| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1 – RELATÓRIO
M51-A51 e AAAB vêm interpor recurso da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, datada de 24-06-2016, e que absolveu da instância, por falta legitimidade activa no âmbito da acção administrativa especial (por convolação - despacho de 9 de Fevereiro de 2015), intentada contra o Município de Ponte de Lima e onde era solicitado que:…
C) Se digne considerar a matéria de facto e de direito aqui contidas e ordenar à requerida que proceda de imediato à criação do Conselho Municipal de Juventude, nos termos dos artigos 23º, 24º, 25º, 26º e 27º todos do Regime jurídico dos Conselhos Municipais da Juventude;
D) Se digne ordenar ao Ministério Público a conduta da Requerida para os efeitos tidos por convenientes;
E) E se digne fixar um prazo para a Ré proceder ao cumprimento dos actos legalmente impostos para a criação do Conselho Municipal da Juventude, nos termos legalmente previstos.
F) Se Digne Fixar o valor para sanção pecuniária compulsória ( cfr. artigos 44º e 169º do CPTA), a fixar segundo o critério do douto Julgador, por cada dia no atraso do cumprimento… .
Os recorrentes nas suas alegações de recurso apresentaram as seguintes conclusões:
I. Na petição inicial dos presentes autos a 1ª Autora apresentou-se como uma associação denominada por M51-A51, tendo identificado os seus estatutos.
II. Se por um lado o 2º Autor é um membro eleito local do órgão deliberativo do Réu desde as eleições autarquias de 2013, a 1ª Autora é uma associação privada sem fins lucrativos com objecto social político e respectivo cae 94920, tendo sido constituída em 14-04-2014, por escritura pública e trinta outorgantes, naturais, recenseados e residentes no concelho de Ponte de Lima,
III. Na resposta, a Ré veio invocar nos itens iniciais a ilegitimidade dos Autores, porém, ambos os Autores têm legitimidade processual nestes autos de processo principal porque tinham para a acção popular também instaurada, ao abrigo do direito de acção popular, considerando e além disso a escritura pública e o respectivo cae 94920,
IV. … enquanto o 2º Autor, AAAB, é eleito local e membro da Assembleia Municipal do Réu, desde as eleições autárquicas de 2013.
V. Ora, para serem partes legítimas é preciso antes de mais que tenham tido o poder de dirigir a pretensão deduzida em juízo, sendo que o pressuposto de legitimidade é que a posição das partes e a relação com a pretensão em juízo.
VI. Nos termos do art.º 9.º, n.º 2, do CPTA independentemente de ter interesse pessoal na demanda, qualquer pessoa, bem como as associações e fundações defensoras dos interesses em causa, as autarquias locais e o Ministério Público têm legitimidade para propor e intervir, nos termos previstos na lei, em processos principais e cautelares destinados à defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos, como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais.
VII. Sendo que os presentes autos, bem como os autos de processo de acção principal foram instaurados nos termos dos art.ºs 51.º e 52.º da Constituição da República Portuguesa,
VIII. Pois claro, dispõe o art.º 52.º, n.º 3, da CRP que:
É conferido a todos, pessoalmente ou através de associações de defesa dos interesses em causa, o direito de acção popular nos casos e termos previstos na lei, incluindo o direito de requerer para o lesado ou lesados a correspondente indemnização, nomeadamente para: a) Promover a prevenção, a cessação ou a perseguição judicial das infracções contra a saúde pública, os direitos dos consumidores, a qualidade de vida e a preservação do ambiente e do património cultural; b) Assegurar a defesa dos bens do Estado, das regiões autónomas e das autarquias locais.
IX. E que, ainda, dispõe o artigo 12º da Lei n.º 83/95, de 31 de Agosto que:
A acção popular administrativa compreende a acção para defesa dos interesses referidos no artigo 1.º e o recurso contencioso com fundamento em ilegalidade contra quaisquer actos administrativos lesivos dos mesmos interesses.
X. Todas estas normas foram expressamente violadas pela douta sentença.
XI. Na verdade, salvo o devido respeito, errou a douta sentença na abordagem concreta da questão, pois, sublinha-se que a enumeração dos interesses difusos protegidos por lei (art.º 1.º, n.º 2, da LAP) é meramente exemplificativa e não taxativa.
XII. E, além disso, é bom de ver que nos seus estatutos a ora Recorrente associação prevê no seu objecto social que:
a) ser uma associação cívica, independente, de serviço imparcial e permanente; b) contribuir para a participação cívica e abertura à sociedade civil, no âmbito local, distrital, regional e nacional; c) promover a cidadania, a liberdade, a democracia; d) apoiar e defender a família; e) desenvolver e concorrer, com legitimidade activa e passiva, com candidaturas aos órgãos eleitorais, de âmbito local, distrital, regional e nacional; f) exercer toda a sua actividade “do povo, pelo povo e para o povo"; g) defender a dignidade da pessoa humana e os direitos, liberdades e garantias dos cidadãos; h) promover a transparência, democracia, informação, legalidade das entidades públicas e seus actos e competências; i) cooperar com entidades públicas e privadas, podendo criar protocolos com entidades terceiras, em tudo o que se torne necessário para prosseguir os seus objectivos de serviço de todos os cidadãos.
XIII. Pelo que dos estatutos da Recorrente associação não se pode encontrar qualquer controvérsia quanto à aplicação devida da al. b) do art.º 3.º da LAP que refere que constituem requisitos de legitimidade activa da associações e fundações o incluírem expressamente nas suas atribuições ou nos seus objectivos estatutários a defesa dos interesses em causa no tipo de acção de que se trate.
XIV. Decorre da Lei que a defesa dos interesses em causa deve estar expressamente contida nas atribuições ou nos estatutos, porém, não decorre da norma legal que essa definição tem de ser minuciosa ao ponto de identificar os interesses difusos em pormenor.
XV. Tal interpretação retiraria, de resto, a substância do direito previsto no art.º 2.º da LAP, vedando às diversas associações a defesa dos interesses difusos pertencentes ao círculo normal da sua acção estatutária.
XVI. Pelo que, analisados os estatutos da associação recorrente e o objecto dos presentes autos, é bom de ver que tem interesse directo em demandar.
XVII. É aqui mais uma vez pertinente acrescentar que, apesar de se tratar de uma formulação genérica, a redacção dos estatutos da Recorrente não é uma vaga referência aos princípios da legalidade e do Estado de Direito, que poderiam esvaziar de sentido concreto as exigências do art.º 3.º, al. a), da LAP.
XVII. Pelo que deverá ser revogada a douta sentença e substituída por outra que julgue improcedente a excepção de ilegitimidade activa da Recorrente associação, prosseguindo os autos os demais trâmites até final.
Por outro lado,
XIX. Deveria em qualquer caso ser reconhecido, ad minus, o interesse indirecto da Recorrente na demanda, conforme o art.º 2.º, n.º 1, da LAP, que não obriga que a lesão seja directa.
XX. Pois sempre seriam titulares do direito de acção quaisquer cidadãos no gozo dos seus direitos civis e políticos e as associações e fundações defensoras dos interesses previstos, independentemente de terem ou não interesse directo na demanda.
XXI. Nesse sentido os estatutos da recorrente associação previram nos seus objectivos estatutários a defesa dos direitos dos cidadãos eleitores face aos partidos políticos:
a) ser uma associação cívica, independente, de serviço imparcial e permanente; b) contribuir para a participação cívica e abertura à sociedade civil, no âmbito local, distrital, regional e nacional; c) promover a cidadania, a liberdade, a democracia; d) apoiar e defender a família; e) desenvolver e concorrer, com legitimidade activa e passiva, com candidaturas aos órgãos eleitorais, de âmbito local, distrital, regional e nacional; f) exercer toda a sua actividade “do povo, pelo povo e para o povo"; g) defender a dignidade da pessoa humana e os direitos, liberdades e garantias dos cidadãos; h) promover a transparência, democracia, informação, legalidade das entidades públicas e seus actos e competências; i) cooperar com entidades públicas e privadas, podendo criar protocolos com entidades terceiras, em tudo o que se torne necessário para prosseguir os seus objectivos de serviço de todos os cidadãos.
XXI. Assim deveria decidir-se cumprida a exigência legal quanto ao requisite de “no gozo dos seus direitos civis e políticos, as associações e fundações defensoras dos interesses em causa” – cfr. Art.º 2.º, n.º 1, da LAP.
XXIII. O valor prosseguido na presente acção enquadra-se na noção de interesse difuso, pois, como se refere na douta sentença, a alegação dos Recorrentes era a seguinte:
Pese embora interpelado por requerimento escrito, o Réu não procedeu à criação do “conselho municipal da juventude de Ponte de Lima”, nos termos do artigo 27.º, n.º 2, do Regime Jurídico dos Conselhos Municipais da Juventude.
Ora, a criação desse conselho municipal deveria ter ocorrido no prazo de seis meses desde 11/02/2012, apresentando-se como fundamental para direccionar as sinergias de diversas entidades em prol da protecção dos direitos consagrados nos artigos 64.º (direito à saúde) e 70.º (direito à juventude) da CRP.
XXIV. Pelo que deverá ser revogada a douta sentença e substituída por outra que julgue improcedente a excepção de ilegitimidade activa da Recorrente associação, prosseguindo os autos os demais trâmites até final.
Por último,
XXV. O Recorrido terá cometido uma patente ofensa aos referidos princípios com um anúncio da prática duma ilegalidade e com este meio tenciona-se evitar a prática dessa ilegalidade, que é certa se não for travada e causará objectivos danos aos referidos princípios difusos e a sociedade democrática em que vivemos, pois não é estéril anunciar-se a prática duma ilegalidade, praticar-se a ilegalidade e achar-se que nada deve acontecer e que se tem esse direito.
XXVI. Ou seja, também é um direito soberano, basilar, último que o cidadão tem o direito constitucional de usar todos os meios legais para a defesa do direito universal da Primazia da Lei e do Princípio da Legalidade Democrática.
XXVII. Aqui trata-se da salvaguarda de direitos universais, princípios difusos intocáveis e basilares: o direito universal da Primazia da Lei e o Princípio da Legalidade Democrática, o que vai muito para além do que uma mera questão de legitimidade.
XXVIII. Não se afigura, outrossim, legítimo que pese embora interpelado por requerimento escrito, o Réu não procedeu à criação do “conselho municipal da juventude de Ponte de Lima”, nos termos do artigo 27.º, n.º 2, do Regime Jurídico dos Conselhos Municipais da Juventude.
XXIX. Ora, a criação desse conselho municipal deveria ter ocorrido no prazo de seis meses desde 11/02/2012, apresentando-se como fundamental para direccionar as sinergias de diversas entidades em prol da protecção dos direitos consagrados nos artigos 64.º (direito à saúde) e 70.º (direito à juventude) da CRP.
XXX. É certo que não tem consagração expressa e minuciosa, porém, pode-se perfeitamente inserir no quadro do direito de participação cívica dos cidadãos, direito de natureza colectiva, cuja relevância é inquestionável nos termos do art.º 51.º da CRP.
XXXI. Devem, pois, ressaltar, entre outras normas do art.º 9.º, al. c), da CRP (tarefas fundamentais do Estado: “defender a democracia política, assegurar e incentivar a participação democrática dos cidadãos na resolução dos problemas nacionais (…)”, pois que o art.º 52.º, nº 3 da CRP no seu texto e espirito é meramente exemplificativo nos princípios em causa e nas áreas dos mesmos.
Da legitimidade do autor eleito local
XXXII. Temos, ainda, que não assiste qualquer razão, salvo o devido respeito, à procedência da excepção de ilegitimidade do 2º Autor por este ser eleito local da assembleia municipal do Réu, por causa da alegada regra da proibição de auto-impugnação, conforme os art.º s 9.º, 55.º, ambos do CPTA.
XXXIII. Pois são conferidas aos eleitos locais garantias administrativas para tutela daquele seu direito e que se traduzem na possibilidade de apresentarem queixa ou denúncia da situação junto dos organismos competentes, nos art.ºs 44.º a 62.º e art.º s 24.º a 26.º, todos da Lei n.º 75/2013, de 12 de Setembro.
XXXIV. Para além disso e em caso de afectação ou limitação do direito dos eleitos locais ao acesso e exercício das funções e que lhes foi negada assiste-lhes ainda, em nosso entendimento, a garantia contenciosa efectivável junto dos tribunais administrativos nos termos dos arts. 112.º e seguintes do CPTA, Lei da Acção Popular e art.ºs 52.º, 65.º, 66.º, 84.º, 106.º, e 235.º a 241.º, todos da CRP.
XXXV. Por último, no mesmo sentido, não esqueçamos que à assembleia municipal órgão, ao qual o 2º Autor eleito local pertence conforme prova nos presentes autos, compete “(…) acompanhar e fiscalizar a actividade da câmara municipal (…)” e bem assim, “(…) acompanhar, com base em informação útil da câmara, (…), a actividade desta e os respectivos resultados, nas associações e federações de municípios, empresas, cooperativas, fundações ou outras entidades em que o município detenha alguma participação no respectivo capital social ou equiparado (…)”.
XXXVI. E decorre do art. 4.º do Estatuto dos Eleitos Locais (cfr. Lei n.º 29/87, de 30/06, sucessivamente alterada) que:
“No exercício das suas funções, os eleitos locais estão vinculados ao cumprimento dos seguintes princípios: 1) Em matéria de legalidade e direitos dos cidadãos: a) Observar escrupulosamente as normas legais e regulamentos aplicáveis aos actos por si praticados ou pelos órgãos a que pertencem; b) Cumprir e fazer cumprir as normas constitucionais e legais relativas à defesa dos interesses e direitos dos cidadãos no âmbito das suas competências; c) (…). 2) Em matéria de prossecução do interesse público: a) Salvaguardar e defender os interesses públicos do Estado e da respectiva autarquia; b) Respeitar o fim público dos poderes em que se encontram investidos; (…).”
XXXVII. Assim, este direito, que é do órgão (Assembleia Municipal), é também um direito de cada um dos membros que o compõem, devendo, também, improceder a excepção de ilegitimidade quanto ao 2º Autor.
XXXVIII. Pelo que deverá ser revogada a douta sentença e substituída por outra que julgue improcedente a excepção de ilegitimidade activa do Recorrente eleito local, prosseguindo os autos os demais trâmites até final.
Das nulidades e reforma da sentença
Por um lado,
XXXIX. Na realidade, ambos os Autores, pessoa singular e pessoa colectiva, foram julgados partes ilegítimas, mas o objecto dos presentes não era e nem será ilegítimo, pois, independentemente da assertividade da decisão, certo é que os presentes autos foram instaurados … não estando os Autores em causa própria mas sim na defesa da protecção e interesse da população, do território, do ambiente, do urbanismo e das contas públicas.
XL. Em prejuízo do exposto, quanto a condenação em custas a douta sentença refere:
Custas a cargo dos Autores – cf. artigo 527.º do CPC e artigo 6.º do RCP.
XLI. Acontece que os Autores estariam sempre isentos de custas, nos termos do art.º 4.º, n.º 1, al. b), do Regulamento de Custas Processuais, em conjugação com o art.º 189.º do CPTA:
Qualquer pessoa, fundação ou associação quando exerça o direito de acção popular nos termos do n.º 3 do artigo 52.º da Constituição da República Portuguesa e de legislação ordinária que preveja ou regulamente o exercício da acção popular;
XLII. Sem prejuízo, no caso de fixação de custas, o que os Autores nem concebem, uma vez que não se estão a representar a si próprios mas outrossim interesses difusos da comunidade que estão inseridos,
XLIII. Dispõe o art.º 20.º, n.º 2 e n.º 3 da Lei de acção popular que:
2 - O autor fica isento do pagamento de custas em caso de procedência parcial do pedido.
3 - Em caso de decaimento total, o autor interveniente será condenado em montante a fixar pelo julgador entre um décimo e metade das custas que normalmente seriam devidas, tendo em conta a sua situação económica e a razão formal ou substantiva da improcedência.
XLIV. O que deve ser relevado sob pena de nulidade que desde já e à cautela se suscita para os devidos efeitos de correcção da fixação de custas que terá, salvo o devido respeito, ocorrido por lapso – cfr. art.º 195.º em conjugação com os art.ºs 617.º e ss., todos do CPC e os art.ºs 1.º, 31.º, n.º 3, 94.º e 189.º, todos do CPTA, bem como o art.º 20.º da Lei n.º 83/95, de 31 de Agosto.
Por outro lado,
XLV. Em virtude da aplicação das regras especiais supra referidas não será aplicável a regra geral prevista no art.º 527.º do CPC, quanto a custas.
XLVI. Pois nem sequer ficou demonstrado o disposto no art.º 4.º, n.º 5, do RCP quanto à improcedência do pedido, outrossim ocorreu a procedência de uma excepção, sem discussão do mérito dos autos:
5 - Nos casos previstos nas alíneas b), f) e x) do n.º 1 e na alínea b) do n.º 2, a parte isenta é responsável pelo pagamento das custas, nos termos gerais, quando se conclua pela manifesta improcedência do pedido.
XLVII. Pois a douta sentença apenas referiu que: “já que nenhum dos sujeitos activos tinha legitimidade para intentar acção popular – cfr. Artigo 527.º do CPC”., o que não equivale a “manifesta improcedência do pedido” conforme o art.º 4.º, n.º 5, do RCP.
XLVIII. … Era exigível, pois, uma situação de improcedência “agravada”, mercê de ser manifesta ou evidente a improcedência de facto e de direito da pretensão formulada, não se bastando, assim, com um juízo de mera improcedência da pretensão.
XLIX. Pelo que, sempre sem prescindir, requerem a reforma quanto a custas, conforme o art.º 616.º do CPC e art.º s 1.º e 140.º do CPTA, sem prejuízo do presente recurso interposto.
Da Inconstitucionalidade
L. Não se afigura, outrossim, legítimo que pese embora interpelado por requerimento escrito, o Réu não procedeu à criação do “conselho municipal da juventude de Ponte de Lima”, nos termos do artigo 27.º, n.º 2, do Regime Jurídico dos Conselhos Municipais da Juventude.
LI. Ora, a criação desse conselho municipal deveria ter ocorrido no prazo de seis meses desde 11/02/2012, apresentando-se como fundamental para direccionar as sinergias de diversas entidades em prol da protecção dos direitos consagrados nos artigos 64.º (direito à saúde) e 70.º (direito à juventude) da CRP.
LII. Como na jurisprudência “os interesses difusos correspondem a interesses juridicamente reconhecidos e tutelados, cuja titularidade pertence a todos e cada um dos membros de uma comunidade ou de um grupo mas não são susceptíveis de apropriação individual por qualquer um desses membros – são simultaneamente interesses não públicos, não colectivos e não individuais”.
LIII. O entendimento preconizado na douta sentença é pois, sem sombra para dúvidas, o esvaziamento da própria essência do direito de acção popular conferido às associações, o que é inconstitucional a interpretação dada pela douta sentença aos art.ºs 2.º e 3.º da LAP, os art.ºs 9.º e 55.º, ambos do CPTA, conforme se suscita.
LIV. Aliás, interpretação contrária está ferida de inconstitucionalidade por violação do princípio do acesso ao direito e aos tribunais, da tutela jurisdicional efectiva, do direito ao recurso, do princípio da igualdade de armas, do direito a um processo equitativo e do princípio pro actione, todos firmados nos artigos 9.º, 20.º e 51.º da CRP, quanto ao direito de associação e ao direito de acção popular previsto no art.º 52.º, n.º 3, da CRP e na Lei n.º 83/95 de 31 de Agosto.
Termos em que, e nos do douto suprimento de V. EXªS.,
A) Deve ser o presente recurso admitido e considerados todos os fundamentos de facto e de Direito supra mencionados quanto à excepção de ilegitimidade julgada em 1ª instância;
B) deve o presente recurso ser julgado provado e procedente e, em consequência, revogar-se a douta sentença recorrida, substituindo-se por nova decisão que ordene o prosseguimento normal da presente acção popular, por não se verificar a ilegitimidade activa de ambos os Autores;
C) ou, subsidiariamente, ad minus, sem prescindir, por mera cautela de patrocínio, o que nem concebem, se verificar a legitimidade activa da 1ª Autora associação, tudo com as legais consequências;
D) Sem prescindir, desde já, deverá ser apreciada as nulidades suscitadas;
E) E se digne apreciar a inconstitucionalidade supra referida;
F) Sem prescindir, impondo-se, nessa medida, a reforma do decidido quanto a custas.
O recorrido veio contra-alegar mas não apresentou conclusões.
O Ministério Público notificado ao abrigo do disposto no artº 146º, nº 1, do CPTA, pronunciou-se nos autos no sentido de ser confirmada a decisão recorrida.
As questões suscitadas e a decidir resumem-se em determinar:
— se ocorre erro de julgamento, pelo Tribunal a quo, ao ter decidido que os AA. carecem de legitimidade activa.* 2. O Direito
Cumpre apreciar as questões suscitadas pelo ora Recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para tal efeito, pela lei processual aplicável - ver artigos 5.º, 608.º, n.º2, 635.º, n.ºs 4 e 5, e 639.º do C.P.C., na redacção conferida pela Lei n.º 41/2013, ex vi art.º 1.º do C.P.T.A, e ainda conforme o disposto no artigo 149º do CPTA.
O Tribunal a quo não autonomizou a matéria de facto estando causa apenas saber se ocorre a ilegitimidade activa.
A decisão recorrida começa por referir que o 2.º Autor– AAAB – é maior e membro eleito da Assembleia Municipal de Ponte de Lima para o quadriénio 2013/2017.
Ora, nenhum dos Autores pode invocar interesse directo e pessoal na criação do conselho municipal da juventude no Município de Ponte de Lima. O conselho que se pretende criar será voltado para os jovens e não para adultos ou pessoas colectivas, pelo que a situação dos autos não se reconduz à previsão do artigo 9.º, n.º 1, do CPTA.
Resta-nos, por conseguinte, convocar os preceitos que têm a virtualidade de alargar a legitimidade processual a quem não é parte na relação material controvertida - a acção popular.
Este não é o primeiro processo em que figuram, como Autores, M51-A51 e AAAB e, como Réu, Município de Ponte de Lima – cf. processo n.º 58/15.6 BEBRG, que correu termos neste Tribunal. A questão da legitimidade activa do M51-A51 e de AAAB para intentarem acções em defesa de bens constitucionalmente protegidos chegou a merecer jurisprudência do Tribunal Central Administrativo Norte em sede de recurso, jurisprudência essa que, com as necessárias adaptações, decide o caso ora em apreço.
Extrai-se do recente acórdão de 20-05-2016 do Tribunal Central Administrativo Norte:
… A decisão recorrida transcreve depois o referido Acórdão deste Tribunal e conclui que: em face do que precede, e sem necessidade de mais considerações, forçoso será concluir que AAAB, também nesta acção, não pode ser considerada parte legítima.
E quanto ao M51-A51, a decisão recorrida transcreve o mesmo acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte.
Ou seja, quanto ao M51-A51 fundamenta-se no mesmo Acórdão para concluir que:
Ora, também nesta acção há que reconhecer que a previsão estatutária da Associação em “g) defender a dignidade da pessoa humana e os direitos, liberdades e garantias dos cidadãos e h) promover (…) a legalidade das entidades públicas e os seus atos e competências ” não cria um dever de protecção de qualquer valor constitucionalmente protegido, nomeadamente, o direito à juventude.
Caso contrário, «qualquer associação que fizesse alusão genérica, em termos estatutários, a um dever de promoção da legalidade da atuação das entidades públicas, estaria legitimada para intentar qualquer tipo de ação popular, o que seria incongruente e insustentável.
Assim, as associações só terão legitimidade para intervir judicialmente, quando esteja em causa a defesa de valores constitucionalmente protegidos e desde que tais valores se integrem expressamente nos interesses que lhes cumpre defender. Só se afigurarão legítimas as associações quando o fim institucional consista precisamente na defesa dos interesses que se discutem na acção.»
Não é manifestamente o caso dos autos.
Pelo exposto, entende o Tribunal que os Autores não têm legitimidade para intentarem a presente acção, questão que obsta ao prosseguimento do processo, determinando-se, por conseguinte, a absolvição da Entidade Demandada da instância – cf. artigo 89.º do CPTA.
Os recorrentes vêm nas suas conclusões referir que detêm legitimidade activa, porque a presente acção versa sobre matérias constantes do artigo 9º do CPTA, e independentemente de ter interesse pessoal na demanda, qualquer pessoa, bem como as associações e fundações defensoras dos interesses em causa, as autarquias locais e o Ministério Público têm legitimidade para propor e intervir, nos termos previstos na lei, em processos principais e cautelares destinados à defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos, como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais.
Sustentam ainda que a presenta acção é interposta nos termos dos artigo52º n.º 3 da CRP e artigo 12º da Lei n.º 83/95, de 31 de Agosto.
A legitimidade processual é o pressuposto adjectivo através do qual a lei selecciona os sujeitos de direito admitidos a participar em cada processo levado a tribunal.
De acordo com o artigo 30º do CPC, aplicável ex vi do artigo 1º do CPTA, o autor é parte legitima quando tem interesse directo em demandar; o réu é parte legítima quando tem interesse directo em contradizer. No termos do n.º 3 deste mesmo artigo,“ na falta de indicação da lei em contrário, são considerados titulares do interesse relevante para o efeito da legitimidade os sujeitos da relação controvertida, tal como é configura da pelo autor”. Ou seja, a legitimidade afere-se pela forma como o Autor configura a acção. Não está em causa a procedência ou improcedência desta, mas a forma como o Autor entendeu estruturar a mesma, com as afirmações e deduções que considera relevantes para atingir o objectivo pretendido.
Dito de outro modo, a legitimidade tem de resultar da utilidade ou prejuízo que da procedência ou improcedência da acção pode advir para as partes, tendo em atenção a relação material controvertida tal como é referida pelo A. na petição inicial.
Como se refere no Acórdão deste Tribunal Proc. n.º 01352/08.0BEVIS:
I. A legitimidade processual é o pressuposto adjectivo através do qual a lei selecciona os sujeitos de direito admitidos a participar em cada processo levado a tribunal.
II. A titularidade e, consequentemente, a legitimidade deverá ser aferida pelas afirmações do A. na petição inicial, pelo modo como este unilateral e discricionariamente entende configurar o objecto do processo, sem que na determinação das partes legítimas se deva ter de aferir em função da efectiva titularidade da relação material controvertida existente.
III. A legitimidade constitui um pressuposto processual e não uma condição de procedência, pelo que os problemas que se suscitam em torno da existência da relação material controvertida prendem-se com o fundo da pretensão ou mérito da mesma e nada tem que ver com a definição da legitimidade processual dos sujeitos intervenientes num processo.
No caso dos autos, a relação material controvertida prende-se com o facto de tendo sido a entidade demandada interpelada para proceder à criação do Conselho Municipal da Juventude, nos termos da Lei n.º 8/2009, de 18 de Fevereiro, com as alterações decorrentes da Lei n.º 6/2012, de 10 de Fevereiro, nada ter referido.
Vêm então os recorrentes interpor, em primeira mão, intimação para direitos liberdades e garantias, no sentido de ser intimado o Município de Ponte de Lima a proceder criação do Conselho Municipal de Juventude.
No seu requerimento inicial vieram no entanto, desde logo, referir que se não estivessem preenchidos os requisitos previstos para este meio processual, deviam então os autos serem convolados em acção especial de condenação à prática do acto devido, conforme os artigos 66º e sgs do CPTA.
Por despacho do TAF de Braga datado de 9 de Fevereiro de 2015, foram os presentes autos autuados como acção administrativa especial.
O Tribunal a quo na sua decisão começa por referir que nenhum dos Autores pode invocar interesse directo e pessoal na criação do conselho municipal da juventude no Município de Ponte de Lima. O conselho que se pretende criar será voltado para os jovens e não para adultos ou pessoas colectivas, pelo que a situação dos autos não se reconduz à previsão do artigo 9.º, n.º 1, do CPTA.
Resta-nos, por conseguinte, convocar os preceitos que têm a virtualidade de alargar a legitimidade processual a quem não é parte na relação material controvertida - a acção popular.
Depois analisa a legitimidade em termos de acção popular.
Em primeiro lugar é de referir que a primeira Autora, M51-A51 é uma associação cívica, que tem como objectivos, de acordo com a respectiva escritura a fls. 61 e sgs dos autos: a participação cívica e abertura à sociedade civil, pela cidadania, pela liberdade, pela democracia; em defesa da família; com legitimidade activa e passiva para concorrer aos órgãos eleitorais, “do povo, pelo povo e para o povo"; pela dignidade da pessoa humana e os direitos, liberdades e garantias dos cidadãos; h) promover a transparência, democracia, informação, legalidade das entidades públicas e seus actos e competências; i) cooperar com entidades públicas e privadas, podendo criar protocolos com entidades terceiras, em tudo o que se torne necessário para prosseguir os seus objectivos de serviço de todos os cidadãos.
Referem os recorrentes que no seu estatuto têm como objectivos (conclusão XXI):
a) ser uma associação cívica, independente, de serviço imparcial e permanente; b) contribuir para a participação cívica e abertura à sociedade civil, no âmbito local, distrital, regional e nacional; c) promover a cidadania, a liberdade, a democracia; d) apoiar e defender a família; e) desenvolver e concorrer, com legitimidade activa e passiva, com candidaturas aos órgãos eleitorais, de âmbito local, distrital, regional e nacional; f) exercer toda a sua actividade “do povo, pelo povo e para o povo"; g) defender a dignidade da pessoa humana e os direitos, liberdades e garantias dos cidadãos; h) promover a transparência, democracia, informação, legalidade das entidades públicas e seus actos e competências; i) cooperar com entidades públicas e privadas, podendo criar protocolos com entidades terceiras, em tudo o que se torne necessário para prosseguir os seus objectivos de serviço de todos os cidadãos.
Por seu lado o 2º Autor é membro da Assembleia Municipal de Ponte de Lima eleito pelo M51.
Os Deputados Municipais do M51, no âmbito da sua actividade dirigiram, entre outros, ao Presidente da Assembleia Municipal, Presidente da Câmara Municipal e aos Vereadores do Município de Ponte de Lima uma recomendação para que fosse criado o Conselho Municipal da Juventude Limiana (ver documento a fls. 14 e sgs).
Como este Conselho não foi criado, apresentaram o presente processo em Tribunal.
Em primeiro lugar não há dúvidas que o primeiro Autor, o M51, não é parte legitima nos termos do artigo 9º n.º1 e artigo 68º n.º 1 do CPTA. Não é parte legítima porque não é titular de um direito ou interesse legalmente protegido, dirigido à emissão do acto. Este Autor nada requereu ou promoveu, pelo que não pode ser considerado parte legítima. A sua legitimidade poderá advir da acção popular, questão que abordaremos mais à frente.
Por seu lado o 2º Autor, AAAB, no que se refere à acção para condenação à prática do acto devido, nos termos do artigo 66º do CPTA, também não pode ser considerado parte legitima.
Na verdade nos termos do artigo 68º n.º 1 alínea e), têm competência para pedir a condenação à prática do acto devido, os Presidentes dos órgãos colegiais, relativamente à conduta do respectivo órgão. Ou seja, quando haja omissão da prática de um acto quem detém competência para solicitar a condenação à prática do acto devido é o Presidente do órgão colegial e não qualquer dos outros membros.
Como se refere no Acórdão deste Tribunal tirado no proc. n.º 00580/15.6BEBRG, de 20-05-2016, e do qual o presente relator foi um dos subscritores: “Com efeito, tem sido esta a posição que tem vindo a ser seguida pelas instâncias superiores dos Tribunais Administrativos, por se considerar existir um tendencial princípio-regra da proibição da auto impugnação, por forma a evitar que posições divergentes dos órgãos autárquicos se convertam em litígios contenciosos.
Vejam-se neste sentido, designadamente, os Acórdãos deste TCAN de 29/11/20007, no Proc.º nº 00842/05BEBRG e o Acórdão de 09/02/2006, no Proc.º nº 00228/04BEPNF.
Neste último refere-se que “(…) estando-se perante uma impugnação de deliberações tomadas em reunião do executivo camarário que não dizem, que não contendem e/ou que não incidiram diretamente com a esfera jurídica dos aqui recorrentes enquanto e na qualidade de vereadores, mormente, com o seu estatuto e direitos dele decorrentes, o regime contencioso atualmente vigente, tal como, aliás, o anterior, não lhes confere legitimidade ativa em sede de tutela ou defesa da legalidade objetiva (ação pública), pois, a mesma radica ou assiste unicamente ao MP, à pessoa do presidente do órgão colegial ou de quem o substitua e, ainda, ao chamado “autor popular” [cfr. arts. 09.º, n.º1, 55.º, n.ºs 1, als. a) e e) e 2 do CPTA e 14.º, n.º 4 do CPA].
Não estando em questão uma deliberação da Câmara Municipal que tenha por único objeto pronúncia ou omissão que alegadamente viole os chamados “direitos orgânicos ou estatutários” do vereador este não detém, enquanto membro do órgão colegial, legitimidade ativa para impugnar as deliberações do órgão de que faz parte em defesa ou prosseguindo um mero interesse de tutela da legalidade objetiva.
É que tratando-se de questão que já tinha sido objeto de discussão em sede do anterior regime de contencioso administrativo não pode deixar de ser sintomático o regime legal que veio a ser consagrado com a Reforma no art. 55.º, n.º 1, al. e) do CPTA, o qual não pode deixar, assim, de constituir um claro sinal no sentido de que a legitimidade ativa para a ação pública constitui um poder-dever apenas ou unicamente conferido ao presidente de cada órgão colegial, tal como já decorria do art. 14.º, n.º 4 do CPA, e que aquele poder não está disseminado pelos demais membros do órgão.
Será, pois, de repudiar a interpretação propugnada pelos aqui recorrentes no sentido de que idênticos poderes de controlo da legalidade objetiva estão conferidos por lei aos demais vereadores da edilidade, tanto, para mais, que seria desnecessária essa atribuição de legitimidade ao presidente se o mesmo, como membro do órgão, já dispusesse dessa faculdade, no que se traduzira numa clara redundância ou numa repetição sem nexo ou utilidade, interpretação essa que colidiria com as regras próprias da mesma e que se mostram fixadas no art. 9.º do C. Civil, mormente, no seu n.º 3.
(…) Importa ter presente que o regime decorrente do art. 14.º, n.º 4 do CPA, ora processualmente adotado no art. 55.º, n.º 1, al. e) do CPTA, constitui já uma exceção ao princípio-regra da proibição da auto impugnação, o que inviabiliza interpretação ou entendimento do qual resulte a consagração de outra exceção ao referido princípio. Aliás, atente-se na argumentação expendida a este propósito no acórdão do STA de 28/03/2001 (Proc. n.º 46890 “(…) O n.º 4 constitui, (…), uma aplicação particular do dever, atribuído ao presidente no n.º 2 do mesmo artigo, de assegurar o cumprimento das leis e a regularidade das deliberações; e não pode duvidar-se que o mencionado n.º 4, ao acolher um desvio ao princípio da proibição da auto impugnação, só faz sentido enquanto limita esse mesmo desvio à conduta possível do presidente do órgão(…)”.
Dado que a questão em análise foi alvo de profunda análise no Acórdão citado e a questão é essencialmente a mesma apesar de na presente acção estarmos perante a prática de acto devido, transcrevemos o que já se concluiu no referido Acórdão quanto a esta questão.
Refere-se no citado Acórdão:
O referido pressupõe, como no caso em análise, que não estejam em causa decisões e/ou deliberações que incidam sobre matérias relativas ao estatuto dos eleitos locais, pois que, sem prejuízo do exercício da ação pública movida pelo MP, neste caso sempre se mostraria admissível a impugnação judicial daqueles atos, enquanto “atos destacáveis” do procedimento administrativo.
E suposto que o eleito local, divergindo de uma deliberação submetida a votação, ou no órgão em que tem assento, ou naquele que institucionalmente superintende, vote contra a mesma ou suscite a sua alteração por via dos canais disponíveis por via administrativa, ficando, aliás, se for caso disso, isento de responsabilidade que eventualmente decorra do deliberado (cfr. arts. 28.º, n.º 2 do CPA e 93.º, n.º 3 da Lei Quadro de Competências e Regime Jurídico de Funcionamento dos órgãos dos Municípios e das Freguesias - Lei n.º 169/99, de 18/09, alterada pela Lei n.º 5-A/02, de 11/01).
Pretendendo o Autor AAAB, enquanto membro da Assembleia Municipal de Ponte de Lima, a qual tem poderes de fiscalização sobre a respetiva Câmara Municipal, impugnar por via judicial deliberações aprovadas pelos órgãos municipais, sem mais, tal subverteria toda a democraticidade e autonomia do poder local.
Mal seria que o membro de um órgão eleito pudesse ignorar esta sua qualidade, assumindo-se como mero eleitor, de modo a que, enquanto tal, intentasse uma ação de impugnação ou de suspensão de ato proferido pelo órgão de que é membro, o que constituiria uma esquizofrenia do sistema.
Neste mesmo sentido havia já apontado o referenciado acórdão deste TCAN, nº 00228/04.4BEPNF, de 09-02-2006, em cujo sumário se refere, designadamente:
“(…)
IV. Estando-se perante uma impugnação de deliberações tomadas em reunião do executivo camarário que não dizem, que não contendem e/ou que não incidiram diretamente com a esfera jurídica dos aqui AA. enquanto e na qualidade de vereadores, mormente, com o seu estatuto e direitos dele decorrentes, o regime contencioso atualmente vigente, tal como, aliás, o anterior, não lhes confere legitimidade ativa em sede de tutela ou defesa da legalidade objetiva (ação pública), pois, a mesma radica ou assiste unicamente ao MP, à pessoa do presidente do órgão colegial ou de quem o substitua e, ainda, ao chamado “autor popular” [arts. 9º, n.º1, 55º, n.ºs 1, als. a) e e) e 2 do CPTA e 14º, n.º 4 do CPA]. V. O vereador duma Câmara Municipal goza apenas de legitimidade ativa para instaurar ação administrativa especial que tenha por objeto, por um lado, deliberação da edilidade de que o mesmo faça parte e que haja por emitido pronúncia que alegadamente viole os chamados “direitos orgânicos ou estatutários” daquele vereador ou, por outro, omissão que viole igualmente aquele estatuto. VI. No art. 55º, n.º 2 do CPTA consagra-se a clássica ação popular local ou autárquica que se encontrava vertida no anterior art. 822º do Cód. Administrativo (também denominada “ação popular corretiva”), sendo que a legitimidade radica apenas na qualidade de eleitor, de cidadão, enquanto reflexo ou mesmo manifestação dum direito político, pelo que, nessa medida, não está em questão um interesse individual ou um interesse difuso já que a posição que o A. popular assume no processo judicial é análoga ou semelhante à do MP quando este intervém no exercício da ação pública, nada mais se lhe exigindo que não seja o de invocar um juízo de ilegalidade por referência ao ato administrativo em questão. VII. Não permitindo a lei que um vereador duma câmara municipal instaure, nessa qualidade e para tutela da legalidade objetiva ação administrativa de impugnação de ato administrativo emitido pelo órgão de que é membro, o mesmo, despindo-se dessa veste de “eleito” e vestindo a pele de “eleitor”, não goza de legitimidade ativa para lançar mão da ação popular corretiva prevista no n.º 2 do art. 55º do CPTA.”Alude-se ainda ao entendimento explanado por Mário Esteves de Oliveira e outros [Código de Procedimento Administrativo, 2ª edição, atualizada, revista e aumentada, páginas 148 e 149] em anotação ao artigo 14º do CPA, segundo o qual, e no que aqui releva “[…] São direitos, poderes e deveres comuns a todos os membros dos órgãos colegiais – o seu estatuto – os seguintes:
a) O direito de investidura […]; b) O direito de requerer a inclusão de assuntos na ordem do dia das reuniões; c) O direito [e dever] de assistir às reuniões e para elas ser convocado; d) O direito de apresentar propostas; e) O direito de discussão; f) O direito [e o dever] de voto; g) O direito de requerer a recontagem dos votos; h) O direito de declaração de voto de vencido; i) O dever de se abster de participar e qualquer forma [propondo-a, discutindo-a ou votando-a] na deliberação em que tenha interesse; j) O direito de acesso a todos os registos e atas do órgão, para se informar; l) O direito de reclamar e de recorrer para o próprio órgão [se o mesmo as puder rever] das decisões do presidente que considere inconvenientes ou ilegais – mas não o direito de recorrer externamente delas, salvo no caso da alínea seguinte; m) O direito de recorrer ou impugnar as decisões do Presidente ou do próprio órgão, que afetem qualquer um dos direitos referidos nas alíneas anteriores. […]”
Mais adiante [in ob. cit. páginas 151 e 152] reportando-se aos poderes do presidente em matéria de direção ou condução dos trabalhos referem: “[…] No plano prático, […], parece que deveria admitir-se o recurso das decisões do presidente, junto do próprio órgão colegial, no que respeita à sua competência nestas matérias.
No plano jurídico, não é assim, como resulta precisamente do facto de a lei ter sido clara ao confiar ao presidente, nunca ao órgão colegial, os interesses públicos de ‘dirigir os trabalhos’ e de ‘assegurar o cumprimento das leis e a regularidade das deliberações’, bem como o poder de ‘suspender e encerrar ou antecipar as reuniões’.
[…] E, sendo assim, ou existem disposições não revogadas a consagrar especificamente a possibilidade de sobreposição da vontade do órgão colegial à do seu presidente, no exercício das competências aqui configuradas, ou, pelo Código, tal possibilidade não existe.
É claro que o membro ou membros do órgão colegial que se sintam lesados, nos seus direitos ‘orgânicos’ ou ‘estatutários’, pelas decisões tomadas pelo presidente no exercício destas suas competências, podem recorrer de tais decisões junto dos tribunais, como se se tratasse de atos destacáveis do procedimento: não podem é pretender que seja o órgão colegial a sancionar essa lesão, pois faltam-lhe as atribuições e competências para tanto, a não ser naturalmente quando a lei o previr e pela forma nela estabelecida (…).” Também António Cândido Oliveira [in CJA, nº 25, 2001, páginas 29 e seguintes] referiu que: “[…] O membro da assembleia municipal que deu origem ao presente recurso considerou ter sido atingido no seu direito de ser convocado em devido prazo e poderemos imaginar muitas outras situações em que os direitos dos membros dos órgãos colegiais de contribuir para a formação da vontade do órgão a que pertencem podem ser afetados de modo ilegal [não concessão da palavra, tendo direito a ela; impedimento de votar, com pretenso fundamento no artigo 44º do CPA; ter sido considerado ausente quando porventura esteve presente no momento da votação, etc.]. Ora, em todos estes casos, parece-nos que o membro do órgão tem o direito de impugnar as decisões ou deliberações em causa, porque são afetados direitos que a lei confere, e mau seria que o ordenamento jurídico depois de lhe dar direitos não lhes desse proteção adequada. […].”Reportadamente ao regime contencioso administrativo, Pedro Gonçalves [“A justiciabilidade dos litígios entre órgãos da mesma pessoa coletiva pública”, CJA, nº35, 2002, páginas 9 e seguintes, em especial, páginas 18 a 20] refere que “[…] entende-se aqui que a deliberação do órgão que provoca uma lesão dos direitos que integram o estatuto dos seus membros pode ser impugnada por estes nos termos gerais da “ação particular”: em ação proposta contra a pessoa coletiva [artigo 10º n° 2], os autores terão de alegar a titularidade de um interesse direto e pessoal [invocando a lesão dos direitos que integram o seu estatuto de membros do órgão], no caso de pretenderem impugnar uma deliberação do órgão ou uma decisão do presidente [artigo 55° n° 1 alínea a)], ou, ainda invocando os seus direitos decorrentes da posição de membros do órgão, terão de alegar a titularidade de um direito à emissão de um ato, no caso de pretenderem obter a condenação do órgão ou do presidente à prática de um ato devido [artigo 68° n° 1 alínea a)]. O reconhecimento da legitimidade ativa dos membros dos órgãos para impugnarem deliberações que os afetem é, do nosso ponto de vista, corolário natural do carácter jurídico das relações entre o órgão e os seus membros, representando em muitos casos o único meio de se obter a proteção de direitos conferidos pela lei. É, por isso, de repudiar a doutrina segundo a qual os membros dos órgãos não têm legitimidade para impugnar deliberações que lesem aqueles direitos, com o fundamento de que se trata de “direitos orgânicos ou estatutários”, que não lhes são conferidos na qualidade de cidadãos, mas sim na de membros de órgãos. Apesar de os direitos dos membros dos órgãos não lhes serem conferidos na “qualidade de cidadãos”, nem por isso pode desconhecer-se que se trata de direitos subjetivos que lhes são conferidos; além disso, na “ação particular”, a legitimidade processual ativa não está [nem no CPTA, nem na lei processual vigente] limitada aos cidadãos, mas sim a todos os que sejam titulares de um interesse direto e pessoal [e legítimo, na lei atual].
O que falta aos membros dos órgãos colegiais — com a exceção do respetivo presidente: artigo 55° n° 1 alínea e) do CPTA, e artigo14° n° 4, do CPA — é, isso sim, a legitimidade para a propositura de ações em defesa da legalidade administrativa: quanto a este aspeto, tem razão o Supremo Tribunal Administrativo ao decidir que “não se reconhece aos membros dos órgãos colegiais [que não o presidente ou quem as suas vezes fizer], nessa qualidade e independentemente de interesse pessoal, legitimidade para impugnar as deliberações que considerem ilegais.” […].”
Como se vê da posição deste último Autor, estando em causa uma acção para a prática do acto devido, a questão da legitimidade é idêntica à da impugnação de acto.
Na verdade, como já mencionámos, nos termos do artigo 68º do CPTA, tem legitimidade para pedir a condenação à prática do acto devido, “ alínea e) os presidentes dos órgãos colegiais.
Tendo em atenção o exposto concluiu-se que o 2º Autor carece de legitimidade.
Isto também parta a acção popular porque a situação é idêntica.
Vejamos agora a legitimidade do M51-A51 para a Acção Popular.
Os recorrentes vêm nas suas conclusões referir que a presente acção é interposta nos termos do artigo 9º n.º 2 do CPTA, artigo 52º n.º 3 da CRP e artigo12º da Lei n.º 83/95, de 31 de Agosto.
No entanto, no seu requerimento inicial nada referem quanto ao facto de estarmos perante uma acção popular. Não invocam qualquer artigo referenciando tal facto. Apenas na decisão recorrida o Tribunal a quo veio mencionar que os recorrentes não têm interesse directo e pessoal na demanda, portanto não têm legitimidade activa, alargando depois a sua análise à legitimidade popular. E no seu recurso vêm os AA. sustentar que a presente acção é uma acção popular para defesa de interesses difusos.
De acordo com o n.º 3 do artigo 52º da CRP, É conferido a todos, pessoalmente ou através de associações de defesa dos interesses em causa, o direito de acção popular nos casos e termos previstos na lei, incluindo o direito de requerer para o lesado ou lesados a correspondente indemnização, nomeadamente para:
a) Promover a prevenção, a cessação ou a perseguição judicial das infracções contra a saúde pública, os direitos dos consumidores, a qualidade de vida, a preservação do ambiente e do património cultural;
b) Assegurar a defesa dos bens do Estado, das regiões autónomas e das autarquias locais.
O direito de acção popular foi concretizado através da Lei n.º 83/95, de 1 de Agosto referindo o n.º 1 do seu artigo primeiro que: “a presente lei define os casos e os termos em que são conferidos e podem ser exercidos o direito de participação popular em procedimentos administrativos e o direito de acção popular para a prevenção, a cessação ou a perseguição judicial das infracções previstas no nº 3 do artigo 52º da Constituição”.
O nº 2 do referido artigo menciona o seguinte:
Sem prejuízo do disposto no número anterior, são designadamente interesses protegidos pela presente lei a saúde pública, o ambiente, a qualidade de vida, a protecção do consumo de bens e serviços, o património cultural e o domínio público.
Para o efeito da titularidade do direito de acção popular, refere o artº 2º da citada Lei, que são titulares do direito de acção popular “quaisquer cidadãos no gozo dos seus direitos civis e políticos e as associações e fundações defensoras dos interesses previstos no artigo anterior, independentemente de terem ou não interesse directo na demanda”.
Neste âmbito estabelece o nº 2 do artº 9º do CPTA que “independentemente de ter interesse pessoal na demanda, qualquer pessoa, bem como as associações e fundações defensoras dos interesses em causa, as autarquias locais e o Ministério Público têm legitimidade para propor e intervir, nos termos previstos da lei, em processos principais e cautelares destinados à defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos, como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais”.
Em nota ao nº 3 do artº 52º da Constituição, pode ler-se: “A abertura da acção popular, nos termos e com a extensão prevista no n° 3 faz desta norma uma das mais importantes conquistas processuais para a defesa de direitos e interesses fundamentais constitucionalmente consagrados. Embora a Constituição reenvie para a lei a definição dos casos e termos em que os cidadãos e as associações podem recorrer à acção popular (cfr. Lei n° 83/95, de 31-08), o enunciado do n° 3 aponta claramente para uma garantia de acção popular perante qualquer tribunal (tribunais civis, tribunais criminais, tribunais administrativos, etc.), de acordo com as regras de competência e de processo legalmente estabelecidas (cfr. o art. 4°- 1 da Lei n° 13/2002, de 19-02 - Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais - que integra no âmbito de jurisdição dos tribunais de jurisdição administrativa e fiscal (…).
(…)
O objecto da acção popular é, antes de mais, a defesa de interesses difusos. Com efeito, em virtude do feixe de interesses que converge ou pode convergir sobre determinado bem, há que distinguir: (1) o interesse individual, isto é, o direito subjectivo ou interesse específico de um indivíduo; (2) o interesse público ou interesse geral, subjectivado como interesse próprio do Estado e dos demais entes territoriais, regionais e locais; (3) o interesse difuso, isto é a refracção em cada indivíduo de interesses unitários da comunidade, global e complexivamente considerada; (4) o interesse colectivo, isto é, interesse particular comum a certos grupos e categorias.
A acção popular tem, sobretudo, incidência na tutela de interesses difusos, pois sendo interesses de toda a comunidade, deve reconhecer-se aos cidadãos uti cives e não uti singuli, o direito de promover, individual ou associadamente, a defesa de tais interesses... […]. A alínea b do n° 3, acrescentado pela LC n° 1/97, veio alargar expressamente o direito de acção popular à defesa dos bens do Estado, das regiões autónomas e das autarquias locais”, Gomes Canotilho e Vital Moreira, “Constituição da República Anotada”, 4ª edição revista, 1º Volume, pág. 696/699.
Assim, pode dizer-se que a acção popular traduz-se num alargamento da legitimidade processual activa dos cidadãos, independentemente do seu interesse individual ou da sua relação específica com os bens ou interesses em causa, constituindo o seu objecto, antes de mais, a defesa de interesses difusos.
Independentemente de se poder concluir que no objectivo da presente acção poderão, ou não, estar em causa interesses difusos, mas sim colectivos, sempre será de concluir que o recorrente M51 não tem legitimidade para a sua instauração.
Na verdade para as associações e fundações poderem ser titulares do direito de acção popular têm de ter incluído expressamente nas suas atribuições ou estatutos a defesa dos interesses em causa na referida acção (artigo 3º da Lei de Acção Popular)
O exercício do direito de acção popular por associações e fundações obedece a um princípio de especialidade, na medida em que se circunscreve à área de intervenção principal destas entidades. Se a defesa dos valores em causa não estiver expressamente consagrada nos estatutos da associação, esta não terá legitimidade para intentar acção em defesa desses interesses. Como vemos dos estatutos da recorrente estes não têm como objectivo a defesa das questões referentes à juventude, verificando-se mesmo que esta foi criada predominantemente para fins eleitorais, de onde decorreu, aliás, a eleição do aqui co-autor para a Assembleia Municipal, em representação da referida associação.
Como se refere no Acórdão já referido e que subscrevemos,
Com efeito, a ação popular serve para defender em juízo interesses difusos ou coletivos, referindo a lei que só têm legitimidade ativa as pessoas coletivas que, tendo personalidade jurídica, “incluírem nas suas atribuições ou nos seus objetivos estatutários a defesa dos interesses em causa no tipo de ação de que se trate” – alíneas a) e b) do artigo 3º da Lei 83/95, de 31.08. Como refere Miguel Teixeira de Sousa, citado pelo Ministério Público, “Quando a função de solicitar a tutela jurisdicional desses interesses é atribuída a um órgão público (como, por exemplo, o Ministério Público), isso implica uma definição pelo poder legislativo das entidades legitimadas para o exercício dessa tutela e não concede ao tribunal da ação qualquer controlo sobre a adequação da representação assumida por estas entidades. Pelo contrário, quando essa mesma legitimidade é atribuída a cidadãos e a organizações, o tribunal tem de verificar a adequação da representação reclamada pelo particular ou pela organização e a inclusão dos interesses em causa nas atribuições e objetivos estatutários da organização demandante.” Aqui chegados, e tal como decidido pela 1ª Instância, é manifesto que os objetivos prosseguidos pelo M... não se enquadram no pedido e causa de pedir, isto é no âmbito da defesa do urbanismo e ambiente, em linha, aliás, com o já decidido no acórdão deste TCAN nº 00125/13BEMDL, de 14-02-2014, em cujo sumário se refere que “A requerente não contando entre os fins e/ou interesses prosseguidos ou a defender quaisquer valores e bens constitucionalmente protegidos, mormente, a saúde pública, o ambiente, a qualidade de vida, a proteção do consumo de bens e serviços, o património cultural, o domínio público [do Estado, das Regiões Autónomas e das Autarquias Locais], o ordenamento do território ou o urbanismo, não lhe assiste legitimidade processual ativa nos termos dos arts. 9.º n.º 2, 55.º, n.º 1, al. f) do CPTA, 1.º, 2.º e 3.º da Lei n.º 83/95.”Na al. f) do n.º 1 do art. 55.º do CPTA confere-se legitimidade ativa para impugnação de ato administrativo às pessoas ou entidades referidas no n.º 2 do art. 9.º, preceito que dá cumprimento, em sede do contencioso administrativo, ao comando constitucional vertido no citado n.º 3 do art. 52.º da CRP.
A proteção dos interesses difusos estende-se, desta feita, a um universo de pessoas ou entidades, sem que estas careçam de demonstrar um interesse pessoal na instauração do processo judicial. Revertendo à situação objeto de apreciação, refira-se que não se mostra assim preenchida a previsão da al. f) do n.º 1 do art. 55.º do CPTA. Com efeito, confessadamente, e de acordo com o Artº 4º da PI, tem o M51 estatutariamente os seguintes objetivos: a) ser uma associação cívica, independente, de serviço imparcial e permanente; b) contribuir para a participação cívica e abertura à sociedade civil, no âmbito local, distrital, regional e nacional; c) promover a cidadania, a liberdade, a democracia; d) apoiar e defender a família; e) desenvolver e concorrer, com legitimidade ativa e passiva, com candidaturas aos órgãos eleitorais, de âmbito local, distrital, regional e nacional; f) exercer toda a sua atividade “do povo, pelo povo e para o povo"; g) defender a dignidade da pessoa humana e os direitos, liberdades e garantias dos cidadãos; h) promover a transparência, democracia, informação, legalidade das entidades públicas e seus atos e competências; i) cooperar com entidades públicas e privadas, podendo criar protocolos com entidades terceiras, em tudo o que se torne necessário para prosseguir os seus objetivos de serviço de todos os cidadãos.
Não se reconhece assim que a referida associação esteja investida nos termos legais dos poderes que lhe permitiriam estar legitimada para apresentar a presente Providência, não se enquadrando no pedido e causa de pedir, isto é no âmbito da defesa do urbanismo e ambiente, o que determinou a declarada falta de legitimidade da Associação.
Não tem a recorrente M51 nos seus estatutos a defesa do urbanismo como não tem a defesa dos temas referentes à juventude. Como refere o Digno Procurador da Republica no seu parecer:” Dos seus estatutos não constam como objectivos a defesa dos direitos dos jovens. Esta associação foi crida especialmente par fins eleitorais, sendo certo que o co-autor AB foi eleito para a Assembleia Municipal precisamente por esta associação.
A acção popular serve para defender em juízo interesses difusos ou colectivos, referindo a lei que só têm legitimidade activa as pessoas colectivas que, tendo personalidade jurídica, "incluírem nas suas atribuições ou nos seus objectivos estatutários a defesa dos interesses em causa no tipo de acção de que se trate" — alíneas a) e b) do artigo 3° da Lei 83/95, de 31.08.
Assim, como refere Miguel Teixeira de Sousa [A legitimidade popular na tutela dos interesses difusos", LEX, 2003, pág. 122] "Quando a função de solicitar a tutela jurisdicional desses interesses é atribuída a um órgão público (como, por exemplo, o Ministério Público), isso implica uma definição pelo poder legislativo das entidades legitimadas para o exercício dessa tutela e não concede ao tribunal da acção qualquer controlo sobre a adequação da representação assumida por estas entidades. Pelo contrário, quando essa mesma legitimidade é atribuída a cidadãos e a organizações, o tribunal tem de verificar a adequação da representação reclamada pelo particular ou pela organização e a inclusão dos interesses em causa nas atribuições e objectivos estatutários da organização demandante.
De notar que a interpretação feita não vem pôr em causa os direitos constitucionais dos recorrentes como vêm estes sustentar nas suas conclusões L a LIV. Não é pelo facto de os recorrentes não terem legitimidade para a presente acção que a implementação da Lei n.º 78/2009, de 18 de Fevereiro, no concelho de Ponte de Lima não possa vir a ser posta em prática, por outros meios. Os recorrentes, um como membro de órgão Municipal, e o outro como associação com fins eleitorais pretendem que os Tribunais decidam questões em que politicamente não tiveram êxito. A defesa destes interesses tem de se efectuar de outra forma, não competindo aos Tribunais decidir estas matérias, com as ressalvas já referidas anteriormente. Esta tomada de posição não viola qualquer artigo da CRP, pelo que também não podem proceder estas conclusões dos recorrentes.
Vêm ainda os recorrentes nas suas conclusões XXXIX A XLIX recorrer da condenação em custas.
Referem que por se star numa acção popular estão isentos de custas.
De acordo com o artigo 4º do RCP estão isentos de custas:... b) Qualquer pessoa, fundação ou associação quando exerça o direito de acção popular nos termos do n.º 3 do artigo 52.º da Constituição da República Portuguesa e de legislação ordinária que preveja ou regulamente o exercício da acção popular", prevendo-se no n.º 5 do mesmo preceito que "nos casos previstos nas alíneas b) e j) do n.º 1 e na alínea b) do n.º 2, a parte isenta é responsável pelo pagamento das custas, nos termos gerais, quando se conclua pela manifesta improcedência do pedido"
No caso em apreço verifica-se que na presente acção decidiu-se absolver da instância a entidade demandada por manifesta falta de legitimidade dos AA., pelo que se tem de concluir que acção foi manifestamente improcedente.
Ver neste sentido, ainda que quanto a rejeição liminar de providência cautelar, Acórdão do STA, proc. n.º 0953/14, de 09-10-2014, quando refere:
I – Resulta do nº 5 do art. 4º do RCP que quando se conclua pela manifesta improcedência do pedido a parte isenta, como é o caso dos Requerentes, ao estarem abrangidos pela previsão da alínea b) do nº 1 do artigo 4º do RCP, é responsável pelo pagamento das custas, nos termos gerais; II – Ao rejeitar-se liminarmente a providência cautelar, nos termos do disposto no art. 116º, nº 2, al. d) do CPTA, por se ter afigurado “evidente a incompetência da jurisdição administrativa para conhecer do objecto dos autos, nos termos do disposto no art. 4º, nº 2 alínea a) do ETAF, que exclui do âmbito daquela jurisdição a apreciação de litígios que tenham por objecto a impugnação de actos praticados no exercício da função política e legislativa”, está a concluir-se pela manifesta improcedência do pedido. III – Assim, apesar da isenção subjectiva de custas de que beneficiam, os Requerentes são responsáveis pelas custas, nos termos do disposto no art. 527º, nºs 1 e 2 do CPC e arts. 1º e 4º, nºs 1, al. b), 5, 6 e 7 do RCP, nelas devendo ser condenados.
Como refere o Digno Magistrado do MP no seu parecer, Analisados os termos da sentença em crise constata-se que, por um lado, a acção foi deduzida ao abrigo do direito de acção popular e que, por outro lado, naquela decisão foi o Réu absolvido da instância por ilegitimidade activa dos Autores.
Se é certo estarmos em face de processo judicial deduzido ao abrigo do direito de acção popular e que o mesmo beneficiaria de regime de isenção de custas nos termos do art. 04.°, n.° 1, al. b) do RCP, temos, todavia, que aquela isenção deixa de ter lugar se o pedido vier a ser julgado como manifestamente improcedente.
Assim, no caso vertente, perante a absolvição da entidade demandada por manifesta ilegitimidade activa dos autores, está-se a concluir pela manifesta improcedência do pedido, pelo que não poderão estes beneficiar de isenção de custas face ao que decorre da aplicação conjugada dos arts.4.°, n.°s 1, al. b) e 5 do RCP. Neste sentido, vide Acórdãos do STA de 09/10/2014, recursos n°s 0926/14 e 0953/14, in www.dgsi.pt.
Por todo o exposto se tem de concluir que também não procedem estas conclusões dos recorrentes.
Assim sendo, tendo sido este o entendimento seguido pela decisão recorrida, tem de se concluir que não podem proceder as conclusões dos recorrentes, não merecendo a decisão recorrida a censura que lhe é assacada e, em consequência, nega-se provimento ao recurso interposto.*** 3. DECISÃO
Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes deste Tribunal em negar provimento ao recurso e confirmar a decisão recorrida.
Custas pelos Recorrentes.
Notifique
Porto, 2 de Março de 2018
Ass. Joaquim Cruzeiro
Ass. Fernanda Brandão
Ass. Frederico de Frias Macedo Branco |
