja, nos termos de tal disposição legal a forma do processo deverá ser considerada correta, contrariamente ao decidido, pois que é permitida legalmente a cumulação de pedidos na ação, sendo válida tal cumulação, mesmo que algum dos pedidos corresponda a uma das formas da ação administrativa urgente, desde que seja “observada as adaptações que se revelem necessárias, devendo as que impliquem menor celeridade do processo cingir-se ao estritamente indispensável”.
IV - Assim, por maioria de razão, os pedidos (principal e subsidiário) terão que ser englobados nesta previsão legal, donde não acatamos decisão contrária por manifesta violação de tal norma legal, que até tem maior fundamento quando estão em causa pedidos principal e subsidiário (cfr. art 555º, nº1 do CPC).
V - Com efeito dispõe o art. 555º nº1 do CPC “Podem formular-se pedidos subsidiários. Diz-se subsidiário o pedido que é apresentado ao tribunal para ser tomado em consideração somente no caso de não proceder o pedido anterior”.
VI - Todavia, e sem conceder, caso não se considere desta forma e se entenda que há erro na forma do processo, atento o art.193º do CPC e o princípio da tutela jurisdicional efetiva prescrito no art.2º do CPTA, a Mª Juiz ao decidir em primeiro lugar pelo pedido subsidiário e não, como deveria, pelo pedido principal, invertendo assim, a ordem dos pedidos e a lógica que resulta da petição inicial, violou tais normais legais.
VII - Dito de outra forma e, conforme o legalmente estipulado, na sentença recorrida deveria ter sido apreciado em primeiro lugar o pedido principal e decidido em conformidade, com conhecimento do mérito do mesmo, devendo o pedido subsidiário ser tomado em consideração somente no caso de não proceder o pedido anterior, tendo precisamente acontecido o oposto na sentença recorrida, agora em crise.
VIII - Com efeito, o princípio da tutela jurisdicional efetiva implica o direito de se obter uma decisão mediante um processo equitativo que aprecie cada pretensão regularmente deduzida em juízo, devendo para isso seguir-se a ordem dos pedidos.
IX - Assim, conforme dispõe o art. 193º, nº1 do CPC “O erro na forma do processo importa unicamente a anulação de atos que não possam ser aproveitados, devendo praticar-se os que forem estritamente necessários para que o processo se aproxime, quanto possível, da forma estabelecida pela lei.”
X - Aqui chegados, e, na linha de tais normas legais mencionadas consideramos que, em primeiro lugar, a decisão deveria passar pela apreciação material do pedido principal apresentado na petição inicial, implicando o conhecimento do seu mérito, referente à Demissão do Cargo de Secretário do Réu no Gabinete de Apoio à Presidência da Camara de Góis, nem que, para isso, fosse necessário corrigir a forma do processo que, no caso, passaria a não urgente, de tramitação normal e, seguidamente, mas somente no caso de não proceder o pedido anterior, passar-se à análise e decisão do pedido seguinte, ou seja do pedido subsidiário apresentado de perda de mandato do Réu.
XI - Ora, o que aconteceu foi precisamente o contrário já que não se analisou o pedido principal, exarando-se apenas decisão material, ou decisão de mérito sobre o pedido subsidiário, invertendo-se assim, a ordem dos pedidos e a lógica resultante da petição, o que contraria todas as normas legais mencionadas, violando-as.
XII - Assim sendo, pugna-se pela revogação da sentença e substituição por outra, agora em obediência às normas legais referidas, que vá no sentido de ser considerado que não houve erro na forma do processo, já a que a cumulação dos pedidos é válida atento o art. 4º, nº3 do CPTA (redação dada pela Lei nº118/19 de 17.09) e por maioria de razão, tratando-se de pedidos subsidiários, o que é o caso. Todavia, e não se entendendo desta forma,
Seja determinado a baixa dos autos para decisão do pedido principal de Demissão do Cargo do Réu de Secretário no Gabinete de Apoio à Presidência da Camara de Góis, por aplicação do disposto no art. 193º, nº1 do CPC e art.2º do CPTA e de acordo o princípio da tutela jurisdicional efetiva, que determina que o pedido principal terá que ser analisado em primeiro lugar, mesmo que deva ser corrigido o procedimento/forma de processo, (no caso, deixando de ter natureza urgente para a tramitação normal/não urgente) e, só não obtendo deferimento se deva passar à análise do pedido subsidiário, de forma a não haver violação de tais normas legais e do princípio da tutela jurisdicional efetiva.

Sem contra-alegações.

Com dispensa legal de vistos, vêm os autos a conferência, cumprindo decidir.

As circunstâncias :
1º) - O autor formulou na p. i. os seguintes pedidos:
a) a demissão do R. do cargo de Secretário do Gabinete de Apoio à Presidência da Câmara Municipal de (...), por incompatibilidade com o exercício das suas funções de Presidente da Junta de Freguesia de (...), atentas as disposições conjugadas do art.º 22.º, n.º 5, do Decreto-Lei n.º 11/2012, de 20/01, e dos art.ºs 3.º, n.º 1, alínea a), e 5.º do Decreto-Lei n.º 196/93, de 27/05, que determinam a demissão do respetivo cargo;
b) sem conceder, se tal não for esse o entendimento, a declaração de perda de mandato do R., atento o disposto no art.º 7.º, n.º 1, alínea d), da Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14/08, e nos art.ºs 8.º, n.º 1, alínea b), e 15.º, n.º 1, da Lei n.º 27/96, de 01/08, já que o Presidente da Junta de Freguesia é, por inerência, membro da respetiva Assembleia Municipal – art.º 42.º, n.º 1, da Lei das Autarquias Locais (LAL).
2º) – Na decisão recorrida, cujos termos aqui se têm presentes, e de que ao adiante se tira excerto, estatuiu-se:
- julga-se procedente a exceção dilatória de erro na forma do processo no que concerne ao pedido formulado na alínea a) do petitório final e, em consequência, absolve-se, nessa parte, o R. da instância;
- no demais, julga-se improcedente a presente ação para declaração de perda de mandato e, em consequência, absolve-se o R. do pedido formulado na alínea b) do petitório final.

O direito:
Presentes os pedidos formulados na acção, supra identificados.
O tribunal “a quo”, julgando quanto ao pedido de perda de mandato formulado em b), do petitório, concluiu que “no caso vertente, não se verifica a inelegibilidade constante da alínea d) do n.º 1 do art.º 7.º da Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14/08, e que foi invocada pelo A. na presente ação.
Assim, e em consequência, não pode o R. incorrer, com tal fundamento, na sanção de perda de mandato, nos termos e para os efeitos do disposto no art.º 8.º, n.º 1, alínea b), da Lei n.º 27/96, de 01/08, pois que, em face da inexistência da referida inelegibilidade, não se encontra o mesmo, após a sua eleição para Presidente da Junta de Freguesia de (...) e, por inerência, membro da Assembleia Municipal de (...), colocado em situação que o tenha tornado inelegível para aquele mandato.”.
Deu passo na averiguação do mérito quanto a esta pretensão após ter concluído que, por “erro na forma do processo no que concerne ao pedido formulado na alínea a) do petitório”, nessa parte haveria que absolver o réu da instância.
Com base no seguinte:
«(…)
Da inadequação do meio processual:
Foi oficiosamente suscitada a verificação da exceção dilatória de inadequação do meio processual, no que concerne à apreciação do pedido formulado na alínea a) do petitório final, atendendo a que tal pedido “não parece coadunar-se com a forma de processo prevista no art.º 15.º da Lei n.º 27/96 e o fim da mesma, dado que não é requerida a perda de mandato mas antes a demissão de um cargo que não implica (pelo menos de forma direta) um mandato e um sufrágio”.
E julgamos que, de facto, assim é.
A presente ação administrativa, com caráter urgente, foi intentada pelo Ministério Público ao abrigo dos art.ºs 11.º e 15.º da Lei n.º 27/96, de 01/08, diploma que estabelece o regime jurídico da tutela administrativa a que ficam sujeitas as autarquias locais e entidades equiparadas, bem como o respetivo regime sancionatório.
Dispõe o art.º 11.º do mencionado diploma legal que “as decisões de perda do mandato e de dissolução de órgãos autárquicos ou de entidades equiparadas são da competência dos tribunais administrativos de círculo” (n.º 1), sendo as respetivas ações “interpostas pelo Ministério Público, por qualquer membro do órgão de que faz parte aquele contra quem for formulado o pedido, ou por quem tenha interesse direto em demandar, o qual se exprime pela utilidade derivada da procedência da ação” (n.º 2). Acrescenta o art.º 15.º, n.º 1, da mesma Lei que “as ações para declaração de perda de mandato ou de dissolução de órgãos autárquicos ou entidades equiparadas têm caráter urgente e seguem os termos do processo do contencioso eleitoral, previstos no Código de Processo nos Tribunais Administrativos”.
Retira-se, portanto, das disposições acima citadas que as ações, de natureza urgente, intentadas ao abrigo dos art.ºs 11.º e 15.º da Lei n.º 27/96, de 01/08 – como ocorre com os presentes autos –, se destinam exclusivamente (i) à declaração de perda de mandato dos membros dos órgãos autárquicos ou das entidades equiparadas e/ou (ii) à dissolução de qualquer órgão autárquico ou de entidade equiparada.
Sucede que, como vimos, o A. pede, a título principal, a demissão do R. do cargo de Secretário do Gabinete de Apoio à Presidência da Câmara Municipal de (...), por incompatibilidade com o exercício das suas funções de Presidente da Junta de Freguesia de (...), atentas as disposições conjugadas do art.º 22.º, n.º 5, do Decreto-Lei n.º 11/2012 e dos art.ºs 3.º, n.º 1, alínea a), e 5.º do Decreto-Lei n.º 196/93, de 27/05, que determinam a demissão do respetivo cargo. Com efeito, de acordo com estes normativos legais, a violação da regra da incompatibilidade da titularidade dos cargos que compõem, além do mais, os gabinetes de apoio aos presidentes e vereadores a tempo inteiro das câmaras municipais com o exercício de quaisquer outras atividades profissionais, públicas ou privadas, remuneradas ou não (salvo as que derivem do exercício do próprio cargo), determina a demissão do cargo em que o infrator esteja investido, demissão essa que, por conseguinte, o A. ora pretende efetivar, relativamente ao R. e ao seu cargo de Secretário do Gabinete de Apoio à Presidência da Câmara Municipal de (...), através da presente ação urgente.
Ora, o certo é que tal pedido não se enquadra, porém, em nenhuma das situações acima referidas que constituem o objeto das ações propostas nos termos dos art.ºs 11.º e 15.º da Lei n.º 27/96, de 01/08, porquanto não se pretende nem a perda de mandato do R. na qualidade de eleito local e membro de um órgão autárquico, nem a dissolução de um qualquer órgão autárquico ou de entidade equiparada. Como salientado no despacho de 14/08/2020, “os membros dos gabinetes de apoio à presidência e à vereação são designados e exonerados pelo presidente da câmara municipal, sob proposta dos vereadores no caso do gabinete de apoio à vereação (…)” (art.º 43.º, n.º 4, da Lei n.º 75/2013, de 12/09), pelo que inexiste, em rigor, no que ao cargo do R. enquanto Secretário do Gabinete de Apoio à Presidência da Câmara Municipal de (...) especificamente concerne, um qualquer mandato cuja perda seja suscetível de ser declarada pelo tribunal – estando antes em causa, como se viu, se verificados os fundamentos para tanto invocados pelo A., uma situação de demissão desse mesmo cargo.
Assim sendo, entendemos que se verifica, no caso em apreço e no que respeita apenas ao pedido deduzido na alínea a) do petitório final, com os fundamentos já invocados no despacho de 14/08/2020, uma efetiva situação de erro na forma do processo (e não tanto, na verdade, de inadequação do meio processual).
De facto, conforme entendimento unânime da jurisprudência, o erro na forma do processo afere-se, não pela validade das causas de pedir invocadas, mas pela adequação do meio processual utilizado ao fim por ele visado. Ou seja, se o pedido formulado pelo autor não se ajusta à finalidade abstratamente figurada pela lei para essa forma processual, ocorre o erro na forma do processo (cfr., entre outros, o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 16/09/2015, proc. n.º 0858/15, publicado em www.dgsi.pt).
Assim, para se saber se ocorre ou não erro na forma do processo é necessário, desde logo, atender ao pedido que foi formulado, por referência à concreta pretensão de tutela jurisdicional que o autor visa obter com a propositura de uma determinada ação. Ao invés, saber se na petição inicial foram alegados fundamentos válidos do meio processual escolhido é matéria que se situa no âmbito da viabilidade do pedido e já não da propriedade do meio processual (cfr., neste sentido, o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 28/03/2012, proc. n.º 01145/11, publicado em www.dgsi.pt).
No caso concreto, e relembrando, o pedido formulado pelo A. a título principal – a demissão do R. do cargo de Secretário do Gabinete de Apoio à Presidência da Câmara Municipal de (...), atenta a incompatibilidade alegadamente verificada – não se adequa ao fim visado pelo meio processual ora utilizado (a ação administrativa, de caráter urgente, prevista nos art.ºs 11.º e 15.º da Lei n.º 27/96, de 01/08), fim esse que se destina unicamente, como se disse, à declaração de perda de mandato e/ou à dissolução de órgãos autárquicos.
Conclui-se, portanto, que o efeito jurídico pretendido pelo A. com a presente ação, no que ao pedido da alínea a) respeita, não se mostra adequado à forma processual por si adotada, ocorrendo erro na forma do processo. Resulta, por isso, prejudicada a apreciação dos fundamentos aduzidos pelo A. como causa de pedir referente à aludida pretensão, nomeadamente no que respeita à aplicação, no caso concreto, dos art.s 3.º, n.º 1, alínea a), e 5.º do Decreto-Lei n.º 196/93, de 27/05, aplicável ex vi art.º 22.º, n.º 5, do Decreto-Lei n.º 11/2012, de 20/01, e à questão do exercício do mandato do R. como membro de órgão autárquico em regime de permanência ou em regime de não permanência.
Na impossibilidade de convolação [considerando, desde logo, o pedido formulado na alínea b) do petitório final, esse sim adequado à presente ação, nos termos em que foi proposta], o erro na forma do processo constitui uma exceção dilatória, de conhecimento oficioso, que importa a absolvição do R. da instância, circunscrita, claro está, ao pedido deduzido, a título principal, na alínea a) do petitório (cfr. art.º 193.º do CPC e art.º 89.º, n.º 2, do CPTA), o que, a final, se determinará.
(…)».
A sentença não merece censura na ordem de conhecimento, primeiro conhecendo do pedido principal e depois do pedido subsidiário, quando foi por tal ordem que o autor quis julgamento das suas pretensões.
E não é por o pedido principal não ter chegado a ter um conhecimento de mérito que se pode reputar como não tendo sido conhecido e/ou não ter sido respeitada tal ordem.
Mas já procede outra censura.
O art.º 15.º da Lei n.º 27/96, de 01/08 (na redacção dada pelo DL n.º 214-G/2015, de 2/10), diploma que estabelece o regime jurídico da tutela administrativa a que ficam sujeitas as autarquias locais e entidades equiparadas, bem como o respetivo regime sancionatório, dispõe que “as ações para declaração de perda de mandato ou de dissolução de órgãos autárquicos ou entidades equiparadas têm caráter urgente e seguem os termos do processo do contencioso eleitoral, previstos no Código de Processo nos Tribunais Administrativos”.
Seguem, pois, termos segundo uma das formas de acção administrativa urgente prevista no CPTA, no caso coincidentemente, passe a expressão, eleita pelo autor.
Sem dúvidas, aquela que haveria de ser eleita para o pedido subsidiário.
A questão que se levanta - sabendo que, nessa parte, se presta como adequado o meio processual - é a de saber se é compatível, ou como se compatibiliza, essa forma de acção urgente com a previsão legal de uma outra para o diferente pedido cumulado.
E o art.º 4º, n.º 3, do CPTA, dá a resposta: “A cumulação de pedidos é possível mesmo quando, nos termos deste Código, a algum dos pedidos cumulados corresponda uma das formas da ação administrativa urgente, que deve ser, nesse caso, observada com as adaptações que se revelem necessárias, devendo as que impliquem menor celeridade do processo cingir-se ao estritamente indispensável.”
Pelo que o obstáculo identificado pelo tribunal “a quo” é ultrapassável, resolvido o conflito entre a adopção de diferentes formas processuais a favor da que tipifica a acção administrativa urgente, “com as adaptações que se revelem necessárias, devendo as que impliquem menor celeridade do processo cingir-se ao estritamente indispensável”.
Erro na forma de processo com relação ao pedido sob a) do petitório não há.

Acordam, pelo exposto, em conferência, os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em conceder provimento ao recurso, revogando a decisão recorrida e baixando os autos para ulteriores termos.

Custas: sem custas.

Porto, 27 de Novembro de 2020.

Luís Migueis Garcia
Frederico Branco
Nuno Coutinho