| Decisão Texto Integral: | Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte: *
I Relatório
A SANTA CASA DA MISERICÓRDIA – OBRA (...) (MOF), vem recorrer, em separado, do segmento do Despacho Saneador que absolveu parcialmente da instância o Demandado MINISTÉRIO DO PLANEAMENTO E DAS INFRAESTRUTURAS, tendo apresentado as seguintes Conclusões:
“I. A Recorrente subscreve, inteiramente, a tese sustentada por FERNANDA PAULA OLIVEIRA no estudo «A impugnação contenciosa, direta e indireta ou incidental, de normas regulamentares contidas nos planos urbanísticos», publicado pelo Centro de Estudos Judiciários no seu e-book intitulado Contencioso dos Planos Urbanísticos.
II. Conforme aí se defende, «não corresponde à realidade conterem os programas apenas normas meramente programáticas, orientadoras ou consagrando diretivas. Pelo contrário, muitas dessas normas podem ter (e têm) um conteúdo muito preciso, procedendo ora a uma afetação do solo a finalidades e usos específicos, ora definindo comportamentos concretos a adotar pelos particulares ou que lhes são proibidos».
III. «Também nos agora designados programas especiais encontramos normas precisas de planeamento. Assim, estes instrumentos de gestão territorial, com vista a desempenhar cabalmente a sua função (que é a de estabelecer regimes de salvaguarda de recursos e valores naturais e regimes de gestão compatível com a utilização sustentável do território), devem conter normas que identificam as “ações permitidas, condicionadas ou interditas, relativas à ocupação, uso e transformação do solo” (portanto, com incidência territorial urbanística) – cfr. n.º 2 do artigo 44.º do RJIGT. É este tipo de normas que, segundo o RJIGT, tem de ser integralmente “vertido” para os planos municipais, e que, por isso, vinculará (ainda que por intermédio do plano municipal), os particulares: nestes casos, a afetação da esfera jurídica destes decorre, ao fim e ao cabo, da concreta opção constante do programa, já que o plano é apenas o “veículo de transmissão” do conteúdo definido naquele programa».
IV. Tanto os planos como os programas «devem ser elaborados com respeito por parâmetros de vinculação a que se encontram adstritos. Logo, todos eles, desde que contenham invalidades, devem poder ser objeto de impugnação judicial, sendo a via adequada para o efeito a da impugnação de normas prevista no CPTA».
V. «Uma vez que o artigo 73.º do CPTA limita a declaração de ilegalidade […] às normas imediatamente operativas, e uma vez que o referido artigo 7.º [do RJIGT apenas se refere à impugnação de normas de planos diretamente vinculativos dos particulares, a conclusão que, em princípio, se imporia é a de que o legislador terá feito corresponder o conceito de instrumento de gestão territorial diretamente vinculativo dos particulares ao conceito de norma imediatamente operativa (e, a contrario, terá feito uma correspondência entre instrumento de gestão territorial não diretamente vinculativo dos particulares ao conceito de norma apenas mediatamente operativa)».
VI. Todavia, «esta leitura é, quanto a nós, de rejeitar.
Com efeito, o que, na nossa opinião, diferencia os programas dos planos não é o tipo de eficácia (imediata ou mediatamente operativa), mas os respetivos destinatários: todos os instrumentos de gestão territorial são vinculativos: uns vinculam apenas (diretamente) entidades públicas; outros, para além das entidades públicas, vinculam ainda direta e imediatamente os particulares».
VII. «Esta diferença quanto aos destinatários das normas poderá, é certo, ter relevo; não porém quanto às vias a utilizar (declaração de ilegalidade da norma ou sua impugnação apenas a título incidental), mas, quanto muito, quanto à legitimidade para tal impugnação».
VIII. «Exemplo de normas que definem, com precisão, as prescrições aplicáveis a uma determinada área territorial, são as diretivas de um programa especial (por exemplo, da orla costeira), que fixam as ações proibidas ou condicionadas com uma determinada incidência territorial».
IX. «Ainda que estas normas, para produzirem efeitos em relação aos particulares e, por essa via, os afetarem, tenham de ser integradas nos planos municipais, a verdade é que, por tal integração ser obrigatória, o proprietário do terreno abrangido por aquela proibição ou condicionamento vai ser, com elevado grau de certeza, direta e imediatamente lesado por essa norma».
X. «Não vemos, assim, como negar-lhe, se ele assim o pretender, a possibilidade de impugnar diretamente aquela norma sem necessidade de aguardar a respetiva integração nos planos municipais».
XI. «Neste caso, estará em causa, da perspetiva da legitimidade, uma ação particular intentada por quem possa previsivelmente vir a ser afetado pela norma em momento próximo».
XII. Antes mesmo – ou independentemente – de alteração ser vertida no Plano Diretor Municipal, por efeito da alteração da REN operada pelas normas impugnadas nos autos, logo fica diminuído o valor de qualquer terreno (como os que se discutem) cuja capacidade construtiva seja reduzida em virtude da mesma alteração, precisamente porque o estatuto jus-urbanístico fica, com a inclusão em REN, definido.
XIII. Não subsistem dúvidas de que a competência para a inclusão de áreas em REN caiba às CCDR, como claramente resulta do Regime Jurídico da Reserva Ecológica Nacional invocado na douta decisão em exame.
XIV. Tal inclusão redunda, ope legis, na sujeição dos terrenos abrangidos a restrições, maxime as enunciadas sob o art. 20 do citado Regime Jurídico.
XV. Como bem ensina FERNANDO ALVES CORREIA (Manual de Direito do Urbanismo, cit., p. 275 e ss.), o regime jurídico da REN e a delimitação dos solos que a integram constituem uma disciplina dos solos que deve ser observada pelos planos – funcionando, por isso, como um limite à discricionariedade de planeamento – e, simultaneamente, uma prescrição diretamente vinculativa da Administração e dos particulares com reflexos na ocupação, uso e transformação do solo.
XVI. Por tudo quanto antecede, as normas impugnadas nos autos têm de considerar--se imediatamente operativas, para efeitos do disposto no art. 73-1/a do CPTA.
XVII. O Tribunal a quo fez, por conseguinte, errada interpretação e aplicação desse preceito legal.
TERMOS EM QUE, no provimento do recurso, deve revogar-se a douta decisão impugnada e determinar-se que os autos prossigam também quanto aos pedidos enunciados sob as alíneas a) e b) do fecho do libelo.”
O Recurso veio a ser admitido por Despacho de 8 de Abril de 2021
Não foram apresentadas contra-alegações de Recurso.
Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
II - Questões a apreciar
Importa apreciar e decidir as questões colocadas pela Recorrente, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA, onde se pugna pela impugnação contenciosa imediata das normas regulamentares contidas nos planos urbanísticos, no caso, da nova delimitação de REN.
III - Do Despacho Recorrido
No que aqui releva, consta do Recorrido Despacho:
“(…) Da “ilegitimidade” da A. (processo n.º 198/18.1BECBR):
Alega o R. MPI que, no que respeita ao meio processual de impugnação de regulamentos, o primeiro critério de legitimidade previsto no art.º 73.º, n.º 1, do CPTA não é aplicável à A., porquanto não são as normas da REN que são imediatamente operativas, mas antes as normas do PDM, as quais assumem um conteúdo imediatamente lesivo para a esfera jurídica do particular e provocam a desvalorização patrimonial do ativo imobiliário da A. em consequência da integração dos seus terrenos na REN. Mais refere que também não se verifica, no caso da A., a condição de legitimidade do art.º 73.º, n.º 3, do CPTA, porque o pedido formulado na presente ação se consubstancia na impugnação direta das normas de delimitação da REN, não pressupondo qualquer ato de aplicação. Conclui, por isso, que a A. não preenche nenhuma das condições de legitimidade legalmente previstas, devendo a mesma considerar-se parte ilegítima.
A A. pronunciou-se, em sede de réplica, pela improcedência da exceção.
Importa, desde já, esclarecer que a questão ora suscitada pelo R. MPI não se reconduz, em rigor, a uma eventual situação de ilegitimidade processual da A., mas antes à possível verificação da exceção relativa à falta do pressuposto processual previsto no art.º 73.º, n.º 1, do CPTA referente à imediata operatividade das normas impugnadas (art.º 5.º, n.º 3, do CPC).
(…)
Nos presentes autos (processo n.º 198/18.1BECBR), a A. pede, além do mais, que seja declarada a ilegalidade das normas da alteração da delimitação da Reserva Ecológica Nacional (REN) do Município (...), aprovadas pela Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Centro e publicadas, pelo Aviso n.º 11627/2017, no Diário da República, 2.ª série, n.º 190, de 02/10/2017, normas que retiraram capacidade edificativa à “Quinta (...)”, propriedade da A., nomeadamente pela inclusão da sua maior parte em área de REN (zona ameaçada pelas cheias), conforme decorre da Carta da REN e da correspondente planta de condicionantes que integra o PDM da (...). Em consequência, pede que seja declarada a repristinação do estatuto jus-urbanístico das suas propriedades, tal como se encontrava antes da identificada alteração da Carta da REN.
Este pedido de declaração de ilegalidade de normas é efetuado ao abrigo do art.º 73.º, n.º 1, alínea a), do CPTA, alegando a A. que foi diretamente lesada pela vigência das normas em crise, que são imediatamente operativas, no sentido em que definem o estatuto jus urbanístico dos terrenos que se discutem e, por conseguinte, do seu valor. Ou seja, está em causa, segundo a própria A., um pedido de declaração de ilegalidade, com força obrigatória geral, de normas imediatamente operativas.
A questão que ora se coloca é, pois, a de saber se as normas concretamente impugnadas são, ou não, imediatamente operativas, para o efeito de se mostrar preenchido o pressuposto de que depende, como vimos, a declaração da sua ilegalidade com força obrigatória geral, como é peticionado na presente ação.
E julgamos que a resposta deve ser negativa, senão vejamos.
As normas imediatamente operativas são aquelas que, como a própria designação inculca, produzem imediatamente efeitos na esfera jurídica dos interessados, isto é, independentemente da prática de um ato administrativo de aplicação.
(…)
Não podemos, porém, salvo o devido respeito, afirmar que as normas da alteração da delimitação da REN do Município (...), aprovadas pela Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Centro e publicadas, pelo Aviso n.º 11627/2017, no Diário da República, 2.ª série, n.º 190, de 02/10/2017, são, elas próprias, normas imediatamente operativas e, como tal, suscetíveis de um pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, nos termos do art.º 73.º, n.º 1, alínea a), do CPTA.
Com efeito, do referido Aviso n.º 11627/2017 – que incorpora as normas aqui sindicadas – consta, além do mais, o seguinte:
2 “A Câmara Municipal da (...) apresentou, nos termos do n.º 1 do artigo 11.º, por remissão do n.º 3 do artigo 16.º do Decreto-Lei n.º 166/2008, de 22 de agosto, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 239/2012, de 2 de novembro (RJREN), uma proposta de alteração da delimitação da Reserva Ecológica Nacional (REN) do município, aprovada e publicada pela Portaria n.º 1046/93, de 18 de outubro, com a Declaração de retificação n.º 198-A/93, de 18 de março.
A proposta de alteração da delimitação da REN insere-se no âmbito da Revisão do Plano Diretor Municipal da (...) (PDM), enquadrada no regime procedimental de alteração previsto no n.º 2 do artigo 16.º do RJREN.
A presente proposta obteve parecer favorável na 4.ª Reunião Plenária e Final da Comissão de Acompanhamento da revisão do PDM, sendo que o respetivo parecer se encontra consubstanciado em ata da reunião daquela Comissão, realizada em 26 de janeiro de 2017, subscrita pelos representantes que a compõem, bem como na documentação relativa às demais diligências no âmbito do respetivo procedimento, nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 15.º do RJREN.
Assim, em conformidade com o disposto nos artigos 11.º, 12.º, 15.º e 16.º do RJREN, faz -se público o seguinte:
1 – É aprovada a alteração da delimitação da Reserva Ecológica Nacional do Município (...), com as áreas a integrar e a excluir identificadas na planta e no quadro anexo ao presente aviso, que dele fazem parte integrante.
2 – É publicada a carta da REN do Município (...), republicando a versão aprovada.
3 – A referida carta, o quadro anexo e a memória descritiva do presente processo podem ser consultados na Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Centro e na Direção-Geral do Território.
4 – O presente aviso produz efeitos no dia seguinte ao da sua publicação”.
Estamos, assim, em presença de normas emanadas ao abrigo do disposto no Decreto-Lei n.º 166/2008, de 22/08, diploma que estabelece o Regime Jurídico da Reserva Ecológica Nacional (REN).
Estipula o n.º 3 do art.º 16.º do aludido Decreto-Lei, com a epígrafe “Alterações da delimitação da REN”, que, “(…) as alterações à delimitação da REN seguem, com as devidas adaptações, o procedimento previsto nos artigos 10.º e 11.º ou o procedimento previsto no artigo anterior quando a proposta de alteração de delimitação ocorra em simultâneo com a elaboração, alteração ou revisão de um plano territorial de âmbito municipal ou intermunicipal”. Terá sido esta última situação aquela que ocorreu no caso dos autos, uma vez que, segundo a alegação da A., a alteração da delimitação da REN do Município (...) decorreu no contexto da revisão e posterior aprovação do novo PDM da (...) (em 2017).
(…)
Daqui se retira, portanto, que a alteração da delimitação da REN do Município (...) que foi aprovada pela Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Centro e que foi publicada, em Diário da República, através do Aviso n.º 11627/2017, tudo em conformidade com os procedimentos previstos nos art.os 11.º, 12.º, 15.º e 16.º do Regime Jurídico da REN – normas aqui impugnadas –, deve vir identificada na planta de condicionantes dos planos territoriais de âmbito municipal, sendo que, in casu, e como a própria A. reconhece, tal alteração vem efetivamente identificada na correspondente planta de condicionantes que integra o novo PDM da (...) (de 2017).
Tal integração das áreas da REN (e da alteração da sua delimitação) no novo PDM da (...) encontra-se, aliás, em consonância com o que dispõe o art.º 97.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 80/2015, de 14/05 (que aprovou a revisão do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial), nos termos do qual “o plano diretor municipal é constituído por: a) regulamento; b) planta de ordenamento, que representa o modelo de organização espacial do território municipal, de acordo com os sistemas estruturantes e a classificação e qualificação dos solos, as unidades operativas de planeamento e gestão definidas e, ainda, a delimitação das zonas de proteção e de salvaguarda dos recursos e valores naturais; c) planta de condicionantes que identifica as servidões administrativas e as restrições de utilidade pública em vigor que possam constituir limitações ou impedimentos a qualquer forma específica de aproveitamento”
Ora, sendo a REN, como se sabe, uma restrição de utilidade pública (cfr. art.º 2.º, n.º 2, do Regime Jurídico da REN), deve a mesma (e respetivas alterações) ser devidamente identificada na planta de condicionantes que constitui o PDM respetivo.
Ademais, cumpre ter em atenção que, segundo o art.º 46.º, n.º 2, da Lei n.º 31/2014, de 30/05 (Lei de bases gerais da política pública de solos, de ordenamento do território e de urbanismo), “os planos territoriais de âmbito intermunicipal e municipal vinculam as entidades públicas e ainda, direta e imediatamente, os particulares”. Do mesmo modo, de acordo com o art.º 3.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 80/2015, de 14/05, “os planos territoriais vinculam as entidades públicas e, direta e imediatamente, os particulares”. A respeito dos comandos contidos em planos urbanísticos, tal como o PDM, tem sido entendido que os mesmos são suscetíveis de projetar os seus efeitos de modo direto e imediato na esfera de direitos e interesses dos particulares que por eles sejam afetados, o que sucede com o conjunto formado pelos regulamentos dos planos, onde são definidas as regras jurídicas respeitantes à ocupação, uso e transformação do solo abrangido pelos planos, bem como com as plantas representativas da expressão territorial das regras jurídicas que compõem os regulamentos. Ou seja, e sem prejuízo de uma avaliação casuística, tem sido entendido que os comandos contidos em planos urbanísticos (onde se inclui o PDM) podem efetivamente ser qualificados como normas imediatamente operativas (cfr. M. Aroso de Almeida e C. A. Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 4.ª ed., 2017, Almedina, p. 521).
Aqui chegados, considerando tudo o que acima deixámos exposto, não se vislumbra em que medida as normas da alteração da delimitação da REN do Município (...), como tal aprovadas pela Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Centro e publicadas, pelo Aviso n.º 11627/2017, no Diário da República, 2.ª série, n.º 190, de 02/10/2017, assumem, por si só, a natureza de normas imediatamente operativas para efeitos de declaração da sua ilegalidade com força obrigatória geral.
Isto porque, tendo em conta a sua integração na planta de condicionantes do PDM da (...), não se descortina de que forma os efeitos das normas sindicadas se projetam direta e imediatamente na esfera jurídica dos particulares, in casu, da A., porquanto sempre a produção desses efeitos carecerá, antes de mais, da sua integração naquele plano municipal, cujas normas, essas sim, poderão produzir efeitos diretos e imediatos no caso concreto de cada particular (e sendo que tais normas do PDM, na parte em que incluíram a propriedade da A. em área de espaços verdes urbanos, em zona inundável, de REN – zona ameaçada pelas cheias – e em zona acústica sensível e de conflito acústico, conforme as respetivas plantas de ordenamento e de condicionantes, foram especificamente impugnadas pela A. no âmbito do processo n.º 149/18.3BECBR).
Assim, impõe-se concluir que as normas impugnadas – as normas da alteração da delimitação da REN do Município (...), aprovadas pela Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Centro e publicadas, pelo Aviso n.º 11627/2017, no Diário da República, 2.ª série, n.º 190, de 02/10/2017 – não são normas imediatamente operativas e, como tal, não são suscetíveis de um pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, nos termos do art.º 73.º, n.º 1, alínea a), do CPTA.
Falha, portanto, no que concerne aos pedidos formulados nas alíneas a) e b) do petitório final (ação n.º 198/18.1BECBR), o pressuposto processual previsto no art.º 73.º, n.º 1, do CPTA referente à imediata operatividade das normas impugnadas.
Ora, a falta deste pressuposto constitui uma exceção dilatória inominada, que obsta a que o Tribunal conheça do mérito da causa e dá lugar à absolvição da instância (cfr. art.º 89.º, n.º 2, do CPTA e art.os 576.º, n.º 2, e 578.º do CPC, aplicáveis ex vi art.º 1.º do CPTA).
Deste modo, no que se refere aos pedidos deduzidos na ação n.º 198/18.1BECBR, impõe-se o prosseguimento dos autos unicamente para efeitos de apreciação do pedido formulado na alínea c) do respetivo petitório final.
Termos em que se julga procedente a exceção dilatória inominada de falta do pressuposto processual previsto no n.º 1 do art.º 73.º do CPTA, referente ao caráter imediatamente operativo das normas impugnadas, e, em consequência, absolve-se o R. MPI da instância no que concerne aos pedidos formulados nas alíneas a) e b) do petitório final da
ação n.º 198/18.1BECBR.”
IV – Do Direito
Importa agora analisar e decidir o suscitado.
Enquadrando a questão controvertida, refira-se que os planos urbanísticos estão necessariamente vinculados à lei o que se traduz na submissão a vários subprincípios:
a) o princípio da homogeneidade da planificação - que se traduz na intenção da lei em submeter as áreas rurais e as urbanas a um mesmo tipo de plano, com a finalidade de equiparar as condições de vida na cidade e no campo.
A sujeição dessas áreas ao PDM não impede que as áreas urbanas e as urbanizáveis venham a ser objeto de uma planificação específica, mediante a elaboração de planos de urbanização ou planos de pormenor.
b) Princípio da tipicidade dos planos urbanísticos - com este princípio quer expressar-se a ideia de que a Administração não pode elaborar os planos que entender, mas apenas aqueles que a lei prevê de um modo típico.
c) Princípio do desenvolvimento urbanístico em conformidade com o plano e o princípio da obrigação de planificação - significa que o desenvolvimento e a evolução urbanísticos não pode ser deixado ao respetivo crescimento natural, mas antes devem ser ordenados e disciplinados pelos planos urbanísticos previstos na lei.
Por outro lado, a lei criou mesmo uma obrigação de elaboração de alguns tipos de planos, pelo que em relação a eles a entidade administrativa não goza de qualquer poder discricionário quanto à decisão de elaborar, ou não, tal plano.
A este propósito, refira-se que os municípios há muito que têm de criar áreas de desenvolvimento urbano prioritária
d) O princípio da definição pela lei do procedimento de formação dos planos urbanísticos- A lei prescreve, especialmente no que concerne ao PDM, um procedimento necessário de modo a que o plano se apresente simultaneamente como um procedimento e como um produto de uma ponderação entre os múltiplos interesses envolvidos.
e) O princípio da determinação pela lei de um regime particular para certos tipos de bens - O princípio da discricionariedade da planificação pela Administração tem maior relevância no domínio do conteúdo dos planos, isto é, no campo das soluções a adotar quanto ao regime de ocupação, uso e transformação do território por ele abrangido.
Em qualquer caso, e no que aqui releva, são em grande número as limitações legais a esta liberdade de modelação do conteúdo dos planos, tanto de carácter real (tendo em conta as próprias características das coisas) como de carácter funcional (tendo em conta o destino que as coisas recebem por determinação legal).
São do referido exemplos, as áreas inseridas na RAN, REN, parques e reservas naturais, etc., que desde logo condicionam incontornável e designadamente os PDM que venham a ser aprovados, o que como se verá, tem relevância para a sua operacionalidade imediata.
Como refere Fernando Alves Correia, Manual do… cit., págs. 263/275) “A REN, (…) visa salvaguardar "os valores ecológicos e o homem" e constitui uma estrutura biofísica básica e diversificada que garante a proteção do ecossistema, através do condicionamento à utilização de áreas com características ecológicas específicas. Depois da alteração feita ao regime da REN pelo Decreto-Lei n.º 180/2006, de 6 de setembro, subsequente a alguma crítica da doutrina que propunha a possibilidade de ocupação dos solos nela abrangidos por uma via positiva e não apenas em sede negativa ou de proibição, veio a possibilitar-se a realização de um conjunto de ações "insuscetíveis de prejudicar o equilíbrio ecológico", desde que, nomeadamente, autorizadas pela "comissão de coordenação e desenvolvimento regional" (Fernando Alves Correia, Manual do… cit., págs. 263/275
Recentrando a questão na matéria controvertida, refira-se que, se é certo que a leitura literal dos normativos invocados parece dar razão ao entendimento adotado em 1ª Instância, a realidade aparta, no entanto, tal perspetiva, até pela vinculatividade da REN para com o PDM.
Esse é igualmente, e de algum modo, o entendimento de Fernanda Paula oliveira, em publicação trazida aos Autos pela Recorrente (E-book do CEJ - Centro de Estudos Judiciários “Contencioso dos Planos Urbanísticos”.
Aí se sublinha, designadamente, que no nosso ordenamento jurídico urbanístico se estabeleceu que as normas programáticas vinculativas dos particulares, necessitam da intermediação das normas dos planos, concentrando-se no Plano Diretor Municipal as regras definidoras do regime de ocupação, uso e transformação do solo por eles abrangido.
Assim, o legislador cuidou de assegurar que os Planos Municipais deveriam integrar todas as normas que, em função da sua “incidência territorial urbanística”, condicionem a ocupação, uso e transformação do solo (cfr. artigo 46.º, n.ºs 4 a 66, da Lei de Bases e artigo 3.º, n.º 5; artigo 44.º, n.º 2 e artigo 78.º do RJIGT).
Deste modo, a incorporação das normas dos programas com incidência territorial urbanística nos planos, determina que essas normas acabem por vincular diretamente o município, o qual, por razões de operacionalidade, se obriga a integrá-las nos Planos.
Correspondentemente, estando em causa normas dos programas com opções objetivas, a sua absorção pelo Plano Diretor Municipal deverá ocorrer no âmbito de um procedimento de alteração por adaptação, como decorre do n.º 2 do artigo 121.º do RJIGT, ficando o Município sem margem de manobra, o que determina o caráter vinculativo daquelas normas.
Mostra-se assim evidente que os Programas não contêm apenas e necessariamente normas programáticas, atento o seu, muitas vezes, manifesto caráter vinculativo.
Essas normas e regras ao se integrarem em Planos Municipais, designadamente no PDM, acabam potencialmente por terem um conteúdo preciso, afetando, desde logo e potencialmente o uso do solo em questão a finalidades e usos específicos, com os quais o PDM se terá, por assim dizer, que conformar.
Como refere Ana Raquel Moniz (Cfr. “O controlo judicial do exercício do poder regulamentar no Código de Processo nos Tribunais Administrativos revisto”, in., Comentários à revisão do ETAF e do CPTA, cit., p. 703-704), “o conceito de ilegalidade subjacente ao contencioso das normas envolve não apenas as situações de invalidade decorrentes da violação de lei, mas também as ofensas a outros parâmetros de vinculação a que se encontram adstritos: assim, e para além dos atentados contra a Constituição e a lei, estão compreendidas as invalidades decorrentes da violação de outros planos ou programas de ordem superior e a violação de princípios gerais de direito administrativo ou princípios específicos de planeamento (os quais assumem particular relevo por a atividade de planeamento envolver amplas margens de discricionariedade).”
É, pois, premente reconhecer que todos os instrumentos de gestão territorial, sejam eles Planos, mas também os Programas, deverão ser elaborados no respeito pelos parâmetros de vinculação a que se encontram adstritos, em face do que, por natureza, todos eles poderão potencialmente ser diretamente impugnáveis, no pressuposto de conterem invalidades.
Aqui chegados, importará verificar, em concreto, se a controvertida redefinição e reconfiguração da REN se mostrará imediatamente operativa.
Decorre do n.º 1 do artigo 73.º do CPTA [na redação aqui aplicável - anterior à introduzida pela Lei n.º 118/2019], o seguinte:
“1 A declaração de ilegalidade com força obrigatória geral de norma imediatamente operativa pode ser pedida por quem seja diretamente prejudicado pela vigência da norma ou possa vir previsivelmente a sê-lo em momento próximo, independentemente da prática de ato concreto de aplicação, pelo Ministério Público e por pessoas e entidades nos termos do n.º 2 do artigo 9.º, assim como pelos presidentes de órgãos colegiais, em relação a normas emitidas pelos respetivos órgãos.”
No que aqui releva, uma norma será imediatamente operativa se produzir os seus efeitos imediatamente na esfera jurídica dos interessados, independentemente da prática de um concreto ato de aplicação, e será mediatamente operativa se apenas for suscetível de produzir os seus efeitos através de atos administrativos subsequentes que procedam à respetiva aplicação.
Estando em causa uma norma imediatamente operativa, poderão os interessados reagir através da apresentação de um pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral (cfr. n.º 1 do artigo 73.º do CPTA) ou de um pedido de desaplicação (cfr. n.º 2 do artigo 73.º do CPTA), desde que se encontrem preenchidos os requisitos constantes das alíneas a) a d) do n.º 1 do artigo 281.º da Constituição da República Portuguesa. Cfr. Mário Aroso de Almeida/Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 4.ª Edição, 2017, p. 518; Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 15.05.2001, proferido no âmbito do Proc. n.º 047323.
No entanto, atenta a circunstância do artigo 73.º do CPTA limitar a declaração de ilegalidade às normas imediatamente operativas, e uma vez que o artigo 7.º apenas se refere à impugnação de normas de planos diretamente vinculativos dos particulares, tal pareceria ir ao encontro do decidido em 1ª Instância, entendendo-se que o legislador teria feito corresponder o conceito de instrumento de gestão territorial diretamente vinculativo dos particulares, ao conceito de norma imediatamente operativa.
Em linha com o discorrido por Fernanda Paula Oliveira no E-book do CEJ já referenciado, não se vislumbra que assim seja.
Com efeito, o que diferenciará predominantemente os programas dos planos não será tanto o tipo de eficácia, imediata ou mediatamente operativa, mas os respetivos destinatários.
Efetivamente, todos os instrumentos de gestão territorial serão vinculativos relativamente aos seus destinatários.
Na situação aqui em questão, em que está em causa a definição de uma zona REN, com as suas emergentes limitações edificativas, e em que as mesmas terão de integrar em momento ulterior o PDM, para produzirem efeitos, o que é facto é que, sendo tal integração obrigatória, o titular do terreno abrangido pelas condicionantes da REN, vai ser, com elevado grau de certeza, direta e imediatamente lesado por essas limitações, designadamente de caráter edificativo.
Em face do que precede, não se vislumbram razões justificativas de ser negada a possibilidade do titular do terreno abrangido por REN ainda não transposta para o PDM, poder de imediato impugna-la diretamente.
Está assim em causa uma ação judicial intentada por quem possa previsivelmente vir a ser afetado pela norma em momento ulterior.
Estão, pois, em causa normas imediatamente operativas, que podem potencialmente determinar consequências imediatas na esfera jurídica dos proprietários cujos terrenos foram integrados em zona REN,
Assim, a alteração da delimitação da REN efetuada pela CCDRCentro não só é imediatamente vinculativa para o Município (...) como também afeta, de modo imediato, a esfera jurídica do proprietário de terrenos em que aquela alteração incida, em decorrência da verificada mudança do seu estatuto jus-urbanístico.
É incontornável que, ainda antes de a alteração ser transposta para o Plano Diretor Municipal, fica desde logo diminuído o valor do terreno abrangido pela novel delimitação da REN, desde logo, pela eliminação da sua capacidade edificativa, “prejuízo” que é imediato, independentemente do momento em que tal venha a ser absorvido pelo PDM.
Como bem refere FERNANDO ALVES CORREIA (in Manual de Direito do Urbanismo, cit., p. 275 e ss.), "O regime jurídico da REN e a delimitação dos solos que a integram constituem uma disciplina dos solos que deve ser observada pelos planos – funcionando, por isso, como um limite à discricionariedade do planeamento – e, simultaneamente, uma prescrição diretamente vinculativa da atividade da Administração e dos particulares com reflexos na ocupação, uso e transformação do solo, em todas as áreas não abrangidas por qualquer plano municipal de ordenamento do território (por exemplo, nos casos em que o plano municipal se encontra total ou parcialmente suspenso)".
Em face de tudo quanto supra ficou expendido, os segmentos decisórios objeto de impugnação na presente Ação, por se reportarem a situações imediatamente operativas, têm de se considerar também imediatamente impugnáveis, para efeitos do disposto no art. 73-1/a do CPTA.* * *
Deste modo, em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte, conceder provimento ao Recurso, revogando-se a decisão objeto de impugnação.* Sem Custas, por ausência de contra-alegações de Recurso * Porto, 2 de junho de 2021
Frederico de Frias Macedo Branco
Nuno Coutinho
Paulo Magalhães (Em substituição) |
