| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na secção de contencioso administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
RELATÓRIO
«AA» intentou Acção Administrativa contra o MINISTÉRIO DO TRABALHO, EMPREGO E SEGURANÇA SOCIAL e contra o ESTADO PORTUGUÊS, todos melhor identificados nos autos, para impugnação do acto administrativo - Despacho n.°405/2016, do Ministro do Trabalho, Emprego e da Segurança Social, de 31/12/2015, que determinou a cessação da comissão de serviço prestada pelo A. enquanto Delegado Regional do Norte do Instituto do Emprego e Formação Profissional, publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.º 6, de 11/01/2016.
Peticionou:
«(...) 1. DEVE SER ANULADO, POR INVÁLIDO, O DESPACHO DO SR. MINISTRO DO TRABALHO, EMPREGO E SEGURANÇA SOCIAL, QUE DETERMINOU A CESSAÇÃO DA COMISSÃO DE SERVIÇO DO A. NO CARGO DE DELEGADO REGIONAL DO NORTE DO CENTRO DO IEFP, AQUI IMPUGNADO, COM TODAS AS LEGAIS CONSEQUÊNCIAS;
2. NOMEADAMENTE, DEVE O PRIMEIRO RÉU SER CONDENADO A:
A. Permitir ao Autor o exercício das funções para que foi selecionado, por entidade independente e mediante procedimento concursal, e para que foi nomeado, auferindo as respetivas remunerações. despesas de representação e demais prestações que se constituíam o acervo de direitos próprio do “status” jurídico- funcional respetivo, bem como respetivos juros de mora até integral pagamento.;
B. Proceder, independentemente desse exercício efetivo de funções, ao pagamento das remunerações e de todas as demais prestações correspondentes ao cargo dirigente para que foi nomeado, quer as vencidas (desde Dezembro de 2015), quer as vincendas, até ao termo da comissão de serviço, ou seja, 1 de Janeiro de 2020, bem como respetivos juros de mora até integral pagamento.
3. DEVE O ESTADO PORTUGUÊS E O MINISTÉRIO RÉU SEREM CONDENADOS NO PAGAMENTO AO A. DE UMA INDEMNIZAÇÃO DE 25 MIL EUROS PELOS DANOS MORAIS PROVOCADOS PELO ATO ILÍCITO AQUI IMPUGNADO, E RESPETIVOS JUROS DE MORA ATÉ INTEGRAL PAGAMENTO (cfr. rectificação, fls. 105/109 do sitaf).
4. CASO SE ENTENDA QUE O ATO IMPUGNADO É VÁLIDO, DEVE O R. SER CONDENADO AO PAGAMENTO DA INDEMNIZAÇÃO PREVISTA NO ARTIGO 26.° DA LEI N.° 2/2004, DE 15 DE JANEIRO, NO VALOR DE 22.932,76 Euros E RESPETIVOS JUROS DE MORA ATÊ INTEGRAL PAGAMENTO.»
O RÉU ESTADO PORTUGUÊS (REPRESENTADO PELO MINISTÉRIO PÚBLICO), regularmente citado, apresentou contestação, defendendo-se por excepção (ilegitimidade passiva e ineptidão da peticão inicial) e por impugnação, pugnando a final pela absolvição do Réu Estado Português da instância, e, ainda, pela improcedência da acção com a devida absolvição do R. Estado Português do pedido.
O Tribunal julgou verificada a excepção dilatória da ilegitimidade passiva do Réu Estado Português e absolveu-o da instância.Mais julgou prejudicado o conhecimento da excepção de ineptidão da petição inicial que vinha invocada pelo Ministério Público na respectiva contestação.
Por sentença proferida pelo TAF do Porto foi julgada improcedente a acção.
Desta vem interposto recurso.
Alegando, o Autor formulou as seguintes conclusões:
A. Vem o presente recurso interposto da sentença, de 23/03/2022, proferida pelo Tribunal a quo, que julgou improcedente a ação administrativa com vista impugnação de ato administrativo, nomeadamente, do Despacho n.° 405/2016, do Ministério do Trabalho, Emprego e da Segurança Social, de 31/12/2015, que determina a cessação da comissão de serviço prestada pelo Recorrente enquanto Delegado Regional do Norte do IEFP, publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.° 6, de 11/01/2016, absolvendo o Réu dos pedidos ora formulados.
B. Sustenta a sentença, em suma, que o ato impugnado não padece de nenhum dos vícios assacados pelo Recorrente, e, portanto, confirmou a sua validade. Para além do mais, considerou que não se verificavam reunidos os pressupostos dos quais dependente a indemnização a que se refere o artigo 26.°, da Lei n.° 2/2004, de 15 de janeiro.
C. Inconformado com tal decisão, vem o Recorrente dela interpor recurso, uma vez que, com todo o respeito que se impõe, não se compreende o porquê de a decisão proferida ter seguido tal caminho.
D. Em primeiro lugar, entende o Recorrente que a decisão recorrida padece de erro de julgamento de Direito, por errada interpretação e aplicação dos artigos 25.°, n.° 2 e 26.°, ambos da Lei n.° 2/2004, de 15 de janeiro, e artigos 122.° e 123.°, ambos do CPA, devendo, em virtude disso, ser revogada por V. Exas. com as legais consequências daí decorrentes
E. Ora, o Recorrente foi notificado pelo Recorrido, por email de 29/12/2015, às 18:05h, para a realização da audição prévia, de acordo com o estipulado no artigo 25.°, n.° 2 da Lei n.° 2/2004, de 15 de janeiro, a ocorrer em Lisboa, na sede do Ministério, no dia seguinte, pelas 14.30h.
F. O Recorrente apresentou uma justificação válida face à impossibilidade de se deslocar ao Ministério, no dia 30/12/2015, bem como solicitou o agendamento de nova data para a realização da referida reunião.
G. Ora, tal justificação, para além de aceite, nunca foi colocada em causa pelo Recorrido – cfr. Atas n.° 14/2015 e 1/2016, lavradas pelo Gabinete do Secretário de Estado de Emprego do Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social.
H. No entanto, certo é que, a 30.12.2015, realizou-se a audição prévia do Recorrente sem a sua presença, sendo que, no dia seguinte, foi proferido o ato impugnado que determinou a cessação da comissão de serviço do Recorrente.
I. Tal conduta representou nada mais do que a preterição do direito de audiência prévia, enquanto formalidade legal essencial, violação flagrantemente o disposto no artigo 25.°, n.° 2 da Lei n.° 2/2004, de 15 de janeiro, e nos artigos 122.° e 123.°, do CPA.
J. Torna-se evidente que a “espécie de audição” realizada posteriormente a 04.01.2016, não teve qualquer influência na decisão final.
K. Em face do exposto, não se pode aceitar o entendimento consagrado pelo Tribunal a quo ao concluir que, “uma vez que o Autor não compareceu na reunião para a qual havia sido regularmente notificado foi efetuada a audiência prévia nos termos do n.° 2 do artigo 123.° do Código do Procedimento Administrativo, i. é., sem a sua presença (cfr. ponto 7. do probatório), e, assim sendo, “terá de claudicar o vício de violação do direito de audição prévia invocado”.
L. Recorde-se que, a audiência dos interessados é uma manifestação do princípio constitucionalmente previsto da participação dos cidadãos na formação das decisões administrativas (cfr. artigo 267.° n.° 5, da CRP), conforme vem sendo referido pela doutrina e pela jurisprudência, sendo este considerado “um princípio estruturante do processamento da atividade administrativa, pois que através dele se possibilita o confronto dos pontos de vista da Administração com os do administrado” .
Caso assim não se entenda, o que se alguma forma se concede
M. Entendeu o Tribunal a quo não cabe qualquer direito indemnizatório ao Recorrente, uma vez que se verifica “à data da cessação da Comissão de serviço, não havia completado 12 meses seguidos de exercício do cargo de dirigente, não se mostrando, portanto, preenchidos os pressupostos de que depende a indemnização prevista no artigo 26.º da Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro”.
N. Contudo, caso seja confirmada pelo Tribunal ad quem a validade do ato impugnado, o que de alguma forma se concede, deverá o Recorrido ser condenado ao pagamento de uma indemnização ao Recorrente pelas razões que infra se alinham.
O. Em primeiro lugar, cabe referir que o Tribunal a quo errou no seu juízo de prognose, ao asseverar que “O Autor, «AA», cujo termo inicial de funções de dirigente ocorreu em 02/02/2015 e terminus em 31/12/2015 [cfr. 9. e 10. Do probatório (publicação em DR em 11/01/2016)].” (realce nosso).
P. Na verdade, decorre da ante referida Deliberação n.º 62/2015 que o Recorrente fora nomeado, em continuidade, para um período de 5 anos, com efeitos desde 02/01/2015.
Q. Logo, a afirmação correta seria: “O Autor, «AA», cujo termo inicial de funções de dirigente ocorreu em 02/01/2015 e terminus em 31/12/2015 [cfr. 9. e 10. Do probatório (publicação em DR em 11/01/2016)].”
R. Acresce que, andou mal o Tribunal a quo ao decidir que o tempo relevante para efeitos de cômputo dos 12 meses seguidos, tal como legalmente previsto no artigo 26.° da Lei n.° 2/20004, de 15 de janeiro, será apenas aquele que resulta da renovação da nomeação, desconsiderando o tempo antessente, uma vez que traduz-se numa “nova unidade funcional no cargo de direção intermédia”.
S. Seguindo a mais recente jurisprudência, no presente caso deverá ser igualmente considerado a totalidade do tempo que o Recorrente desempenhou as funções de Delegado, em comissão de serviço, isto é, desde 3 de outubro de 2011, para efeitos da verificação dos pressupostos de que depende a indemnização prevista no artigo 26.°, da Lei n.° 2/2004, de 15 de janeiro – cfr. Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 15/11/2019, proferido no âmbito do processo n.° 00204/13.6BEBRG, disponível para consulta em www.dgsi.pt.
T. Sem prescindir, muito embora o Despacho n.° 405/2016 determine “a cessação da comissão de serviço do licenciado «AA» (...) com efeitos a 31 de dezembro de 2015” tal não poderá ocorrer, porquanto o Recorrente desconhecia do teor da referida decisão.
U. O Recorrente apenas e tão-só conheceu do sentido da decisão impugnada, bem como dos seus fundamentos, em 04.01.2016, isto é, aquando da realização da “espécie de audição prévia”, pelo que não poderão ser imputados ao Recorrente os efeitos daquela decisão – ou seja, a cessação da comissão de serviço - em momento anterior ao seu conhecimento, conforme determina o artigo 160.°, do CPA.
V. E, sendo assim, considerando que a renovação da nomeação do Recorrente começou a produzir os seus efeitos a 02.01.2015, encontra-se cumprido o prazo de 12 meses seguidos de exercício de funções, a que alude o artigo 25.°, n.° 1, da Lei n.° 2/2004, de 15/01
W. Por conseguinte, errou o Tribunal a quo ao considerar que, in casu, não se encontravam reunidos os pressupostos dos quais depende a indemnização prevista no artigo 26.º, da Lei n.º2/2004, de 15 de janeiro.
X. Em suma, a decisão do Tribunal a quo enferma de erro de julgamento de Direito, por errónea interpretação e aplicação, do disposto nos artigos 25.º, n.º 2 e 26.º, ambos da Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro, e artigos 122.º e 123.º, ambos do CPA, devendo, em virtude disso, ser revogada, nos termos supra referidos, com todas as legais consequências daí decorrentes.
TERMOS EM QUE,
Deverá ser revogada a sentença recorrida nos termos expostos, com as legais consequências daí decorrentes, com o que será feita sã e costumeira, Justiça!
O Réu não juntou contra-alegações.
A Senhora Procuradora Geral Adjunta notificada, nos termos e para os efeitos do artigo 146º/1 do CPTA, não emitiu parecer.
Cumpre apreciar e decidir.
FUNDAMENTOS
DE FACTO
Na decisão foi fixada a seguinte factualidade:
1. «AA», ora Autor, ingressou no quadro de pessoal do IEFP, I.P., em 01/10/1994, com a categoria de Técnico tendo exercido ao longo do percurso profissional vários cargos dirigentes e exercendo actualmente a categoria de Técnico Superior Consultor– cfr. processo individual, fls. 1/3 do PA, fls. 409/558 Sitaf;
2. Em 09/11/2011, foi publicado no DR, 2ª Série, n.º 215, a Deliberação do Conselho Diretivo do IEFP, I.P. (n.º 2123/2011) com o seguinte teor:
“Por deliberação do Conselho Directivo do Instituto do Emprego e Formação Profissional, I.P., de 30 de Junho de 2011, após audição do Conselho de Administração deste Instituto e com a aprovação de 3 de outubro de 2011, de Sua Ex.ª o Senhor Secretário de Estado do Emprego, nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 7.º-A da Lei Orgânica do Instituto do Emprego e Formação Profissional, IP, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 213/2007, de 29 de Maio, na redacção introduzida pelo Decreto-lei n.º 157/2009, de 10 de Julho, foi nomeado, em regime de comissão de serviço, pelo período de 3 anos, o licenciado «AA», no cargo de Delegado Regional da Delegação Regional do Norte. A presente escolha é fundamentada na reconhecida aptidão, competência técnica, experiência profissional e formação do visado, conforme resulta da nota curricular em anexo à presente deliberação.
Nota curricular
«AA», nascido a 15 de Maio de 1970, Licenciado em Gestão, pela Universidade Portucalense, Bacharel em Contabilidade e Administração pelo Instituto Superior de Contabilidade e Administração do Porto, Pós-Graduado em Finanças pela Universidade Portucalense e Pós-Graduado em Gestão Escolar pela Universidade Católica Prtuguesa e Fundação Manuel Leão. Ingressou no IEFP, IP, a 1 de Outubro de 1994, como Técnico, na Delegação Regional do Norte.
No período compreendido entre Junho de 1997 e Maio de 2001 desempenhou as funções de Técnico Superior na Unidade de Desenvolvimento do Emprego no Centro de emprego do ....
Entre Maio de 2001 e Janeiro de 2005 desempenhou as funções de Coordenador dos Serviços de Gestão do Centro de Emprego do Porto.
Desempenhou as funções de Director no Centro de Formação Profissional ... entre Janeiro de 2005 e Junho de 2008.
No período compreendido entre Junho de 2008 e Setembro de 2008 desempenhou as funções de Técnico Superior no Centro de Emprego ....
Desde Setembro de 2008 até ao presente desempenhou as funções de Director no Centro de Formação Profissional da Indústria de Ourivesaria e Relojoaria.
2 de Novembro de 2011 – A Directora de Serviços (...)» – cfr. documento n.º 2 junto com a p.i.;
3. Em 09/07/2014, pela Comissão de Recrutamento e Selecção para Administração Pública, foi apresentada “Proposta de Designação”, no âmbito do Procedimento Concursal n.º 336-CRESAP-245-12/13, para o cargo de “Delegado da delegação Regional do Norte do Instituto do Emprego e da Formação Profissional, I.P.”, com o seguinte teor:
«1. O júri deliberou apresentar ao membro do Governo, nos termos do n.º 6 do art.º 19 da Lei 64/2011, de 22 de dezembro, os seguintes três candidatos por ordem alfabética:
. «BB»;
. «AA»;
. «CC».
2. O Júri presidido por «DD»; Vogal Permanente: «EE»; Vogal Não Permanente: «FF»; Perita: «GG». Secretário Técnico: «HH».
3. Foram opositores a este procedimento concursal vinte e um candidatos.» – cfr. documento n.º 3 junto com a p.i.;
4. Em 15/01/2015 foi publicado no DR, 2ª Série, n.º 10, a Deliberação do Conselho Diretivo do IEFP, I.P. (n.º 62/2015) com o seguinte teor:
“Considerando que a Comissão de Recrutamento e Seleção para a Administração Pública (CReSAP) concluiu o procedimento concursal para o cargo de Delegado da Delegação Regional do Norte do Instituto do Emprego e da Formação Profissional, I.P., em obediência às regras de recrutamento, seleção e provimento dos cargos de direção superior da Administração Pública, constantes dos artigos 18.º e 19.º do estatuto do pessoal dirigente dos serviços e órgãos da administração central, regional e local do Estado, aprovado pela Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro, alterada pelas Leis n.ºs 51/2005, de 30 de agosto, 64-A/2008, de 31 de dezembro, 3B/2010, de 28 de abril,, alterada e republicada pela Lei n.º 64/2011, de 22 de dezembro e alterada pela Lei n.º 68/2013, de 29 de agosto;
Considerando que nos termos do n.º 6 do artigo 19.º da Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro, que aprova o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e órgãos da administração central, regional e local do Estado, republicada em anexo à Lei n.º 64/2011, de 22 de dezembro, e alterada pela Lei n.º 68/2013, de 29 de agosto, o júri do mencionado procedimento concursal apresentou proposta indicando três candidatos entre os quais o ora designado, o Conselho Directivo do Instituto de Emprego e da Formação Profissional, I.P., no uso dos poderes que lhe foram conferidos pelo Despacho n.º 1613/2013, de 5 de dezembro de 2013, publicado no Diário da República, 2.ªa série, n.º 245, de 18 de dezembro de 2013 e n.º 2 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 143/2012, de 11 de julho, que estabeleceu a orgânica do Instituto do Emprego e da Formação Profissional, I.P. (IEFP,IP), na sua reunião de 2 de janeiro de 2015, deliberou o seguinte:
Designar o licenciado «AA», em comissão de serviço, pelo período de cinco anos com efeitos a 2 de janeiro de 2015, para exercer o cargo de Delegado Regional do norte do IEFP, I.P., a que se refere o n.º 1 do artigo 14.º do Decreto-Lei n.º 143/2012, de 11 de julho e o artigo 5.º, n.º 1 da Portaria n.º 319/2012, de 12 de outubro, que aprovou os Estatutos do IEFP,IP.
O designado fica autorizado a optar pelo vencimento do lugar de origem, nos termos e com os limites previstos no n.º 3 do artigo 31.º da Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro, na redação conferida pela Lei n.º 64/2011, de 22 de dezembro e alterada pela Lei n.º 68/2013, de 29 de agosto.
Para efeitos do disposto no n.º 11 do artigo 19.º da referida Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro, a nota curricular do designado é publicada em anexo à presente deliberação.
05-01-2015 – O Vogal do Conselho Diretivo (...)» – cfr. documento n.º 2 junto com a p.i.;
5. Em 29/12/2015, pela Adjunta do Secretário de Estado do Emprego foi dirigido e-mail ao Autor com o seguinte teor: «(...)
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(...)» – cfr. documento n.º 7 junto com a p.i.;
6. No mesmo dia, às 22:05h, o Autor respondeu ao referido e-mail, com o seguinte teor: «(...)
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(...)» – cfr. documento n.º 7 junto com a p.i.
7. Em 30/12/2015, foi lavrada “ATA n.º 14/2015” pelo Gabinete do Secretário de Estado do Emprego do Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social, cfr. doc. 1-A junto ao PA, fls. 409 do sitaf, cujo conteúdo se transcreve: «(...)
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(...)»;
8. Em 30/12/2015, pela Adjunta do Secretário de Estado do Emprego foi remetido novo e-mail dirigido ao Autor com o seguinte teor: «(...)
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(...), e mediante posterior e-mail alterou a hora para as 10h00 (...)» – cfr. documento n.º 7 junto com a p.i.;
9. Em 31/12/2015, foi proferido Despacho n.°405/2016, pelo do Ministro do Trabalho, Emprego e da Segurança Social, que determinou a cessação da comissão de serviço prestada pelo A. enquanto Delegado Regional do Norte do Instituto do Emprego e Formação Profissional, publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.º 6, de 11/01/2016 - cfr. doc. 1 junto à PI;
10. Do despacho referido em 9., consta, entre o mais, o seguinte:
“1- Considerando que o Programa do XXI Governo Constitucional, tem como uma das suas principais prioridades «Promover o emprego e combater a precariedade»;
2- Considerando que, para cumprir essa prioridade, é necessário:
a) Intensificar o combate à utilização abusiva e desvirtuada das políticas ativas de emprego que contrariem a ideia original de aproximação ao mercado de trabalho por via da inserção laboral;
b) Garantir o desenvolvimento de políticas ativas de emprego que ajudem a responder ao verdadeiro bloqueio que os jovens enfrentam à entrada do mercado de trabalho;
c) Encontrar respostas melhor calibradas para lidar com os problemas complexos do desemprego de longa duração;
d) Privilegiar as formações de duração mais longa e com cariz qualificante, de modo a potenciar os impactos na empregabilidade das pessoas e nos seus perfis e níveis de qualificações;
e) Apostar na melhoria da capacidade da resposta dos Serviços Públicos de Emprego aos desempregados e jovens, no quadro de uma estratégia de modernização administrativa, simplificação e reforço do atendimento aos cidadãos;
f) Desenvolver, neste contexto, uma nova orientação das políticas ativas de emprego de modo a que estas contribuam efetivamente para a criação de emprego sustentável.
3- Por essas razões, e tendo em conta que o Instituto do Emprego e da Formação Profissional, I.P. é o instrumento por excelência para operar estas mudanças de estratégia, impõe-se imprimir a este serviço, uma nova abordagem no desempenho das suas competências e atribuições, com vista a ser atingido um elevado grau de eficácia e eficiência, nomeadamente através da imposição de um novo ritmo na gestão dos recursos e do aumento da capacidade de resposta aos exigentes desafios que se colocam ao país, quer no quadro dos nosso compromissos internacionais, quer também no novo quadro político que agora se inicia;
4- O licenciado «AA» foi designado para exercer o cargo de Delegado Regional do Norte do Instituto do Emprego e da Formação Profissional, I.P., em regime de comissão de serviço, pelo período de cinco anos, com efeitos a partir de 2 de janeiro de 2015, através da Deliberação (extrato) n.º 62/2015, publicada no Diário da República, 2.ª série, n.º 10, de 15 de janeiro de 2015;
5 – Para imprimir uma nova orientação `gestão dos serviços, imprescindível para a mudança pretendida é também desejável que a definição do perfil de competências dos cargos de direção possa ser feita de acordo com o n.º 4 do artigo 18.º da Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro, na redação aprovada pela Lei n.º 128/2015, de 03 de setembro;
6 – De acordo com o disposto no ponto iv) da alínea e) do n.º 1 do artigo 25.º do Estatuto do Pessoal Dirigente dos Serviços e Organismos da Administração Central, Regional e Local do Estado, aprovado pela Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro, com todas as alterações em vigor, a comissão de serviço dos titulares dos cargos dirigentes pode cessar por despacho fundamentado que se funde na necessidade de imprimir nova orientação à gestão dos serviços;
7 – Nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 25.º da Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro, com todas as alterações em vigor, o licenciado «AA» foi ouvido em sede de prévia audição.
Nestes termos, e com os fundamentos acima descritos, determino: A cessação da comissão de serviço do licenciado «AA» do cargo de Delegado Regional do Norte do Instituto do Emprego e da Formação Profissional, I. P., com efeitos a 31 de dezembro de 2015. 31 de dezembro de 2015 – O Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social, «II».» – cfr. documento n.º 1 junto com a petição inicial.
11. Em 04/01/2016, foi lavrada “ATA n.º 1/2016” pelo Gabinete do Secretário de Estado do Emprego do Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social, cfr. doc. 8 junto com a PI, cujo conteúdo se transcreve:
«(...)
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(…)».
DE DIREITO
É objecto de recurso a decisão proferida pelo Tribunal Administrativo e
Fiscal do Porto que julgou improcedente a acção.
Cremos que decidiu com acerto.
Vejamos,
Da audiência prévia -
O direito de audiência prévia é uma manifestação do princípio da participação que surge concretizado no artigo 12.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA), sendo uma refração do princípio da democracia participativa. Tem, assim, assento constitucional, no que respeita ao procedimento administrativo, no artigo 267.º, n.º 5, da CRP.
Com este direito pretende-se assegurar que os interessados sejam ouvidos pela Administração no momento anterior à tomada da decisão, para que sobre ela se possam pronunciar, participando ou influenciando o seu sentido, e, ainda, possibilitando a eventual conformação do interessado com a decisão tomada.
Decorre do n.º 1, do artigo 121.º, do CPA, que este direito deve ser exercido antes da tomada de decisão final, devendo ser facultado ao interessado o sentido provável desta decisão, possibilitando a sua pronúncia sobre todas as questões com interesse para a decisão, em matéria de facto e de direito, e requerendo, se assim o entender, diligências complementares e a junção de documentos (n.º 2, 121.º, do CPA).
A falta de concessão do direito de audiência prévia, que deve ocorrer no decurso de um procedimento administrativo e no momento anterior à tomada de decisão, consubstancia um vício de procedimento, ao qual é de se atribuir o desvalor jurídico da anulabilidade, previsto no artigo 163.º, do CPA.
A este respeito, na sentença recorrida pode ler-se o seguinte:
Alega o Autor, que o acto administrativo impugnado, que determinou a cessação da comissão do serviço do Autor, não foi precedido de um momento saneador, nomeadamente, de audiência prévia, nos termos do n.º 2, do artigo 25.º, da Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro, e em conformidade com o disposto no artigo 121.º, do Código do Processo Administrativo. Ou seja, resulta da cronologia dos factos vertida na petição inicial que foi realizada uma “espécie de audição prévia” no dia 4 de janeiro de 2016, em Lisboa, ao passo que a cessação de comissão de serviço já tinha sido assinada a 31 de dezembro de 2015, pelo que, dúvidas não restam que aquela decisão já estava previamente tomada antes de cumprida qualquer formalidade.
Vejamos.
Postula o n.º 1 do artigo 121.º do CPA que os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável desta.
A jurisprudência vem afirmando, de modo uniforme, que o exercício do direito de audiência – previsto nos artigos 121º e ss. do CPA – constitui uma importante manifestação dos princípios do contraditório e da colaboração que o mesmo representa, pois que, dessa forma, não só se possibilita ao administrado o confronto dos seus pontos de vista com os pontos de vista da Administração como também se lhe permite argumentar ou requerer a produção de novas provas que invalidem, ou pelo menos ponham em causa, os caminhos que esta intenta traçar.
As citadas disposições legais visam, assim, pôr em prática a directiva constitucional de “participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito” [artigo 267°, n° 5 da CRP] constituindo, por isso, uma sólida garantia de defesa dos direitos do administrado.
O disposto nos artigos 121º e ss. do CPA constituiu, deste modo, um princípio estruturante da actividade administrativa cuja violação ou incorrecta realização se traduz numa violação de uma formalidade essencial que, em princípio, é determinante da ilegalidade do próprio acto, culminando com o vício de anulabilidade, nos termos do artigo 163.º, n.º 1 do CPA.
Isto visto,
O artigo 25.°, n.° 2, da Lei n.° 2/2004, de 15/01, estipula que “A cessação da comissão de serviço com fundamento na alínea e) do número anterior pressupõe a prévia audição do dirigente sobre as razões invocadas, independentemente da organização de qualquer processo”.
Do comando legal supramencionado resulta o seguinte:
i) quando a cessação da comissão de serviço se processe por despacho fundamentado numa das situações previstas nos seus pontos i) a iv), impõe-se que o dirigente seja previamente ouvido sobre as razões tidas em conta pela Administração;
ii) não é obrigatória a constituição de um procedimento administrativo formal;
iii) o comando legal em causa não obriga à audiência escrita, o que nos leva a concluir que o dirigente pode ser previamente ouvido de forma oral e presencialmente, conforme permite, aliás, o artigo 123.º, n.º 1 do CPA, impondo-se neste caso, unicamente, que seja lavrada uma acta. – cfr. Acórdão do TCA Norte, de 23-05-2019, prolatado no processo n.º 00838/16.7BEPRT, disponível em www.dgsi.pt.
Ou seja, da norma mencionada resulta obrigatório o exercício do direito de audição nos casos de cessação da comissão de serviço por causas ligadas a alterações orgânicas ou funcionais [alínea c) e subalínea iv) da alínea e)]; ou por causas ligadas ao comportamento do titular do cargo dirigente [todas as restantes alíneas do artigo], o que tem aplicabilidade ao caso dos autos, sendo, portanto, obrigatória a audição do Autor antes da prolação de decisão de cessação da comissão de serviço.
Revertendo ao caso dos autos, verificamos que resulta do probatório que, em 29/12/2015, foi o Autor notificado para se apresentar no dia seguinte, presencialmente, perante o Secretário de Estado e da Solidariedade Social, referindo expressamente que tal apresentação seria para efeitos de prévia audição nos termos do n.º 2 do artigo 25.º da Lei n.º 2/2004, de 15 de Janeiro e, em concreto, relativa ao exercício do cargo de dirigente intermédio que o Autor ocupava no Instituto do Emprego e Formação Profissional (cfr. ponto 5. do probatório). Em sequência, às 22:05h do referido dia o Autor deu conta da impossibilidade de apresentação por motivo de intervenção médica e solicitou o adiamento da mesma para o dia 4 de Janeiro (cfr. ponto 6. do probatório).
Ora, resulta do teor da “Ata n.º 14/2015”, lavrada em 30/12/2015 que, uma vez que, o Autor não compareceu na reunião para a qual havia sido regularmente notificado foi efectuada a audição prévia nos termos do n.º 2 do artigo 123.º do Código do Procedimento Administrativo, i. é., sem a sua presença (cfr. ponto 7. do probatório).
Que dizer?!
Dispõe o n.º 2 do artigo 123.º do CPA o seguinte: “A falta de comparência do interessado não constitui motivo de adiamento da audiência, mas, se for apresentada justificação da falta até ao momento fixado para a audiência, deve proceder-se ao adiamento desta.”
Atenta a factualidade supra exposta resulta que efectivamente o Autor foi notificado para exercício de audição prévia para efeitos do n.º 2 do artigo 25.º da Lei n.º 2/2004, de 15 de Janeiro e não compareceu à referida audiência, sendo certo que, a falta de comparência do interessado não constituiu motivo de adiamento da mesma e, aquele, alegou impossibilidade por ter de ser submetido a intervenção cirúrgica, porém, na alegação de factos impeditivos devem ser explicitados factos concretos que possam preencher o conceito de imprevisibilidade e a natureza inadiável do facto, além disso, incumbe a quem alega um facto a prova do mesmo, o que não se mostra cumprido nem naquela data, nem nos presentes autos, porquanto não apresentou documentação comprovativa do referido impedimento. (sublinhados nossos).
Revemo-nos nesta leitura do Tribunal a quo.
Com efeito, na génese da formalidade essencial da audiência prévia dos interessados está o princípio da participação (cf. artigo 267º, nº 5, da CRP, e artigo 12º do CPA) e, outrossim, o princípio da colaboração da Administração com os particulares (cf. artigo 11º, nº 1, do CPA). Saliente-se, desse prisma, que a audiência prévia não assume "apenas uma vertente garantística dos cidadãos, pois também dela resulta o propósito de uma melhor decisão administrativa" (cf. Paulo Otero, Direito do Procedimento Administrativo, vol. I, 2016, p. 573).
No seu contexto substantivo e procedimental, a audiência dos interessados consiste no direito destes a serem informados antes de ser tomada a decisão final sobre o sentido provável desta, assim se permitindo também que aqueles, no exercício desse direito, tenham a oportunidade de pronunciar-se sobre todas as questões com interesse para a decisão, em matéria de facto e de direito, bem como requerer diligências complementares e juntar documentos (cf. artigo 121º do CPA).
No que tange à situação dos autos, mostra-se cumprido o exercício do direito de audição prévia, na medida em que o Autor foi regularmente notificado para o efeito, a falta de comparência do interessado não constituiu motivo de adiamento da mesma, o Autor não apresentou documentação comprovativa do impedimento invocado e, ademais, tendo podido apresentar na diligência ou posteriormente à mesma, alegações escritas (cfr. artigo 123º, nº 4 do CPA), não o fez, sem que tenha sido feita prova de tendo-o feito ou tentado fazer tal direito de audiência lhe foi coartado e nessa medida tivesse sido infringido.
Deste modo, sucumbe o alegado vício de violação do direito de audição prévia.
Da indemnização prevista no artigo 26º da Lei nº 2/2004, de 15 de janeiro -
Decidiu-se:
Subsidiariamente, o A. peticiona que caso se entenda que o acto impugnado é válido, deve o R. ser condenado ao pagamento da indemnização prevista no artigo 26.° da Lei n.° 2/2004, de 15 de Janeiro, no valor de 22.932,76 euros e respectivos juros de mora até integral pagamento
Vejamos.
Determina o artigo 26°, n° 1 da Lei n° 2/2004 que: “Quando a cessação da comissão de serviço se fundamente na extinção ou reorganização da unidade orgânica ou na necessidade de imprimir nova orientação à gestão dos serviços, os dirigentes têm direito a uma indemnização desde que contém, pelo menos, 12 meses seguidos de exercício de funções.”.
Ora, quanto a esta matéria, desde já, adiantámos que também aqui não assiste razão ao Autor.
De facto, o que está aqui em causa é o direito indemnizatório decorrente do exercício efectivo de funções em resultado de um processo concursal e não o desempenho funcional meramente instrumental em decorrência de um qualquer regime substitutivo.
O Autor suporta o seu direito à indemnização prevista no artigo 26º, nº 1 da Lei nº 2/2004 somando, para o cômputo do prazo, o exercício de funções em regime de substituição do respectivo titular do cargo dirigente, e o exercício de funções em regime de comissão de serviço.
Sucede que, as nomeações determinadas ao abrigo do regime de substituição do respectivo titular do cargo dirigente, porque limitadas no tempo por uma condição (provisória), destinam-se a vigorar apenas até à conclusão do procedimento concursal, pelo que há que entender que, uma vez terminado esse mesmo procedimento e ocorrendo as novas e consequentes nomeações, a nomeação em substituição esgota o seu objecto e finalidade e tem de, forçosamente, cessar.
De facto, só após a conclusão do procedimento concursal e correspondente nomeação, na sequência de deliberação do Conselho Directivo do IEFP é que o A. assumiu a “veste” de dirigente nomeado, em regime de comissão de serviço, pelo prazo de cinco anos (ou seja, só nesse momento cessa a condição provisória e assume, em pleno, o exercício do cargo para que foi nomeado).
Ou seja, constituíram-se, por esta via, novas situações jurídicas, distintas das anteriores, cujo termo inicial desta nova unidade funcional e temporal de cargo dirigente é fixado em 02/02/2015, designadamente, para o efeito da contagem do período mínimo de exercício do cargo com relevância para a atribuição da indemnização prevista no artigo 26º, nº 1 da Lei nº 2/2004.
Na verdade, a lei exige que os dirigentes contem, pelo menos, 12 meses seguidos de exercício de funções numa determinada comissão de serviço, o que não sucedeu com o caso do Autor, porquanto, a nova unidade funcional no cargo de direção intermédia (em efectividade de funções e não em regime de substituição) teve o seu início reportado da seguinte forma:
O Autor, «AA», cujo termo inicial de funções de dirigente ocorreu em 02/02/2015 e o terminus em 31/12/2015 [cfr. 9. e 10. do probatório (publicação em DR em 11/01/2016)];
Assim sendo, verifica-se que o Autor, à data da cessação da Comissão de serviço, não havia completado 12 meses seguidos de exercício do cargo de dirigentes, não se mostrando, portanto, preenchidos os pressupostos de que depende a indemnização prevista no artigo 26.º da Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro.
Refira-se, ainda, que o prazo de 12 meses seguidos de exercício de funções, mesmo contabilizado o seu terminus com a publicação em DR não é suficiente para se mostrar consumido o necessário período de 12 meses, de molde a se ter firmado o direito do A. a receber a indemnização ao abrigo do disposto no artigo 26.º da Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro.
Também aqui nos socorremos do entendimento do Tribunal recorrido.
De salientar que o probatório não vem posto em causa.
Assim, bem andou o Tribunal ao concluir que não assiste ao Autor o direito a receber a indemnização prevista no artigo 26º, nº 1, da Lei nº 2/2004, de 15 de janeiro.
Com efeito, repete-se, o Autor, cujo termo inicial de funções de dirigente ocorreu em 02/02/2015 e o terminus em 31/12/2015, à data da cessação da Comissão de serviço, não havia completado 12 meses seguidos de exercício do cargo de dirigentes, não se mostrando, portanto, preenchidos os pressupostos de que depende a indemnização prevista no artigo 26.º da Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro.
De salientar, ainda, que o prazo de 12 meses seguidos de exercício de funções, mesmo contabilizado o seu terminus com a publicação em DR não é suficiente para se mostrar consumido o necessário período de 12 meses, de molde a se ter firmado o direito do Autor a receber a falada indemnização.
Em suma,
A decisão do Tribunal a quo, contrariamente ao aventado, fez correta interpretação e aplicação, do disposto nos artigos visados - 25.º, n.º 2 e 26.º, da Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro, 122.º e 123.º, ambos do CPA -.
Improcedem as Conclusões das alegações.
DECISÃO
Termos em que se nega provimento ao recurso.
Custas pelo Autor/Recorrente.
Notifique e DN.
Porto, 12/9/2025
Fernanda Brandão
Rogério Martins
Isabel Jovita |
