| Decisão Texto Integral: | Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I Relatório
JMF, devidamente identificado nos autos, no âmbito da ação administrativa especial, intentada contra o Município de Guimarães, tendente à anulação do despacho proferido em 31 de Julho de 2014, mais peticionando a condenação do Réu na prolação de despacho que defira o pedido de informação prévia formulado pelo Autor no âmbito do processo n.º 90/14, inconformado com a Sentença proferida em 30 de maio de 2018, no TAF de Braga, na qual a ação foi julgada “totalmente improcedente”, veio interpor recurso jurisdicional.
Formula o aqui Recorrente nas suas alegações do Recurso Jurisdicional, apresentado em 3 de julho de 2018, as seguintes conclusões:
“a-) Devem ser aditados aos factos provados os seguintes:
1-O R. ao indeferir a pretensão do A., não lhe propôs qualquer alternativa, tendo-se limitado a dizer que a pretensão violava o disposto no artigo 9º do PDM;
2-A parcela de terreno propriedade do A. possui potencialidade construtiva face ao PDM de Guimarães, que à data se encontrava em vigor;
3-Existe uma situação idêntica (ou mesmo pior), licenciada pela Câmara Municipal de Guimarães e que à data se encontrava ainda em fase de execução, na freguesia de St...;
4-Ao invés do que resulta da informação técnica, não é criada uma segunda linha de construção, uma vez que a fachada principal proposta pelo A., ficava a deitar para o acesso proveniente da Rua M... e não virada para este arruamento público;
5-O R. podia impor ao A. se assim o entendesse a cedência ao domínio público do acesso à mancha de construção proposta por este;
6-As edificações não têm forçosamente que confinar com as vias públicas principais, no concelho de Guimarães e nos demais, tendo, isso sim, que estar em local onde o PDM permite edificar;
7-As segundas linhas de construção não estão proibidas, nem pela lei e nem pelo PDM de Guimarães.
todos os pontos que entendemos ser de incluir na matéria de facto assente, resultam da prova documental.
b-) A douta sentença recorrida nada refere quanto ao suscitado vício de violação do princípio da igualdade;
c-) Apesar de lhe ter sido apontada uma situação concreta que ocorreu na freguesia de St..., igualmente licenciada pelo R. e que estava ainda na fase de construção, a Mto. Juiz “a quo”, nada apreciou e ignorou totalmente a alegação do A.;
d-) A Mta. Juiz “a quo”, no âmbito da sua função jurisdicional está obrigada a tomar posição sobre todas as questões que lhe são colocadas pelas partes e fazê-lo de forma fundamentada;
e-) A Mta. Juiz “a quo”, pura e simplesmente ignorou o exemplo que o A. levou aos autos de uma situação em tudo idêntica à sua e que, a aceitar-se a posição do R., violaria o artigo 9º do PDM;
f-) O exemplo apontado, em tese, configuraria, em face da teoria do R., uma situação essa sim de uma segunda linha de construção, uma vez que a fachada está diretamente virada para o arruamento público principal e a edificação surge numa linha posterior;
g-) A Mta Juiz “a quo” valida a discricionariedade total do R., o que permite que este decida em função do requerente e não em cumprimento da lei e do regulamento municipal;
h-) E também ao invés do que refere a douta sentença recorrida, não está o R. a defender os interesses urbanísticos do concelho e das populações, mas a intervir casuisticamente e em face do requerente;
i-) É uma intervenção perigosa, tanto mais, quando o tribunal se abstém de sindicar a posição do R., fazendo exatamente o contrário, isto é, valida-a “no escuro”;
j-) A douta sentença recorrida, nessa parte padece do vício de omissão de pronúncia;
k-) A douta sentença recorrida não fundamenta posição nenhuma, limitando-se a fazer umas quantas afirmações genéricas e sem qualquer sustentação jurídica;
l-) A douta sentença recorrida limita-se a considerar que o pedido do A. não cumpre o constante do artigo 9º do PDM de Guimarães, sem fundamentar juridicamente;
m-) Se o pedido do A. constitui na prática uma segunda linha de construção, então a douta sentença recorrida, teria que fundamentar a ilegalidade desta; demonstrar com base numa norma jurídica que em Guimarães só é possível construir na linha fronteira às vias públicas e em alinhamento umas construções com as outras; e que não é possível construir em terrenos que estejam nas “costas” dessas edificações;
n-) Porque é que a construção na segunda linha é indesejável urbanisticamente; e ainda porque é que o R. não propôs uma solução alternativa que desse um enquadramento urbanístico que não pusesse em causa a zona espacial envolvente, isto para o caso de considerar que a mancha de construção proposta não era a mais adequada; e também porque é que o caso de St... mereceu a aprovação do R.; quais os fundamentos de facto e de direito que levaram o R. a tomar posição diversa num caso e
o-) Nada foi esmiuçado pela Mta. Juiz “a quo”. Nada do que foi alegado pelo A. mereceu sequer uma análise crítica cuidada, ponderada e rigorosa;
p-) A douta sentença recorrida padece igualmente do vício de falta de fundamentação.
q-) Da matéria alegada pelo A. e dos factos dados como provados e daqueles que se pretendem ver adicionados a estes, resulta evidente que o A. tem razão e que o despacho impugnado deve ser revogado e substituído por outro que defira a pretensão do A.;
r-) A questão coloca-se única e exclusivamente no alinhamento; o R. considera que o A. propõe uma segunda linha de construção; o A. considera que não se trata de uma segunda linha de construção, uma vez que a mesma não se apoia no arruamento público ali existente – Rua M..., mas sim no arruamento que nasce na Rua M... e que se desenvolve para o interior da parcela de terreno onde o A. pretende edificar;
s-) O PDM de Guimarães à data em vigor, permite a construção na parcela de terreno em causa;
t-) A mancha de construção apresentada pelo A., tem que ter um alinhamento apenas sustentado no arruamento que nasce na Rua M... e alinhar com a frente desse arruamento e com a moradia existente e que confinante com esta rua;
u-) Apesar de não se tratar de um loteamento, a verdade é que nas operações urbanísticas em geral, criam-se arruamentos novos e o alinhamento das manchas de construção não são todas elas direcionadas para a via pública principal;
v-) O R. poderia e deveria ter indicado no seu despacho impugnado qual a solução que consideraria ser de adotar no caso em presença e nunca, limitar-se a indeferir a pretensão do A., tanto mais que bem sabe que licenciou e continua a licenciar situações exatamente iguais às do A.;
x-) O exemplo apontado pelo A., é um de muitos exemplos de licenciamentos aprovados pelo R., e que se alguma diferença, pode ter relativamente ao do A., é que nem sequer se apoia em qualquer arruamento e nem alinhamento com as construções existentes na via principal;
w-) A douta sentença recorrida deve ser revogada e substituída por outra que revogue o despacho impugnado e defira a pretensão do A.;
y-) A douta sentença recorrida, viola entre outras as normas constantes dos artigos 6º, 11º e 163º do CPA, alíneas b) e d) do nº 1 do artigo 615º do CPC, 9º do PDM de Guimarães, 24º do RJUE, 13º da Constituição da República Portuguesa.
Nestes termos e nos melhores de direito a suprir por Vªs Exªs Venerandos Desembargadores, deve a douta sentença recorrida ser:
a) Declarada nula por falta de fundamentação;
Se assim não se entender, o que não se concebe e nem concede ser:
b) Declarada nula por omissão de pronúncia;
E se também assim não se entender, o que não se concebe e nem concede, sempre:
c) Julgado procedente por provado o presente recurso e em consequência ser a douta sentença recorrida, revogada e substituída por outra que defira a pretensão do A..”* O Município/Recorrido veio a apresentar as suas contra-alegações de Recurso em 19 de setembro de 2018, concluindo:
“1ª) Não tendo o recorrente indicado os concretos meios probatórios (documentos, segundo referiu), constantes do processo, que impunham decisão sobre os pontos da matéria de facto impugnados diversa da recorrida, deverá ser rejeitado o recurso da decisão da matéria de facto (artigo 640º nº 1 alínea b) do Código de Processo Civil).
2ª) No que concerne ao ponto 1 que o recorrente pretende ver aditado aos factos provados, cumpre referir, em primeiro lugar, que o Réu não tem de propor qualquer alternativa ao A., sendo este quem, de acordo com os seus interesses, deve formular as suas pretensões, pelo que aquela matéria é irrelevante.
3ª) Quanto ao ponto 2 que o recorrente pretende ver aditado aos factos provados, cumpre aqui referir que a potencialidade construtiva da parcela de terreno propriedade do A. depende da pretensão que este formular ao Réu, pelo que essa matéria, para além de irrelevante, é conclusiva (artigos 94º nº 2 do CPTA e 607º nº 4 do Código de Processo Civil).
4ª) O ponto 3 que o recorrente pretende ver aditado aos factos provados é manifestamente conclusivo (artigos 94º nº 2 do CPTA e 607º nº 4 do Código de Processo Civil), uma vez que este não refere qual a situação concreta que é idêntica (ou mesmo pior) e que foi licenciada pela Câmara Municipal de Guimarães.
5ª) O ponto 4 que o recorrente pretende ver aditado aos factos provados não ficou provado por qualquer documento, nem aquele o indica.
6ª) Os pontos 5, 6 e 7 que o recorrente pretende ver aditados aos factos provados são manifestamente conclusivos (artigos 94º nº 2 do CPTA e 607º nº 4 do Código de Processo Civil).
7ª) É, pois, de concluir que nenhum dos factos indicados pelo recorrente para serem aditados aos factos provados o deverá ser.
8ª) O A. não refere qual a situação concreta que é idêntica (ou mesmo pior) e que foi licenciada pela Câmara Municipal de Guimarães, pelo que nunca poderia, nesta situação, o tribunal a quo concluir pela violação do princípio da igualdade.
9ª) De qualquer forma, em face dos factos dados como provados, o tribunal recorrido concluiu na sentença que “Ante o exposto, o ato impugnado não padece nem do vício de violação de lei nem viola o princípio da igualdade constitucionalmente consagrado”.
10ª) Portanto, não existe qualquer omissão de pronúncia da sentença, pelo que esta não é nula (artigo 615º nº 1 alínea d) do Código de Processo Civil).
11ª) A sentença recorrida contém todos os fundamentos de facto e de direito que sustentam a decisão, não padecendo do vício de falta de fundamentação, pelo que a mesma não é nula (artigo 615º nº 1 alínea b) do Código de Processo Civil).
12ª) A pretensão da TPMFC e, posteriormente, do aqui A. visava a realização de uma construção interior, constituindo uma segunda frente de construção, ou seja, num plano mais recuado relativamente à envolvente próxima marginal à rua, o que contrariaria o conjunto dominante no arruamento (implantação marginal ao arruamento), implicando desacerto de alinhamentos edificatórios e a violação do disposto no artigo 9º do Regulamento do Plano Diretor Municipal de Guimarães.
13ª) Teria, pois, de ser dada informação prévia desfavorável ao abrigo do disposto no artigo 24º nº 1 alínea a) do Decreto-Lei nº 555/99 de 16/12.
14ª) A decisão proferida não viola o princípio da igualdade.
15ª) O ato administrativo impugnado não padece de qualquer vício de violação de lei, pelo que é válido.
Termos em que deve o presente recurso ser julgado totalmente improcedente nos termos acima referidos, Para que uma vez mais se faça JUSTIÇA!”* Em 24 de Setembro de 2018 foi proferido Despacho de Admissão do Recurso Jurisdicional interposto.* O Ministério Público, junto deste Tribunal, notificado em 11 de outubro de 2018, veio a emitir Parecer em 18 de outubro de 2018, no qual, a final, se pronuncia “no sentido de o presente Recurso jurisdicional não obter provimento”.* Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
II - Questões a apreciar
As questões a apreciar resultam da necessidade de verificar os invocados erros na apreciação da matéria de facto e de direito, bem como a alegada omissão de pronuncia, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA.
III – Fundamentação de Facto
O Tribunal a quo, considerou a seguinte factualidade como provada:
“1. Em 21 de Fevereiro de 2014, TPMFC intentou, junto dos serviços do Município de Guimarães, ora Réu, o procedimento de informação prévia n.º 90/14, com vista a obter informação sobre a viabilidade da construção de habitação própria, num terreno com a área de 2656.00 m2 situado na Rua M..., freguesia de A... (de que seria pretensa compradora), propriedade de JMF, ora Autor [cf. documento (doc.) n.º 1 junto com a contestação e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido; cf. documentos (docs.) constantes de fls. 1/5 do Processo Administrativo-Instrutor (PA) e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].
2. Em 05 de Maio de 2014, a Requerente, TPMFC, no âmbito do procedimento de informação prévia n.º 90/14, comunicou a sua desistência, na qualidade de interessada na compra do terreno de construção, atento teor do Parecer desfavorável emitido [“…o terreno […], de acordo com a Planta de Ordenamento do PDM vigente, encontra-se classificado como Zona de Construção Dominante e, assim, de acordo com o artigo 21.º n.º 1 do respetivo Regulamento, destina-se, preferencialmente, à construção de habitação uni ou bifamiliar isolada, geminada ou em banda, sendo que a pretensão da Requerente visava uma construção interior, constituindo uma segunda frente de construção, ou seja, num plano mais recuado relativamente à envolvente próxima marginal à rua - o que contrariaria o conjunto dominante no arruamento (implantação marginal ao arruamento), implicando desacerto de alinhamentos edificatórios, em violação do artigo 9º do mesmo Regulamento, sendo, por isso, de dar informação prévia desfavorável ao abrigo do disposto no artigo 24º nº 1 alínea a) do Decreto Lei nº 555/99 de 16/12…”] - cf. documento (doc.) n.º 1 junto com a contestação e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido; cf. documentos (docs.) constantes de fls. 17/20 do Processo Administrativo-Instrutor (PA) e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].
3. Na pendência do procedimento de informação prévia n.º 90/14, ocorreu uma modificação subjetiva, com a substituição da Requerente identificada em 2) pelo Autor - o que foi aceite pelo Réu [cf. documentos (docs.) constantes de fls. 21 e seguintes do Processo Administrativo-Instrutor (PA) e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].
4. Em 15 de Maio de 2014, mediante o Ofício n.º 5134/14 DU, o Departamento de Urbanismo e Promoção de desenvolvimento do Réu notificou o Autor, nos seguintes termos, a saber:
(Dá-se por reproduzido o documento fac-similado constante da decisão de 1ª instância – nº 6 do Artº 663º CPC)
“(…)
…” [cf. documentos (docs.) constantes de fls. 23/24 e de fls. 27/29 do Processo Administrativo-Instrutor (PA) e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido; cf. documento (doc.) n.º 2 junto com a petição inicial e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].
5. Em 19 de Maio de 2014, o Autor pronunciou-se sobre a Informação reproduzida em 4) - cujo teor aqui se tem presente [cf. documentos (docs.) constantes de fls. 30/36 do Processo Administrativo-Instrutor (PA) e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].
6. Em 31 de Julho de 2014, foi proferida informação prévia desfavorável pelo Vereador do Réu - no uso de poderes delegados e subdelegados para o efeito por despacho de 02-01-2014 do Presidente da Câmara Municipal de Guimarães -, no âmbito do procedimento n.º 90/14 - a qual se alicerçou, além do mais, na informação técnica datada de 30-07-2014, a saber:
(Dá-se por reproduzido o documento fac-similado constante da decisão de 1ª instância – nº 6 do Artº 663º CPC)
“(…)
…” [cf. documentos (docs.) constantes de fls. 63/66 do Processo Administrativo-Instrutor (PA) e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido; cf. documento (doc.) n.º 1 junto com a petição inicial e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido] - ato ora impugnado.
7. A informação prévia desfavorável reproduzida em 6) foi proferida com base em diversas informações técnicas constantes de fls. 16, de fls. 24, de fls. 48 e de fls. 63 do Processo Administrativo-Instrutor (PA) e cujo teor aqui se tem presente [cf. documentos (docs.) constantes de fls. 16, de fls. 24, de fls. 48 e de fls. 63 do Processo Administrativo-Instrutor (PA) e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].
8. Tem-se aqui presente a Planta junta pelo Autor aos presentes autos, cujo teor se reproduz:
(Dá-se por reproduzido o documento fac-similado constante da decisão de 1ª instância – nº 6 do Artº 663º CPC)
“…
…” [cf. documento (doc.) n.º 3 junto com a petição inicial e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].
9. Tem-se aqui presente o teor de todos os documentos constantes dos autos e do Processo Administrativo-Instrutor (PA) [cf. documentos (docs.) constantes dos autos e do Processo Administrativo-Instrutor que se encontra apenso aos autos (PA) e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].”* IV – Do Direito
O aqui Recorrente peticionou originariamente a anulação do despacho proferido em 31 de Julho de 2014, mais peticionando a condenação do Réu na prolação de despacho que defira o pedido de informação prévia formulado pelo Autor no âmbito do processo n.º 90/14.
No que ao direito concerne e no que aqui releva, discorreu-se em 1ª instância:
“Como já se referiu, a questão decidenda a apreciar nos presentes autos prende-se, em saber se o ato impugnado padece ou não dos vícios que lhe foram assacados pelo Autor (vício de violação de lei e violação do princípio da igualdade); e, em caso afirmativo, saber se este Tribunal se encontra em condições de apreciar o pedido condenatório formulado, atento os limites impostos pelo art. 95.º do CPTA.
(...)
Cumpre apreciar e decidir.
Compulsada a factualidade julgada provada em 1) a 9) - e para a qual aqui se remete por uma questão de economia processual -, desde já, se adianta, que não assiste razão ao Autor.
Com efeito, sustenta o Autor que o despacho impugnado padece de vício de violação de lei porquanto o art. 9.º do Regulamento do Plano Diretor Municipal de Guimarães não seria aplicável ao caso concreto, na medida em que o prédio em que pretende edificar uma moradia unifamiliar tem uma área confinante com a via pública mas que a fachada principal da edificação não ficaria a confrontar com essa via pública que ficaria a constituir apenas acesso à parte do trás do prédio. Entende, por isso, que não se pode afirmar que a edificação que quer construir não cumpre os alinhamentos da Rua M..., uma vez que ela vai ser erigida numa área não confinante com a via pública - logo o seu alinhamento não pode colocar-se ao nível das demais ali existentes e que são confinantes com a plataforma da via em causa. Mais invoca o Autor, sem qualquer concretização quanto a situações similares que diz terem ocorrido numa outra freguesia (St...), que o despacho impugnado também violaria o princípio da igualdade previsto no art. 13.º da Constituição da República Portuguesa (CRP), porque o Réu, em situações exatamente iguais, haveria decidido de forma diversa.
Ora, resulta da factualidade julgada provada que, em 21 de Fevereiro de 2014, TC intentou, junto dos competentes serviços do Réu, o procedimento de informação prévia n.º 90/14, com vista a obter informação sobre a viabilidade da construção de habitação própria, num terreno com a área de 2656.00 m2 situado na Rua M..., freguesia de A... (de que seria pretensa compradora), propriedade do Autor.
Entretanto, em 05 de Maio de 2014, a Requerente TC, no âmbito do procedimento de informação prévia n.º 90/14, comunicou a sua desistência, na qualidade de interessada na compra do terreno de construção, atento teor do Parecer desfavorável emitido [“…o terreno […], de acordo com a Planta de Ordenamento do PDM vigente, encontra-se classificado como Zona de Construção Dominante e, assim, de acordo com o artigo 21.º n.º 1 do respetivo Regulamento, destina-se, preferencialmente, à construção de habitação uni ou bifamiliar isolada, geminada ou em banda, sendo que a pretensão da Requerente visava uma construção interior, constituindo uma segunda frente de construção, ou seja, num plano mais recuado relativamente à envolvente próxima marginal à rua - o que contrariaria o conjunto dominante no arruamento (implantação marginal ao arruamento), implicando desacerto de alinhamentos edificatórios, em violação do artigo 9º do mesmo Regulamento, sendo, por isso, de dar informação prévia desfavorável ao abrigo do disposto no artigo 24º nº 1 alínea a) do Decreto Lei nº 555/99 de 16/12…”]. Ora, sucedeu que, na pendência do procedimento de informação prévia n.º 90/14, ocorreu uma modificação subjetiva, com a substituição da Requerente primitiva pelo Autor - o que foi aceite pelo Réu.
Acresce que, resulta das fotografias juntas ao Processo Administrativo-Instrutor (PA), que a frente do terreno onde o Autor pretende edificar uma habitação que confina com o arruamento público (Rua M...) é exígua - o que apenas viabiliza uma implantação da edificação entre edifícios existentes, marginais ao arruamento, e na parte tardoz do terreno.
O que implica a criação de uma segunda frente de construção e, necessariamente, desacertos de alinhamento com as demais edificações existentes no local.
E, tratando-se de uma Zona de Construção Dominante, a pretensão do Autor geraria uma solução de interioridade, com uma segunda frente de construção, claramente dissonante da envolvente - o que ofende ostensivamente a estética do local e a sua adequada inserção no ambiente urbano. A pretensão do Autor põe, pois, em causa a componente estética do conjunto das edificações existentes no local, criando desalinhamentos que comprometem a planificação urbanística do local.
A este respeito, o art. 9.º (Alinhamentos e Cérceas) do Regulamento do Plano Diretor Municipal de Guimarães preceitua que “…nas áreas em que não existem planos de pormenor ou de alinhamento e cérceas aprovado, as edificações a licenciar nas zonas de construção ficam definidas pelo alinhamento das fachadas e pela cércea dominante do conjunto em que se inserem, não sendo invocável a eventual existência de edifícios vizinhos ou envolventes que excedam a altura ou o alinhamento dominante do conjunto…”.
Como tal, a citada disposição normativa faz apelo à conformidade dos licenciamentos com os alinhamentos, cérceas e a estética das povoações, a beleza das paisagens e a adequação ao ambiente urbano - os quais se inserem no exercício de poderes vinculados de Administração. De facto, a decisão que defere ou nega o licenciamento por (in)existência de inconvenientes estéticos, não decorre do exercício de poderes discricionários, mas de poderes vinculados a normas contendo conceitos indeterminados. E, em tal situação, estamos no âmbito de juízos de mérito que a Administração, de acordo com regras técnicas e científicas, efetua - e que envolvem conhecimentos especializados, com referência a elementos de valoração subjetiva -, pelo que não pode este Tribunal exercer um controle jurisdicional pleno, para além da dimensão garantística de verificação de erro manifesto ou de utilização, de critérios estéticos claramente desadequado. Trata-se de uma avaliação ou valoração efetuada pelos técnicos no domínio da discricionariedade técnica - domínio, no qual, o controlo jurisdicional da atividade administrativa só é possível em caso de erro grosseiro ou manifesto, não sendo sindicável contenciosamente. Desta forma, só existindo erro grosseiro na aludida apreciação, é que o ato impugnado podia ser sindicado. O que não é o caso dos autos.
Reitera-se que a Requerente TC pretendia realizar uma construção interior, constituindo uma segunda frente de construção, ou seja, num plano mais recuado relativamente à envolvente próxima marginal à rua, o que contrariaria o conjunto dominante no arruamento (implantação marginal ao arruamento), implicando desacerto de alinhamentos edificatórios. Por conseguinte, a sua pretensão violava o citado art. 9.º do Regulamento do Plano Diretor Municipal de Guimarães.
Por conseguinte, bem andou o Réu, ao proferir a informação prévia desfavorável impugnada, ao abrigo do disposto no art. 24.º, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro - o qual determina que “o pedido de licenciamento é indeferido quando:
a) Violar plano municipal de ordenamento do território, plano especial de ordenamento do território, medidas preventivas, área de desenvolvimento urbano prioritário, área de construção prioritária, servidão administrativa, restrição de utilidade pública ou quaisquer outras normas legais e regulamentares aplicáveis”. Já que a construção pretendida violava o alinhamento dominante no local (Rua M..., na freguesia de A..., do concelho de Guimarães).
Ante o exposto, o ato impugnado não padece nem do vício de violação de lei nem viola o princípio da igualdade constitucionalmente consagrado.
Pelo que, não pode, pois, deixar, de soçobrar a pretensão do Autor.
Improcedendo, in totum, a argumentação do Autor, constata-se que o ato impugnado é legal e válido (devendo ser mantido na ordem jurídica), e não podendo este Tribunal condenar o Réu no pedido condenatório formulado pelo Autor – condenação do R. a substituir por outro que defira o pedido formulado pelo A. ao Município de Guimarães e a que corresponde o processo nº 90/14 (Informação Prévia) - em virtude do mesmo não deter o menor acolhimento legal como supra se expôs [cf. art. 95.º do CPTA].”
Vejamos:
A sentença proferida pelo tribunal a quo considerou não verificados os vícios que sustentavam a pretensão anulatória do Recorrente, tendo julgado consequentemente a ação improcedente.
O Recorrente, não se tendo conformado com a decisão proferida em 1ª instância a qual deu por inverificados os invocados vícios, veio em sede de recurso, reiterar o essencial da argumentação já precedentemente esgrimida.
DA MATÉRIA DE FACTO
Veio desde logo o Autor, Recorrer da fixação da matéria de facto, entendendo que deveriam ser aditados os seguintes factos assentes:
1 - O R. ao indeferir a pretensão do A., não lhe propôs qualquer alternativa, tendo-se limitado a dizer que a pretensão violava o disposto no artigo 9º do PDM;
2 - A parcela de terreno propriedade do A. possui potencialidade construtiva face ao PDM de Guimarães, que à data se encontrava em vigor;
3 - Existe uma situação idêntica (ou mesmo pior), licenciada pela Câmara Municipal de Guimarães e que à data se encontrava ainda em fase de execução, na freguesia de St...;
4- Ao invés do que resulta da informação técnica, não é criada uma segunda linha de construção, uma vez que a fachada principal proposta pelo A., ficava a deitar para o acesso proveniente da Rua M... e não virada para este arruamento público;
5- O R. podia impor ao A. se assim o entendesse a cedência ao domínio público do acesso à mancha de construção proposta por este;
6- As edificações não têm forçosamente que confinar com as vias públicas principais, no concelho de Guimarães e nos demais, tendo, isso sim, que estar em local onde o PDM permite edificar;
7- As segundas linhas de construção não estão proibidas, nem pela lei e nem pelo PDM de Guimarães.
Refere singelamente o Recorrente que os referidos factos a aditar à “matéria de facto” resultam dos documentos juntos aos autos, sem que sequer os identifique, nem explicite em que medida tais alegados factos teriam a virtualidade de alterar o sentido da decisão proferida, sendo que os mesmos, no essencial, ou constituem factos conclusivos ou incorporam matéria de direito.
Como afirmou o Ministério Público no seu Parecer, “(...) a fixação da matéria de facto não merece censura ou reparo, uma vez que teve na devida consideração a globalidade do acervo probatório que foi levado aos autos e sem que se vislumbre qualquer omissão ou contradição quanto ao item “III. Fundamentação de Facto, para onde se remete “brevitatis causa”, a qual assentou primacialmente na interpretação e aplicação das regras acerca do ónus de prova, incidente sobre os factos a provar pelas partes - cfr. Ac. do STJ., de 10.01.2007 e Acórdão deste TCAN., de 11-02-2011.
A Mma. Juíza do TAF “a quo” especificou os meios de prova que serviram de suporte à concreta decisão sobre a matéria de facto e fundamentou essa decisão, sem que se vislumbre qualquer omissão.”
Como se sumariou igualmente no Acórdão deste TCAN nº 02893/10.4BEPRT, de 16/03/2018 “O tribunal a quo ao fixar a materialidade controvertida, terá de assentar na prova disponível, recorrendo ao princípio da livre apreciação da prova produzida, como resulta dos artigos 366.º do Código Civil e 607.º, n.ºs 4 e 5, do novel Código de Processo Civil.
Não é suposto que o tribunal cuide de selecionar e fixar todos os factos que se mostrem provados, mas tão-só aqueles que sejam relevantes para a boa decisão da causa.
Ao tribunal de recurso não compete repetir o julgamento da matéria de facto efetuado pelo tribunal de 1.ª instância, nem pronunciar-se sobre impugnações genéricas da matéria de facto, apenas lhe incumbindo rever concretas questões de facto controvertidas, o que exige que o recorrente concretize as divergências que pretende ver apreciadas em sede de recurso
Como se sumariou ainda no Acórdão deste TCAN nº 00455/17.4BEPRT, de 30/08/2017, “o Tribunal de recurso só deve modificar a matéria de facto quando a convicção do julgador, em 1.ª instância, não seja razoável, isto é, quando seja manifesta a desconformidade dos factos assentes com os meios de prova disponibilizados nos autos, dando-se assim a devida relevância aos princípios da oralidade, da imediação e da livre apreciação da prova e à garantia do duplo grau de jurisdição sobre o julgamento da matéria de facto.”
Com efeito, "em sede de recurso jurisdicional o tribunal de recurso, em princípio, só deve alterar a matéria de facto em que assenta a decisão recorrida se, após ter sido reapreciada, for evidente que ela, em termos de razoabilidade, foi mal julgada na instância recorrida" (Vg. Acórdão do STA, de 14/04/2010, no Proc. n.º 0751/07).
No caso vertente, o tribunal a quo especificou e identificou suficientemente, facto a facto, os meios de prova que serviram de suporte à concreta decisão sobre a factualidade dada como assente, tendo como resulta do transcrito, fundamentado ainda acrescida e adequadamente a sua opção.
Com efeito, a Sentença recorrida, para além da fundamentação facto a facto, referiu ainda que “A factualidade julgada provada nos presentes autos foi considerada relevante para a decisão da causa, fundando-se a convicção deste Tribunal na análise crítica (i) do teor dos documentos que constam destes autos e do Processo Administrativo-Instrutor que se encontra apenso (PA) e não impugnados, (ii) da posição assumida pelas partes nos seus articulados [tendo-se aplicado o princípio cominatório semipleno, pelo qual, se deram como provados os factos admitidos por acordo e os que resultaram da sua confissão espontânea, compatibilizando-se toda a matéria de facto adquirida e extraindo dos factos apurados as presunções impostas por lei ou por regras de experiência, tendo sido apreciada livremente as provas segundo a prudente convicção do Tribunal acerca de cada facto, não abrangendo tal livre apreciação os factos para cuja prova a lei exija formalidade especial, nem aqueles que só possam ser provados por documentos ou que estejam plenamente provados, quer por documentos, quer por acordo ou confissão das partes], e, (iii) da aplicação das regras de distribuição do ónus probandi - tudo conforme referido a propósito de cada ponto da fundamentação de facto.”
Diga-se pois que se não reconhece a verificação de qualquer erro de julgamento relativo à matéria de facto fixada.
Em bom rigor, a Recorrente, mais do que questionar a materialidade fáctica fixada, veio predominantemente pôr em causa o alegado desacerto das ilações que o tribunal extraiu relativamente a essa matéria.
É patente que a matéria factual dada como provada, assenta fundadamente em elementos documentais disponíveis, daí tendo o tribunal partido para a fixação da sua livre convicção.
O tribunal a quo socorreu-se, como sempre deveria, do princípio da livre apreciação da prova aí produzida, para dar como assente a materialidade controvertida, como resulta das disposições conjugadas dos artigos 392.° e 396.° do Código Civil e 607.°, n.º 5, do CPC.
Acresce que o artigo 640º nº 1 alínea b) do Código de Processo Civil refere que “Quando seja impugnada a decisão sobre a matéria de facto, deve o recorrente obrigatoriamente especificar, sob pena de rejeição: (…) b) Os concretos meios probatórios, constantes do processo ou de registo ou gravação nele realizada, que impunham decisão sobre os pontos da matéria de facto impugnados diversa da recorrida”.
Não tendo sequer o recorrente indicado os concretos meios probatórios, mormente documentais, constantes do processo, que impusessem decisão divergente relativa à fixação da matéria de facto, fica, por natureza comprometido o recurso relativamente à matéria de facto.
Não obstante o referido, e para que não possam subsistir quaisquer dúvidas, refira-se em concreto, o seguinte:
Relativamente ao 1º facto que o recorrente pretenderia incluir na matéria de facto provada (O R. ao indeferir a pretensão do A., não lhe propôs qualquer alternativa, tendo-se limitado a dizer que a pretensão violava o disposto no artigo 9º do PDM), refira-se que não resulta obrigatório que deva o Município explicitar expressamente qualquer alternativa ao proposto.
No que concerne ao proposto novel facto 2 (A parcela de terreno propriedade do A. possui potencialidade construtiva face ao PDM de Guimarães, que à data se encontrava em vigor), importa sublinhar que o potencial edificativo da parcela do Autor, aqui Recorrente, dependerá, naturalmente, da pretensão formulada, sendo que aquele não vincula o município a viabilizar toda e qualquer construção.
Relativamente ao proposto facto 3 (Existe uma situação idêntica (ou mesmo pior), licenciada pela Câmara Municipal de Guimarães e que à data se encontrava ainda em fase de execução, na freguesia de St...), denota o mesmo, mais uma vez, natureza conclusiva, tanto mais que não evidencia qual a situação alegadamente análoga que terá merecido tratamento diverso pelo Município, sendo que, em qualquer caso e se fosse caso disso, não vigora o princípio da igualdade na ilegalidade.
Com efeito, o facto de eventualmente não ter sido aplicada idêntica medida a situação diversa, de contornos análogos, mesmo que confirmada, não seria suficiente para demonstrar o uso de critério ostensivamente inadmissível, sendo certo que, como afirmam Vital Moreira e Gomes Canotilho, em anotação ao artigo 13º da CRP, não existe um “direito à igualdade na ilegalidade”, ou à “repetição dos erros”, “podendo a Administração afastar-se de uma prática anterior que se mostre ser ilegal”.
Quanto ao proposto facto 4 que o recorrente pretende aditar aos factos provados (Ao invés do que resulta da informação técnica, não é criada uma segunda linha de construção, uma vez que a fachada principal proposta pelo A., ficava a deitar para o acesso proveniente da Rua M... e não virada para este arruamento público), não resulta de qualquer prova produzida, consistindo antes numa mera suposição do Recorrente, sem suporte documental.
Finalmente e no que respeita aos factos propostos 5, 6 e 7 (O R. podia impor ao A. se assim o entendesse a cedência ao domínio público do acesso à mancha de construção proposta por este; As edificações não têm forçosamente que confinar com as vias públicas principais, no concelho de Guimarães e nos demais, tendo, isso sim, que estar em local onde o PDM permite edificar; As segundas linhas de construção não estão proibidas, nem pela lei e nem pelo PDM de Guimarães), mostram-se os mesmos manifestamente conclusivos e como tal insuscetíveis, por natureza, de serem incluídos na matéria de facto (Cfr. artigos 94º nº 2 do CPTA e 607º nº 4 do CPC).
DA DECISÃO DA MATÉRIA DE DIREITO
Afirma o Recorrente no seu Recurso que a sentença recorrida nada refere quanto ao suscitado vício de violação do princípio da igualdade, alegando que, por isso, ocorreu omissão de pronúncia.
Efetivamente, afirma o Recorrente que aludiu a uma situação concreta, análoga àquela que aqui está em apreciação, que terá ocorrido na freguesia de St..., e que mereceu o licenciamento por parte do Município de Guimarães.
Para além da referência genérica à suposta situação análoga, o Recorrente não objetiva o suscitado, o que inviabiliza só por si a comparação.
Em qualquer caso, a invocação de uma qualquer violação do princípio da igualdade, sempre careceria de mais e melhor densificação.
Com efeito, não basta invocar a verificação em abstrato de qualquer violação de princípio ínsito em lei ordinária ou inconstitucionalidade, importando que a sua verificação seja densificada e demonstrada, o que não ocorreu.
Como tem vindo a ser reconhecido pela generalidade da Jurisprudência (Vg. o Acórdão do TCA - Sul nº 02758/99 19/02/2004) “não é de conhecer por omissão de substanciação no corpo de alegação, a violação dos princípios Constitucionais, designadamente por interpretação desconforme mormente à Lei Fundamental, se o Recorrente se limita a afirmar a referida desconformidade de interpretação e de aplicação, sem apresentar, do seu ponto de vista, as razões de facto e de direito do discurso jurídico fundamentador nem, sequer, a modalidade a que reverte o vício afirmado.”
No mesmo sentido aponta, igualmente, o Acórdão do Colendo STA nº 00211/03 de 29/04/2003, onde se refere que “por omissão de substanciação no articulado inicial e nas alegações de recurso, não é de conhecer da questão da inconstitucionalidade e/ou interpretação desconforme à CRP de normas de direito substantivo …, na medida em que a Recorrente se limita a afirmar, conclusivamente, a referida desconformidade sem que apresente, do seu ponto de vista, as razões de facto e de direito do discurso jurídico fundamentador nem, sequer, a que modalidade reverte o vício afirmado”.
Assim, até por falta de concretização e densificação do alegado, não se vislumbra que se verifique qualquer violação do princípio da igualdade.
No entanto, o Tribunal a quo não deixou de fazer referência à controvertida questão, só não a tendo tratado com acrescida profundidade, certamente pela singela razão de que não dispunha de elementos que lho permitissem fazer adequadamente.
Em qualquer caso, o tribunal a quo, sempre afirmou que “Ante o exposto, o ato impugnado não padece nem do vício de violação de lei nem viola o princípio da igualdade constitucionalmente consagrado”.
Em face do que precede, não se reconhece a verificação da suscitada omissão de pronúncia (artigo 615º nº 1 alínea d) do CPC), nem da violação do princípio da igualdade, em decorrência da insuficiente densificação do suscitado.
O recorrente alega, ainda, a falta de fundamentação da sentença.
Refere o artigo 94º nº 1 do CPTA que “A sentença ou acórdão começa com a identificação das partes e do objeto do processo e com a fixação das questões de mérito que ao tribunal cumpra solucionar, ao que se segue a apresentação dos fundamentos e a decisão final”.
Já o nº 2 do mesmo normativo afirma que “Os fundamentos podem ser formulados sob a forma de considerandos, devendo discriminar os factos provados e indicar, interpretar e aplicar as normas jurídicas correspondentes”, não se vislumbrando que a decisão recorrida tenha incumprido alguma das referidas normas.
Como se afirma no Parecer do Ministério Público, “nada temos a apontar ao item Fundamentação de Direito [subsunção jurídica da matéria factual apurada] que foi efetuado, tendo sido tecida criteriosa argumentação sobre a validade do despacho impugnado, com a devida aplicação da legislação que o caso merece, como sejam os artº.s 9.° do Regulamento do Plano Diretor Municipal de Guimarães e 24.°, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei n. 555/99, de 16 de Dezembro.
Para o efeito foi tido em consideração o alinhamento, cérceas e a estética da povoação, com ajustamento à envolvência urbana dominante no local, in casu, Rua M…, na freguesia de A..., do concelho de Guimarães, em local tido por Zona de Construção Dominante, segundo aquele instrumento de organização e gestão do território municipal e que não podem suportar a pretensão edificativa do recorrente para aquele local.
Efetivamente, não se reconhece que a Sentença Recorrida tenha deixado de atender à necessidade de conter todos os fundamentos de facto e de direito que sustentam a decisão, em face do que se não reconhece igualmente a verificação da invocada nulidade da Sentença, decorrente da aplicação do nº 1, alínea b) do Artº 615º do Código de Processo Civil.
Finalmente, refira-se que a pretensão do Recorrente foi objeto de informação prévia desfavorável, com base nos fundamentos constantes dos factos provados 4, 6 e 7 da decisão recorrida.
Efetivamente, o controvertido terreno, nos termos da Planta de Ordenamento do PDM vigente, encontrava-se classificado como Zona de Construção Dominante, destinando-se, de acordo com o artigo 21º nº 1 do respetivo Regulamento, predominantemente à construção de habitação uni ou bifamiliar isolada, geminada ou em banda, sendo que a o Projeto submetido a Informação Prévia, propunha-se concretizar uma edificação recuada, relativamente à envolvente urbanística adjacente, o que, por natureza, contrariava o alinhamento edificativo dominante no arruamento, o que constituía uma violação do artigo 9º do referido Regulamento/PDM, o que determinou, sem surpresa, a emissão de informação prévia desfavorável, nos termos do artigo 24º nº 1 alínea a) do Decreto Lei nº 555/99 de 16/12.
Na realidade, face à Zona de Construção Dominante Tipo II, resulta do referido artigo 21º nº 1 do Regulamento do Plano Diretor Municipal de Guimarães, então em vigor, que “Esta zona destina-se preferencialmente à construção de habitação uni ou bifamiliar isolada, geminada ou em banda (…)”.
Vindo proposta uma construção recuada, mostra-se a decisão objeto de impugnação, legítima, na medida em que consistia num desvirtuamento do alinhamento dominante.
É pois incontornável o facto do artigo 9º do referido Regulamento do Plano Diretor Municipal de Guimarães referir lapidarmente que “Nas áreas em que não existem planos de pormenor ou de alinhamento e cérceas aprovado, as edificações a licenciar nas zonas de construção ficam definidas pelo alinhamento das fachadas e pela cércea dominante do conjunto em que se inserem, não sendo invocável a eventual existência de edifícios vizinhos ou envolventes que excedam a altura ou o alinhamento dominante do conjunto”, o que se mostrava desrespeitado pelo projeto apresentado.
Em face do que precede, referindo o artigo 24º nº 1 alínea a) do Decreto-Lei nº 555/99 de 16/12 que “O pedido de licenciamento é indeferido quando: a) Violar plano municipal de ordenamento do território, plano especial de ordenamento do território, medidas preventivas, área de desenvolvimento urbano prioritário, área de construção prioritária, servidão administrativa, restrição de utilidade pública ou quaisquer outras normas legais e regulamentares aplicáveis”, não podia o projeto submetido a apreciação, deixar de ser rejeitado.
Em face de tudo quanto precedentemente ficou expendido, não se vislumbra a verificação de qualquer dos vícios invocados ou quaisquer outros, suscetíveis de determinar a impugnação do ato objeto de impugnação.* * * Deste modo, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao Recurso Jurisdicional apresentado, confirmando-se a Sentença Recorrida.
Custas pelo Recorrente.
Porto, 1 de março de 2019
Ass. Frederico de Frias Macedo Branco
Ass. Nuno Coutinho
Ass. Rogério Martins (Em substituição) |
