Acórdãos TCAN

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:01542/12.0BEPRT
Secção:1ª Secção - Contencioso Administrativo
Data do Acordão:12/05/2014
Tribunal:TAF do Porto
Relator:Luís Migueis Garcia
Descritores:FUNDAMENTAÇÃO.
Sumário:I) – A exigência de fundamentação comporta remissão; e não necessariamente por declaração formal expressa.*
*Sumário elaborado pelo Relator.
Recorrente:STAL – Sindicato dos Trabalhadores da Administração Local
Recorrido 1:Município do P....
Votação:Unanimidade
Meio Processual:Acção Administrativa Especial para Impugnação de Acto Administrativo (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Aditamento:
Parecer Ministério Publico:Emitiu parecer de não provimento do recurso.
1
Decisão Texto Integral:Acordam em conferência os juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte, Secção do Contencioso Administrativo:
STAL – Sindicato dos Trabalhadores da Administração Local (R.), em representação do seu associado JMNC, interpõe recurso jurisdicional de acórdão do TAF do Porto, que julgou improcedente acção administrativa especial intentada contra o Município do P....

O recorrente discorda do decidido, oferecendo em recurso as seguintes conclusões:
1) Deve ser retirada da “fundamentação de facto” o conteúdo da sua alínea G) considerando que se fundamentou no texto do acto punitivo (doc. 5 da petição e doc. ora junto) e este não contém tal matéria, nem a permite.
2) Como é Jurisprudência há muito unânime e pacífica, a fundamentação do acto administrativo deve ser clara, suficiente, congruente e contextual.
3) Esta fundamentação obrigatória pode consistir em motivação própria da motivação ”per relationem”, consistindo esta sua remissão expressa para anteriores informações, pareceres ou propostas.
4) A deliberação punitiva em causa contendo unicamente o seguinte texto:
“Assunto: aplicação de sanção disciplinar aos trabalhadores RPC …JC … e JMMM.
Em votação por escrutínio secreto, aprovado com 7 votos a favor e 6 votos contra.
Reunião privada, de 13 de Março de 2012.”
Não possui qualquer fundamentação, quer própria, quer por remissão.
5) Ao assim não ter entendido e decidido o douto Acórdão recorrido padece de vício de erro de julgamento, com violação dos arts. 124º e 125º do CPA e 268º, 3 de CRP.

O recorrido contra-alegou, concluindo:
(a) Havendo vários processos judiciais a correr termos no Tribunal a quo tendo como base o mesmo procedimento administrativo, o Recorrido juntou o original do processo administrativo aos autos para os quais foi primeiramente citado, indicando nos restantes – como aconteceu no caso em apreço – quais os autos onde o original poderia ser encontrado. Ao assim proceder, o Recorrido deu integral cumprimento ao disposto no artigo 84.º do CPTA;
(b) O Recorrente foi notificado da Contestação apresentada pelo Recorrido, pelo que tomo conhecimento a partir dessa data do facto deste último ter dado cumprimento ao disposto no artigo 84.º do CPTA e onde poderia ser consultado o original do processo administrativo;
(c) Estando o processo administrativo junto aos autos e disponível para consulta pelo Tribunal e por todas as partes, o mesmo pode e deve ser usado como prova dos factos invocados pelas partes;
(d) O documento apresentado pelo Recorrente em sede de alegações de recurso de apelação, tratando-se de uma cópia de uma folha do processo administrativo, é desnecessário e impertinente, pelo que deverá o mesmo ser retirado dos autos, com as consequências previstas no artigo 443.º do Código de Processo Civil (aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA);
(e) O texto que documenta a deliberação camarária que determinou a aplicação da sanção disciplinar ao Associado do Recorrente tem como assunto a aplicação de sanção disciplinar aos trabalhadores que foram arguidos no processo disciplinar, nos termos da proposta da Senhora Vereadora com o Pelouro dos Recursos Humanos, em concordância com o teor do relatório final de procedimento disciplinar elaborado pelo instrutor;
(f) Existiu, por isso, uma fundamentação por remissão dupla, admitida pelo n.º 1 do artigo 125.º do Código do Procedimento Administrativo, bem como pelas nossas doutrina e jurisprudência;
(g) A nossa jurisprudência vem entendendo que a fundamentação dos atos administrativos é um conceito relativo, que se verifica quando um destinatário normal, tendo em conta o tipo de ato administrativo em causa e todo o contexto que envolve a sua prática e a sua notificação, consiga perceber o motivo da decisão concretamente tomada;
(h) Um destinatário normal, confrontado com um Relatório Final de Processo Disciplinar, com uma proposta de aplicação de sanção disciplinar que remete os seus fundamentos e a pena a aplicar para esse Relatório, e com uma deliberação camarária que aprovou essa proposta sem referências a quaisquer alterações ou outras propostas, entenderia – como entendeu – que a fundamentação dessa decisão disciplinar consistiu nos argumentos aduzidos nesse Relatório Final de Processo Disciplinar;
(i) O Associado do Recorrente acompanhou todo o raciocínio vertido no ato administrativo que levou à sua emissão, acompanhando em concreto o enquadramento legal e factual vertido no relatório final do instrutor, percebendo que a Proposta da Senhora Vereadora com o Pelouro dos Recursos Humanos acompanhou a proposta do instrutor, que a fez sua, anexando-a, e entendendo que o executivo camarário aprovou a proposta que lhe foi submetida (com 7 votos a favor e 6 votos contra), anexando a proposta da Senhora Vereadora, que tinha, por sua vez, anexado o relatório do instrutor. Foi assim plenamente cumprido o dever de fundamentação;
(j) Da deliberação camarária de 13 de março de 2012 resultou a aprovação, na íntegra, da proposta do senhor instrutor do Processo Disciplinar N.º 36/10, pelo que, de acordo com o disposto no n.º 4 do artigo 55.º do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas, sempre seria desnecessária uma fundamentação autónoma ínsita no texto que documenta aquela deliberação;
(k) A fl. 472 do processo administrativo – e que, de resto, corresponde à fl. 33 dos autos (documento 5 junto pelo Recorrente com a PI) – permite perfeitamente dar como provado o facto constante da alínea G) da matéria de facto provada, sobretudo quando lido em conjunto com o facto provado F) (fls. 470-472 do processo administrativo ou fls. 31-32 dos autos).

*
O Mº Pº, na pessoa da Exmª Procuradora-Geral Adjunta, sufragando “in totum” do que foram razões da sentença, emitiu parecer de não provimento do recurso.
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Dispensando vistos, cumpre decidir.
*
As questões em recurso passam por saber se há erro de julgamento quanto a matéria de facto provada e se o tribunal bem decidiu, ou não, quanto a imputada falta de fundamentação do acto.
*
Os factos, que o tribunal a quo deu como provados:
A) Na sequência da participação efectuada pelo Senhor Comandante do Batalhão de Sapadores Bombeiros do Município do P..., por despacho do Senhor Vereador da Câmara Municipal do P..., com Pelouro da Protecção Civil, Controlo Interno e Fiscalização, datado de 22/11/2010, foi determinada a instauração contra o representado do Autor de procedimento disciplinar – cfr. fls. 2/3 do processo administrativo apenso ao processo n.º 1540/12.4BEPRT.
B) No âmbito do referido processo disciplinar, em 25/05/2011, foi elaborada a nota de culpa de fls. 142/148 do processo administrativo apenso ao processo n.º 1540/12.4BEPRT, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
C) A nota de culpa referida na alínea que antecede foi notificada pessoalmente ao representado do Autor em 01/06/2011 - cfr. fls. 156 do processo administrativo apenso ao processo n.º 1540/12.4BEPRT, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
D) O representado do Autor apresentou defesa escrita, nos termos que constam de fls. 226/229 do processo administrativo apenso ao processo n.º 1540/12.4BEPRT, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
E) Em 15/02/2012 foi elaborado o relatório final, constante de fls. 385/469 do processo administrativo apenso ao processo n.º 1540/12.4BEPRT, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, destacando-se o seguinte:
“(…)
4. Análise dos Casos em Concreto
(…)
4.1.1. Factos provados
Do confronto de toda a prova produzida antes e depois da defesa dos arguidos, bem como das suas declarações, resultam provados, em relação a cada um dos arguidos, e com relevância para a decisão, os seguintes factos:
1) Os arguidos supra identificados, pelo menos em 6 de Novembro de 2010, exerciam a profissão de bombeiros no Batalhão de Sapadores Bombeiros do Município do P… (BSB);
2) No dia 6 de Novembro estavam ao serviço;
3) Tendo iniciado a respectiva jornada de trabalho às 8 horas, e o seu turno ocorreu às 20 horas;
4) Pela Ordem de Serviço n.º 209/2010, de 29 de Outubro, do Comandante do BSB foi estipulado e divulgado nos termos devidos o “Plano de Instrução Semanal” referente à semana de 1 a 7 de Novembro de 2010, bem como o serviço a executar pelos colaboradores, referente ao turno C, no dia 6 de Novembro;
5) Constava do Plano da Instrução Semanal, para execução por parte dos arguidos, para o dito dia 6 de Novembro, as tarefas de “limpeza/lavagem da sala de máquinas e viaturas. Verificação e organização dos carregamentos”, “verificação dos combustíveis e óleos BM/GE/Turbinas (C)” e “limpeza da casa dos óleos e verificação da pressão dos pneus das viaturas”;
6) Competia aos arguidos executar as tarefas no facto anterior sem prejuízo do serviço de escala e piquete para os quais todos os arguidos estavam escalados, no mencionado dia 6 de Novembro;
7) Os arguidos tinham conhecimento prévio do conteúdo da Ordem de Serviço supra mencionada, quando se apresentaram ao serviço às 8 horas de 6 de Novembro;
8) Pelo que, nesse dia, os arguidos compareceram para executar as tarefas que lhes estavam designadas pela referida Ordem de Serviço;
9) A partir das 8 horas os arguidos começaram a desempenhar as tarefas que lhes estavam incumbidas;
10) Por comunicação do Sindicato dos Trabalhadores da Administração Local (STAL), de 21 de Outubro antecedente, à Câmara Municipal do P…, foi promovida greve para o dia 6 de Novembro de 2010, das 0 h às 24 h;
11) Nessa comunicação o STAL comunicou que “para efeitos do disposto no artigo 396.º, n.º 3 do RCTFP, bem como no artigo 534.º, n.º 3 do Código de Trabalho, não se formula qualquer proposta de prestação de serviços mínimos, por não se vislumbrar que seja necessário, atento o curto período de duração da greve, a efectuar num sábado, o mesmo se concluindo relativamente à segurança e manutenção de instalações a que também se referem aqueles normativos. Assim, informa-se que os referidos trabalhadores, independentemente do respectivo título de vínculo, se encontram em greve, tal como acima indicado, se outro motivo não declararem expressamente”;
12) Porém, os arguidos compareceram ao serviço, não fazendo greve;
13) Nesse sentido, os arguidos começaram a desempenhar normalmente as suas funções a partir das 8 horas;
14) Os arguidos receberam a respectiva remuneração diária referente ao dia 6 de Novembro de 2010;
15) De acordo com o plano de instrução referido supra, os arguidos foram distribuídos em grupos de trabalho, uns para a limpeza da sala das máquinas, outros para a limpeza de viaturas na parada, os mergulhadores para a secção de limpeza dos mergulhadores, e outro grupo para limpeza dos vidros das viaturas que se encontravam na rampa do quartel;
16) Iniciadas tais tarefas, sem nada que o justificasse, em prévio acordo e em conjugação de vontades, os arguidos abandonaram o desempenho das suas funções, não cumprindo com o que lhes estava designado para esse dia;
17) Face à conduta dos arguidos, os superiores hierárquicos destes mandaram que todos os bombeiros se formassem na sala de máquinas;
18) Aí os arguidos, igualmente de comum acordo e conjugação de vontades, criaram um ambiente hostil;
19) Os superiores hierárquicos dos arguidos referiram então a todos os bombeiros que quem quisesse continuar a executar as tarefas desse dia deveria sair da formatura e quem não quisesse executar essas tarefas (previamente designadas) deveria permanecer na formatura;
20) Os arguidos permaneceram na formatura;
21) Os arguidos foram então advertidos que tal decisão significava uma recusa a ordens directas previamente dadas;
22) Ainda assim, e mantendo a forma pactuada com que agiam, os arguidos permaneceram na formatura, recusando-se a continuar as tarefas que lhes estavam incumbidas, em clara colisão com o previamente estipulado na Ordem de Serviço supra referida, confirmada ao início da manhã de dia 6 de Novembro pelos seus superiores hierárquicos;
23) Os arguidos tinham consciência da gravidade do seu comportamento e ainda assim quiseram consumá-lo, bem sabendo que o mesmo representava uma recusa ilegítima a ordens que lhes haviam sido dadas por superiores hierárquicos, proibida e punida por lei;
24) Com o seu comportamento, os arguidos, enquanto elementos do corpo de bombeiros do BSB, atentaram contra a dignidade e prestígio da função que exercem;
25) Perturbando o bom funcionado dos serviços;
26) Os arguidos actuaram sempre conjuntamente e mediante acordo prévio com vista à prática da infracção disciplinar que ora se dá como provada;
27) A conduta dos arguidos causou espanto, perturbação e discordância perante os demais colegas de trabalho, que não se reviam nem concordavam com a conduta adoptada pelos arguidos e, por isso, se sentiram envergonhados;
28) Os arguidos, a trabalhar no BSB desde há anos, têm instrução, formação e experiência profissional mais do que bastante para configurar e representar tudo o que fizeram;
29) Com o comportamento descrito, os arguidos revelaram um escandaloso descuido profissional, denegriram a função que exercem, foram desleais com os seus colegas de trabalho, com os seus superiores hierárquicos e com a Câmara Municipal do P…;
30) Sendo parte activa numa desobediência colectiva de ordens previamente conhecidas e divulgadas;
31) O arguido JPB é funcionário municipal desde 1997, exercendo as funções de bombeiro sapador (subchefe de 2.ª classe) no Batalhão de Sapadores Bombeiros da Câmara Municipal do P…;
32) O arguido PA é funcionário municipal há mais de 10 anos exercendo as funções de bombeiro sapador (subchefe de 2.ª classe) no Batalhão de Sapadores Bombeiros da Câmara Municipal do P…;
33) O arguido JB é funcionário municipal desde 2008 exercendo as funções de sapador bombeiro no Batalhão de Sapadores Bombeiros da Câmara Municipal do P…;
34) O arguido PF é funcionário municipal desde 2000 exercendo as funções de bombeiro sapador (Subchefe de 2.ª classe) no Batalhão de Sapadores Bombeiros da Câmara Municipal do P…;
35) O arguido RM é funcionário municipal desde 2000 exercendo as funções de bombeiro sapador (Subchefe de 2.ª classe) no Batalhão de Sapadores Bombeiros da Câmara Municipal do P…;
36) O arguido JC é funcionário municipal desde 2000 exercendo as funções de bombeiro sapador (Subchefe de 2.ª classe) no Batalhão de Sapadores Bombeiros da Câmara Municipal do P…;
37) O arguido HS é funcionário municipal há mais de 10 anos exercendo as funções de bombeiro sapador (Subchefe de 2.ª classe) no Batalhão de Sapadores Bombeiros da Câmara Municipal do P…;
38) O arguido PM é funcionário municipal desde o ano de 2001 exercendo as funções de bombeiro sapador (Subchefe de 2.ª classe) no Batalhão de Sapadores Bombeiros da Câmara Municipal do P…;
39) O arguido JR é funcionário municipal desde o ano de 2000 exercendo as funções de bombeiro sapador (Subchefe de 2.ª classe) no Batalhão de Sapadores Bombeiros da Câmara Municipal do P…;
40) O arguido LL é funcionário municipal desde o ano de 2000 exercendo as funções de bombeiro sapador (Subchefe de 2.ª classe) no Batalhão de Sapadores Bombeiros da Câmara Municipal do P...;
4.1.2. Tipificação da Infracção Disciplinar e Eventuais Circunstâncias Agravantes e Atenuantes
Face aos factos dados como provados, todos acima descritos, eles constituem a prática, pelos arguidos, de uma infracção disciplinar pois violaram um dos deveres gerais inerentes à função que exercem (artigo 3.º, n.º 1 do E.D.).
Refira-se a este respeito, que, face à prova produzida em sede de defesa, não se pode considerar verificada a violação do dever de zelo.
Porém, os arguidos, com o comportamento descrito, incorreram na violação do dever de obediência, previsto na alínea f) do n.º 2 do artigo 3.º do E.D., bem como no n.º 8 do mesmo preceito legal.
A violação do dever de desobediência está punida com a pena de suspensão, nos termos do artigo 17.º, do corpo da norma, e sua alínea g).
A pena de suspensão está prevista no artigo 9.º, n.º 1 alínea c) do E.D., a sua caracterização e efeitos estão estatuídos nos artigos 10.º e 11.º do E.D.
Agrava a responsabilidade disciplinar dos arguidos o facto de os mesmos terem agido em comparticipação para a prática da infracção disciplinar (artigo 24.º, n.º 1, alínea d) do ED).

4.1.3. Gravidade, Culpa e Personalidade dos Arguidos
Tal como resulta dos factos dados como provados, os arguidos desobedeceram intencional e escandalosamente a ordens que lhes haviam sido fixadas, ao recusarem-se a realizar as tarefas que lhes foram incumbidas no dia 6 de Novembro de 2010, e criando, nessa manhã, um ambiente hostil.
Não existe qualquer motivo atendível para que os arguidos se tivessem recusado a exercer as funções que lhes estavam atribuídas.
Não pode aceitar-se o argumento alegado pelos arguidos no sentido de os mesmos estarem de greve nesse dia.
Desde logo, porque todos os arguidos efectivamente compareceram ao serviço no dia 6 de Novembro de 2010, tendo desempenhado algumas das funções que lhes estavam destinadas nesse dia.
Acresce que, nesse dia, em dia anterior ou sequer posterior (até à instauração do presente procedimento disciplinar) nenhum dos arguidos referiu que estava, estaria ou ia estar de greve no dia 6 de Novembro de 2010.
Ora, se algum dos arguidos estivesse de greve – ainda que fosse para o desempenho de serviços mínimos – natural seria que desse disso conhecimento aos seus superiores hierárquicos, se não com a antecedência devida, pelo menos no próprio dia da greve.
Porém, nada disso aconteceu.
Todos os arguidos compareceram ao serviço como em qualquer outro dia de trabalho, iniciando o desempenho das suas tarefas e recusando-se, a meio da manhã, a desempenhar as suas tarefas, sem invocar qualquer gozo de greve.
Assim, os arguidos recusaram-se a executar tarefas previstas para a manhã do dia 6 de Novembro de 2010, fazendo tábua rasa das ordens que lhes haviam sido fixadas.
Ora, como vem sendo pacificamente referido pela nossa jurisprudência e doutrina, não existe o conceito de “meia greve”, sendo que ou um trabalhador está de greve e não comparece ao serviço, ou não está de greve e, então, tem de desempenhar todas as funções que lhe sejam atribuídas nesse dia.
Acresce que, tal como resulta do comunicado de greve emitido pela central sindical CGTP e pelo Sindicato dos Trabalhadores da Administração Local (STAL), a fls. 35-36 do processo disciplinar, não foram fixados serviços mínimos para esse dia.
Com efeito, pode ler-se que “para efeitos do disposto no artigo 396.º, n.º 3 do RCTFP, bem como no artigo 534.º, n.º 3 do Código do Trabalho, não se formula qualquer proposta de prestação de serviços mínimos por não se vislumbrar que seja necessário, atento o curto período de duração da greve, a efectuar num sábado, o mesmo se concluindo relativamente à segurança e manutenção de instalações a que também se referem aqueles normativos” (sublinhado nosso).
No mesmo sentido, o Município do P… ou o Batalhão de Sapadores Bombeiros não fixaram serviços mínimos para esse dia, sendo que inexiste obrigação legal ou regulamentar que impusesse essa conduta.
Refira-se também que a tese de que os arguidos estavam no exercício do seu direito de greve é ainda derrubada pelo facto de os mesmos terem recebido por inteiro o seu vencimento referente a esse dia, não havendo notícia ou prova no processo que aqueles alguma vez tenham devolvido esse valor.
Por fim, foram impressivos para o instrutor vários depoimentos prestados, seja em fase de instrução, seja em fase de defesa, que referiram, de uma forma espontânea, que nenhum arguido invocou no dia 6 de Novembro de 2010 estar de greve (cfr., por exemplo, fls. 10, 19, 21, 27, 28, 131, 322, 332, 339 e 340, 363 e 364 do processo disciplinar).
Assim, em resumo, face a ordens e instruções previamente emitidas pelos seus superiores hierárquicos, os arguidos pura e simplesmente ignoraram e não cumpriram parte delas.
Fizeram-no através de um encontro de vontades, comparticipando todos na infracção disciplinar.
Ao mesmo tempo os arguidos criaram um ambiente hostil, que levou a que este episódio tomasse proporções ainda maiores e agravasse assim a culpa dos mesmos e a gravidade do seu comportamento.
Acresce que se o dever de obediência é relevante para qualquer tipo de colaborador, é-o ainda mais no caso de colaboradores integrados numa estrutura para- militarizada como é o caso do BSB.
Com efeito, a noção de hierarquia e cumprimento de ordens é um tema especialmente sensível e relevante no desempenho deste tipo de funções, pelo que qualquer tipo de desobediência com os contornos da descrita – é especialmente gravoso e implica um superior grau de culpa dos agentes.
Houve assim uma desobediência clara e escandalosa de ordens dos seus superiores hierárquicos, conformando dessa forma a violação do dever de obediência.
Por outro lado, se o comportamento dos arguidos é, por si só, grave, o facto de os mesmos terem agido de forma comparticipada agrava ainda mais a responsabilidade dos mesmos.
Acresce que todos os arguidos tinham conhecimento de todas as ordens e instruções para o dia 6 de Novembro de 2010 e, ainda assim, consciente e deliberadamente optaram por não as cumprir, o que revela dolo nas suas condutas.
Para além disso, todos os arguidos trabalham há tempo suficiente no B.S.B. para já terem consolidado, em experiência, a exigência do cumprimento dos seus deveres funcionais, no exercício de funções públicas. Por outro lado, a natureza das funções por eles exercidas também lhes transmitiu um grau de conhecimento suficiente da necessidade e do dever de cumprimento do mencionado dever, cuja violação integra a prática de infracção disciplinar.
4.1.4. Pena Proposta
Orientado pelos princípios da justiça e da proporcionalidade, conforme exige o n.º 2 do artigo 266.º da Constituição da República Portuguesa, tendo em conta a gravidade objectiva, grau de culpa, a personalidade dos arguidos e as respectivas categorias profissionais, e bem assim, os acima especificados contornos concretos da infracção e sua expressão, há que ponderar a pena adequada, tendo sempre em conta a finalidade característica das medidas disciplinares.

Face ao enquadramento legal acima referido, propõe-se a aplicação da pena de suspensão por 20 dias, a cada um dos arguidos
(…)
JMNC - 65034
(…)” .
F) Em 07/03/2012, foi elaborada pela Senhora Vereadora com o Pelouro dos Recursos Humanos, proposta com o seguinte teor:
“(…)
PROPONHO
1.º - Que a Câmara Municipal aprecie e delibere, por escrutínio secreto, a proposta do (a) Senhor (a) Instrutor (a), anexa.
2.º - Que os funcionários sejam notificados da presente deliberação nos termos do n.º 1, do art.º 57.º do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas, aprovado pela Lei n.º 58/2008, de 9 de Setembro” – cfr fls 470/471 do PA apenso ao processo n.º 1540/12.4BEPRT.
G) A proposta referida em F), foi objecto de aprovação por escrutínio secreto, na reunião privada da Câmara Municipal do P…, realizada em 13/03/2012 – cfr. fls. 472 do PA apenso ao processo n.º 1540/12.4BEPRT.
H) Em 20/03/2012, o representado do Autor foi notificado pessoalmente do seguinte:
“Assunto: Notificação de Decisão
Fica V. Ex.ª por este meio notificado da decisão final, cuja cópia se anexa, aprovada em deliberação de Câmara de 13 de Março de 2012, relativa ao processo mencionado em epígrafe, em que foi determinado a pena de suspensão por um período de vinte dias.
A pena aplicada produz efeitos a partir da presente notificação.
Junta-se cópia da deliberação de Câmara e do relatório final” – cfr. fls. 484/485 do PA apenso ao processo n.º 1540/12.4BEPRT.
*
Vejamos do mérito da apelação :
I) – Quanto ao que é impugnação da matéria de facto.
O recorrente entende que não pode dar-se como provado que «A proposta referida em F), foi objecto de aprovação por escrutínio secreto, na reunião privada da Câmara Municipal do P..., realizada em 13/03/2012» (alínea G) do probatório supra).
Desenvolve nas alegações apresentadas:
«Tal matéria de facto NÃO PODIA ter sido dada como provada em face do documento referido como seu suporte. De facto,
A decisão punitiva em causa (doc. 5 d p.i. e doc. ora junto) NDA DIZ, nada refere – quer de forma directa o indirecta – sobre tal matéria.
NÃO EXISTE uma única só palavra, expressão ou mínima referência a que qualquer proposta, opinião ou parecer que tenha sido objecto de aprovação ou decisão. Muito menos a “proposta da Senhora Vereadora com o Pelouro dos Recursos Humanos”.
É que, salvo melhor opinião, não interessa face ao caso vertente o facto de ter sido elaborado qualquer proposta, opinião ou relatório.
O que importará é saber SE estes elementos foram tidos em consideração na decisão punitiva,
E este NADA DIZ ou acusa,
Sendo certo e admitido por todos que “ o conteúdo de um acto administrativo é, precisamente o que dele consta expressamente”, “ é a decisão e seus fundamentos que dele constam de forma expressa”.
Assim,
O documento (decisão punitiva) referido pela douta sentença como fundamento não permite que a matéria de facto desta alínea G) seja havida como provada.
Por tais motivos deve tal matéria de facto ser excluída da “Fundamentação de Facto”.».
Tem todo o suporte que a matéria em causa tenha sido julgada provada.
Basta ver o que foi junto pelo próprio autor sob o referido doc. nº 5 da p. i., aí sendo comum e se incluindo mesmo doc. de fls. 472 do PA para que o tribunal remeteu :
- o ofício de notificação propriamente dito;
- proposta assinada pela Vereadora com o Pelouro dos Recursos Humanos, onde se referencia “Que a Câmara Municipal aprecie e delibere, por escrutínio secreto, a proposta do(a) Senhor(a) Instrutor(a) anexa” [sublinhado nosso];
- certificação camarária de que sob “Assunto: Aplicação de sanção disciplinar aos trabalhadores (…) JC (…)”, ocorreu, em reunião privada, “votação por escrutínio secreto, aprovado com 7 votos a favor e 6 votos contra”;
- Relatório Final do processo disciplinar, onde vem proposta a aplicação e pena de suspensão por 20 dias.
É o próprio autor que encaminha para aquisição processual nos autos todo este agora referido acervo documental, dando aí espelho do que terá acontecido, e rebuscando aí maleita.
Os documentos que constituem o processo administrativo, em boa prática, acompanham a sucessão ordenada de actos e formalidades do procedimento, modo de formação e manifestação da vontade da Administração (art.º 1º do CA).
Se é assim, e se é com relação ao procedimento em causa que se referem os documentos juntos, só uma irrazoável percepção não divisa que na dita reunião foi recepcionada a proposta punitiva, tal como formulada pelo instrutor e acompanhada pela referida Vereadora.
II) – Quanto ao que é de direito.
A sentença desenvolveu fundamentação, assim:
«(…)
i) Da “falta de decisão do acto executado”
Começa o Autor por referir que “o trabalhador foi notificado da aplicação de pena disciplinar de 20 dias de suspensão (…), só que, a decisão punitiva em causa não decidiu a aplicação concreta de qualquer pena disciplinar, como (não) consta deste decisão incorporada no doc. 5. De facto, nem, sequer, contém de forma explícita qual a pena que foi decidida, tendo esta sido unicamente comunicada ao trabalhador pelo conteúdo da notificação (doc. 5) (…). O Réu decidiu aplicar uma sanção disciplinar mas não declarou qual, mas notificou-o de uma sanção de suspensão de funções a qual, de imediato executou”.
Desde já avançamos que tais alegações são manifestamente infundadas.
Com efeito, como resulta da matéria de facto provada (cfr. alínea H)), e, aliás, o próprio Autor reconhece, em 20/03/2012, o seu representado foi notificado da decisão final do procedimento disciplinar, consubstanciada na deliberação da Câmara Municipal do P..., pela qual lhe foi aplicada a pena disciplinar de suspensão por 20 dias.
Tal notificação continha cópia do relatório final, que foi anexado à proposta elaborada pela Senhora Vereadora com Pelouro dos Recursos Humanos, no sentido da aplicação ao associado do Autor (entre outros trabalhadores) da pena disciplinar de 20 dias de suspensão, a mencionada proposta da Senhora Vereadora e a deliberação do executivo camarário que aprovação a aludida proposta.
Deste modo, dúvidas não existem de que o acto punitivo, consubstanciado na aprovação da proposta da Senhora Vereadora com Pelouro dos Recursos Humanos, alicerçou-se no relatório final elaborado pelo Senhor Instrutor.
Razão pela qual, sem necessidade de maiores considerandos, improcedem as alegações do Autor no que concerne ao apontado vício de “falta de decisão da pena executada”.
ii) Da invalidade da notificação da decisão punitiva
Invoca ainda o Autor, em sustento da sua tese, que a entidade demandada não observou os comandos legais constantes dos artigos 66.º, alínea b), 68.º, alínea a) e 123.º, n.º 2 do CPA, porquanto a notificação efectuada ao seu representado não contém o texto do acto punitivo.
Mais uma vez é manifesta a falta de razão do Autor, como passamos a explicitar.
Vejamos porquê, para o que importa atender ao regime da notificação de actos administrativos constante dos artigos 66.º a 70.º do CPA, concretização legislativa da regra da sujeição dos actos administrativos à exigência da respectiva notificação aos interessados contida no n.º 3 do artigo 268.º da CRP.
Dispõe o artigo 66.º do CPA:
“Devem ser notificados aos interessados os actos administrativos que:
a) Decidam sobre quaisquer pretensões por eles formuladas;
b) Imponham deveres, sujeições ou sanções, ou causem prejuízos;
c) Criem, extingam, aumentem ou diminuam direitos ou interesses legalmente protegidos ou afectem as condições do seu exercício”.
Por sua vez, acerca do conteúdo da notificação o artigo 68.º preceitua que:
“1- Da notificação devem constar:
a) O texto integral do acto administrativo;
b) A identificação do procedimento administrativo, incluindo a indicação do autor do acto e a data deste;
c) O órgão competente para apreciar a impugnação do acto e o prazo para este efeito, no caso de o acto não ser susceptível de recurso contencioso.
2 – O texto integral do acto pode ser substituído pela indicação resumida do seu conteúdo e objecto, quando o acto tiver deferido inteiramente a pretensão formulada pelo interessado ou respeite à prática de diligências processuais”.
E, por outro lado, o artigo 60.º do CPTA estabelece o seguinte:
“1 – O acto administrativo não é oponível ao interessado quando a notificação ou a publicação, quando exigível, não dêem a conhecer o sentido da decisão.
2 – Quando a notificação ou a publicação não contenham a indicação do autor, da data ou dos fundamentos da decisão tem o interessado a faculdade de requerer à entidade que proferiu o acto a notificação das indicações em falta ou a passagem de certidão que as contenha, bem como, se necessário, de pedir a correspondente intimação judicial, nos termos previstos nos artigos 104.º e seguintes deste Código.
(…)
Como é sabido, o instituto da notificação dos actos administrativos cumpre uma função instrumental de garantia dos administrados, fornecendo ao interessado toda a informação relativa ao acto administrativo em causa, por forma a permitir-lhe apreender os elementos essenciais conformadores da decisão administrativa, necessários a um adequado exercício do direito de impugnação.
Nesse sentido, segundo a jurisprudência constante e uniforme constituem elementos essenciais da notificação do acto administrativo a indicação do autor do acto e do sentido e data da decisão (al. b) do n.º 1 do artigo 68.º do CPA), sendo que apenas a falta destes elementos torna a notificação inoponível ao seu destinatário e irrelevante para efeitos do início do prazo de impugnação contenciosa (cfr., inter alia, o acórdão do STA de 29/10/2009, proferido no processo n.º 0778/08).
Ora, como já adiantamos supra, o representado do Autor foi notificado da deliberação da Câmara Municipal do P…, que aprovou a proposta elaborada pela Senhora Vereadora com o Pelouro dos Recursos Humanos, no sentido de se aplicar ao associado do Autor a pena disciplinar de 20 dias de suspensão, proposta pelo Senhor Instrutor no relatório final (cfr. alínea H) do probatório).
É, pois, manifesto que o associado do Autor foi notificado do acto punitivo, consubstanciado na deliberação da Câmara Municipal do P…, de 13/03/2012, que aprovou a proposta da Senhora Vereadora com o Pelouro dos Recursos Humanos, no sentido de que “a Câmara Municipal aprecie e delibere, por escrutínio secreto, a proposta do (a) Senhor (a) Instrutor (a), anexa”, proposta essa que se traduzia na aplicação ao representado do Autor (e demais arguidos do mesmo procedimento disciplinar) de uma pena de suspensão por 20 dias (cfr. ponto 4.1.4. do relatório final).
Pelas razões expostas, impera concluir pela improcedência do invocado vício de invalidade da notificação do acto impugnado.
iii) Do vício de forma, por falta de fundamentação
Alega, finalmente, o Autor que o acto punitivo executado padece de absoluta falta de fundamentação, dada a completa ausência de fundamentação própria ou mínima ou qualquer declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres ou propostas.
Vejamos.
Reportando-se ao “dever de fundamentação”, o artigo 124.º do CPA preceitua o seguinte:
“1 - Para além dos casos em que a lei especialmente o exija, devem ser fundamentados os actos administrativos que, total ou parcialmente:
a) Neguem, extingam, restrinjam ou afectem por qualquer modo direitos ou interesses legalmente protegidos, ou imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;
b) Decidam reclamação ou recurso;
c) Decidam em contrário de pretensão ou oposição formulada por interessado, ou de parecer, informação ou proposta oficial;
d) Decidam de modo diferente da prática habitualmente seguida na resolução de casos semelhantes, ou na interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou preceitos legais;
e) Impliquem revogação, modificação ou suspensão de acto administrativo anterior.
(…)”.
Por seu turno, o artigo 125.º do CPA dispõe que:
"1 - A fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto.
2 - Equivale à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto.
3 - (…)”.
Os mencionados preceitos legais concretizam o comando constitucional previsto no artigo 268.º, n.º 3 da CRP que estabelece o direito à fundamentação dos actos administrativos que afectem direitos ou interesses legalmente protegidos.
A fundamentação do acto visa responder às necessidades de esclarecimento do administrado, permitindo-lhe reconstituir o itinerário cognoscitivo - valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, ou seja, dando-lhe a conhecer as razões de facto e de direito que o autor do acto tomou em consideração para decidir daquela forma e não doutra, de modo a poder lançar mão dos correspondentes meios administrativos ou contenciosos de impugnação (vide, entre muitos outros, o Acórdão do STA de 05/05/2010, proferido no processo n.º 0181/09).
Segundo a Jurisprudência uniforme e constante do STA a fundamentação é um conceito que varia de acordo com o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto.
Tal fundamentação há-de ser, no entanto, suficiente, clara, congruente e contextual. É suficiente a fundamentação do acto se as razões nele expressas são aptas e bastantes para permitir que um destinatário normal reconstitua o iter cognoscitivo e valorativo da decisão; é clara quando tais razões permitem compreender qual foi o referido iter cognoscitivo e valorativo do ato; é congruente quando a decisão surge como a conclusão lógica e necessária de tais razões; e por fim, é contextual quando se integra no próprio acto e dela é contemporânea.
A fundamentação “per relationem”, expressamente prevista no citado artigo 125.º, n.º 1 do CPA, consiste na remissão expressa para os termos de uma informação, parecer ou proposta que contenha, ela mesma, a motivação do acto, de tal modo que uma declaração de concordância sobre elas exarada deve ser entendida no sentido de que o acto administrativo absorveu e se apropriou da respectiva motivação ou fundamentação, que, assim, dele ficará a fazer parte integrante.
A jurisprudência do STA tem considerado admissível a fundamentação por dupla remissão, ou seja, que o acto remeta para uma peça processual que, por seu turno, remeta para outra, “desde que ambas se encontrem no processo, e daí não resulte demasiada complexidade na fundamentação” (acórdão do STA de 13/10/1993, proferido no processo n.º 31.243).
Ora, como já houve o ensejo de referir, o acto punitivo aprovou a proposta da Senhora Vereadora com o Pelouro dos Recursos Humanos, no sentido da aprovação da proposta de pena disciplinar contida no relatório final elaborado pelo Senhor Instrutor (cfr. alíneas F) e G) do probatório).
É, pois, inequívoco que o acto em crise se encontra devidamente fundamentado, apropriando-se da motivação, plasmada no relatório final do processo disciplinar, no qual o órgão instrutor propõe para o representado do Autor (e demais arguidos do mesmo procedimento disciplinar) a aplicação de uma pena de suspensão por 20 dias, a qual veio a ser efectivamente aplicada e executada.
Em face do que ficou dito, impera concluir que o acto punitivo se encontra devidamente fundamentado, pelo que improcedem, in totum, as alegações do Autor.
(…)».
O recorrente tão só relativamente à questão da fundamentação se não conforma.
E quanto a esta, sem razão.
O quadro dogmático da questão tem sido sucessivamente afirmado na jurisprudência, para que o acórdão em crise remete.
A fundamentação por remissão é legal, estando prevista no art. 125., n.º 1, do CPA.
«O artigo 125, número 1, do Código do Procedimento Administrativo, ao aceitar que a fundamentação dos actos administrativos pode consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anterior parecer, informação ou proposta, não exige una declaração formal expressa, mas uma declaração inequívoca, que não deixe dúvidas quanto à identificação dos fundamentos do acto» – Ac. do STA, de 06-02-2007, proc. nº 0904/05.
E é inequívoco que, na sucessão em que tudo ocorre no procedimento, quando a deliberação impugnada se debruça sobre o assunto levado à reunião, de aplicação de sanção disciplinar, a aprovação a favor é a da proposta que a antecedia, sendo de 20 dias de suspensão; no contexto, é fora de dúvidas que a deliberação de aprovação favorável comporta que fez a escolha de recepcionar a proposta, com os seus fundamentos e alcance de efeitos.
Fundamentação que se revela clara, suficiente, congruente e contextual.
O Acórdão sob recurso decidiu bem.
*
Pelo exposto, acordam em conferência os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso.
Sem custas, por isenção.
Registe e notifique.
Porto, 5 de Dezembro de 2014.
Ass.: Luís Migueis Garcia
Ass.: Frederico Branco
Ass.: Rogério Martins