| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I. RELATÓRIO
[SCom01...], Lda. Contrainteressada no presente processo de contencioso pré-contratual em que é Autora [SCom02...], S.A. e Réu MUNICÍPIO ... (todos devidamente identificada nos autos) – no qual, por referência ao concurso público para a aquisição de serviços de “Manutenção/Melhoramento de Parques e Jardins do Concelho ...”, a Autora impugnou o ato de adjudicação do contrato à contrainteressada [SCom01...], Lda. a decisão de exclusão da proposta da Autora cuja anulação peticionou e bem assim, e bem assim a condenação do Réu a admitir a proposta da Autora, elaborar novo Relatório Final com a reordenação das propostas e a proferir novo ato de adjudicação, com as demais consequências legais – inconformada com a decisão de mérito proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, juízo de contratos públicos no saneador-sentença de 28/10/2025, que julgando procedente o processo anulou os atos de exclusão da proposta da Autora e de adjudicação do contrato de prestação de serviços, nos seus doze lotes à Contrainteressada [SCom01...], Lda. e consequentemente condenou o Réu MUNICÍPIO ... a readmitir a proposta apresentada pela Autora, a reordenar e a reavaliar as propostas e a proferir novo ato de adjudicação, com as demais consequências legais, dela interpôs o presente recurso de apelação, pugnando pela sua revogação, com a improcedência total da ação, formulando as seguintes conclusões nos seguintes termos:
1.ª A sentença recorrida incorreu em erro de julgamento de facto, por ter omitido factos essenciais e determinantes para a decisão da causa, designadamente: qual era o documento efetivamente apresentado pela Recorrida; que esse documento se referia a outro procedimento concursal (CITVRO); que não continha qualquer referência ao objeto do contrato; qual era o documento que deveria ter sido apresentado; que as medidas ambientais têm impacto direto no preço contratual.
2.ª Devem ser aditados à matéria de facto provada os factos indicados no ponto I destas alegações, que resultam inequivocamente da prova documental constante dos autos.
3.ª O Plano de Gestão Ambiental é um documento obrigatório da proposta, nos termos do artigo 57.º, n.º 1, alínea c), do Código dos Contratos Públicos, por ser expressamente exigido pelo Programa do Concurso e por conter termos ou condições relativos a aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência.
4.ª A Recorrida apresentou, como "Plano de Gestão Ambiental", um documento intitulado "PLANO DE GESTÃO AMBIENTAL PARA O PROCEDIMENTO CONCURSAL CITVRO", referente a recolha de resíduos urbanos, e não a manutenção de parques e jardins.
5.ª Esse documento não continha uma única referência a parques, jardins, árvores, relvados, plantas ornamentais, manutenção de espaços verdes, aplicação de produtos fitofarmacêuticos em jardinagem, gestão de resíduos vegetais resultantes de podas, ou qualquer outro aspeto relacionado com o objeto do contrato.
6.ª Apresentar um documento manifestamente inaplicável equivale a não apresentar documento nenhum – ou seja, equivale à omissão do documento obrigatório.
7.ª Essa omissão constitui causa de exclusão da proposta, nos termos dos artigos 70.º, n.º 2, alínea a), e 146.º, n.º 2, alínea d), do CCP.
8.ª A pretensa "correção" ao abrigo do artigo 72.º, n.º 4, do CCP é inadmissível porque: (i) não se trata de erro corrigível, mas de ausência de documento adequado; (ii) o prazo para correção já havia expirado; (iii) admitir a correção violaria os princípios da igualdade, concorrência e imutabilidade das propostas (artigo 65.º do CCP).
9.ª O Plano de Gestão Ambiental tem impacto direto e inequívoco no preço contratual, porquanto as medidas ambientais a implementar – gestão de resíduos, controlo de consumos, aplicação de fitofármacos, formação de trabalhadores, utilização de equipamentos certificados – implicam custos significativos.
10.ª Permitir que um concorrente fique dispensado de apresentar um Plano adequado – ou apresente um Plano manifestamente inaplicável – perverte as regras da concorrência e coloca em desvantagem os concorrentes que cumpriram diligentemente as exigências das peças concursais.
11.ª A sentença recorrida, ao considerar que o Plano de Gestão Ambiental seria um "mero documento de execução" sem relevância para a fase de seleção, esvaziou completamente de sentido a alínea c) do artigo 57.º, n.º 1, do CCP.
12.ª A sentença ignorou que os "termos ou condições" a que se refere a alínea c) são tão obrigatórios quanto os atributos da alínea b), simplesmente não são objeto de avaliação comparativa.
13.ª A interpretação acolhida pela sentença recorrida viola os princípios estruturantes da contratação pública – igualdade, concorrência, transparência, imutabilidade das propostas e legalidade (artigos 1.º, 1.º-A e 65.º do CCP).
14.ª O júri do procedimento atuou de forma escrupulosamente correta e juridicamente irrepreensível ao propor a exclusão da proposta da Recorrida.
15.ª A sentença recorrida incorreu em erros de julgamento de facto e de direito manifestos e determinantes, que impõem a sua integral revogação.
A Recorrida Autora [SCom02...], S.A., contra-alegou pugnando pelo improvimento do recurso, com manutenção da sentença recorrida, terminando com as seguintes conclusões:
1. A [SCom01...], Lda, Contra-interessada e ora Recorrente, vem interpor da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, em 28.10.2025, que julgou totalmente procedente a acção intentada pela Autora, aqui Recorrida, e, com isso anulou os actos de exclusão da proposta da Autora e de adjudicação do contrato de prestação de serviços, nos seus doze lotes e, consequentemente, condenou o Réu, MUNICÍPIO ..., a readmitir a proposta da Autora, a reordenar e a reavaliar as propostas e a proferir novo acto de adjudicação, com as demais consequências legais.
2. A Recorrente entende que a Sentença Recorrida “(…) padece de erros de julgamento de facto e de direito que não podem subsistir, impondo-se a sua integral revogação”.
A. Quanto à matéria de facto
3. A Recorrente alega que a Sentença Recorrida omitiu factos essenciais para a boa decisão da causa, vindo requerer o aditamento de factos que no seu entender, “resultam inequivocamente da prova documental constante dos autos”.
4. Contudo, analisada a factualidade cujo aditamento vem requerido pela Recorrente constata-se que os invocados factos que a Recorrente pretende ver aditados não constituem factos omissos, porque: ou foram incluídos na factualidade dada como provada na Sentença Recorrida, ou; não correspondem à verdade documental que compõe os autos ou; são meras tentativas de aditar à matéria de facto interpretações subjectivas ou conclusões de mérito que extravasam, além do mais, o objecto da causa; ou são factos irrelevantes para a boa decisão da causa.
Vejamos em detalhe:
5. A Recorrente pretende ver aditado, após o actual facto Z) da Sentença Recorrida, o seguinte facto: “AA) O ponto 10.1 do Programa do Concurso estabelecia expressamente que cada proposta deveria ser instruída com os seguintes documentos, entre outros: «j) Plano de Gestão Ambiental»”;
6. O facto que a Recorrente pretende ver aditado como AA) já foi, contudo, dado como provado na fundamentação de facto da Sentença Recorrida, nomeadamente, na sua al. E), a qual aqui se dá por integralmente reproduzida;
7. Por conseguinte, e ao contrário do que a Recorrente pretende fazer crer, não existe qualquer omissão a suprir na factualidade provada na Sentença Recorrida;
8. Deverá, assim, ser rejeitado o requerido aditamento à factualidade provada como AA).
9. Depois, a Recorrente pretende ver aditados, após o dito facto AA), os seguintes factos: “BB) O ponto 4.1 das Cláusulas Técnicas Especiais do Caderno de Encargos estabelecia que: "Para além do integral cumprimento da legislação, Adjudicatário deve respeitar no decorrer da prestação de serviços, designadamente: O compromisso de cumprir integralmente os requisitos legais e regulamentares aplicáveis às suas actividades; O compromisso de minimizar os impactes ambientais decorrentes das suas actividades, nomeadamente, ao nível da protecção do ambiente, incluindo a prevenção da poluição, do consumo de recursos naturais e de melhoria contínua; O compromisso de promover a optimização da gestão dos resíduos - decorrentes da utilização dos espaços pelos utilizadores e os produzidos, decorrentes das actividades do Adjudicatário, no âmbito das tarefas previstas na prestação de serviços; Assegurar a correcta gestão dos consumos de: água proveniente das captações e rede de abastecimento publica: reparando de imediato qualquer fuga existente; no caso de furto ou roubo de algum componente, reportando a situação às entidades policiais, solicitando a respectiva participação policial; - reportando de imediato quando algum contador for substituído pela EDP; - leitura dos equipamentos de medição; Todas as máquinas a motor utilizadas na prestação de serviços deverão ter apostas as respetivas marcações CE e os níveis de emissões atmosféricas e de potência sonora, devendo o Adjudicatário apresentar também as respetivas declarações de conformidade; Sempre que para a prestação de serviço seja necessária a utilização de produtos perigosos, como por exemplo, combustíveis, óleos lubrificantes, produtos fitofarmacêuticos ou outros, o Adjudicatário tem de garantir que: - Os mesmos são acompanhados pelas respetivas fichas de dados de segurança; - Os colaboradores afetos à prestação de serviço adotam as medidas nelas descritas e possuem os meios, materiais e equipamentos de proteção necessários ao seu transporte, manuseamento, fuga acidental, incêndio e eliminação; -
As embalagens estão devidamente identificadas e, no caso dos combustíveis, as embalagens têm apostas a marcação de homologação; - No caso dos produtos fitofarmacêuticos, só é autorizada a aplicação nos termos da Lei geral em vigor e se autorizado previamente pela Fiscalização” e “CC) O ponto 4.2 das Cláusulas Técnicas Especiais do Caderno de Encargos estabelecia que: "O adjudicatário tem de apresentar um plano, que abranja todos os itens enunciados na alínea 4.1 do presente número, dele constando: - A descrição das ações a desenvolver no âmbito da presente prestação de serviços; - Os recursos e meios associados às referidas ações; - A identificação dos responsáveis pelas ações a desenvolver; - A identificação dos prazos, datas e/ou periodicidade para a implementação das ações definidas.".
10. Todavia, os factos que a Recorrente pretende ver aditados como BB) e CC), também já foram dados como provados na fundamentação de facto da Sentença Recorrida, nomeadamente, na sua al. F), a qual aqui se dá por integralmente reproduzida.
11. Assim, ao contrário do que a Recorrente pretende fazer crer, não existem quaisquer omissões a suprir na factualidade provada na Sentença Recorrida.
12. Por isso, também os aditamentos à factualidade provada requeridos pela Recorrente como BB) e CC) devem ser rejeitados.
13. A Recorrente pretende, ainda, ver aditado, após o aludido facto CC), o seguinte: “DD) A Recorrida [SCom02...] apresentou, como Plano de Gestão Ambiental, um documento com a seguinte designação na capa: «PLANO DE GESTÃO AMBIENTAL PARA O PROCEDIMENTO CONCURSAL CITVRO»”
14. Sucede que, a afirmação ali contida não corresponde à verdade documental constante dos autos.
15. Com efeito, ao contrário do afirmado pela Recorrente, o Plano de Gestão Ambiental que constitui a proposta da Recorrida não tem aquela designação, antes contém, na sua capa, a seguinte designação: “PLANO DE GESTÃO AMBIENTAL”, “PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS PARA A MANUTENÇÃO/MELHORAMENTO DE PARQUES E Jardins do Concelho ...”, “MUNICÍPIO ...”- cfr. fls. 120 e seguintes do PA.
16. O pretenso facto invocado pela Recorrente não, por isso, ser aditado como facto provado, nos termos do disposto no art. 640.º do CPC, aplicável ex vi dos arts. 1º e 140º do CPTA.
17. O Tribunal a quo apreciou e deu como provados todos os elementos relevantes relativos ao Plano de Gestão Ambiental apresentado pela Recorrida com a sua proposta, incluindo os relacionados com a denominação e conteúdo daquele documento, designadamente nas als. L) e M) da fundamentação de facto da Sentença Recorrida, que aqui se dão por integralmente reproduzidos.
18. Não existe, assim, qualquer omissão de factos na factualidade dada como provada na Sentença Recorrida.
19. Deverá, assim, ser rejeitado o requerido aditamento à factualidade provada como DD).
20. A Recorrente mais pretende ver aditado, após o pretenso facto DD), o seguinte: “EE) O documento apresentado pela Recorrida como "Plano de Gestão Ambiental" referia-se, do princípio ao fim, a um procedimento de recolha e gestão de resíduos urbanos, designadamente:
Continha referências expressas ao «CITVRO» (Centro Integrado de Tratamento e Valorização de Resíduos Orgânicos)»;
Descrevia procedimentos de «limpeza urbana»;
Abordava a gestão de «resíduos perigosos»;
Referia operações de «triagem e valorização de resíduos urbanos»;
Mencionava «recolha seletiva de resíduos»;
Não continha uma única referência a parques, jardins, árvores, relvados, plantas ornamentais, manutenção de espaços verdes, aplicação de produtos fitofarmacêuticos em jardinagem, gestão de resíduos vegetais resultantes de podas, ou qualquer outro aspeto relacionado com o objeto do contrato”.
21. Este aditamento tão-pouco pode ser admitido, por duas ordens de razão: primeiro, não corresponde ao teor documental dos autos e; segundo, traduz um juízo de valor, e não num verdeiro facto.
22. Com efeito:
i) O Plano de Gestão Ambiental que constitui a proposta da Recorrida não faz qualquer referência a “recolha selectiva de resíduos”, ao contrário do alegado pela Recorrente;
ii) As expressões “«AA»”, “limpeza urbana” e “resíduos urbanos” surgem uma única vez naquele documento e na mesma frase – que está localizada na pág. 4 do Plano de Gestão Ambiental: trata-se da referência feita, por lapso, à “PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE RECOLHA E TRANSPORTE DE RESÍDUOS URBANOS PARA A INFRAESTRUTURA DA CITVRO, LIMPEZA URBANA E RECOLHA DE RESÍDUOS PERIGOSOS no Concelho ...” – cfr. fls. 120 e seguintes do PA e;
iii) Logo no título do Plano de Gestão Ambiental que constitui a proposta da Recorrida consta expressamente a menção ao objecto do procedimento e contrato — “Prestação de Serviços de Manutenção/Melhoramento de Parques e Jardins do Concelho ...” - cfr. fls. 120 e seguintes do PA;
23. Portanto, o Plano de Gestão Ambiental que integra a proposta da Recorrida não contém, como a Recorrente pretende fazer crer, múltiplas referências dispersas ao longo do mencionado documento nem se dedica “do princípio ao fim a um procedimento de recolha e gestão de resíduos urbanos”.
24. Acresce que, logo no título daquele documento apresentado pela Recorrida com a sua proposta consta expressamente a menção ao objecto do procedimento e contrato — “Prestação de Serviços de Manutenção/Melhoramento de Parques e Jardins do Concelho ...” — o que demonstra, de forma inequívoca, que o Plano de Gestão Ambiental se encontra material e funcionalmente ancorado no âmbito do contrato em causa, constituindo precisamente o elemento que enquadra todas as medidas nele previstas no domínio da manutenção de parques e jardins.
25. Os elementos relevantes relacionados com o conteúdo do Plano de Gestão Ambiental da Recorrida — incluindo o constante da sua página 4 — foram considerados e dados como provadas pelo Tribunal a quo na alínea M) da fundamentação de facto da Sentença Recorrida.
26. Não existe, assim, qualquer omissão de factos a suprir na factualidade provada da Sentença Recorrida.
27. Ademais, a afirmação de que o “«Plano de Gestão Ambiental» referia-se, do princípio ao fim, a um procedimento de recolha e gestão de resíduos urbanos”, corresponde a uma interpretação subjectiva e a uma valoração global do documento pela Recorrente
28. Tal formulação não consubstancia, portanto, qualquer facto concreto, delimitado e objectivamente verificável; trata-se, antes, de uma inferência ou juízo de mérito - o que a torna inadmissível como matéria de facto, nos termos que regem a impugnação da matéria de facto, nomeadamente, do disposto no art. 640º do CPC ex vi do art. 1º do CPTA.
29. O mesmo se diga da afirmação de que o documento “não continha uma única referência a parques, jardins, árvores, relvados, plantas ornamentais, manutenção de espaços verdes, aplicação de produtos fitofarmacêuticos em jardinagem, gestão de resíduos vegetais resultantes de podas, ou qualquer outro aspeto relacionado com o objeto do contrato” - trata-se, igualmente, de uma apreciação interpretativa da Recorrente.
30. A questão de saber se o Plano de Gestão Ambiental contém maior ou menor referência às práticas de manutenção de parques e jardins — ou se seria desejável um nível de especificação diverso — não constitui matéria de facto susceptível de aditamento, por se tratar de um juízo de mérito, que, por isso, não poderá ser introduzido no elenco factual através da via artificial de um aditamento como pretendido pela Recorrente.
31. Assim, o aditamento requerido pela Recorrente como EE) deve ser rejeitado.
32. A Recorrente pretende, também, ver aditado, após o pretenso facto EE), o seguinte: “FF) O objeto do presente procedimento concursal era a "Prestação de Serviços para a Manutenção/Melhoramento de Parques e Jardins do Concelho ...", e não a recolha ou gestão de resíduos urbanos”.
33. O objecto do procedimento concursal já consta, contudo, expressamente na matéria de facto dada como provada na Sentença Recorrida, nomeadamente nas als. A), C), D) e E) da sua fundamentação de direito, que aqui se dão por integralmente reproduzidas.
34. Não existe, portanto, qualquer omissão a suprir na factualidade provada da Sentença Recorrida.
35. Depois, e no que se refere à afirmação da Recorrente de que o procedimento concursal não tinha por objeto “a recolha ou gestão de resíduos urbanos” trata-se de um mero raciocínio lógico a contrario daquilo que já consta da factualidade provada na Sentença Recorrida. Não se trata, portanto, de um qualquer facto autónomo, mas de uma mera inerência ou conclusão derivada de um facto já dado como provado.
36. O aditamento pretendido pela Recorrente não descreve, pois, nenhum facto positivo, não acrescenta nenhum elemento novo nem tem qualquer relevância para a boa decisão da causa. Em suma, trata-se de um acrescento redundante e juridicamente irrelevante.
37. Por essa mesma razão, tal aditamento não pode ser incluído como matéria de facto, nos termos do artigo 640.º do CPC ex vi doa artº. 1º e 140º do CPTA.
38. Nessa medida, também o requerido aditamento à factualidade provada como FF) deve ser rejeitado.
39. A Recorrente pretende, ainda, ver aditado, após o facto FF), o seguinte: “GG) O documento que a Recorrida deveria ter apresentado era um Plano de Gestão Ambiental especificamente dirigido à manutenção de parques e jardins, contendo:
A descrição das ações ambientais a desenvolver no âmbito da manutenção de espaços verdes (gestão de água, energia, resíduos vegetais, aplicação de fitofármacos, etc.);
Os recursos e meios associados a essas ações;
A identificação dos responsáveis;
A identificação dos prazos, datas e/ou periodicidade para a implementação das ações”
40. Acontece que, o ali descrito pela Recorrente não resulta de qualquer documento constante dos autos, não encontrando, de resto, suporte nas peças do procedimento nem não constitui um facto, mas um mero entendimento, opinião ou juízo de valor da Recorrente.
41. O que se verifica dos documentos constantes nos autos – e como ficou, de resto, assente na factualidade dada como provada na Sentença Recorrida, nomeadamente nas als. E) e F) da sua fundamentação de facto, que aqui se dão por integralmente reproduzidas - é que:
i) O Programa do Concurso exigia a apresentação com as propostas de um “Plano de Gestão Ambiental” (ponto 10.1, alínea j), sem especificação quanto ao seu conteúdo e;
ii) O Caderno de Encargos, nos pontos 4.1 e 4.2 das suas Cláusulas Técnicas Especiais, faz referência a um Plano a apresentar pelo adjudicatário, durante a execução do contrato — e não pelos concorrentes durante a fase do procedimento pré-contratual.
42. Assim, não existe nos autos qualquer documento que imponha, aos concorrentes, a apresentação com as propostas de um Plano de Gestão Ambiental com o conteúdo descrito pela Recorrente no aditamento que requer como GG).
43. Não existe, portanto, qualquer omissão de factos a suprir na factualidade provada da Sentença Recorrida.
44. A afirmação constante no requerido aditamento como GG) não descreve um acontecimento, circunstância ou um dado objectivo, mas trata-se antes da opinião da Recorrente sobre aquilo que, no seu entender, o Plano de Gestão Ambiental da Recorrida “deveria” conter, traduzindo um juízo normativo (“deveria ter apresentado”), uma interpretação subjectiva sobre a adequação do conteúdo do mencionado documento e, uma apreciação sobre o mérito da proposta.
45. Destarte, o que a Recorrente pretende ver aditado na factualidade provada é uma opinião e não um facto possa ser dado como provado.
46. Tal opinião não pode integrar a matéria de facto por se tratar de um juízo de valor, incompatível com o regime do art. 640.º do CPC, aplicável ex vi dos arts. 1º e 140º do CPTA.
47. Deverá, assim, deverá ser rejeitado o requerido aditamento à factualidade provada como GG).
48. A Recorrente pretende, depois, ver aditado, após o pretenso facto GG), o seguinte:“HH) A implementação de medidas de gestão ambiental na manutenção de parques e jardins – designadamente a gestão de resíduos vegetais, o controlo de consumos de água e energia, a aplicação controlada de produtos fitofarmacêuticos, a utilização de equipamentos com certificação ambiental, a formação de trabalhadores em boas práticas ambientais – implica custos significativos que influenciam diretamente o preço da proposta”.
49. Ora, este aditamento também não pode ser admitido porque a afirmação de que a implementação de medidas de gestão ambiental na manutenção de parques e jardins “implica custos significativos” corresponde a isso mesmo: uma mera afirmação genérica e abstracta que não resulta de qualquer documento que integra os autos, nem tãopouco consiste, como a Recorrente indica nas suas Alegações, de um “facto notório de experiência comum”.
50. O n.º 1 do art. 412º do CPC é claro: apenas se consideram factos notórios aqueles que sejam do conhecimento geral, ou seja, do conhecimento comum e incontroverso.
51. Contudo, o eventual custo com a implementação de medidas de gestão ambiental na manutenção de parques e jardins depende sempre da dimensão, organização, estrutura operacional e modelo de gestão de cada operador económico, sendo por natureza heterogéneo e casuístico.
52. Neste caso, não existe qualquer base objectiva — nem técnica, nem económica — que permita afirmar - de forma generalizada e abstracta-, que tais medidas representam “custos significativos” ou que têm um impacto no preço das propostas. Pelo contrário, a eventual existência, relevância ou expressão desses custos variará necessariamente entre os distintos operadores económicos, reflectindo a especificidade dos meios de cada um, o grau de eficiência das soluções já implementadas na sua atividade corrente e até escolhas empresariais próprias
53. A afirmação contida no aditamento requerido como HH) não corresponde, portanto, a um facto do conhecimento geral – mas a uma mera suposição da Recorrente - e, por isso, depende de prova – que in casu é inexistente.
54. Tal aditamento, é por isso, manifestamente insusceptível de integrar os factos provados.
55. Ademais, a existência, montante ou impacto económico dos custos com a implementação de medidas de gestão ambiental na manutenção de parques e jardins não integra o objecto do litígio dos presentes autos – que incide exclusivamente sobre a legalidade da exclusão da proposta da Recorrida e a validade da decisão de adjudicação -, não sendo aqui objecto de discussão: não foi fundamento da exclusão da proposta da Recorrente, não integra qualquer vício assacado ao acto impugnado nem influência a legalidade da adjudicação.
56. Logo, mesmo que a afirmação da Recorrente fosse verdadeira e demonstrável – o que não é nem se concede ser-, a mesma seria irrelevante para a boa decisão da causa, o que por si só impediria o aditamento requerido (cfr. n.º 4 do art. 607º e 662º do CPC).
57. Conclui-se, portanto, que o aditamento requerido à factualidade provada como HH) constitui uma afirmação genérica, abstrata e desprovida de qualquer suporte documental, cuja verificação — quando possível — dependeria sempre de um juízo técnico-valorativo caso a caso, incompatível com a natureza da matéria de facto, não se tratando de qualquer facto notório, nem de facto em sentido jurídico-processual, mas de uma construção argumentativa da Recorrente que extravasa, além do mais, a factualidade relevante para a decisão.
58. Não existe, portanto, qualquer omissão de factos a suprir na factualidade provada da Sentença Recorrida.
59. Deve, assim, o requerido aditamento à factualidade provada como HH) deve ser rejeitado por manifestamente inadmissível.
60. Por fim, a Recorrente pretende ver aditado, após o pretenso facto HH), o seguinte: “II) Os restantes concorrentes apresentaram Planos de Gestão Ambiental adequados ao objecto do contrato (manutenção de parques e jardins), especificando as medidas ambientais concretas que se comprometiam a implementar e os custos associados”.
61. Ora, desde logo, a afirmação de que “Os restantes concorrentes apresentaram Planos de Gestão Ambiental adequados ao objeto do contrato” pressupõe uma avaliação qualitativa, um juízo técnico e uma apreciação conclusiva sobre o conteúdo das propostas dos demais concorrentes, pelo que, não descreve um facto, mas antes a opinião da Recorrente.
62. Depois, a aferição concreta sobre a adequação ao objecto contrato e conteúdo dos Planos de Gestão Ambiental apresentados pelos demais concorrentes é irrelevante para a boa decisão da causa, porquanto, como se viu supra, o objecto do litígio nos presentes autos incide exclusivamente sobre a legalidade da exclusão da proposta da Autora (com fundamento no disposto no n.º 1 do art. 57º e al. a) do n.º 2 do art. 70º do CCP) e a validade da adjudicação.
63. Por conseguinte, o teor das propostas dos restantes concorrentes não é questão de facto a apreciar, nem constitui pressuposto do acto impugnado.
64. Assim, o pretenso facto alegado pela Recorrente é juridicamente irrelevante, e por isso não pode ser incluído na matéria de facto (cfr. n.º 4 do art. 607º, 662º do CPC).
65. Não existe, portanto, qualquer omissão de factos a suprir na factualidade provada da Sentença Recorrida.
66. O requerido aditamento à factualidade provada como II) deve ser, assim, também rejeitado, entre o mais, à luz do disposto no art. 130º do CPC.
67. Em face do exposto, deverá improceder in totum a impugnação da matéria de facto deduzida pela Recorrente nas suas Alegações.
B. Da matéria de Direito
68. A Recorrente alega que a Sentença Recorrida enferma de erro de julgamento de direito.
69. Para esse efeito, a Recorrente começa por alegar que “A sentença recorrida assentou numa premissa errada: a de que o Plano de Gestão Ambiental seria um documento «meramente executivo», sem relevância para a fase de selecção, e cuja omissão ou inadequação não justificaria a exclusão da proposta” e que esse “entendimento contraria frontalmente o disposto no artigo 57.º do Código dos Contratos Públicos”.
70. Isto porque, para a Recorrente, “O Plano de Gestão Ambiental enquadra-se, inequivocamente, na alínea c) do artigo 57.º, n.º 1” e, portanto, seguindo esse seu raciocínio, “Se as peças concursais exigem determinados «termos ou condições» – ainda que não submetidos à concorrência –, a sua omissão determina a exclusão da proposta”.
71. Não lhe assiste, contudo, qualquer razão. Porquanto,
72. Apesar de o Programa do Concurso exigir a apresentação do Plano de Gestão Ambiental como documento integrante da proposta (al. j) do ponto 10.1), a verdade é que nem esse mesmo Programa nem o Caderno de Encargos estabeleciam qualquer exigência quanto à forma ou conteúdo do Plano de Gestão Ambiental que deveria integrar as propostas dos concorrentes, ali não vindo, tão-pouco estabelecido qualquer critério para o definir ou analisar – cfr. Docs. 1 e 10 da petição inicial, fls. 100 e ss. do PA, fls. 120 e ss. do PA e als. E) e F) da fundamentação de facto da Sentença Recorrida.
73. Assim, nem o Programa do Concurso nem o Caderno de Encargos indicavam os elementos concretos que deveriam integrar o Plano de Gestão Ambiental nem exigiam aos concorrentes compromissos expressos e específicos relativamente a termos ou condições, designadamente, os previstos nos pontos 4.1. e 4.2 das Condições Técnicas Especiais do Caderno de Encargos.
74. Destarte, e ao contrário do que defende a Recorrente, o Plano de Gestão Ambiental que vinha exigido na al. j) do ponto 10.1 Programa do Concurso não corresponde a um documento da al. c) do n.º 1 do art. 57º do CPC.
75. E, nem se diga como também o faz a Recorrente que o referido Plano de Gestão Ambiental “enquadra-se na alínea c) por uma razão muito simples: o Programa do Concurso exigiu expressamente a sua apresentação (alínea j) do ponto 10.1), o Caderno de Encargos especificou detalhadamente o seu conteúdo obrigatório (pontos 4.1 e 4.2 das Cláusulas Técnicas Especiais), e esses elementos não foram submetidos à concorrência – não foram objeto de pontuação”.
76. Porquanto, o que decorre do ponto 4.2 das Condições Técnicas Especiais do Caderno de Encargos é que “O adjudicatário tem de apresentar um plano, que abranja todos os itens enunciados na alínea 4.1 do presente número, dele constando:
descrição das ações a desenvolver no âmbito da presente prestação de serviços;
Os recursos e meios associados às referidas ações;
A identificação dos responsáveis pelas ações a desenvolver;
A identificação dos prazos, datas e/ou periodicidade para a implementação das ações definidas” – negrito nosso (cfr. Doc. 10 junto com a petição inicial, fls. 120 e ss. do PA e alínea F) da fundamentação de facto da Sentença Recorrida)
77. As disposições contidas nos pontos 4.1 e 4.2 das Condições Técnicas Especiais do Caderno de Encargos referem-se, portanto, a um Plano que tem de ser apresentado pelo adjudicatário e não pelos concorrentes com as suas propostas.
78. Por conseguinte, trata-se de uma obrigação do adjudicatário, prevista para a fase de execução do contrato, e não de uma obrigação dos concorrentes prevista para a fase de apresentação das propostas.
79. Bem andou, portanto, o Tribunal a quo ao entender que os elementos previstos no ponto 4 das Condições Especiais Técnicas “(…) serão pertinentes apenas para a fase da execução da empreitada. Efectivamente, conforme advém da leitura das Cláusulas Técnicas Especiais do Caderno de Encargos, tais elementos têm como único propósito garantir o cumprimento de certos padrões de ordem ambiental, que apenas importam para a fase da execução do contrato, que não para a escolha do adjudicatário. Seria, assim, ocioso apreciar e decidir do cumprimento, por banda da Autora e em sede de Plano de Gestão Ambiental, de todos os requisitos elencados nas referidas cláusulas técnicas especiais, apreciação que aqui se dá por prejudicada”. – cfr. pág. 56 da Sentença Recorrida.
80. Falece, pois, o argumento seguinte da Recorrente de que “Se acolhêssemos o entendimento do Tribunal a quo – segundo o qual os documentos da alínea c) seriam meramente indicativos e a sua omissão ou inadequação não justificaria a exclusão da proposta –, chegaríamos a uma conclusão absurda: a alínea c) do artigo 57.º seria letra morta, sem qualquer utilidade prática”.
81. É que, antes demais, e ao contrário do que pretende fazer a Recorrente, em parte alguma da Sentença Recorrida vem contido o entendimento de que “os documentos da alínea c) seriam meramente indicativos e a sua omissão ou inadequação não justificaria a exclusão da proposta”.
82. Pelo contrário, o que consta da Sentença Recorrida é que “(…) de acordo com o artigo 70º, nº 2, alínea a), do CCP, será causa de exclusão da proposta a não apresentação dos documentos elencados no artigo 57º, nº 1, do mesmo diploma legal. O mesmo se retira do previsto no artigo 146º, nº 2, alínea d), deste mesmo código”.
83. Depois, e como se viu supra, o documento que vinha exigido na al. j) do ponto 10.1 do Programa do Concurso – Plano de Gestão Ambiental - não consubstancia um documento da al. c) do n.º 1 do art. 57º do CPC.
84. E, não consubstancia um tal documento porque o Plano de Gestão Ambiental - não é um documento que contenha termos ou condições relativos a aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, aos quais a entidade adjudicante tenha pretendido que os concorrentes se vinculassem.
85. A entidade adjudicante dispõe de liberdade de conformação do objecto do procedimento pré-contratual, por ser matéria própria do foro da discricionariedade administrativa, balizada pela finalidade de dar satisfação à necessidade do bem ou serviço que justifica a abertura do procedimento.
86. Para tanto e com vista a satisfazer a necessidade colocada pela abertura do procedimento, incumbe à Entidade Adjudicante definir com clareza e precisão todos os atributos, termos ou condições que entender mais adequados ou necessários à realização dessa finalidade.
87. No presente caso, a Entidade Adjudicante, não definiu, porém, nas peças do procedimento, quais os termos ou condições que pretendia ver expressamente assumidos pelos concorrentes no Plano de Gestão Ambiental a apresentar com a proposta – não definiu, aliás, nenhum termo ou condição que devesse constar daquele documento.
88. Por conseguinte, a proposta da Recorrida não poderia ser excluída com fundamento no disposto na al. a) do n.º 2 do art. 70º e al. d) do n.º 2 do art. 146º, ambos do CCP.
89. A al. a) do n.º 2 do art. 70º do CCP apenas comina com exclusão as propostas que “não apresentam (…) algum dos termos ou condições, nos termos, (…) do disposto nas alíneas (…) c) do n.º 1 do artigo 57º”, ou seja, que não apresentam os termos ou condições relativos a aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência pelo caderno de encargos aos quais a entidade adjudicante (expressamente) pretende que os concorrentes se vinculem nos documentos exigidos no Programa do Concurso.
90. Isto significa que uma proposta só pode ser excluída por omissão de determinados termos ou condições, ao abrigo do disposto na al. a) do n.º 2 do art. 70º do CCP, nos casos em que o termo ou condição “omisso” tiver sido expressamente exigido nas peças do procedimento.
91. Por sua vez, a al. d) do n.º 2 do art. 146 º do CCP apenas comina com exclusão as propostas que “não sejam constituídas por todos os documentos exigidos nos termos do disposto no n.º 1 e 2 do art. 57º (…)”, ou seja, que não sejam constituídas por documentos exigidos no Programa do Concurso que contenham termos ou condições relativos a aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência pelo caderno de encargos aos quais a entidade adjudicante (expressamente) pretende que os concorrentes se vinculem.
92. Isto significa que uma proposta só pode ser excluída, ao abrigo do disposto na al. d) do n.º 2 do art. 146º do CCP, por falta de apresentação de documentos que contenham os termos ou condições expressamente exigidos pela Entidade Adjudicante nas peças do procedimento.
93. Bem andou, portanto, o Tribunal a quo ao considerar que “Perscrutadas as causas de exclusão das propostas elencadas nos artigos 70º e 146º do CCP, em momento algum a não apresentação de tais documentos, que não contêm qualquer termo ou condição de execução do contrato, configura uma tal causa. Pelo contrário, de acordo com o artigo 70º, nº 2, alínea a), do CCP, será causa de exclusão da proposta a não apresentação dos documentos elencados no artigo 57º, nº 1, do mesmo diploma legal. O mesmo se retira do previsto no artigo 146º, nº 2, alínea d), deste mesmo código” – cfr. pág. 55 da Sentença Recorrida.
94. De facto, a exclusão de uma proposta apenas é permitida nos casos expressamente previstos na lei (tipificação dos casos de exclusão), sendo que, o Programa do Concurso não prevê, de resto, outras causas de exclusão que não as já legalmente previstas – cfr. Doc. 1 junto com a petição inicial, fls. 100 e ss. do PA, e al. E) da fundamentação de facto da Sentença Recorrida.
95. Aqui chegados, facilmente se verifica que a proposta da Recorrida não poderia ser excluída nos termos do disposto na al. a) do n.º 2 do art. 70º e al. d) do n.º 2 do art. 146º, ambos do CCP.
96. Assim, e ao contrário do que a Recorrente alega, o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 10 de abril de 2012 (Proc. 09099/12) referido na Sentença Recorrida para fundamentar a decisão do Tribunal a quo tem plena aplicação no presente caso.
97. Tal como, aliás, aqui têm plena aplicação ao presente caso os Acórdãos já referidos pela aqui Recorrida na sua petição inicial, nomeadamente, o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 29.09.2019 proferido no âmbito do Proc. 0867/16 e o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 06.06.2024, proferido no âmbito do Proc. 01612/23.0BEPRT, disponíveis em https://www.dgsi.pt/ .
98. Importa, todavia, esclarecer — nomeadamente para afastar um equívoco que a Recorrente tenta construir — que a inexistência de uma definição nas peças do procedimento do conteúdo do Plano de Gestão Ambiental a apresentar com as propostas não significa, nem poderia naturalmente significar, que os concorrentes deixem de se encontrar vinculados às disposições do Caderno de Encargos, designadamente às condições previstas no ponto 4 das Condições Técnicas Especiais.
99. Com efeito, a vinculação dos concorrentes ao Caderno de Encargos resulta directamente da própria apresentação da proposta, nos termos do art. 56º e al. b) do n.º 1 e n.º 6 do art. 57º CCP.
100. Assim, independentemente do conteúdo concreto do Plano de Gestão Ambiental apresentado, - que não vinha definido nas peças do procedimento - os concorrentes vinculam-se nas suas propostas ao cumprimento integral de todas as disposições do Caderno de Encargos — incluindo as obrigações previstas no ponto 4 das Cláusulas Técnicas Especiais — desde que o que conste do Plano de Gestão Ambiental (e dos demais documentos da proposta) não as contrarie.
101. Por essa razão, a conformidade das propostas às condições definidas no Caderno de Encargos não depende da especificação ou detalhe constante do Plano de Gestão Ambiental, mas sim do compromisso jurídico assumido com a submissão das propostas.
102. O Plano de Gestão Ambiental exigido no Programa do Concurso, não substitui o compromisso vinculativo dos concorrentes ao Caderno de Encargos por não se tratar de um documento através do qual se aferem os termos e condições de execução contratual previstos no ponto 4 do Caderno de Encargos. Trata-se de um documento funcionalmente distinto, que não pode servir de critério para excluir propostas por alegada insuficiência quanto a elementos que pertencem, esses sim, ao plano a apresentar pelo adjudicatário, tal como claramente resulta dos pontos 4.1 e 4.2 das Condições Técnicas Especiais do Caderno de Encargos.
103. Nesse mesmo sentido, pronunciou-se já o Supremo Tribunal Administrativo através do seu Acórdão de 06.07.2023, proferido no âmbito do Proc. n.º 01941/22.0BEPRT, disponível em https://www.dgsi.pt/ .
104. O Tribunal a quo interpretou e aplicou, pois, correctamente o direito, tendo decidido bem quando julgou procedente “o vício alegado [pela Recorrida], pelo que incorre o acto em anulabilidade, por erro sobre os pressupostos, de acordo com o artigo 163º do CPA”.
105. Não merece, por isso, a Sentença Recorrida qualquer censura.
106. A Recorrente aduz, ainda, que o Tribunal a quo deveria ter-se pronunciado sobre o alegado impacto económico da implementação de um plano de gestão ambiental, porque, no seu entender, “Plano de Gestão Ambiental tem impacto direto e inequívoco no preço contratual”.
107. Não se descortina, contudo, qual o alcance jurídico que a Recorrente pretende retirar dessa alegação, desde logo porque a mesma não é acompanhada de qualquer conclusão prática nem de qualquer demonstração concreta que permita estabelecer um nexo entre esse alegado impacto económico e uma causa legal de exclusão da proposta da Recorrida ou qualquer vício da Sentença Recorrida.
108. O Tribunal a quo não tinha, aliás, qualquer dever de se pronunciar sobre uma matéria que não constitui o objecto do litígio - o qual foi devidamente fixado na parte III da Sentença Recorrida (cfr. pág.5).
109. O alegado impacto económico da implementação de um plano de gestão ambiental não integra qualquer questão pertinente para a verificação da conformidade da proposta da Recorrida com as peças do procedimento.
110. Com efeito:
i) A Recorrida apresentou com a sua proposta um Plano de Gestão Ambiental, tal como exigido pela alínea j) do ponto 10.1 do Programa do Concurso;
ii) Esse Plano de Gestão Ambiental especifica as medidas ambientais que a Recorrida se propõe a implementar e respeita integralmente as peças do procedimento, que — como se demonstrou largamente supra — não definiam qualquer conteúdo obrigatório, termos ou condições específicos que os concorrentes tivessem de assumir nesse documento.
iii) Os eventuais custos associados ao cumprimento das condições ambientais decorrem do próprio Caderno de Encargos - porque é nele que tais condições estão previstas -, ao qual todos os concorrentes se vinculam, independentemente do conteúdo do Plano de Gestão Ambiental entregue com a proposta;
iv) A existência, relevância ou expressão desses custos variará necessariamente entre os distintos operadores económicos, reflectindo a especificidade dos meios de cada um, o grau de eficiência das soluções já implementadas na sua atividade corrente e até escolhas empresariais próprias e;
v) Esses eventuais custos, a existir, são aferidos detalhadamente na formação do preço pelos concorrentes, e não constitui objeto de verificação no âmbito das causas legais de exclusão previstas nos artigos 70.º e 146.º do CCP.
111. A pretensão da Recorrente parece traduzir-se, assim, numa imputação ao Tribunal a quo de um alegado dever de pronúncia que simplesmente não existe e que, mesmo que existisse, seria juridicamente irrelevante para a decisão da causa, uma vez que não tem reflexo no enquadramento legal das causas de exclusão das propostas, nem na qualificação do Plano de Gestão Ambiental como documento da alínea c) do n.º 1 do artigo 57.º do CCP.
112. A alegação da Recorrente, desprovida de consequência jurídica e desconectada do quadro normativo aplicável, não abala minimamente o julgamento efectuado na Sentença Recorrida.
113. Pelo que, a Sentença Recorrida não merce qualquer censura.
114. A Recorrente defende, ainda, que o Tribunal a quo errou ao invocar o “artigo 72.º, n.º 4, do CCP, que permite a correção de «erros ou omissões que não gerem dúvidas interpretativas»”
115. Para esse efeito, a Recorrente procura afastar a qualificação de lapso, alegando que “A Recorrida não cometeu um «lapso». Apresentou um documento completamente errado, do princípio ao fim. Um documento que se referia a outro procedimento, a outro objeto contratual, a outras atividades”. E,
116. Afirma, ainda, que “(…) o artigo 72.º, n.º 4, do CCP é claríssimo: «A apresentação de documento que padeça de erro ou omissão que não gere dúvidas interpretativas pode ser corrigida pelos concorrentes, até ao termo do prazo de apresentação das propostas», citando, portanto, uma norma legal que pura e simplesmente não existe - nem do CCP nem em qualquer outro diploma legal.
117. Ora, desde logo, do conteúdo do Plano de Gestão Ambiental apresentado com a proposta da Recorrida, afigura-se evidente para qualquer destinatário a existência de um erro de escrita e os termos em que o mesmo deve ser corrigido.
118. Com efeito, e como resulta demonstrado dos autos:
i) O Plano de Gestão Ambiental apresentado com a proposta da Recorrida tinha por título “PLANO DE GESTÃO AMBIENTAL”, “PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS PARA A MANUTENÇÃO/MELHORAMENTO DE PARQUES E Jardins do Concelho ...”- cfr. fls. 120 e seguintes do PA.;
ii) Na Introdução do referido Plano de Gestão Ambiental, ou seja, no seu ponto 2, 1º parágrafo, pág. 4 pode ler-se que “O presente Plano de Gestão Ambiental (PGA) pretende estabelecer as linhas de orientação para a identificação e avaliação dos Aspetos e Impactes Ambientais associados à PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE RECOLHA E TRANSPORTE DE RESÍDUOS URBANOS PARA A INFRAESTRUTURA DA CITVRO, LIMPEZA URBANA E RECOLHA DE RESÍDUOS PERIGOSOS no Concelho ...” – cfr. fls. 120 do PA e al. M) da fundamentação de facto da Sentença Recorrida;
iii) O Plano de Gestão Ambiental que constitui a proposta da Recorrida não faz qualquer referência a “recolha selectiva de resíduos”, ao contrário do alegado pela Recorrente;
iv) As expressões “«AA»”, “limpeza urbana” e “resíduos urbanos” surgem uma única vez no Plano de Gestão Ambiental da Recorrida e na mesma frase, precisamente na frase localizada no seu ponto 2, 1º parágrafo, pág. 4 – cfr. fls. 120 e seguintes do PA.
119. Destarte, o Plano de Gestão Ambiental que integra a proposta da Recorrida não contém, como a Recorrente pretende fazer crer, múltiplas referências dispersas ao longo do mencionado documento - não se referindo, assim, “a outro procedimento, a outro objeto contratual, a outras atividades”.
120. Acresce que, logo no título do documento apresentado pela Recorrida consta expressamente a identificação do procedimento aqui em causa e, por isso, a menção ao objecto do contrato — “Prestação de Serviços de Manutenção/Melhoramento de Parques e Jardins do Concelho ...” — o que demonstra, de forma inequívoca, que o Plano de Gestão Ambiental se refere ao procedimento concursal aqui em causa e encontra material e funcionalmente ancorado no âmbito do contrato a celebrar.
121. Não se verifica, portanto, como a Recorrente pretende fazer crer, uma ausência de referência à identificação do procedimento e objecto do contrato. Antes pelo contrário: a identificação expressa do âmbito da prestação no título do documento constitui precisamente o elemento que enquadra todas as medidas nele previstas no domínio da manutenção de parques e jardins.
122. Assim, afigura-se evidente para qualquer destinatário que existe um erro de escrita no ponto 2, 1º parágrafo, pág. 4 do Plano de Gestão Ambiental da Recorrida e os termos em que o mesmo deve ser corrigido, não só pelo título do documento que identifica plenamente o procedimento concursal aqui em causa - “PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS PARA A MANUTENÇÃO/MELHORAMENTO DE PARQUES E Jardins do Concelho ...” como pelo facto de a frase onde vem contido o erro – consubstanciado na identificação de um procedimento concursal para a Infraestrutura da CITVRO – ser imediatamente seguida da indicação “no Concelho ...”.
123. Bem andou, por isso, o Tribunal a quo ao entender que o “lapso na identificação do procedimento concursal a que tal plano dizia respeito sempre seria susceptível de correcção, de acordo com o previsto no artigo 72º, nº 4, do CCP, resultando manifesto e evidente tratar-se de um mero erro na sua identificação, não podendo nunca justificar a exclusão da proposta”.
124. De facto, o que o n.º 4 do art. 72º do CCP prevê é que “O júri procede à retificação oficiosa de erros de escrita ou de cálculo contidos nas candidaturas ou propostas, desde que seja evidente para qualquer destinatário a existência do erro e os termos em que o mesmo deve ser corrigido”.
125. Sendo que, essa rectificação – que é realizada oficiosamente pelo Júri – tem necessariamente de ocorrer depois do termo do prazo para a apresentação das propostas.
126. A norma que a Recorrente invocou para justificar a impossibilidade de rectificação oficiosa do erro contido no Plano de Gestão Ambiental da Recorrida não existe no ordenamento jurídico!
127. E, por isso, a alegação da Recorrente neste ponto é totalmente desprovida de fundamento, lógico e jurídico.
128. Como é bom de se ver, a Sentença Recorrida não merece, pois, qualquer censura.
129. Por último, vem a Recorrente alegar que a Sentença Recorrida viola os princípios da igualdade, concorrência, transparência, imutabilidade das propostas e legalidade.
130. Do que até já se expôs, resulta, no entanto, claro que nenhum daqueles princípios foi violado pelo Tribunal a quo.
Com efeito,
131. Relativamente aos princípios da igualdade e da concorrência, nada no procedimento, nem na Sentença Recorrida, conferiu à Recorrida qualquer vantagem relativamente aos restantes concorrentes:
i) Todos os concorrentes estavam sujeitos às mesmas peças do procedimento;
ii) Todos estavam sujeitos às mesmas obrigações previstas no Caderno de Encargos, incluindo as previstas no ponto 4 das Cláusulas Técnicas Especiais;
iii) Todos tinham de apresentar com as propostas um Plano de Gestão Ambiental, cujo conteúdo não estava definido nem densificado nas peças do procedimento e;
iv) Todos beneficiariam — se estivessem na mesma situação — da possibilidade de correção oficiosa de um lapso evidente, ao abrigo do artigo 72.º, n.º 4
132. Assim, as obrigações ambientais previstas no Caderno de Encargos são as mesmas para todos, porque decorrem do Caderno de Encargos, não do Plano de Gestão Ambiental entregue com as propostas.
133. O Plano de Gestão Ambiental apresentado com a proposta da Recorrida não altera o objecto do contrato, nem a intensidade das prestações, nem as obrigações contratuais que se encontram previstas no Caderno de Encargos.
134. Acresce que, não existe qualquer vantagem concorrencial decorrente da correcção de um lapso numa frase isolada e que nada altera o conteúdo da proposta, tratando-se de uma faculdade legalmente prevista.
135. A concorrência seria, sim, afetada se se excluísse uma proposta válida por causa de um mero lapso de escrita — criando uma situação de formalismo punitivo e eliminando um concorrente sem qualquer amparo na lei em (taxatividade das causas de exclusão das propostas.).
136. Quanto ao princípio da transparência, as peças do procedimento são absolutamente claras quanto à exigência de apresentação de um Plano de Gestão Ambiental sem definição de conteúdo obrigatório, sendo que, a Sentença Recorrida manteve intactos os requisitos de admissibilidade previstos nas peças do procedimento.
137. Acresce que, a rectificação de um lapso de escrita que é evidente não gera incerteza alguma — é uma faculdade legalmente prevista e que a própria transparência impõe, porque evita que um erro material distorça o sentido real da proposta.
138. Relativamente ao princípio da imutabilidade das propostas, e ao contrário do que a Recorrente pretende fazer crer, nenhum documento da proposta da Recorrida foi alterado.
139. A Recorrente pretende confundir correcção de erros materiais (legalmente prevista) com alteração substancial da proposta (legalmente proibida). Mas, tratam-se de realidades juridicamente distintas.
140. Ora, o que se verificou in casu, foi que o Tribunal a quo reconheceu, e bem, que a lei permite a rectificação oficiosa pelo júri de erros de escrita, nos casos em que esse erro e os termos em que o mesmo deve ser corrigido sejam evidentes para qualquer declaratório – o que aqui ocorre como acima demonstrado - precisamente porque tal não constitui uma modificação da proposta.
141. Por fim, e com respeito pelo princípio da legalidade, Tribunal a quo cumpriu integralmente o quadro normativo aplicável:
i) O Plano de Gestão Ambiental não é um documento da alínea c) do n.º 1 do artigo 57.º do CCP por não conter termos ou condições relativos a aspectos da execução do contrato não submetidos à concorrência pelo caderno de encargos aos quais a Entidade Adjudicante tenha pretendido que os concorrentes se vinculassem e, por isso;
ii) Não existe qualquer fundamento de exclusão da proposta da Recorrida ao abrigo do disposto na al. a) do n.º 2 do art. 70º ou da al. d) do n.º 2 do art. 146º, ambos do CCP;
iii) A sentença segue a jurisprudência reiterada dos Tribunais Superiores, tendo perfeita aplicação ao caso o Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Sul, de 10/04/2012, P. 09099/12 que vem referido na Sentença Recorrida.
iv) A rectificação oficiosa do lapso contido na proposta da Recorrida é legalmente admissível e subsume-se directamente no n.º 4 do art. 72º do CCP.
142. A posição da Recorrente — baseada em premissas factuais erradas e inclusivamente em normas inexistentes — é que violaria o princípio da legalidade, ao impor um regime que o legislador não previu.
143. Do que ficou dito, o que se verifica, portanto é que nenhum dos princípios invocados pela Recorrente foi violado.
144. De tudo quanto vem exposto, bem andou a douta Sentença Recorrida ao julgar totalmente procedente a acção e, com isso, ao anular os actos de exclusão da proposta da Autora, aqui Recorrida, e de adjudicação do contrato de prestação de serviços, nos seus doze lotes e, consequentemente, ao condenar o Réu, MUNICÍPIO ..., a readmitir aquela proposta, a reordenar e a reavaliar as propostas e a proferir novo acto de adjudicação, com as demais consequências legais, não padecendo, nem facto nem de direito, de nenhum dos vícios que lhe assaca a Recorrente.
Por despacho de 11/12/2025 da Mmª Juíza a quo foi o recurso admitido com efeito suspensivo, subida imediata e nos próprios autos, tendo, então, o processo sido remetido a este Tribunal Central Administrativo em 15/12/2025.
Neste, notificada a Dig.ma Magistrada do Ministério Público nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 146.º e 147.º do CPTA, não foi emitido Parecer.
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Sem vistos, vão agora os autos submetidos à Conferência para julgamento.
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II. DA DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO/das questões a decidir
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 144º nº 2 e 146º nº 4 do CPTA e dos artigos 5º, 608º nº 2, 635º nºs 4 e 5 e 639º do CPC novo, ex vi dos artigos 1º e 140º nº 3 do CPTA.
No caso, em face das conclusões de recurso que vem interposto pela Recorrente Contrainteressada são as seguintes as questões essenciais a decidir:
- saber se a sentença recorrida incorreu em erro no julgamento da matéria de facto, por ter omitido factos essenciais e determinantes para a decisão da causa, que sustenta deverem ser aditados – (vide conclusões 1.ª a 2.ª das suas alegações de recurso);
- saber se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento de direito, quanto à solução jurídica da causa, com violação dos art.ºs 57.º, n.º 1, alínea c); 70.º, n.º 2, alínea a); 146.º, n.º 2, alínea d); 72.º, n.º 4, todos do CCP e os princípios da igualdade, da concorrência, da transparência, da imutabilidade das propostas e da legalidade ínsitos nos art.ºs 1.º; 1.º-A e 65.º do CCP – (vide conclusões 3.ª a 14.ª das suas alegações de recurso).
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III. FUNDAMENTAÇÃO
A – De facto
O Tribunal a quo deu como provada a seguinte factualidade, assim vertida ipsis verbis no saneador-sentença recorrido:
«A) A 29/11/2024, os serviços administrativos do Réu propuseram o lançamento de um concurso público tendo por fito a contratação de serviços para a manutenção/melhoramento de parques e Jardins do Concelho ..., dividido por 12 lotes, desde logo se indicando o seguinte: “(…) 4. A competência para decidir contratar e autorizar despesa, face ao valor é da Câmara Municipal nos termos conjugados da alínea b), nº1 do artigo 18.º do DL n.º 197/99 de 8 de Junho, do artigo 36.º do CCP e da alínea f),nº1 do artigo 33.º do Anexo I da Lei n.º 75/2013 de 12 de Setembro. 5. Não obstante, porque se trata de um encargo plurianual, é necessária prévia autorização, para assunção do mesmo, pela Assembleia Municipal, nos termos do disposto no artigo 22.º, n.ºs 1 e 6 do Decreto-Lei n.º 197/99, de8 de Junho, sendo que o valor base total é repartido pelos anos 2024, 2025, 2026, 2027 e 2028, nos seguintes termos: - no ano 2024 o valor de: 176,40 €, a que acresce o IVA à taxa legal em vigor (valor mínimo cativo para abertura de procedimento), - no ano 2025 o valor de: 881.907,84€, a que acresce o IVA à taxa legal em vigor; - no ano 2026 o valor de: 2.116.578,83€, a que acresce o IVA à taxa legal em vigor; - no ano 2027 o valor de: 2.116.578,83€, a que acresce o IVA à taxa legal em vigor; - no ano 2028 o valor de: 1.234.494,62€, a que acresce o IVA à taxa legal em vigor. (…)” (cf. fls. 11034 e seguintes do PA);
B) A 04/12/2024, a Presidente da Câmara Municipal ... proferiu despacho a autorizar o proposto lançamento de concurso público, nos termos definidos no ponto anterior (cf. fls. 11050 do PA);
C) A 11/12/2024, a Câmara Municipal ... deliberou ratificar o despacho da senhora Presidente que aprovou submeter à autorização prévia da Assembleia Municipal, nos termos do disposto no artigo 22.º, n.ºs 1 e 6 do Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de Junho, a plurianualidade da despesa com vista a que seja autorizada a abertura de um procedimento de “Concurso público de contratação de serviços para a manutenção/melhoramento de parques e Jardins do Concelho ...” (cf. fls. 11051 do PA);
D) A 18/12/2024, a Assembleia Municipal do Réu deliberou autorizar a plurianualidade da despesa com vista a que seja autorizada a abertura de um procedimento de concurso público de contratação de serviços para a manutenção/melhoramento de parques e Jardins do Concelho ..., nos termos do disposto no artigo 22.º, n.ºs 1 e 6 do Decreto-lei n.º 197/99, de 8 de Junho (cf. fls. 11052 do PA);
E) O Réu aprovou o designado “Programa do Concurso”, o qual se dá aqui por integralmente reproduzido, destacando-se designadamente o seguinte: “1. Identificação do concurso, da entidade adjudicante e órgão que tomou a decisão de contratar 1.1. O presente concurso tem por objecto a «PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS PARA A MANUTENÇÃO/MELHORAMENTO DE PARQUES E Jardins do Concelho ....» (…) 9. Prazo de execução. O prazo da prestação de serviços é de 36 (trinta) meses, com início a 1 de Agosto de 2025. 10. Documentos da proposta. 10.1. Cada proposta deverá ser instruída com os seguintes documentos: a) Formulário-tipo do Documento Europeu Único de Contratação Pública (DEUCP), aprovado pelo Regulamento (EU) 2016/7 da Comissão, de 5 de Janeiro de 2016, disponível em https://ec.europa.eu/growth/tools-databases/espd/filter?lang=pt; b) Declaração com indicação do preço contratual, elaborada de acordo com o Anexo II ao presente Programa de Concurso; c) Mapa de Quantidades; d) Certidão comercial permanente ou documento equivalente donde constem os poderes de representação conferidos pelo concorrente, incluindo procuração emitida de acordo com as formalidades legais, no caso de esta ter sido emitida; e) Nota justificativa do preço proposto, que deverá ser demonstrada com os custos, por lote, com meios humanos, equipamentos, combustíveis, escarificações, adubos, consumíveis diversos, e outros que julguem essenciais para a justificação de preços; f) Lista dos preços unitários e o Mapa de Quantidades de Trabalho, em anexo A, nas condições técnicas; g) Declaração de Compromisso de execução do Programa de Trabalhos Previsto nas Clausulas Técnicas do Caderno de Encargos; h) Plano de mão-de-obra; i) Plano de equipamentos; j) Plano de Gestão Ambiental; l) Documentos que permitam a avaliação das propostas de acordo com os critérios de adjudicação. (…) 10.3 Sem prejuízo do acima exposto, integrarão também a proposta quaisquer outros documentos que o concorrente apresente por os considerar indispensáveis, nos termos do nº 3 do artigo 57º do Código dos Contratos Públicos. (…) 17. Critério de adjudicação e modelo de avaliação das propostas. 17.1. A adjudicação será feita segundo o critério da proposta economicamente mais vantajosa na modalidade: multifactor, nos termos da alínea a) do nº 1 do artigo 74º do CCP, de acordo com o constante no modelo de avaliação das propostas em anexo. A adjudicação far-se-á Lote a Lote, sendo que a entidade adjudicante somente adjudicará três Lotes por concorrente, de acordo com o definido no modelo de avaliação das propostas em anexo. Sendo: 17.2. O preço base deste procedimento é de 6 349 736,52€ (seis milhões, trezentos e quarenta e nove mil, setecentos e trinta e seis euros e cinquenta e dois cêntimos) e corresponde ao valor total da manutenção dos jardins a contratar, sendo definido para cada lote:
Lote I – Áreas ajardinadas com área total de 102 835 m2 – 615 146,04€ (seiscentos e quinze mil, cento e quarenta e seis euros e quatro cêntimos);
Lote II – Áreas ajardinadas com área total de 98.590 m2 – 417 508,92€ (quatrocentos e dezassete mil, quinhentos e oito euros e noventa e dois cêntimos);
Lote III – Áreas ajardinadas com área total de 154.330 m2 – 674 831,52€ (seiscentos e setenta e quatro mil, oitocentos e trinta e um euros e cinquenta e dois cêntimos);
Lote IV – Áreas ajardinadas com área total de 80.833 m2 – 389 344,32€ (trezentos e oitenta e nove mil, trezentos e quarenta e quatro euros e trinta e dois cêntimos);
Lote V – Áreas ajardinadas com área total de 98.117 m2 – 587 268,36€ (quinhentos e oitenta e sete mil, duzentos e sessenta e oito euros e trinta e seis cêntimos);
Lote VI – Áreas ajardinadas com área total de 137.828 m2 – 639 036,72€ (seiscentos e trinta e nove mil, trinta e seis euros e setenta e dois cêntimos);
Lote VII – Áreas ajardinadas com área total de 136.681 m2 – 597 388,32€ (quinhentos e noventa e sete mil, trezentos e oitenta e oito euros e trinta e dois cêntimos);
Lote VIII – Áreas ajardinadas com área total de 100.736 m2 – 471 847,68€ (quatrocentos e setenta e um mil, oitocentos e quarenta e sete euros e sessenta e oito cêntimos);
Lote IX – Áreas ajardinadas com área total de 313.051 m2 – 700 509,60€ (setecentos mil e quinhentos e nove euros e sessenta cêntimos);
Lote X – Áreas ajardinadas com área total de 145.987m2 – 777 437,64€ (setecentos e setenta e sete mil, quatrocentos e trinta sete euros e sessenta e quatro cêntimos);
Lote XI – Áreas ajardinadas com área total de 49.223 m2 – 215 247,24€ (duzentos e quinze mil, duzentos e quarenta e sete euros e vinte e quatro cêntimos);
Lote XII – Áreas ajardinadas com área total de 77.742 m2 – 264 170,16€ (duzentos e sessenta e quatro mil, cento e setenta euros e dezasseis cêntimos). (…) Modelo de Avaliação das Propostas. A adjudicação far-se-á Lote a Lote, sendo que a entidade adjudicante somente adjudicará três Lotes por concorrente. Nos termos da alínea a) do número 1 do artigo 74º do CCP, a adjudicação será segundo o critério da proposta economicamente mais vantajosa, na modalidade multifactor. Os factores e subfactores que o compõem são indicados na tabela seguinte e respectivas ponderações:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
As propostas dos concorrentes serão analisadas e avaliadas lote a lote e, em função disso hierarquizado por ordem decrescente de pontuação em cada lote, calculada de acordo com a fórmula abaixo descrita: Avaliação das propostas. À pontuação obtida nos diferentes factores e subfactores serão aplicados os respectivos coeficientes de ponderação, resultando a pontuação final (PF) de cada Lote de jardins de acordo com a fórmula: PF = P * 0,5 + QMT * 0,5. A proposta economicamente mais vantajosa de cada Lote corresponde á que obtiver melhor Pontuação Final (PF), arredondada às centésimas. Em caso de empate de pontuação de propostas, será utilizada Lote a Lote, os seguintes critérios para desempate por ordem: - 1ª Que apresentar melhor pontuação no factor Preço (P) do Lote em avaliação; - 2ª Que apresentar melhor pontuação no factor b (director técnico com formação superior na área de Espaços Verdes/Florestal/Agricultura e/ou Paisagismo). - 3º Sorteio presencial, sendo para tal notificado todos os concorrentes para comparecerem nos serviços da entidade adjudicante. No caso de a mesma empresa ser o primeiro classificado, em mais que três Lotes a concurso, ser-lhe-ão adjudicado os Lotes com maior valor, passando os de valor subsequente a ser adjudicado ao segundo classificado desse Lote e assim sucessivamente. Metodologia da avaliação: a) Preço (P) = 50% O Preço Base lote a lote para a execução da prestação de serviços é a seguinte:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
O preço anormalmente baixo será calculado para cada lote. Para cada Lote é considerada uma proposta anormalmente baixa de se verificar um desvio superior ou igual 5% abaixo da média das propostas para esse lote. Para cada lote será calculado o preço médio da proposta desse lote, arredondado às centésimas (Σ valor de todas as propostas desse lote/ nº de propostas). Para este cálculo não será considerado a proposta de menor valor de cada lote. A avaliação será efectuada com base na seguinte fórmula para todos os Lotes: P = (1 – Vp/Vb) x 100. Em que: Vp – Valor da proposta do concorrente; Vb – Preço Base do Concurso; Valores superiores ao Preço Base – não são considerados. b) Qualidade e mérito técnico (QMT) = 50%. O Factor QMT será avaliado pelo factor indicado anteriormente, de acordo com a seguinte fórmula: QMT = b*0.50*100; Em que: b - Existência de director técnico por contrato, afecto à prestação de serviços com formação superior na área de Espaços Verdes/Florestal/Agricultura e/ou Paisagismo – 50%. À empresa que propuser um director técnico com formação superior na área de Espaços Verdes/Florestal/Agricultura e/ou Paisagismo, com experiência superior a 10 anos na área de manutenção de espaços verdes, devidamente comprovado (apresentação de curriculum vitae), será atribuída a valorização de 100% correspondentes, procedendo-se para as restantes propostas uma diferenciação em intervalos em função dos Anos de Experiência do Técnico Superior (AETS): AETS > 10 anos – 100%; 8 < AETS ≤ 10 - 50%; 5 < AETS ≤ 8 – 25%; AETS ≤ 5 – 0%. (…)” (cf. fls. 100 e seguintes do PA);
F) O Réu aprovou também o designado “Caderno de Encargos”, o qual se dá aqui por integralmente reproduzido, destacando-se designadamente o seguinte: “(…) Artigo 4.º Prazo de execução do contrato O prazo de execução é de 36 (trinta e seis) meses, com início a 1 de Agosto de 2025. (…) Cláusulas Técnicas Especiais. (…) 4. Plano de Gestão Ambiental 4.1. Para além do integral cumprimento da legislação, Adjudicatário deve respeitar no decorrer da prestação de serviços, designadamente: O compromisso de cumprir integralmente os requisitos legais e regulamentares aplicáveis às suas actividades; O compromisso de minimizar os impactes ambientais decorrentes das suas actividades, nomeadamente, ao nível da protecção do ambiente, incluindo a prevenção da poluição, do consumo de recursos naturais e de melhoria contínua; O compromisso de promover a optimização da gestão dos resíduos - decorrentes da utilização dos espaços pelos utilizadores e os produzidos, decorrentes das actividades do Adjudicatário, no âmbito das tarefas previstas na prestação de serviços; Assegurar a correcta gestão dos consumos de: água proveniente das captações e rede de abastecimento publica: reparando de imediato qualquer fuga existente; no caso de furto ou roubo de algum componente, reportando a situação às entidades policiais, solicitando a respectiva participação policial; leitura dos equipamentos de medição; reportando de imediato quando algum contador for substituído pela [SCom03...]; electricidade: reportando de imediato qualquer anomalia existente; reportando de imediato quando algum contador for substituído pela EDP; leitura dos equipamentos de medição; Todas as máquinas a motor utilizadas na prestação de serviços deverão ter apostas as respectivas marcações CE e os níveis de emissões atmosféricas e de potência sonora, devendo o Adjudicatário apresentar também as respectivas declarações de conformidade; Sempre que para a prestação de serviço seja necessária a utilização de produtos perigosos, como por exemplo, combustíveis, óleos lubrificantes, produtos fitofarmacêuticos ou outros, o Adjudicatário tem de garantir que: Os mesmos são acompanhados pelas respectivas fichas de dados de segurança; Os colaboradores afectos à prestação de serviço adoptam as medidas nelas descritas e possuem os meios, materiais e equipamentos de protecção necessários ao seu transporte, manuseamento, fuga acidental, incêndio e eliminação; As embalagens estão devidamente identificadas e, no caso dos combustíveis, as embalagens têm apostas a marcação de homologação; No caso dos produtos fitofarmacêuticos, só é autorizada a aplicação nos termos da Lei geral em vigor e se autorizado previamente pela Fiscalização. 4.2. O adjudicatário tem de apresentar um plano, que abranja todos os itens enunciados na alínea 4.1 do presente número, dele constando: A descrição das acções a desenvolver no âmbito da presente prestação de serviços; Os recursos e meios associados às referidas acções; A identificação dos responsáveis pelas acções a desenvolver; A identificação dos prazos, datas e/ou periodicidade para a implementação das acções definidas. 4.3. Deve o Adjudicatário relatar na última semana de cada mês, relativamente ao mês anterior, as acções desenvolvidas no âmbito do Plano de Gestão Ambiental relativamente a todos os Lotes, com a descrição e evolução de todas as operações objecto dos serviços e com o cumprimento de todas as obrigações emergentes do contrato e conforme descrito nas Cláusulas Técnicas do Caderno de Encargos; (…)” (cf. fls. 120 e seguintes do PA);
G) A decisão identificada no ponto A) foi publicada no Diário da República, 2ª Série, nº 13, de 20/01/2025, sob o Anúncio de Procedimento nº ...25, e no Jornal Oficial da União Europeia, na mesma data, sob a identificação OJ S 13/2025 (cf. fls. 536 e seguintes do PA);
H) A 14/02/2025, a entidade designada “[SCom04...], S.A.” apresentou a sua proposta, a qual se dá aqui por integralmente reproduzida (cf. fls. 357 e seguintes do PA);
I) A 12/02/2025, a Contra-interessada “[SCom05...]” também apresentou a sua proposta, quanto aos doze lotes, a qual se dá aqui por integralmente reproduzida (cf. fls. 619 e seguintes do PA);
J) A 14/02/2025, a Contra-interessada “[SCom06...] I” apresentou a sua proposta, quanto aos doze lotes, a qual se dá aqui por integralmente reproduzida (cf. fls. 1307 e seguintes do PA);
K) Também a 14/02/2025, a Autora apresentou a sua proposta, quanto aos doze lotes, a qual se dá aqui por integralmente reproduzida (cf. fls. 2441 e seguintes do PA);
L) A proposta da Autora era composta pelos seguintes documentos: Anexo I – Declaração de Aceitação do Conteúdo do Caderno de Encargos; DEUCP; Anexo II – Preço Contratual; Mapa de Quantidades; Certidão Permanente e Declaração do Representante Legal da EcoAmbiente; Nota Justificativa; Anexo A – Lista de preços unitários (ficheiro excel); Lista de preços unitários; Declaração de compromisso; Plano de mão-de-obra; Plano de equipamentos; Director Técnico; e Plano de Gestão Ambiental (cf. idem);
M) Do referido Plano de Gestão Ambiental referido no ponto anterior constava, designadamente, o seguinte: “(…) 2 INTRODUÇÃO. O presente Plano de Gestão Ambiental (PGA) pretende estabelecer as linhas de orientação para a identificação e avaliação dos Aspectos e Impactes Ambientais associados à PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE RECOLHA E TRANSPORTE DE RESÍDUOS URBANOS PARA A INFRAESTRUTURA DA CITVRO, LIMPEZA URBANA E RECOLHA DE RESÍDUOS PERIGOSOS no Concelho ... e as principais medidas de actuação permitindo a gestão racional dos Aspectos Ambientais, bem como a protecção do Meio Ambiente circundante. A implementação do PGA assenta na definição de responsabilidades, formação e sensibilização dos principais intervenientes na área ambiental. Na execução das empreitadas em que é adjudicatária, são habitualmente adoptadas e implementadas pela [SCom02...] S.A., um vasto leque de medidas de prevenção e minimização dos impactes ambientais decorrentes da sua actividade de construção. Uma primeira vertente traduz-se num conjunto de medidas generalistas, ou específicas para certas situações, que a Empresa normalmente enquadra no âmbito da SST. Pretende-se com esta metodologia, por um lado concretizar a sua preocupação na Prevenção Ambiental, por outro lado dar cumprimento ao que os diversos diplomas legais aplicáveis impuserem. Digamos, que é uma prática rotineira. Outra vertente, refere-se aos procedimentos formais a serem adoptados na área da Prevenção Ambiental que se encontram especificados no Caderno de Encargos. (…) Assim, de forma generalizada, e adequando-se a cada obra/prestação de serviços, em função das suas especificidades próprias, a [SCom02...] S.A. mantém uma política e práticas ambientais, visando: • dar cumprimento às disposições legais aplicáveis; • dar cumprimento às especificações do Caderno de Encargos; • avaliar da eficácia das medidas adoptadas; • adoptar um sistema de melhoria contínua, neste domínio. (…) As intenções e princípios orientadores definidos para o desempenho ambiental e que permitem enquadrar a sua actuação e a definição dos objectivos e metas para a Empreitada são os seguintes: - Implementar um Sistema de Gestão Ambiental que, desenvolvendo as metodologias de planeamento, implementação e verificação a adoptar, dê completo cumprimento aos requisitos legais e aos compromissos assumidos, incluindo os requisitos aplicáveis da sua política ambiental; - Sensibilizar todos os colaboradores e subempreiteiros para a responsabilidade da preservação e protecção do ambiente, assegurando a formação e educação adequadas a cada função; - Reduzir os impactes ambientais e a poluição decorrentes dos trabalhos, pela implementação dos procedimentos e normas ambientais adequados relativos à gestão de resíduos e águas residuais, ao controlo de emissões atmosféricas e ruído, à racionalização das áreas a ocupar e à preservação dos valores existentes; - Estabelecer programas de monitorização e controlo para a verificação dos parâmetros de qualidade fundamentais, de modo a permitir uma avaliação contínua da implementação e eficácia dos procedimentos; - Avaliar a eficácia do Sistema de Gestão Ambiental implementado, a fim de o corrigir ou melhorar. Estando documentada e definindo as intenções e princípios relacionados com o desempenho ambiental durante a execução da Empreitada, a Política é divulgada ao nível interno e externo, com vista à motivação dos colaboradores e ao conhecimento de outras partes interessadas, já que esta constitui a força motriz para a implementação e melhoria do sistema de gestão ambiental. 3.2. Recursos Humanos, Funções e Competências. As funções e responsabilidades dos elementos que integram a organização da obra/prestação de serviços são representadas através da matriz seguinte, sem prejuízo do leque dos diversos intervenientes poder ser ampliado ou reduzido, com o correspondente alargamento ou acumulação de funções.
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
3.3 Procedimentos de Suporte ao Sistema Integrado de Gestão. Os procedimentos de âmbito geral que suportam o modelo de Gestão da Segurança, Qualidade e Ambiente, encontram-se definidos no mapa seguinte.
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
4. Sistema de Gestão Ambiental. 4.1. Metodologia Geral Proposta. (…) Com o objectivo de garantir ao dono de obra/prestação de serviços a implementação e o cumprimento do Sistema de Gestão Ambiental durante as fases de preparação da obra/prestação de serviços, de construção da empreitada e de recuperação dos locais afectados, a [SCom02...], S.A. propõe uma abordagem em que será assegurada: - O acompanhamento ambiental por parte de uma estrutura especializada, devidamente dimensionada para cada fase de obra/prestação de serviços, e que a direcção de obra/prestação de serviços esteja devidamente preparada para assegurar no trabalho diário o controle ambiental e o cumprimento das normas e procedimentos de acompanhamento ambiental. - A elaboração de documentos essenciais para o processo de planeamento e estruturação dos estaleiros e frentes de trabalho e para o processo de controlo e minimização de impactes ambientais, que permitam ao dono de obra avaliar em detalhe as soluções a adoptar durante a obra/prestação de serviços. - Um procedimento de acompanhamento ambiental que proporcione ao dono de obra toda a informação que lhe permita responder em tempo às preocupações ambientais da população e de entidades externas, de modo a comprovar, através de evidências, que todos os aspectos ambientais foram ponderados e os impactes negativos controlados. O facto de se tratar de uma obra/prestação de serviços de alguma dimensão com possíveis afectações ao nível da qualidade de vida da população local, ocupação do solo, qualidade do ar e da água, ruído e vibrações e paisagem, acentua a necessidade de serem adoptados os maiores cuidados e de se ter em atenção a informação ao público. A [SCom02...] S.A. de acordo com os princípios de qualidade ambiental que aplica em todas as suas obras/prestações de serviços, para além de assegurar a adopção dos melhores métodos construtivos, inclui na sua proposta a resposta a todas estas preocupações de uma forma estruturada. A estrutura proposta para a implementação do Sistema de Gestão Ambiental é apresentada posteriormente, onde são focados os aspectos chave que permitem garantir efectivamente ao dono de obra e à fiscalização, os mais altos padrões de qualidade exigidos na execução dos trabalhos, cumprindo a legislação em vigor e os níveis de serviço compatíveis com os requisitos contratuais, no respeito pelo Ambiente e pela Qualidade de Vida. 5. Modelo de Implementação do Sistema de Gestão Ambiental. 5.1. Identificação dos Aspectos e Impactes Ambientais. Os aspectos ambientais identificados na matriz tipo consideram-se maioritariamente de incidência directa, uma vez que se encontram associados a actividades executadas pela [SCom02...] S.A. nas suas instalações, ou em espaços a si consignados, mesmo não as executando directamente, mas sobre as quais a empresa exerce um controlo significativo (ex. subempreiteiros). Os aspectos ambientais de incidência indirecta (aqueles relativamente aos quais a empresa só pode influenciar) são praticamente nulos, resumindo-se, na prática, ao consumo de matérias primas, razão que levou a não serem classificados na matriz tipo. Em termos temporais, considera-se que a totalidade dos aspectos ambientais nas obras/prestação de serviços apresentam impactes ambientais resultantes de actividades desenvolvidas no presente. Os aspectos ambientais identificados na matriz tipo são maioritariamente de classe negativa, ou seja, apresentam alterações adversas no ambiente, resultante, total ou parcialmente, dos aspectos ambientais. São considerados aspectos ambientais de classe positiva aqueles que apresentam alterações benéficas no ambiente, especificamente: - Utilização de água decantada no processo produtivo (Minimização do consumo de água de rede/captação); - Reutilização de materiais (Diminuição do consumo de recursos naturais); - Plantação de árvores/ vegetação (Incremento de recursos naturais/recuperação da flora); - Alteração da morfologia do terreno (Melhoria do impacte visual). Aspectos ambientais que sejam «transversais» às várias actividades expectáveis são considerados globalmente e não especificados para cada uma delas no sentido de: - evitar a multiplicidade dos mesmos aspectos ambientais obrigando a uma análise individual, repetitiva; - ter em conta o efeito somativo do(s) respectivo(s) impacte(s) resultante(s). Como exemplo, estarão à partida nestas condições: - o consumo energético; - o consumo de água da rede ou de captação; - a descarga de águas residuais, etc., sem prejuízo de outros aspectos nas mesmas circunstâncias. Tratamento a dar aos «derrames de produtos perigosos: - considera-se anómala a ocorrência de pingos no transvaze e manipulação de produtos perigosos sendo tratado como resíduo perigoso; - em caso de derrames significativos considera-se situação de emergência. As escavações fazem variar os impactes resultantes em função do destino dos solos: - solo para utilização em aterro, corresponde á utilização de um material, o impacte será a diminuição do consumo de recursos naturais; - solos excedentes para aterro sanitário, o impacte será a ocupação de solo. 5.2. A Avaliação e Classificação dos Impactes Ambientais. A avaliação da significância dos impactes ambientais é efectuada a partir de dois conceitos tradicionais neste domínio: - a Frequência (situações de processo normais ou anómalas) ou Probabilidade (situações de emergência), e; - a Severidade (impactes negativos) ou Benefício (impactes positivos). (…) 5.5. Gestão dos Aspectos e Impactes Ambientais Significativos. Os aspectos e impactes significativos identificados através da matriz serão integrados no sistema através da adopção de medidas de controlo operacional, de monitorização, de formação, de melhoria ou de emergência, consoante a natureza da actividade, de forma a minimizar os impactes ambientais associados. A implementação de medidas e procedimentos tem como objectivo evitar, reduzir e/ou compensar os eventuais impactes ambientais na «fonte», através da gestão das actividades, processos produtivos e operações.
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
As medidas e procedimentos adoptadas serão alvo de uma constante actualização, com base no controlo e monitorização ambiental realizados permanentemente em obra/prestação de serviços, nomeadamente na verificação de ocorrências, não conformidades, queixas e reclamações e na identificação de acções correctivas. Nas situações em que se verifique após a reavaliação, que os impactes ambientais se mantêm significativos, serão adoptadas novas medidas de minimização ou reforçadas as que já se encontram implementadas. Em cada um dos procedimentos funcionais serão sistematizados, por aspecto a controlar, as respectivas medidas de controlo ambiental, a periodicidade e as responsabilidades pela sua implementação. Deste modo, apoiados na experiência acumulada, estima-se que os principais aspectos e impactes, associados à execução de um conjunto de actividades expectáveis de ocorrerem durante a execução da empreitada, são os que se encontram definidos no quadro seguinte, encontrando-se associadas algumas medidas preventivas a adoptar. Estes encontram-se obviamente condicionados pelas actividades e pelo enquadramento da zona de intervenção e da envolvente, sendo expectável que variem de acordo com as condicionantes referidas, assim como o seu grau de significância.
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
5.6. Formação e Informação. Para além da formação específica e/ou experiência acumulada na área de ambiente que cada colaborador na empreitada eventualmente possua, na obra/prestação de serviços serão criadas condições para que todo o pessoal (onde naturalmente se inclui o subcontratado), cujo trabalho possa ter impactes ambientais significativos, receba a formação adequada, sendo as necessidades de formação identificadas de acordo com os aspectos e impactes ambientais de cada actividade avaliados como significativos e sobre os quais se tem razoável influência. Assim sendo todos os Colaboradores directos ou não receberão formação inicial que será complementada ou não consoante a experiência de cada elemento. Em todas as acções promovidas será incluída a sensibilização dos trabalhadores para as boas práticas ambientais a adoptar nas diversas actividades correntes, destacando-se: - O controlo da produção de resíduos, alertando para o destino final adequado dos mesmos e assegurando que se evitará o seu espalhamento indiscriminado pelos locais de obra/prestação de serviços; - As consequências graves decorrentes de derrames acidentais de combustível, óleos e outros produtos perigosos, alertando para os cuidados a ter durante o seu manuseamento e nas operações de manutenção de maquinaria e veículos afectos à obra/prestação de serviços; - A protecção e preservação das áreas envolventes e dos seus usos, bem como dos valores existentes no local, nomeadamente naturais, ecológicos e humanos, com vista à manutenção da qualidade de vida e ambiental da área. - A metodologia para as tarefas de formação e sensibilização e para a atribuição de competências necessárias, adquiridas ou a adquirir com base numa adequada educação, formação e/ou experiência de todos os colaboradores, e em especial daqueles que desempenham tarefas que possam causar impactes ambientais significativos é documentada. - O Plano de Formação em Ambiente tem como objectivo principal assegurar que as diversas funções atribuídas a cada colaborador sejam realizadas de maneira eficiente para atingir os objectivos e metas ambientais definidos, cumprindo os requisitos da legislação e contemplando naturalmente as exigências do Dono da Obra em matéria ambiental, garantindo-se que todos os trabalhadores que desempenham tarefas que possam causar impactes ambientais significativos adquirem competência com base numa adequada educação, formação e/ou experiência. De referir que tendo em conta as características da obra/prestação de serviços, a preparação dos trabalhadores cujas actividades podem afectar/influenciar os aspectos e impactes ambientais a controlar será muito prática e concreta. Assim, nestas acções são tidos em atenção principalmente o planeamento e início dos trabalhos relativos às actividades avaliadas como com impacte ambiental a controlar e para as quais são definidos procedimentos ambientais a cumprir durante a sua execução. A Direcção de Obra e o Técnico Superior de Ambiente, últimos responsáveis pela formação dos colaboradores da empreitada, são também responsáveis pela avaliação da eficácia da formação sendo realizadas, sempre que se justifique, acções de formação esporádicas. Assim, sempre que se detectem insuficiências nos conhecimentos necessários ao desempenho de funções ou a necessidade da melhoria e actualização desses conhecimentos serão desencadeadas acções de formação específicas, para além das apresentadas, de modo a preencher essas necessidades e visando, de um modo geral, a melhoria dos conhecimentos e a optimização da relação entre o desempenho pessoal e os impactes ambientais resultantes da actividade.
6. Monitorização e Acompanhamento. 6.1. Princípios. Os princípios gerais assumidos pelas Empresas, onde são definidos um primeiro conjunto de objectivos, encontra-se expresso na Política Integrada de Segurança, Qualidade e Prevenção Ambiental, sendo objecto de monitorização e acompanhamento. Os princípios e objectivos expressos na Política da Segurança, Qualidade, Ambiental e Responsabilidade Social, podem ser resumidos nas seguintes vertentes: - Prestação de serviços da Empresa sem acidentes de trabalho; - Fazer bem à primeira vez; - Gerir e controlar sempre bem todos os componentes dos serviços prestados: técnico, comercial, produtivo, administrativo, económico, financeiro e social; - Prestação de serviços da Empresa sem danos no meio envolvente. Outro aspecto relevante diz respeito ao princípio assumido pela Empresa da permanente valorização dos seus recursos humanos. Continua a valorizar a formação e informação dos trabalhadores, nomeadamente na área de Ambiente. Neste sentido, prossegue a sua política de promoção de acções de formação/ sensibilização, efectuadas por pessoal habilitado para o efeito, da própria Empresa ou com recurso ao exterior.
6.2. Sistema de Controlo e Meios. Em termos globais, a monitorização será levada a efeito, através dos seguintes sistemas de controlo:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
Os meios, metodologias e frequência com que será realizada a monitorização do desempenho são apresentados no plano seguinte:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
6.3. Metodologias. A monitorização dos impactes ambientais é efectuada de acordo com o programa de monitorização ambiental que, em cada caso, seja estabelecido. Este programa de monitorização deverá ter em conta os seguintes princípios: - Deve identificar e permitir a avaliação dos impactes ambientais representativos, dada a extrema dificuldade de identificar alterações ambientais de curta duração e intensidade. - Deve estabelecer os parâmetros a observar e respectivas escalas de referência. - Deve ter em conta a existência de impactes de outras actividades sobre o meio ambiente na zona de intervenção, que podem mascarar ou diluir os provenientes da construção objecto da empreitada. - Deve ter em atenção a dificuldade de compreensão das alterações naturais que têm lugar nos ecossistemas, que torna muitas vezes difícil decidir se as modificações observadas são naturais ou não naturais.
O seguimento dos indicadores de desempenho ambiental e requisitos específicos estabelecidos permitem verificar o cumprimento e eficiência do controlo operacional definido e, consequentemente, da conformidade com os objectivos e metas e com os requisitos legais e contratuais. As acções de acompanhamento das actividades e operações e de monitorização e de medição dos aspectos e/ou impactes ambientais são realizadas ao longo do desenvolvimento das diferentes fases de obra/prestação de serviços, estando estas acções adaptadas a cada fase. Sempre que existam alterações/modificações relevantes para o ambiente, a avaliação dos aspectos ambientais e respectivos impactes é revista. Bem como a monitorização e medição relacionadas. Os resultados das acções de controlo, monitorização e medição são registadas, evidenciando a efectivação dessas actividades e o seguimento dos aspectos ambientais ao longo das diversas fases da empreitada, de acordo com os critérios definidos, sendo os registos apresentados com o respectivo plano e/ou procedimento a que estão associados. A implementação do programa de monitorização ambiental será efectuada nos seguintes termos: - Serão efectuadas as observações qualitativas e quantitativas dos parâmetros definidos. - Essas observações respeitarão as escalas temporais e resoluções espaciais estabelecidas. - O controle das observações será efectuado por comparação com as escalas de referência, retirando-se as conclusões daqui decorrentes. Todos os ensaios, análises e medições são feitos com equipamentos devidamente certificados e calibrados (dispondo dos respectivos boletins de conformidade) e/ou em laboratórios acreditados pelo IPQ, estando os métodos aplicados na realização de medição ambiental de acordo com a legislação e normas aplicáveis. O registo do acompanhamento e monitorização dos aspectos ligados à prevenção ambiental é traduzido pelos seguintes documentos: - Conjunto de fichas de registo inerentes aos aspectos objecto de verificações pontuais ou periódicas. - Relatórios específicos de verificação e medição efectuados. - Auditorias. - Verificação da conformidade legal. - Vistorias periódicas. - Actas de reunião. - Relatórios periódicos.
7. Procedimentos de Emergência de Ambiente. Os procedimentos de emergência estabelecem e definem as medidas e os meios de prevenção e resposta às situações de emergência, as responsabilidades e a eventual coordenação com outros planos de emergência (p.e. no âmbito da Segurança). Encontrando-se em geral incluídos neste âmbito aspectos relativos à Segurança e Saúde no Trabalho, os planos de actuação serão desenvolvidos em estreita colaboração com aquele sector, sendo revistos sempre que justificado por alterações de métodos construtivos, produtos e materiais utilizados, etc. O quadro seguinte evidência as principais acções a desenvolver de acordo com as actividades decorrentes de situações de emergência ambiental.
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
8. Gestão de Resíduos. A produção de resíduos na obra/prestação de serviços caracteriza-se pelo elevado impacte ambiental que se encontra associado à sua incorrecta gestão, desde a sua produção até ao seu destino final. Considerando a responsabilidade associada ao produtor e a vasta legislação existente nesta área, torna-se imperativo efectuar a segregação, armazenagem e reencaminhamento de resíduos de um modo ambientalmente correcto e de acordo com as normas vigentes. Neste sentido a [SCom02...] S.A. adopta procedimentos internos com o objectivo de efectuar uma correcta e adequada gestão dos resíduos, de modo a promover a sua valorização em detrimento do envio para aterro sanitário ou para outras formas de eliminação. Importa não só efectuar uma adequada triagem e armazenagem dos resíduos produzidos ao longo da empreitada, como também encaminhar os mesmos para operadores de gestão de resíduos licenciados através da utilização de E-GAR. Apresentam-se no quadro seguinte os resíduos (identificação de acordo com os códigos LER e classificação quanto à perigosidade) que, previsivelmente e de acordo com a avaliação preliminar realizada, serão gerados no âmbito da empreitada.
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
A [SCom02...] S.A. encontra-se inscrita no Sistema Integrado de Licenciamento do Ambiente (SillAmb) comunicando à Agência Portuguesa do Ambiente os quantitativos associados às suas actividades, nomeadamente nos estaleiros fixos e móveis.” (cf. fls. 2487 e seguintes do PA);
N) A 13/02/2025, a Contra-interessada “[SCom07...]” apresentou também a sua proposta, a qual se dá aqui por integralmente reproduzida (cf. fls. 4741 e seguintes do PA);
O) A 14/02/2025, a entidade designada “[SCom08...], Unipessoal, Lda.” apresentou a sua proposta, a qual se dá aqui por integralmente reproduzida (cf. fls. 5527 e seguintes do PA);
P) A 13/02/2025, a entidade designada “[SCom09...], Lda.” apresentou a sua proposta, a qual se dá aqui por integralmente reproduzida (cf. fls. 5628 e seguintes do PA);
Q) A 13/02/2025, a Contra-interessada “[SCom10...]” apresentou a sua proposta, a qual se dá aqui por integralmente reproduzida (cf. fls. 5647 e seguintes do PA);
R) A 14/02/2025, a entidade designada “[SCom11...], Lda.” apresentou a sua proposta, a qual se dá aqui por integralmente reproduzida (cf. fls. 5990 e seguintes do PA);
S) Também a 14/02/2025, a Contra-interessada “Mil Raízes” apresentou a sua proposta, a qual se dá aqui por integralmente reproduzida (cf. fls. 6530 e seguintes do PA);
T) Ainda a 14/02/2025, a entidade designada “[SCom12...], S.A.” (cf. fls. 6603 e seguintes do PA);
U) A 15/02/2025, a Contra-interessada “[SCom13...]” apresentou a sua proposta, a qual se dá aqui por integralmente reproduzida (cf. fls. 6666 e seguintes do PA);
V) A 14/02/2025, a entidade designada “[SCom14...], S.A.” apresentou a sua proposta, a qual se dá aqui por integralmente reproduzida (cf. fls. 8996 e seguintes do PA);
W) Na mesma data, a entidade designada “[SCom15...], S.A.” apresentou a sua proposta, a qual se dá aqui por integralmente reproduzida (cf. fls. 9020 e seguintes do PA);
X) Também a 14/02/2025, a entidade designada “[SCom16...], S.A.” apresentou a sua proposta, a qual se dá aqui por integralmente reproduzida (cf. fls. 9339 e seguintes do PA);
Y) A 15/02/2025, a Contra-interessada “[SCom01...]” apresentou a sua proposta, a qual se dá aqui por integralmente reproduzida (cf. fls. 9699 e seguintes do PA);
Z) A 25/03/2025, o júri do procedimento elaborou o relatório preliminar, o qual se dá aqui por integralmente reproduzido, destacando-se designadamente o seguinte: “(…) 1. Lista das Entidades Concorrentes.
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(…)
O júri deliberou ainda, excluir as propostas dos seguintes concorrentes: (…) - [SCom02...] S.A., considerando que o Plano de Gestão Ambiental apresentado, não se encontra adaptado à presente Prestação de Serviços, mas provavelmente associado `a «PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE RECOLHA E TRANSPORTE DE RESÍDUOS URBANOS PARA A INFRAESTRUTURA DE CITVRO, LIMPEZA URBANA E RECOLHA DE RESÍDUOS PERIGOSOS» conforme é referido na sua introdução. Ao longo de todo o documento não são referidos aspectos exigidos no ponto 4.1 das Condições Técnicas Especiais, nomeadamente relativo às acções de assegurar o correcto consumo de água de captações e de rede de abastecimento pública, que são as situações que se apresentam nas áreas ajardinadas e Parques do Concelho ..., assim como as acções relativas aos equipamentos de medição de energia eléctrica, ambas presentes nesta Prestação de Serviços. No que concerne ao 4.2 do referido documento, não é apresentado qualquer plano onde estejam identificadas e descritas as acções a desenvolver adaptadas à presente prestação de serviços assim como os recursos, meios, prazos e periodicidade para a implementação das acções definidas, nos termos do disposto no nº 1 do artigo 57º do CCP, conjugado com a alínea a) do n.º 2 do art.º 70.º do CCP. (…) 4. Ordenação das Propostas. Após a análise das propostas admitidas, da aplicação do critério de adjudicação definido nas peças do procedimento e Mapa de apoio à análise de propostas, o júri apresenta a ordenação final dos concorrentes e a proposta de adjudicação por lotes nos seguintes termos: Lote I:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
Pelo exposto e em virtude da proposta do concorrente [SCom10...], Lda. ter ficado ordenada em primeiro lugar para o Lote I, o júri deliberou propor que a prestação de serviços seja adjudicada à referida entidade, pela importância de 528.989,67€ (quinhentos e vinte e oito mil, novecentos e oitenta e nove euros e sessenta e sete cêntimos. Lote II:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
Pelo exposto e de acordo com o critério de adjudicação enunciado nas peças do procedimento, (No caso de a mesma empresa ser o primeiro classificado, em mais que três lotes a concurso, ser-lhe-ão adjudicado os lotes com maior valor, passando os de valor subsequente a ser adjudicado ao segundo classificado desse lote e assim sucessivamente) o júri deliberou propor a adjudicação para o Lote II ao concorrente [SCom01...], Lda., pela importância de 404.576,64€ (quatrocentos e quatro mil, quinhentos e setenta e seis euros e sessenta e quatro cêntimos). Lote III:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
Pelo exposto e em virtude da proposta do concorrente [SCom05...], Lda. ter ficado ordenada em primeiro lugar para o Lote III, o júri deliberou propor que a prestação de serviços seja adjudicada à referida entidade, pela importância de 533.364,48 € (quinhentos e trinta e três mil, trezentos e sessenta e quatro euros e quarenta e oito cêntimos). Lote IV:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
Pelo exposto e de acordo com o critério de adjudicação enunciado nas peças do procedimento, (No caso de a mesma empresa ser o primeiro classificado, em mais que três lotes a concurso, ser-lhe-ão adjudicado os lotes com maior valor, passando os de valor subsequente a ser adjudicado ao segundo classificado desse lote e assim sucessivamente) o júri deliberou propor a adjudicação para o Lote IV ao concorrente [SCom01...], Lda.”, pela importância de 378.293,76 € (trezentos e setenta e oito mil, duzentos e noventa e três euros e setenta e seis cêntimos). Lote V:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
Pelo exposto e em virtude da proposta do concorrente [SCom10...], Lda. ter ficado ordenada em primeiro lugar para o Lote V, o júri deliberou propor que a prestação de serviços seja adjudicada à referida entidade, pela importância de 448.818,72 € (quatrocentos e quarenta e oito euros, oitocentos e dezoito euros e setenta e dois cêntimos). Lote VI:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
Pelo exposto e em virtude da proposta do concorrente [SCom05...], Lda. ter ficado ordenada em primeiro lugar para o Lote VI, o júri deliberou propor que a prestação de serviços seja adjudicada à referida entidade, pela importância de 506.104,56 € (quinhentos e seis mil, cento e quatro euros e cinquenta e seis cêntimos). Lote VII:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
Pelo exposto e de acordo com o critério de adjudicação enunciado nas peças do procedimento, (No caso de a mesma empresa ser o primeiro classificado, em mais que três lotes a concurso, ser-lhe-ão adjudicado os lotes com maior valor, passando os de valor subsequente a ser adjudicado ao segundo classificado desse lote e assim sucessivamente) o júri deliberou propor a adjudicação para o Lote VII ao concorrente [SCom06...], Lda., pela importância de 565.859,34 € (quinhentos e sessenta e cinco mil, oitocentos e cinquenta e nove euros e trinta e quatro cêntimos). Lote VIII:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
Pelo exposto e de acordo com o critério de adjudicação enunciado nas peças do procedimento, (No caso de a mesma empresa ser o primeiro classificado, em mais que três lotes a concurso, ser-lhe-ão adjudicado os lotes com maior valor, passando os de valor subsequente a ser adjudicado ao segundo classificado desse lote e assim sucessivamente) o júri deliberou propor a adjudicação para o Lote VIII ao concorrente [SCom06...], Lda., pela importância de 449.685,50 € (quatrocentos e quarenta e nove mil, seiscentos e oitenta e cinco euros e cinquenta cêntimos). Lote IX:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
Pelo exposto e de acordo com o critério de adjudicação enunciado nas peças do procedimento, (No caso de a mesma empresa ser o primeiro classificado, em mais que três lotes a concurso, ser-lhe-ão adjudicado os lotes com maior valor, passando os de valor subsequente a ser adjudicado ao segundo classificado desse lote e assim sucessivamente) o júri deliberou propor a adjudicação para o Lote IX ao concorrente [SCom06...], Lda., pela importância de 597.301,31 € (quinhentos e noventa e sete mil, trezentos e um euros e trinta e um cêntimos). Lote X:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
Pelo exposto e em virtude da proposta do concorrente [SCom05...], Lda. ter ficado ordenada em primeiro lugar para o Lote X, o júri deliberou propor que a prestação de serviços seja adjudicada à referida entidade, pela importância de 588.619,44 € (quinhentos e oitenta e oito mil, seiscentos e dezanove euros e quarenta e quatro cêntimos). Lote XI:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
Pelo exposto e em virtude da proposta do concorrente [SCom10...], Lda. ter ficado ordenada em primeiro lugar para o Lote XI, o júri deliberou propor que a prestação de serviços seja adjudicada à referida entidade, pela importância de 187.229,11 € (cento e oitenta e sete mil, duzentos e vinte e nove euros e onze cêntimos). Lote XII:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
Pelo exposto e em virtude da proposta do concorrente [SCom07...], S.A. ter ficado ordenada em primeiro lugar para o Lote XII o júri deliberou propor que a prestação de serviços seja adjudicada à referida entidade, pela importância de 198.462,58 € (cento e noventa e oito mil, quatrocentos e sessenta e dois euros e cinquenta e oito cêntimos).
De acordo com o artigo 147º do CCP foi deliberado proceder à audiência prévia dos concorrentes, fixando para o efeito um prazo de 5 (cinco) dias para que estes se pronunciem por escrito. (…)” (cf. fls. 10394 e seguintes);
AA) A 02/04/2025, a Autora exerceu o seu direito de pronúncia prévia, a qual se dá aqui por integralmente reproduzida, destacando-se designadamente o seguinte: “(…) 12. Destarte o que se verifica no presente procedimento, é que constituem os atributos da proposta, é dizer os aspectos da execução do contrato que foram submetidos à concorrência: o preço e; a qualidade e mérito técnico, aferido em função dos anos de experiência do director técnico proposto. 13. Com efeito, os demais aspectos da execução do contrato previstos no caderno de encargos não tendo sido submetidos à concorrência, constituem os termos ou condições aos quais a entidade adjudicante pretende que os concorrentes se vinculem de acordo com o declarado nas suas propostas. 14. Feito este enquadramento, e concretamente no que respeita ao documento da proposta cuja apresentação vinha exigida na al. j) do art. 10º do Programa do Procedimento, o mesmo corresponde a Plano de Gestão Ambiental. 15. Ora, a [SCom02...] apresentou com a sua proposta um Plano de Gestão Ambiental em cumprimento do disposto nas peças do procedimento. Senão vejamos: (…). 20. Do exposto, verifica-se não assistir razão ao Júri do Concurso quando conclui que o Plano de Gestão Ambiental apresentado pela [SCom02...] não contém os aspectos previstos nos pontos 4.1 e 4.2 das Cláusulas Técnicas Especiais do Caderno de Encargos. De qualquer modo, 21. E, ainda que a proposta da [SCom02...] fosse omissa no que se refere a algum ou alguns dos aspectos previstos nos pontos 4.1 e 4.2 das Cláusulas Técnicas Especiais do Caderno Encargos – o que se concebe sem nada conceder -,ainda, assim, não existiria qualquer fundamento para a sua exclusão, designadamente, nos termos previstos na al. a) do n.º 2 do art. 70º do CPP. (…) 25. Ao contrário daquele que é o entendimento do Júri do Concurso, a eventual falta de apresentação, com o Plano de Gestão Ambiental exigido na al. j) do art. 10º do Programa do Concurso, de algum ou alguns aspectos previstos nos pontos 4.1 e 4.2 das Condições Técnicas Especiais do Caderno de Encargos não constitui fundamento (legal nem procedimental) para a exclusão das propostas. 27. As causas de exclusão que resultam directamente da lei são as taxativamente previstas nos arts. 70º e 146º do CCP. 28. O Programa do Procedimento pode, ainda, prever outras causas de exclusão das propostas, nomeadamente, em face do disposto no n.º 4 do art. 132º do CCP. 29. No presente caso, o Programa do Procedimento é, contudo, omisso no que se refere a causas de exclusão, nos termos e para os efeitos do disposto na al. n) do n.º 2 do art. 146º do CCP. 30. Inexiste, assim, norma legal ou procedimental que determine a exclusão de propostas que apresentem um Plano de Gestão Ambiental que não contenha todos os aspectos previstos nos pontos 4.1 e 4.2 das Condições Técnicas Especiais do Caderno de Encargos. 31. E isto porque, a inclusão de tais aspectos no Plano de Gestão Ambiental não vinha exigida nem no Programa do Procedimento nem no Caderno de Encargos. (…)” (cf. fls. 10552 e seguintes);
BB) A 22/05/2025, o júri do procedimento elaborou o relatório final, o qual se dá aqui por integralmente reproduzido, destacando-se designadamente o seguinte: “(…) 5. Audiência Prévia. (…) Análise das alegações. Analisadas as alegações prestadas em sede de audiência prévia o júri entendeu nos seguintes termos: (…) [SCom02...] S.A. Analisada a alegação apresentada pelo concorrente [SCom02...] S.A., o Júri reforça conforme já referido em sede de relatório Preliminar que «…Ao longo de todo o documento não são referidos aspectos exigidos no ponto 4.1 das Condições Técnicas Especiais, nomeadamente relativo às acções de assegurar o correcto consumo de água de captações e de rede de abastecimento pública, que são as situações que se apresentam nas áreas ajardinadas e Parques do Concelho ..., assim como as acções relativas aos equipamentos de medição de energia eléctrica, ambas presentes nesta Prestação de Serviços. No que concerne ao 4.2 do referido documento, não é apresentado qualquer plano onde estejam identificadas e descritas as acções a desenvolver adaptadas á presente prestação de serviços assim como os recursos, meios, prazos e periodicidade para a implementação das acções definidas...» O júri entende ainda, que as peças do procedimento são, necessariamente vistas como um todo devendo ser analisadas na sua totalidade, nomeadamente o programa do procedimento, o caderno de encargos e os respectivos anexos a estes, sendo que o plano de Gestão Ambiental exigido na al. j) do n.º 1 do art.º 10º do Programa do Concurso, apresentado pela [SCom02...] não contempla conforme sobredito todos os elementos previstos nas peças, nomeadamente no Caderno de Encargos, e no descrito nos pontos 4.1. e 4.2 das Condições Técnicas Especiais. Assim, e considerando não terem sido acrescentados novos factos que justifiquem uma alteração o júri mantém a sua proposta de decisão. (…) Decisão do júri sobre as alegações O Júri deliberou, face ao exposto, manter as exclusões e propostas de adjudicação tomadas em sede de Relatório Preliminar. 6. Proposta Final de Adjudicação O júri dá por encerrada a reunião e de acordo com o artigo 148º do CCP, deliberou manter as propostas de adjudicação referidas no ponto 4 (…).” (cf. fls. 10620 e seguintes do PA);
CC) A 01/06/2025, a Presidente da Câmara Municipal ... proferiu despacho de adjudicação dos lotes postos a concurso, nos moldes propostos pelo júri do procedimento no relatório final (cf. fls. 10875 e seguintes e 11084 e seguintes);
DD) A petição inicial foi apresentada neste Tribunal a 06/06/2025 (cf. fls. 1 e seguintes dos presentes autos);
EE) A 11/06/2025, a Câmara Municipal deliberou ratificar o despacho proferido pela Presidente da Câmara a 01/06/2025, e indicado no ponto CC) (cf. fls. 11086 e seguintes do PA).
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E consignou que com pertinência para a apreciação da presente lide, não se deram quaisquer factos como não provados.
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B – De direito
1. Da decisão recorrida
A Mmª Juíza do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, juízo de contratos públicos proferiu decisão de mérito do processo no saneador-sentença de 28/10/2025, que julgando procedente o processo anulou os atos de exclusão da proposta da Autora e de adjudicação do contrato de prestação de serviços, nos seus doze lotes à Contrainteressada [SCom01...], Lda. e consequentemente condenou o Réu MUNICÍPIO ... a readmitir a proposta apresentada pela Autora, a reordenar e a reavaliar as propostas e a proferir novo ato de adjudicação, com as demais consequências legais.
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2. Da tese da Recorrente
A Recorrente Contrainteressada [SCom01...], Lda. pugna pela revogação da decisão recorrida, com a consequente manutenção da exclusão da proposta da Autora e da adjudicação do contrato a si efetuada pelo Réu MUNICÍPIO ....
Imputa-lhe erro no julgamento da matéria de facto, por ter omitido factos essenciais e determinantes para a decisão da causa, que sustenta deverem ser aditados – (vide conclusões 1.ª a 2.ª das suas alegações de recurso).
E erro de julgamento de direito, quanto à solução jurídica da causa, sustentando em suma, que o Plano de Gestão Ambiental é um documento obrigatório da proposta, nos termos do artigo 57.º, n.º 1, alínea c), do Código dos Contratos Públicos, por ser expressamente exigido pelo Programa do Concurso e por conter termos ou condições relativos a aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência; que a Recorrida Autora apresentou, como “Plano de Gestão Ambiental”, um documento intitulado “PLANO DE GESTÃO AMBIENTAL PARA O PROCEDIMENTO CONCURSAL CITVRO”, referente a recolha de resíduos urbanos, e não a manutenção de parques e jardins; que esse documento não continha uma única referência a parques, jardins, árvores, relvados, plantas ornamentais, manutenção de espaços verdes, aplicação de produtos fitofarmacêuticos em jardinagem, gestão de resíduos vegetais resultantes de podas, ou qualquer outro aspeto relacionado com o objeto do contrato; que apresentar um documento manifestamente inaplicável equivale a não apresentar documento nenhum – ou seja, equivale à omissão do documento obrigatório; que essa omissão constitui causa de exclusão da proposta, nos termos dos artigos 70.º, n.º 2, alínea a), e 146.º, n.º 2, alínea d), do CCP; que a pretensa "correção" ao abrigo do artigo 72.º, n.º 4, do CCP é inadmissível porque: (i) não se trata de erro corrigível, mas de ausência de documento adequado; (ii) o prazo para correção já havia expirado; (iii) admitir a correção violaria os princípios da igualdade, concorrência e imutabilidade das propostas (artigo 65.º do CCP); que o Plano de Gestão Ambiental tem impacto direto e inequívoco no preço contratual, porquanto as medidas ambientais a implementar – gestão de resíduos, controlo de consumos, aplicação de fitofármacos, formação de trabalhadores, utilização de equipamentos certificados – implicam custos significativos; que permitir que um concorrente fique dispensado de apresentar um Plano adequado – ou apresente um Plano manifestamente inaplicável – perverte as regras da concorrência e coloca em desvantagem os concorrentes que cumpriram diligentemente as exigências das peças concursais; que a sentença recorrida, ao considerar que o Plano de Gestão Ambiental seria um "mero documento de execução" sem relevância para a fase de seleção, esvaziou completamente de sentido a alínea c) do artigo 57.º, n.º 1, do CCP: que a sentença ignorou que os "termos ou condições" a que se refere a alínea c) são tão obrigatórios quanto os atributos da alínea b), simplesmente não são objeto de avaliação comparativa; que a interpretação acolhida pela sentença recorrida viola os princípios estruturantes da contratação pública – igualdade, concorrência, transparência, imutabilidade das propostas e legalidade (artigos 1.º, 1.º-A e 65.º do CCP); que o júri do procedimento atuou de forma escrupulosamente correta e juridicamente irrepreensível ao propor a exclusão da proposta da Recorrida, tendo a sentença recorrida incorrido em erros de julgamento de facto e de direito manifestos e determinantes, que impõem a sua integral revogação – (vide conclusões 3.ª a 14.ª das suas alegações de recurso).
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3. Da análise e apreciação do recurso
3.1 Do imputado erro quanto ao julgamento da matéria de facto
3.1.1 A Recorrente imputa à sentença erro de julgamento da matéria de facto, sustentando terem sido omitido factos essenciais e determinantes para a decisão da causa, que defende deverem ser aditados – (vide conclusões 1.ª a 2.ª das suas alegações de recurso).
3.1.2 São os seguintes os factos que pretende deverem ser aditados:
Facto AA): O ponto 10.1 do Programa do Concurso estabelecia expressamente que cada proposta deveria ser instruída com os seguintes documentos, entre outros:
"j) Plano de Gestão Ambiental"
(cf. Programa do concurso no PA)
Facto BB): O ponto 4.1 das Cláusulas Técnicas Especiais do Caderno de Encargos estabelecia que:
"Para além do integral cumprimento da legislação, Adjudicatário deve respeitar no decorrer da prestação de serviços, designadamente: O compromisso de cumprir integralmente os requisitos legais e regulamentares aplicáveis às suas actividades; O compromisso de minimizar os impactes ambientais decorrentes das suas actividades, nomeadamente, ao nível da protecção do ambiente, incluindo a prevenção da poluição, do consumo de recursos naturais e de melhoria contínua; O compromisso de promover a
optimização da gestão dos resíduos - decorrentes da utilização dos espaços pelos utilizadores e os produzidos, decorrentes das actividades do Adjudicatário, no âmbito das tarefas previstas na prestação de serviços; Assegurar a correcta gestão dos consumos de: água proveniente das captações e rede de abastecimento publica: reparando de imediato
qualquer fuga existente; no caso de furto ou roubo de algum componente, reportando a situação às entidades policiais, solicitando a respectiva participação policial; - reportando de imediato quando algum contador for substituído pela EDP; - leitura dos equipamentos de medição; Todas as máquinas a motor utilizadas na prestação de serviços deverão ter
apostas as respetivas marcações CE e os níveis de emissões atmosféricas e de potência sonora, devendo o Adjudicatário apresentar também as respetivas declarações de conformidade; Sempre que para a prestação de serviço seja necessária a utilização de produtos perigosos, como por exemplo, combustíveis, óleos lubrificantes, produtos fitofarmacêuticos ou outros, o Adjudicatário tem de garantir que: - Os mesmos são acompanhados pelas respetivas fichas de dados de segurança; - Os colaboradores afetos à prestação de serviço adotam as medidas nelas descritas e possuem os meios, materiais e equipamentos de proteção necessários ao seu transporte, manuseamento, fuga acidental, incêndio e eliminação; - As embalagens estão devidamente identificadas e, no caso dos combustíveis, as embalagens têm apostas a marcação de homologação; - No caso dos produtos fitofarmacêuticos, só é autorizada a aplicação nos termos da Lei geral em vigor e se autorizado previamente pela Fiscalização."
(cf. Caderno de Encargos no PA)
Facto CC): O ponto 4.2 das Cláusulas Técnicas Especiais do Caderno de Encargos estabelecia que:
"O adjudicatário tem de apresentar um plano, que abranja todos os itens enunciados na alínea 4.1 do presente número, dele constando: - A descrição das ações a desenvolver no âmbito da presente prestação de serviços; - Os recursos e meios associados às referidas ações; - A identificação dos responsáveis pelas ações a desenvolver; - A identificação dos prazos, datas e/ou periodicidade para a implementação das ações definidas."
(cf. Caderno de encargos)
Facto DD): A Recorrida [SCom02...] apresentou, como Plano de Gestão Ambiental, um documento com a seguinte designação na capa:
"PLANO DE GESTÃO AMBIENTAL PARA O PROCEDIMENTO CONCURSAL CITVRO"
(cf. documento junto pela Recorrida como anexo à sua proposta, constante do PA)
Facto EE): O documento apresentado pela Recorrida como "Plano de Gestão Ambiental" referia-se, do princípio ao fim, a um procedimento de recolha e gestão de resíduos urbanos, designadamente:
• Continha referências expressas ao "CITVRO" (Centro Integrado de Tratamento e Valorização de Resíduos Orgânicos);
• Descrevia procedimentos de "limpeza urbana";
• Abordava a gestão de "resíduos perigosos";
• Referia operações de "triagem e valorização de resíduos urbanos";
• Mencionava "recolha seletiva de resíduos";
• Não continha uma única referência a parques, jardins, árvores, relvados, plantas ornamentais, manutenção de espaços verdes, aplicação de produtos fitofarmacêuticos em jardinagem, gestão de resíduos vegetais resultantes de podas, ou qualquer outro aspeto
relacionado com o objeto do contrato.
(cf. documento junto pela Recorrida como anexo à sua proposta, constante do PA)
Facto FF): O objeto do presente procedimento concursal era a "Prestação de Serviços para a Manutenção/Melhoramento de Parques e Jardins do Concelho ...", e não a recolha ou gestão de resíduos urbanos.
(cf. peças concursais constantes do PA)
Facto GG): O documento que a Recorrida deveria ter apresentado era um Plano de Gestão Ambiental especificamente dirigido à manutenção de parques e jardins, contendo:
• A descrição das ações ambientais a desenvolver no âmbito da manutenção de espaços verdes (gestão de água, energia, resíduos vegetais, aplicação de fitofármacos, etc.);
• Os recursos e meios associados a essas ações;
• A identificação dos responsáveis;
• A identificação dos prazos, datas e/ou periodicidade para a implementação das ações.
(cf. pontos 4.1 e 4.2 das Cláusulas Técnicas Especiais do Caderno de Encargos, fls. [.] do PA)
Facto HH): A implementação de medidas de gestão ambiental na manutenção de parques e jardins – designadamente a gestão de resíduos vegetais, o controlo de consumos de água e energia, a aplicação controlada de produtos fitofarmacêuticos, a utilização de equipamentos com certificação ambiental, a formação de trabalhadores em boas práticas ambientais – implica custos significativos que influenciam diretamente o preço da proposta.
(cf. prova bastante, sendo facto notório da experiência comum)
Facto II): Os restantes concorrentes apresentaram Planos de Gestão Ambiental adequados ao objeto do contrato (manutenção de parques e jardins), especificando as medidas ambientais concretas que se comprometiam a implementar e os custos associados.
(cf. propostas dos demais concorrentes, constantes do PA)
3.1.3 Quanto ao Facto AA) que a Recorrente pretende que seja aditado constata-se, percorrendo o probatório da sentença, que no Ponto E) dos factos provados consta já vertido o ponto 10.1 do Programa do Procedimento, em que se refere entre os documentos com que a proposta deve ser instruída o «j) Plano de Gestão Ambiental».
Sendo, por conseguinte, redundante o aditamento do propugnado facto AA).
3.1.4 Quanto ao Facto BB) que a Recorrente pretende que seja aditado constata-se, percorrendo o probatório da sentença, que no Ponto F) dos factos provados consta já vertido o ponto 4.1 das Cláusulas Técnicas Especiais do Caderno de Encargos no segmento reproduzido pela Recorrente.
É, por conseguinte, redundante o aditamento do propugnado facto BB).
3.1.5 Quanto ao Facto CC) que a Recorrente pretende que seja aditado constata-se, percorrendo o probatório da sentença, que no Ponto F) dos factos provados consta já vertido o ponto 4.2 das Cláusulas Técnicas Especiais do Caderno de Encargos no segmento reproduzido pela Recorrente.
É, por conseguinte, redundante o aditamento do propugnado facto CC).
3.1.6 Quanto ao Facto FF) que a Recorrente pretende que seja aditado constata-se, percorrendo o probatório da sentença, que nos Pontos A), D) e E) dos factos provados consta já vertido que o objeto do procedimento concursal era a "Prestação de Serviços para a Manutenção/Melhoramento de Parques e Jardins do Concelho ...".
É, por conseguinte, redundante o aditamento do propugnado facto FF).
3.1.7 Quanto ao Facto GG) que a Recorrente pretende que seja aditado, o mesmo resulta já do teor do ponto 4.2 das Cláusulas Técnicas Especiais do Caderno de Encargos, conjugado com o ponto 4.1, quanto aos aspetos que o documento “Plano de Gestão Ambiental” deveria conter. O que consta do ponto F) do probatório.
É, por conseguinte, redundante o aditamento do propugnado facto GG).
3.1.8 Quanto aos Factos DD) e EE) que a Recorrente pretende que sejam aditados, constata-se que nos pontos L) e M) do probatório se mostra já vertido o teor do “Plano de Gestão Ambiental” junto pela concorrente [SCom02...] na sua proposta, do qual a Recorrente retira as expressões a que alude no Facto EE) que pretende seja aditado.
É, por conseguinte, redundante o aditamento dos propugnados factos DD) e EE).
3.1.9 Quanto aos Factos HH) e II) que a Recorrente pretende que sejam aditados, o vertido em HH) constitui um juízo conclusivo e o vertido em II), para além de contemplar uma afirmação genérica, não se mostra relevante para a decisão da causa, extravasando o núcleo dos factos essenciais para a decisão da ação, tal como a mesma está configurada.
Pelo que não há que proceder ao seu aditamento como factos provados.
3.1.10 Não merece, pois, provimento o recurso nesta parte, não havendo que proceder ao propugnado aditamento aos factos provados, improcedendo as conclusões 1.ª a 2.ª das alegações de recurso.
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3.2 Do imputado erro quanto ao julgamento de direito
3.2.1 O procedimento de concurso público em causa nos autos visava a celebração pelo Réu MUNICÍPIO ... de um contrato de "Prestação de Serviços para a Manutenção/Melhoramento de Parques e Jardins do Concelho ...", correspondendo assim a um contrato de aquisição de serviços a que alude o art.º 450.º do CCP. Contrato que estava sujeito ao prazo de execução de trinta e seis (36) meses.
3.2.2 O Critério de adjudicação adotado, tal como plasmado no Programa do Procedimento, foi o do critério da proposta economicamente mais vantajosa, determinada através da modalidade de multifator, a que alude o art.º 74.º, n.º 1, alínea a) do CCP. Pelo que o critério de adjudicação é, em tal caso, “densificado por um conjunto de fatores, e eventuais subfatores, correspondentes a diversos aspetos da execução do contrato a celebrar” (cf. art.º 74, n.º 1, alínea a) do CCP). Os quais foram assim indicados na tabela constante do Ponto 17. do Programa do Procedimento nas respetivas ponderações (cf. ponto E) do probatório):
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
Nos termos do mesmo Ponto 17. Do Programa do Procedimento as propostas dos concorrentes seriam analisadas e avaliadas lote a lote e, em função disso hierarquizado por ordem decrescente de pontuação em cada lote, calculada de acordo com a fórmula descrita, em que à pontuação obtida nos diferentes factores e subfactores seriam aplicados os respectivos coeficientes de ponderação, resultando a pontuação final (PF) de cada Lote de jardins de acordo com a fórmula:
PF = P * 0,5 + QMT * 0,5.
A proposta economicamente mais vantajosa de cada Lote corresponderia à que obtivesse melhor Pontuação Final (PF), arredondada às centésimas. E em caso de empate de pontuação de propostas, seriam utilizada Lote a Lote, os seguintes critérios para desempate por ordem:
- 1ª Que apresentar melhor pontuação no factor Preço (P) do Lote em avaliação;
- 2ª Que apresentar melhor pontuação no factor b (director técnico com formação superior na área de Espaços Verdes/Florestal/Agricultura e/ou Paisagismo).
- 3º Sorteio presencial, sendo para tal notificado todos os concorrentes para comparecerem nos serviços da entidade adjudicante.
E no caso de a mesma empresa ser o primeiro classificado, em mais que três Lotes a concurso, ser-lhe-ão adjudicado os Lotes com maior valor, passando os de valor subsequente a ser adjudicado ao segundo classificado desse Lote e assim sucessivamente.
3.2.3 Nos termos do Ponto 10.1 do Programa do Concurso as propostas deveriam ser instruídas, entre outros documentos, com o “Plano de Gestão Ambiental”, ali elencado sob alínea j) (cf. Ponto E) do probatório).
O qual, nos termos do Ponto 4.2 das Cláusulas Técnicas Especiais do Caderno de Encargos, conjugado com o ponto 4.1, deveria conter todos os itens enunciados no Ponto 4.1 das Cláusulas Técnicas Especiais do Caderno de Encargos, dele constando: i) a descrição das ações a desenvolver no âmbito da presente prestação de serviços; ii) os recursos e meios associados às referidas ações; iii) a identificação dos responsáveis pelas ações a desenvolver; iv) a identificação dos prazos, datas e/ou periodicidade para a implementação das ações definidas (cf. ponto E) do probatório).
3.2.4 A Autora [SCom02...], S.A. apresentou a sua proposta quanto aos doze lotes, com a qual apresentou, entre os demais documentos, o documento “Plano de Gestão Ambiental” (cujo teor se mostra vertido em M) do probatório). Dele constando, designadamente, a seguinte menção inicial: «2 INTRODUÇÃO. O presente Plano de Gestão Ambiental (PGA) pretende estabelecer as linhas de orientação para a identificação e avaliação dos Aspectos e Impactes Ambientais associados à PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE RECOLHA E TRANSPORTE DE RESÍDUOS URBANOS PARA A INFRAESTRUTURA DA CITVRO, LIMPEZA URBANA E RECOLHA DE RESÍDUOS PERIGOSOS no Concelho ... e as principais medidas de actuação permitindo a gestão racional dos Aspectos Ambientais, bem como a protecção do Meio Ambiente circundante».
3.2.5 No Relatório Preliminar de 25/03/2025 o júri do procedimento propôs a exclusão da proposta da Autora [SCom02...] S.A. com o seguinte fundamento:
«(…) considerando que o Plano de Gestão Ambiental apresentado, não se encontra adaptado à presente Prestação de Serviços, mas provavelmente associado `a «PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE RECOLHA E TRANSPORTE DE RESÍDUOS URBANOS PARA A INFRAESTRUTURA DE CITVRO, LIMPEZA URBANA E RECOLHA DE RESÍDUOS PERIGOSOS» conforme é referido na sua introdução. Ao longo de todo o documento não são referidos aspetos exigidos no ponto 4.1 das Condições Técnicas Especiais, nomeadamente relativo às acções de assegurar o correto consumo de água de captações e de rede de abastecimento pública, que são as situações que se apresentam nas áreas ajardinadas e Parques do Concelho ..., assim como as acções relativas aos equipamentos de medição de energia eléctrica, ambas presentes nesta Prestação de Serviços. No que concerne ao 4.2 do referido documento, não é apresentado qualquer plano onde estejam identificadas e descritas as acções a desenvolver adaptadas à presente prestação de serviços assim como os recursos, meios, prazos e periodicidade para a implementação das acções definidas, nos termos do disposto no nº 1 do artigo 57º do CCP, conjugado com a alínea a) do n.º 2 do art.º 70.º do CCP. (…)» (cf. Ponto Z) do probatório).
3.2.6 Em sede de audiência prévia a Autora [SCom02...] S.A. propugnou que a sua proposta não podia ser excluída, vertendo ali a seguinte argumentação:
«(…) 12. Destarte o que se verifica no presente procedimento, é que constituem os atributos da proposta, é dizer os aspectos da execução do contrato que foram submetidos à concorrência: o preço e; a qualidade e mérito técnico, aferido em função dos anos de experiência do director técnico proposto. 13. Com efeito, os demais aspectos da execução do contrato previstos no caderno de encargos não tendo sido submetidos à concorrência, constituem os termos ou condições aos quais a entidade adjudicante pretende que os concorrentes se vinculem de acordo com o declarado nas suas propostas. 14. Feito este enquadramento, e concretamente no que respeita ao documento da proposta cuja apresentação vinha exigida na al. j) do art. 10º do Programa do Procedimento, o mesmo corresponde a Plano de Gestão Ambiental. 15. Ora, a [SCom02...] apresentou com a sua proposta um Plano de Gestão Ambiental em cumprimento do disposto nas peças do procedimento. Senão vejamos: (…). 20. Do exposto, verifica-se não assistir razão ao Júri do Concurso quando conclui que o Plano de Gestão Ambiental apresentado pela [SCom02...] não contém os aspectos previstos nos pontos 4.1 e 4.2 das Cláusulas Técnicas Especiais do Caderno de Encargos. De qualquer modo, 21. E, ainda que a proposta da [SCom02...] fosse omissa no que se refere a algum ou alguns dos aspectos previstos nos pontos 4.1 e 4.2 das Cláusulas Técnicas Especiais do Caderno Encargos – o que se concebe sem nada conceder -,ainda, assim, não existiria qualquer fundamento para a sua exclusão, designadamente, nos termos previstos na al. a) do n.º 2 do art. 70º do CPP. (…) 25. Ao contrário daquele que é o entendimento do Júri do Concurso, a eventual falta de apresentação, com o Plano de Gestão Ambiental exigido na al. j) do art. 10º do Programa do Concurso, de algum ou alguns aspectos previstos nos pontos 4.1 e 4.2 das Condições Técnicas Especiais do Caderno de Encargos não constitui fundamento (legal nem procedimental) para a exclusão das propostas. 27. As causas de exclusão que resultam directamente da lei são as taxativamente previstas nos arts. 70º e 146º do CCP. 28. O Programa do Procedimento pode, ainda, prever outras causas de exclusão das propostas, nomeadamente, em face do disposto no n.º 4 do art. 132º do CCP. 29. No presente caso, o Programa do Procedimento é, contudo, omisso no que se refere a causas de exclusão, nos termos e para os efeitos do disposto na al. n) do n.º 2 do art. 146º do CCP. 30. Inexiste, assim, norma legal ou procedimental que determine a exclusão de propostas que apresentem um Plano de Gestão Ambiental que não contenha todos os aspectos previstos nos pontos 4.1 e 4.2 das Condições Técnicas Especiais do Caderno de Encargos. 31. E isto porque, a inclusão de tais aspectos no Plano de Gestão Ambiental não vinha exigida nem no Programa do Procedimento nem no Caderno de Encargos. (…)» (cf. Ponto AA) do probatório).
3.2.7 Mas no Relatório Final de 22/05/2025, o júri do procedimento manteve a exclusão da proposta da Autora [SCom02...] S.A. acrescendo à fundamentação que já havia externado no Relatório Preliminar, o seguinte:
«(…) O júri entende ainda, que as peças do procedimento são, necessariamente vistas como um todo devendo ser analisadas na sua totalidade, nomeadamente o programa do procedimento, o caderno de encargos e os respectivos anexos a estes, sendo que o plano de Gestão Ambiental exigido na al. j) do n.º 1 do art.º 10º do Programa do Concurso, apresentado pela [SCom02...] não contempla conforme sobredito todos os elementos previstos nas peças, nomeadamente no Caderno de Encargos, e no descrito nos pontos 4.1. e 4.2 das Condições Técnicas Especiais. Assim, e considerando não terem sido acrescentados novos factos que justifiquem uma alteração o júri mantém a sua proposta de decisão». (cf. Ponto BB) do probatório). Com base no qual foi proferido em 01/06/2025 o despacho de adjudicação dos lotes postos a concurso, nos moldes propostos no Relatório Final (…)» (cf. Ponto CC) do probatório).
3.2.8 Pela sentença recorrida o Tribunal a quo julgou procedente o presente processo pré-contratual e anulou os atos de exclusão da proposta da Autora [SCom02...], S.A. e de adjudicação do contrato de prestação de serviços, nos seus doze lotes à Contrainteressada [SCom01...], Lda. e consequentemente condenou o Réu MUNICÍPIO ... a readmitir a proposta apresentada pela Autora [SCom02...], S.A., a reordenar e a reavaliar as propostas e a proferir novo ato de adjudicação, com as demais consequências legais.
3.2.9 Enfrentando na sentença os fundamentos de invalidade da exclusão da proposta da Autora [SCom02...], S.A. e da adjudicação à proposta da contrainteressada [SCom01...], Lda., a Mmª Juíza do Tribunal a quo apreciou i) o invocado vício de incompetência para a prática do ato, por preterição do disposto nos artigos 33º e 35º da Lei nº 75/2013, de 12 de setembro, que julgou improcedente e ii) o alegado vício de preterição do direito de audição prévia, que igualmente julgou improcedente. Julgamento que não vem posto em causa no presente recurso.
3.2.10 E debruçando-se sobre o alegado vício de violação de lei, por erro sobre os pressupostos de facto e de direito, expendeu o seguinte:
«(…) Finalmente, a Autora veio alegar o vício de violação de lei, por erro sobre os pressupostos de facto e de direito. Invoca, em suma, que o Plano de Gestão Ambiental que integra a proposta da Autora contém todos os elementos relevantes e cumpre com as exigências técnicas especiais do Caderno de Encargos. Mais argumenta que, ainda que a proposta da Autora fosse omissa no que se refere a algum ou alguns dos aspectos previstos nos pontos 4.1 e 4.2 das Cláusulas Técnicas Especiais, tal não constituiria motivo para a sua exclusão, designadamente nos termos previstos na alínea a) do nº 2 do artigo 70º do CCP. Alega para tanto que o plano em causa não configura um atributo da proposta nem contém o programa do procedimento qualquer cominação para a falta de apresentação do indicado documento. Sublinha que o cumprimento das cláusulas técnicas especiais do Caderno de Encargos importa apenas para a fase de execução do contrato, que não da avaliação das propostas, pelo que não se verifica qualquer causa de exclusão da proposta.
Em sede de contestação, veio o Réu alegar que a Entidade Adjudicante dispõe de ampla margem de discricionariedade na conformação do objecto do procedimento concursal. Mais argumenta que qualquer violação das peças de procedimento, ou qualquer omissão dos elementos exigidos e vinculativos importa necessariamente a exclusão da proposta, face ao previsto no artigo 57º, nº 1, alíneas b) e c), e artigo 70º, nº 2, alínea a), do CCP. Por fim, argumenta que o documento apresentado pela Autora não dava pleno cumprimento ao exigido pelo caderno de Encargos. Pugna, a final, pela improcedência da alegação da Autora.
Em igual sentido se pronunciou a Contra-interessada “[SCom01...]”, em sede de contestação.
Desde já se adiante que não assiste razão ao Réu.
Com relevo para a apreciação da questão enunciada, importa, antes de mais, enunciar o quadro normativo aplicável.
Dispõe o artigo 56º do CCP, sob a epígrafe “Noção de proposta” o seguinte:
“1 - A proposta é a declaração pela qual o concorrente manifesta à entidade adjudicante a sua vontade de contratar e o modo pelo qual se dispõe a fazê-lo.
2 - Para efeitos do presente Código, entende-se por atributo da proposta qualquer-elemento ou característica da mesma que diga respeito a um aspecto da execução do contrato submetido à concorrência pelo caderno de encargos.”
Quanto aos documentos da proposta estabelece o artigo 57º do CCP que:
“1 - A proposta é constituída pelos seguintes documentos:
a) Declaração do anexo i ao presente Código, do qual faz parte integrante;
b) Documentos que, em função do objecto do contrato a celebrar e dos aspectos da sua execução submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, contenham os atributos da proposta, de acordo com os quais o concorrente se dispõe a contratar;
c) Documentos exigidos pelo programa do procedimento ou convite que contenham os termos ou condições relativas a aspectos da execução do contrato não submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, aos quais a entidade adjudicante pretende que o concorrente se vincule;
d) (Revogada.)
(…)”.
De acordo com o artigo 70º, nº 2, do CCP,
“2 - São excluídas as propostas cuja análise revele:
a) Que desrespeitam manifestamente o objecto do contrato a celebrar, ou que não apresentam algum dos atributos ou algum dos termos ou condições, nos termos, respectivamente, do disposto nas alíneas b) e c) do n.º 1 do artigo 57.º;
b) Que apresentam algum dos atributos que violem os parâmetros base fixados no caderno de encargos ou que apresentem quaisquer termos ou condições que violem aspectos da execução do contrato a celebrar por aquele não submetidos à concorrência, sem prejuízo do disposto nos n.ºs 10 a 12 do artigo 49.º;
c) A impossibilidade de avaliação das mesmas em virtude da forma de apresentação de algum dos respectivos atributos;
d) Que o preço contratual seria superior ao preço base, sem prejuízo do disposto no n.º 6;
e) Um preço ou custo anormalmente baixo, cujos esclarecimentos justificativos não tenham sido apresentados ou não tenham sido considerados nos termos do disposto no artigo seguinte;
f) Que o contrato a celebrar implicaria a violação de quaisquer vinculações legais ou regulamentares aplicáveis;
g) A existência de fortes indícios de actos, acordos, práticas ou informações susceptíveis de falsear as regras de concorrência.”
Já de acordo com o artigo 72º do CCP,
“1 - O júri do procedimento pode pedir aos concorrentes quaisquer esclarecimentos sobre as propostas apresentadas que considere necessários para efeito da análise e da avaliação das mesmas.
2 - Os esclarecimentos prestados pelos respectivos concorrentes fazem parte integrante das mesmas, desde que não contrariem os elementos constantes dos documentos que as constituem, não alterem ou completem os respectivos atributos, nem visem suprir omissões que determinam a sua exclusão nos termos do disposto na alínea a) do n.º 2 do artigo 70.º
3 - O júri deve solicitar aos candidatos e concorrentes que, no prazo máximo de cinco dias, procedam ao suprimento de irregularidades formais das suas candidaturas e propostas que careçam de ser supridas, desde que tal suprimento não seja susceptível de modificar o respectivo conteúdo e não desrespeite os princípios da igualdade de tratamento e da concorrência, incluindo, designadamente:
a) A não apresentação ou a incorrecta apresentação de documentos que se limitem a comprovar factos ou qualidades anteriores à data de apresentação da candidatura ou da proposta, incluindo as declarações dos anexos i e v ao presente Código ou o Documento Europeu Único de Contratação Pública;
b) A não junção de tradução em língua portuguesa de documentos apresentados em língua estrangeira;
c) A falta ou insuficiência da assinatura, incluindo a assinatura electrónica, de quaisquer documentos que constituam a candidatura ou a proposta, as quais podem ser supridas através da junção de declaração de ratificação devidamente assinada e limitada aos documentos já submetidos.
4 - O júri procede à rectificação oficiosa de erros de escrita ou de cálculo contidos nas candidaturas ou propostas, desde que seja evidente para qualquer destinatário a existência do erro e os termos em que o mesmo deve ser corrigido.
5 - Os pedidos do júri formulados nos termos dos n.ºs 1 e 3, bem como as respectivas respostas, devem ser disponibilizados em plataforma electrónica utilizada pela entidade adjudicante, devendo todos os candidatos e concorrentes ser imediatamente notificados desse facto.”
Por outro lado, a proposta constitui um acto jurídico praticado no quadro de procedimento de formação de contrato público mediante o qual os concorrentes manifestam a intenção de vir a celebrar o contrato objecto daquele procedimento, assumindo o compromisso jurídico de o fazerem com estrita observância daquilo que foram as exigências e condições definidas pela entidade adjudicante nas peças procedimentais (cf. artigo 56º, n.º 1 do CCP).
Também de acordo com o artigo 96º, nºs 2 e 5, do mesmo diploma legal, o caderno de encargos é, legalmente, parte integrante do contrato, prevalecendo inclusive sobre a proposta adjudicada. Frisa-se que, de acordo com esta norma, na alínea c) do nº 1, o contrato deve também conter a descrição do objecto do contrato.
Isto posto, resulta que o procedimento de formação do contrato de prestação de serviços em discussão nos autos, compreende um conjunto de peças procedimentais essenciais, tais como, o programa do procedimento que, nos termos do artigo 41º do CCP é um regulamento definidor dos termos pelos quais se deve reger “a fase de formação do contrato até à sua celebração” e, ainda, o caderno de encargos que constitui uma peça procedimental que contém as cláusulas a incluir no contrato a celebrar e que definem o objecto do contrato e o modo de execução das prestações contratuais, cláusulas essas que se apresentam de dois tipos distintos, umas versam sobre os aspectos da execução do contrato não submetidas à concorrência e outras sobre aspectos de execução do contrato submetidos à concorrência.
Por outro lado, a proposta constitui um acto jurídico praticado no quadro de procedimento de formação de contrato público mediante o qual os concorrentes manifestam a intenção de vir a celebrar o contrato objecto daquele procedimento, assumindo o compromisso jurídico de o fazerem com estrita observância daquilo que foram as exigências e condições definidas pela entidade adjudicante nas peças procedimentais (cf. artigo 56º, n.º 1 do CCP).
Do exposto resulta que deverão ser excluídas as propostas, cuja análise – designadamente mediante a análise dos documentos que a instruem, nos termos, in casu, da alínea artigo 57º, n.º 1, alínea c), do CCP – revele que, as mesmas violam aspectos da execução do contrato não submetidos à concorrência.
Regressando ao caso concreto, ressalta à evidência que não assiste razão ao Réu, quando considera válida e legal a exclusão da proposta submetida pela Autora, pelo facto de ter esta apresentado um documento designado Plano de Gestão Ambiental, que alegadamente indicava outro procedimento concursal e que não daria cumprimento a todas as exigências descritas nas Cláusulas Técnicas Especiais do Caderno de Encargos.
Em primeiro, recorde-se que é regra basilar da contratação pública a taxatividade das causas de exclusão das propostas.
Conforme afirmado por Pedro Costa Gonçalves, em Direito dos Contratos Públicos, 6ª Edição, 2023, Almedina, Coimbra, pág. 772 e seguintes, “(…) Na medida em que a lei ou as peças do procedimento façam corresponder o efeito da exclusão às irregularidades ou anomalias das propostas, e não se apresente viável o procedimento de regularização, impõe-se a exclusão das propostas com irregularidades (…). A decisão de exclusão de propostas, enquanto decisão num caso concreto e individual, é um acto administrativo, sujeito ao princípio da legalidade. De acordo com o entendimento geral sobre esse princípio, a decisão de exclusão tem de se basear numa norma legal que indique a específica causa de exclusão ou, pelo menos, numa norma estabelecida com fundamento na lei que preveja que um determinado facto provoca o efeito da exclusão da proposta. Assim, os artigos 70º, nº 2, 118º, nº 2, 122º, nº 2, 146º, nº 2, e 152º, nº 2, indicam as possíveis causas legais de exclusão das propostas estabelecidas directamente por lei. Além dessas, são causas de exclusão as que se encontrem previstas, em certos termos, nas regras do procedimento. (…) Quer dizer, o órgão adjudicante pode definir causas de exclusão de «propostas irregulares», desde que associe o efeito da exclusão à violação de regras estabelecidas e desde que essas regras não tenham por efeito impedir, restringir ou falsear a concorrência. Para se determinar a exclusão, não basta, pois, que as regras do procedimento imponham obrigações que os concorrentes devem cumprir; é ainda indispensável que ali se preveja expressamente a exclusão das propostas como consequência da violação dessas regras ou do incumprimento do que nelas se determina. (…)”.
O artigo 10º do Programa do Procedimento continha o elenco dos documentos que deviam instruir a proposta, elenco esse que foi respeitado pelos concorrentes admitidos a concurso, seja a aqui Autora, seja as Contra-interessadas.
É certo que o Plano de Gestão Ambiental apresentado pela Autora fazia menção a um outro procedimento concursal.
Não obstante, o programa do procedimento sob análise não cuidou de prever qualquer cominação para a eventual omissão do referido documento. O mesmo se atesta quanto ao caderno de encargos, que em momento algum cominava a falta da referência indicada supra com a eventual exclusão da proposta, ou sequer a necessidade da sua regularização.
Perscrutadas as causas de exclusão das propostas elencadas nos artigos 70º e 146º do CCP, em momento algum a não apresentação de tais documentos, que não contêm qualquer termo ou condição de execução do contrato, configura uma tal causa. Pelo contrário, de acordo com o artigo 70º, nº 2, alínea a), do CCP, será causa de exclusão da proposta a não apresentação dos documentos elencados no artigo 57º, nº 1, do mesmo diploma legal. O mesmo se retira do previsto no artigo 146º, nº 2, alínea d), deste mesmo código.
Neste mesmo sentido, a jurisprudência dos tribunais superiores portugueses já teve ocasião de se pronunciar. O Tribunal Central Administrativo do Sul, no seu Acórdão de 10/04/2012, P. 09099/12 (disponível em www.dgsi.pt), afirmou o seguinte: “(…) Uma vez assente que no concurso público em causa a posição de concorrente é detida pela sociedade-mãe, sendo esta detentora da certificação exigida no âmbito da norma ISO 14001:2004, falece o argumento de exclusão assente no artº 146º nº 2 alínea d) do CCP que determina a exclusão das propostas que “não sejam constituídas por todos os documentos exigidos nos termos do disposto no nº 1 do artº 57º”, documentos esses que são a declaração de aceitação do conteúdo do caderno de encargos, documentos que contenham os atributos da proposta, documentos que contenham os termos ou condições da proposta e documento justificativo da apresentação de preço anormalmente baixo, além do disposto nos nºs. 2 a 5 cuja previsão retrata circunstâncias que não vêm ao caso. Tal significa, para efeitos de preenchimento do conceito de proposta enquanto processo documental, que os documentos a considerar são unicamente aqueles a que o artº 57º faz referência o que, atendendo à remissão expressa do artº 146º nº 2 d) - e afora o caso da empreitada (artº 57º nº 2) que não tem aplicação no caso presente -, significa que apenas a falta dos documentos especificados no artº 57º nº 1 a) a d) constitui causa de exclusão da proposta. (…)”
Por outro lado, tudo indica assistir plena razão à Autora quando afirma que tais elementos serão pertinentes apenas para a fase da execução da empreitada. Efectivamente, conforme advém da leitura das Cláusulas Técnicas Especiais do Caderno de Encargos, tais elementos têm como único propósito garantir o cumprimento de certos padrões de ordem ambiental, que apenas importam para a fase da execução do contrato, que não para a escolha do adjudicatário.
Seria, assim, ocioso apreciar e decidir do cumprimento, por banda da Autora e em sede de Plano de Gestão Ambiental, de todos os requisitos elencados nas referidas cláusulas técnicas especiais, apreciação que aqui se dá por prejudicada. Mas sempre se afirme que o lapso na identificação do procedimento concursal a que tal plano dizia respeito sempre seria susceptível de correcção, de acordo com o previsto no artigo 72º, nº 4, do CCP, resultando manifesto e evidente tratar-se de um mero erro na sua identificação, não podendo nunca justificar a exclusão da proposta.
Consequentemente, e face a tudo quanto vem de se expor, procede o alegado vício, pelo que incorre o acto em anulabilidade, por erro sobre os pressupostos, de acordo com o artigo 163º do CPA.»
3.2.11 Vejamos do acerto ou desacerto da decisão.
3.2.12 Comecemos por relembrar que nos termos do Ponto 10.1 do Programa do Concurso as propostas deveriam ser instruídas, entre outros documentos, com o “Plano de Gestão Ambiental”, ali elencado sob alínea j). O qual, nos termos do Ponto 4.2 das Cláusulas Técnicas Especiais do Caderno de Encargos, conjugado com o ponto 4.1, deveria conter deveria abranger todos os itens enunciados no Ponto 4.1 das Cláusulas Técnicas Especiais do Caderno de Encargos, dele constando: i) a descrição das ações a desenvolver no âmbito da presente prestação de serviços; ii) os recursos e meios associados às referidas ações; iii) a identificação dos responsáveis pelas ações a desenvolver; iv) a identificação dos prazos, datas e/ou periodicidade para a implementação das ações definidas (cf. Ponto E) do probatório).
E que o critério de adjudicação adotado, tal como plasmado no Programa do Procedimento, foi o do critério da proposta economicamente mais vantajosa, determinada através da modalidade de multifator, a que alude o art.º 74.º, n.º 1, alínea a) do CCP. Pelo que o critério de adjudicação é, em tal caso, “densificado por um conjunto de fatores, e eventuais subfatores, correspondentes a diversos aspetos da execução do contrato a celebrar” (cf. art.º 74, n.º 1, alínea a) do CCP). Os quais foram indicados na tabela constante do Ponto 17. do Programa do Procedimento nas respetivas ponderações (cf. ponto E) do probatório), e que consistiam nos seguintes 2 fatores: a) Preço e b) Qualidade e Mérito Técnico, na ponderação respetiva de 50%:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
3.2.13 Neste contexto, em que o critério de adjudicação era o da proposta economicamente mais vantajosa determinada através da modalidade de multifator, e em que os fatores, correspondentes aos aspetos da execução do contrato a celebrar submetidos à concorrência eram o «Preço» e a «Qualidade e Mérito Técnico», este último com o subfactor «um diretor técnico por contrato, afeto à prestação de serviços com formação superior e experiência na área de Espaços Verdes/Florestal/Agricultura e/ou Paisagismo por contrato», o documento “Plano de Gestão Ambiental”, elencado no Ponto 10.1, alínea j) do Programa do Concurso constituía um documento que haveria de integrar e instruir a proposta nos termos do art.º 57.º, n.º 1, alínea c) do CCP enquanto “documento exigido pelo programa do procedimento que contenha os termos ou condições relativos a aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, ao qual a entidade adjudicante pretende que o concorrente se vincule”.
Esse, foi aliás, o entendimento desde logo manifestado pela Autora [SCom02...], S.A. na pronúncia que emitiu em sede de audiência prévia no procedimento, quando referiu «(…) 13. Com efeito, os demais aspetos da execução do contrato previstos no caderno de encargos não tendo sido submetidos à concorrência, constituem os termos ou condições aos quais a entidade adjudicante pretende que os concorrentes se vinculem de acordo com o declarado nas suas propostas» (cf. ponto AA) do probatório) e que renovou na ação.
3.2.14 A sentença recorrida mostrou-se ciente de que de acordo com o artigo 70º, nº 2, alínea b) do CCP, “devem ser excluídas as propostas cuja análise revele (…) que apresentam algum dos atributos que violem os parâmetros base fixados no caderno de encargos ou que apresentem quaisquer termos ou condições que violem aspetos da execução do contrato a celebrar por aquele não submetidos à concorrência”.
3.2.15 Mas não acompanhou a tese do Réu MUNICÍPIO ... no sentido da exclusão da proposta da Autora, isto por considerar ser regra elementar da contratação pública a da taxatividade das causas de exclusão das propostas, que o elenco dos documentos que deviam instruir a proposta nos termos do Programa do Procedimento foi observado pela Autora, mesmo que o identificado “Plano de Gestão Ambiental” fizesse menção a um outro procedimento concursal, e que o Programa do Procedimento não cuidou de prever com a exclusão a cominação para a eventual omissão daquele documento.
3.2.16 Com efeito, nos termos do artigo 70º, nº 2, do CCP são excluídas as propostas “cuja análise revele:
a) Que desrespeitam manifestamente o objecto do contrato a celebrar, ou que não apresentam algum dos atributos ou algum dos termos ou condições, nos termos, respectivamente, do disposto nas alíneas b) e c) do n.º 1 do artigo 57.º;
b) Que apresentam algum dos atributos que violem os parâmetros base fixados no caderno de encargos ou que apresentem quaisquer termos ou condições que violem aspectos da execução do contrato a celebrar por aquele não submetidos à concorrência, sem prejuízo do disposto nos n.ºs 10 a 12 do artigo 49.º;
c) A impossibilidade de avaliação das mesmas em virtude da forma de apresentação de algum dos respetivos atributos;
d) Que o preço contratual seria superior ao preço base, sem prejuízo do disposto no n.º 6;
e) Um preço ou custo anormalmente baixo, cujos esclarecimentos justificativos não tenham sido apresentados ou não tenham sido considerados nos termos do disposto no artigo seguinte;
f) Que o contrato a celebrar implicaria a violação de quaisquer vinculações legais ou regulamentares aplicáveis;
g) A existência de fortes indícios de atos, acordos, práticas ou informações suscetíveis de falsear as regras de concorrência.”
E nos termos do disposto nas disposições conjugadas dos art.ºs 146.º, n,º 2 e 148.º, n.º 1 do CCP devem ser excluídas as propostas que:
“a) tenham sido apresentadas depois do termo fixado para a sua apresentação;
b) sejam apresentadas por concorrentes em violação do disposto no n.º 2 do artigo 54.º;
c) sejam apresentadas por concorrentes relativamente aos quais ou, no caso de agrupamentos concorrentes, relativamente a qualquer dos seus membros, a entidade adjudicante tenha conhecimento que se verifica alguma das situações previstas no artigo 55.º;
d) não sejam constituídas por todos os documentos exigidos nos termos do disposto nos n.os 1 e 2 do artigo 57.º e no n.º 1 do artigo 57.º-A;
e) não cumpram o disposto nos n.os 4 e 5 do artigo 57.º ou nos n.os 1 e 2 do artigo 58.º;
f) sejam apresentadas como variantes quando estas não sejam admitidas pelo programa do concurso, ou em número superior ao número máximo por ele admitido;
g) sejam apresentadas como variantes quando não seja apresentada a proposta base;
h) Que sejam apresentadas como variantes quando seja proposta a exclusão da respetiva proposta base;
i) violem o disposto no n.º 7 do artigo 59.º;
j) (Revogada.)
l) não observem as formalidades do modo de apresentação das propostas fixadas nos termos do disposto no artigo 62.º;
m) sejam constituídas por documentos falsos ou nas quais os concorrentes prestem culposamente falsas declarações;
n) sejam apresentadas por concorrentes em violação do disposto nas regras referidas no n.º 4 do artigo 132.º, desde que o programa do concurso assim o preveja expressamente;
o) cuja análise revele alguma das situações previstas no n.º 2 do artigo 70.º”
3.2.17 Ora, desde logo a Autora integrou na sua proposta o documento em causa - o “Plano de Gestão Ambiental” - pelo que não deixou de acompanhar a proposta com o documento de entrega obrigatória. E a circunstância de o mesmo referir uma outra prestação de serviços (a PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE RECOLHA E TRANSPORTE DE RESÍDUOS URBANOS PARA A INFRAESTRUTURA DA CITVRO, LIMPEZA URBANA E RECOLHA DE RESÍDUOS PERIGOSOS), vertendo na menção inicial: «2 INTRODUÇÃO. O presente Plano de Gestão Ambiental (PGA) pretende estabelecer as linhas de orientação para a identificação e avaliação dos Aspectos e Impactes Ambientais associados à PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE RECOLHA E TRANSPORTE DE RESÍDUOS URBANOS PARA A INFRAESTRUTURA DA CITVRO, LIMPEZA URBANA E RECOLHA DE RESÍDUOS PERIGOSOS no Concelho ... e as principais medidas de atuação permitindo a gestão racional dos Aspectos Ambientais, bem como a proteção do Meio Ambiente circundante», não pode equivaler à omissão de documento obrigatório como propugna a Recorrente.
3.2.18 E lido o documento dele não decorre que o “Plano de Gestão Ambiental” nele definido seja incompatível com o objeto do contrato posto a concurso. Cumprindo o mesmo todos os itens enunciados no Ponto 4.1 das Cláusulas Técnicas Especiais do Caderno de Encargos, que deveria conter, dele constando: i) a descrição das ações a desenvolver no âmbito da presente prestação de serviços; ii) os recursos e meios associados às referidas ações; iii) a identificação dos responsáveis pelas ações a desenvolver; iv) a identificação dos prazos, datas e/ou periodicidade para a implementação das ações definidas.
Pelo que não colhe o argumento da Recorrente de que tal Plano é manifestamente inaplicável, equivalendo à sua não apresentação.
3.2.19 E perscrutado o teor do “Plano de Gestão Ambiental” apresentado pela Autora resulta que, distintamente do que foi entendido pelo Júri do Procedimento e sufragado pela Entidade Adjudicante e do que vem defendido pela Recorrente Contrainteressada no presente recurso, o “Plano de Gestão Ambiental” incide e prevê ações atinentes designadamente à gestão de água e de energia e à gestão de resíduos, incluindo a manipulação de resíduos perigosos. Não colhendo a argumentação esgrimida pela Recorrente.
3.2.20 Mostrando-se, pois, correto o entendimento feito na sentença recorrida.
3.2.21 A Autora entregou com a sua proposta o documento elencado no Ponto 10.1, alínea j) do Programa do Concurso que deveria integrar e instruir a proposta nos termos do art.º 57.º, n.º 1, alínea c) do CCP enquanto “documento exigido pelo programa do procedimento que contenha os termos ou condições relativos a aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, ao qual a entidade adjudicante pretende que o concorrente se vincule”.
3.2.22 Por outro lado, também não se verificava qualquer causa de exclusão da proposta prevista no art.º 70º, nº 2, do CCP, seja a enunciada na alínea a), seja a enunciada na alínea b), já que o “Plano de Gestão Ambiental” apresentado não violava os parâmetros base fixados no caderno de encargos nem apresentava quaisquer termos ou condições que violassem aspetos da execução do contrato a celebrar por aquele não submetidos à concorrência. Afastado que está, como se viu supra, que o “Plano de Gestão Ambiental” correspondesse ou integrasse algum atributo da proposta a submeter à concorrência.
3.2.23 Pelo que a proposta da Autora não podia ter sido excluída por não se verificar o fundamento de exclusão em que a Entidade Demandada, aderindo ao Relatório do Júri, se fundou, tendo a sentença recorrida feito correta interpretação e aplicação dos dispositivos dos art.ºs 57.º, n.º 1, alínea c); 70.º, n.º 2, alínea a); 146.º, n.º 2, alínea d) do CCP, que não se mostram por ela violados, e uma correta subsunção dos factos ao direito. Não colhendo neste aspeto o recurso.
3.2.24 E também não colhe o recurso na parte em que se alega que a pretensa "correção" ao abrigo do artigo 72.º, n.º 4, do CCP é inadmissível porque: (i) não se trata de erro corrigível, mas de ausência de documento adequado; (ii) o prazo para correção já havia expirado; (iii) admitir a correção violaria os princípios da igualdade, concorrência e imutabilidade das propostas (artigo 65.º do CCP).
3.2.25 A sentença recorrida entendeu, e bem, que o lapso na identificação do contrato feita no início do “Plano de Gestão Ambiental” que a Autora apresentou constitui um mero erro na sua identificação, não podendo nunca justificar a exclusão da proposta, lapso que sempre seria suscetível de correção, de acordo com o previsto no art.º 72º, nº 4, do CCP.
3.2.27 E assim é, já que o ostensivo lapso de escrita na identificação do contrato na menção inicial do “Plano de Gestão Ambiental” é possível de retificação oficiosa por ser evidente para qualquer destinatário a existência desse mesmo erro e os termos em que o mesmo deve ser corrigido.
3.2.28 Como se sumariou no recente acórdão deste TCA Norte de 23-01-2026, Proc. 927/25.7BEPRT.CN1, de que fomos relatores «(…) IV – A disposição do art.º 72.º, n.º4 do CCP, que impõe ao júri do procedimento o poder-dever de “proceder à retificação oficiosa de erros de escrita ou de cálculo contidos nas candidaturas ou propostas, desde que seja evidente para qualquer destinatário a existência do erro e os termos em que o mesmo deve ser corrigido”, não deixa de ser uma positivação, no âmbito da contratação pública, da norma do art.º 249.º do Código Civil, de acordo com a qual o simples erro de cálculo ou de escrita “revelado no próprio contexto da declaração ou através das circunstâncias em que a declaração é feita” dá direito à retificação desta.(…)».
3.2.29 E tal entendimento em nada bule com os princípios da legalidade, da igualdade, da concorrência, da transparência ou da imutabilidade das propostas, não colidindo com os art.º 1.º, 1.º-A e 65.º do CCP como sustenta a Recorrente.
3.2.30 Pelo contrário. Nos termos do art.º 1.º-A, n.º 1 do CCP na formação e na execução dos contratos públicos devem ser respeitados “os princípios gerais decorrentes da Constituição, dos Tratados da União Europeia e do Código do Procedimento Administrativo, em especial os princípios da legalidade, da prossecução do interesse público, da imparcialidade, da proporcionalidade, da boa-fé, da tutela da confiança, da sustentabilidade e da responsabilidade, bem como os princípios da concorrência, da publicidade e da transparência, da igualdade de tratamento e da não-discriminação”.
3.2.31 E foi na decorrência da Diretiva 2014/24/EU do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos e que revogou a Diretiva 2004/18/CE, visando a sua transposição (bem como a transposição da Diretiva n.º 2014/23/EU, da Diretiva n.º 2014/25/EU e da Diretiva n.º 2014/55/EU) que o DL. n.º 111-B/2017, de 31 de agosto alterou a redação do art.º 72.º do CCP, passando a sua epígrafe a ser “Esclarecimentos e suprimento de propostas e candidaturas”, e os seus n.ºs 3, 4 e 5 passaram inovatoriamente a dispor o seguinte:
“Artigo 72.º
Esclarecimentos e suprimento de propostas e candidaturas
(…)
3 - O júri deve solicitar aos candidatos e concorrentes que, no prazo máximo de cinco dias, procedam ao suprimento das irregularidades das suas propostas e candidaturas causadas por preterição de formalidades não essenciais e que careçam de suprimento, incluindo a apresentação de documentos que se limitem a comprovar factos ou qualidades anteriores à data de apresentação da proposta ou candidatura, e desde que tal suprimento não afete a concorrência e a igualdade de tratamento.
4 - O júri procede à retificação oficiosa de erros de escrita ou de cálculo contidos nas candidaturas ou propostas, desde que seja evidente para qualquer destinatário a existência do erro e os termos em que o mesmo deve ser corrigido.
5 - Os pedidos do júri formulados nos termos dos n.os 1 e 3, bem como as respetivas respostas, devem ser disponibilizados em plataforma eletrónica utilizada pela entidade adjudicante, devendo todos os candidatos e concorrentes ser imediatamente notificados desse facto.”
E o DL. n.º 78/2022, de 7 de novembro veio, entretanto, alterar a redação do n.º 3 do art.º 72º do CCP, visando, como diz no seu preâmbulo, o intuito clarificar e atualizador os normativos, que passou a dispor o seguinte:
“Artigo 72.º
Esclarecimentos e suprimento de propostas e candidaturas
(…)
3 - O júri deve solicitar aos candidatos e concorrentes que, no prazo máximo de cinco dias, procedam ao suprimento de irregularidades formais das suas candidaturas e propostas que careçam de ser supridas, desde que tal suprimento não seja suscetível de modificar o respetivo conteúdo e não desrespeite os princípios da igualdade de tratamento e da concorrência, incluindo, designadamente:
a) A não apresentação ou a incorreta apresentação de documentos que se limitem a comprovar factos ou qualidades anteriores à data de apresentação da candidatura ou da proposta, incluindo as declarações dos anexos i e v ao presente Código ou o Documento Europeu Único de Contratação Pública;
b) A não junção de tradução em língua portuguesa de documentos apresentados em língua estrangeira;
c) A falta ou insuficiência da assinatura, incluindo a assinatura eletrónica, de quaisquer documentos que constituam a candidatura ou a proposta, as quais podem ser supridas através da junção de declaração de ratificação devidamente assinada e limitada aos documentos já submetidos.
(…)”
Abandonando-se nesta nova redação do n.º 3 do art.º 72.º do CCP a expressão de «formalidades não essenciais» que antes ali era usada, e passando-se a aludir-se a «irregularidades formais». Abrangendo estas quer as irregularidades formais das candidaturas quer as das propostas. E foram mantidos os seus nºs 4 e 5, na redação que havia sido introduzida pelo DL. n.º 111-B/2017, de 31 de agosto.
3.2.32 Note-se que a evolução do regime do suprimento de irregularidades enquadra-se na intenção do legislador Europeu transposta pelo legislador Nacional na intenção da “…procura da simplificação, desburocratização e flexibilização dos procedimentos de formação dos contratos públicos, com vista ao aumento da eficiência da despesa pública e à promoção de um melhor e mais fácil acesso àqueles contratos por parte dos operadores económicos”, com medidas de “… simplificação, desburocratização e flexibilização previstas neste diploma (…)” que incluem “… a recuperação da possibilidade de sanar a preterição de formalidades não essenciais pelas propostas apresentadas, evitando exclusões desproporcionadas e prejudiciais para o interesse público (…)” como se lê no Preâmbulo do DL. n.º 111-B/2017, de 31 de agosto.
3.2.33 Aqui chegados, e por tudo o visto, não colhendo as conclusões 3.ª a 14.ª das alegações de recurso, o recurso tem que claudicar, devendo ser-lhe negado provimento.
O que se decide.
*
IV. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da subsecção de Contratos Públicos deste Tribunal em negar provimento ao recurso, confirmando-se a sentença recorrida.
*
Custas pela Recorrente Contrainteressada (cf. artigo 527.º, nºs 1 e 2 do CPC e artigos 7.º e 12.º, nº 2 do RCP e 189.º, nº 2 do CPTA), com dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça ao abrigo do n.º 7 do artigo 6.º do RCP, na medida em que o valor da causa, fixado em 5.645.324,88 €, excede o patamar de €275.000, e dos tramites processuais seguidos na 1ª instância resulta que não ter havido lugar a audiência de julgamento, tendo a sentença que apreciou o mérito do processo sido proferida logo em sede de saneador-sentença, com base na prova documental junta aos autos, justificando a especificidade da situação, feita à luz dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, a dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça para além do valor referido. O que se decide.
*
Notifique.
D.N.
Porto, 6 de fevereiro de 2026
Maria Helena Canelas (relatora)
Tiago Afonso Lopes de Miranda (1º adjunto)
Maria Clara Ambrósio (2ª adjunta) |
