Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
DESNECESSIDADE DE PRODUÇÃO DE PROVA TESTEMUNHAL/FUNDAMENTAÇÃO DO ACTO/PRINCÍPIOS - NÃO SOBREPOSIÇÃO DE PRINCÍPIOS AO DA LEGALIDADE;
Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte | |
| Processo: | 00839/18.0BEPRT |
| |
| Secção: | 1ª Secção - Contencioso Administrativo |
| |
| |
| Data do Acordão: | 04/09/2021 |
| |
| Tribunal: | TAF do Porto |
| |
| Relator: | Maria Fernanda Antunes Aparício Duarte Brandão |
| |
| Descritores: | AÇÃO ADMINISTRATIVA/REVOGAÇÃO DO TÍTULO DE UTILIZAÇÃO DOS RECURSOS HÍDRICOS (TURH) E PROIBIÇÃO DE PRATICAR OS EMBARCADOUROS INSTALADOS NOS CAIS DO OURO (PORTO) E AFURADA (VILA NOVA DE GAIA) E REMOÇÃO DAS LONAS DOS CAIS DO OURO E DA AFURADA/ DESNECESSIDADE DE PRODUÇÃO DE PROVA TESTEMUNHAL/FUNDAMENTAÇÃO DO ACTO/PRINCÍPIOS - NÃO SOBREPOSIÇÃO DE PRINCÍPIOS AO DA LEGALIDADE; |
| |
| |
| Recorrente: | M., Lda |
| Recorrido 1: | A., SA |
| Votação: | Unanimidade |
| |
| |
| Meio Processual: | Acção Administrativa Especial para Impugnação de Acto Administrativo (CPTA) - Recurso Jurisdicional |
| Decisão: | Negar provimento ao recurso. |
| |
| |
| Aditamento: | |
| Parecer Ministério Publico: | Não emitiu parecer. |
| 1 | |
| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na secção de contencioso administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte: RELATÓRIO M., LDA. instaurou ação administrativa contra a A., S.A., ambas melhor identificadas nos autos, impugnando as deliberações, datadas de 11/01/2018, que determinaram a revogação do Título de Utilização dos Recursos Hídricos (TURH) n.º 2014GD00007, a proibição de praticar os embarcadouros instalados nos Cais do Ouro (Porto) e da Afurada (Vila Nova de Gaia) e a remoção das lonas dos Cais do Ouro e da Afurada. Para o efeito, alegou, em síntese, que “por carta datada de 16 de Janeiro de 2018, com referência ao ofício 63/2018, a Ré notificou a Autora da deliberação do seu Conselho de Administração, no sentido de tornar definitiva a deliberação de 04 de Outubro de 2017, no sentido de: - Revogar o TURH (Título de Utilização dos Recursos Hídricos na 2014GD 100007, atribuído à sociedade M., Lda., por violação do disposto nas suas cláusulas 4.º e 10.º, -Proibição da empresa de praticar nos embarcadouros instalados nos cais do Ouro [Porto) e da Afurada (Vila Nova de Gaia); -Revogação imediata do Certificado de Utilização da Via (CUV), atribuído à embarcação" Flor do Douro". b) Por carta datada de 16/01/2018, com referência ao ofício 60/2018, a Ré notificou a Autora que o seu Conselho de Administração deliberou que fosse ordenada a retirada das lonas, em apreço, num prazo de 10 dias, a contar da notificação da presente decisão, considerando que os cais do Ouro e da Afurada são públicos e que não foi autorizada a colocação de lonas em apreço."; c) Posteriormente, por carta datada de 16/02/2018, a Ré notificou a Autora, ainda sobre o assunto das supra referidas lonas, para, em oito dias proceder à sua retirada. Conforme documentos 1, 2 e 3 que junta e cujo teor dá aqui por integralmente reproduzido para todos os efeitos legais.” Sustenta que tais atos estão feridos de “nulidade por falta de fundamentação, carecendo de forma legal - artigo legal-artigo 161.º, n. 2, alínea g), 114.º, n.º 2, alínea a), 152.º, n° 1, alínea a), 153.º, n.º l e 2, todos do CPA. Mesmo que assim se não entenda, sem conceder, será sempre anulável, pois, além do mais, é violador dos princípios da legalidade, boa-fé, da boa administração, da proporcionalidade, da justiço e da razoabilidade, ínsitos também no CPA.”. Concluiu, pedindo: a) Seja declarada a nulidade dos actos contidos na deliberação do Conselho de Administração, da APDL, no sentido de tornar definitiva a deliberação de 04 de Outubro de 2017, no sentido de: - Revogar o TURH (Título de Utilização dos Recursos Hídricos n° 2014GD100007, atribuído à sociedade M., Lda., por violação do disposto nas suas cláusulas 4.º e 10.º; -Proibição da empresa de praticar nos embarcadouros instalados nos cais do Ouro (Porto) e da Afurada (Vila Nova de Gaia); -Revogação imediata do Certificado de Utilização da Via (CUV), atribuído à embarcação II Flor do Douro". - Na deliberação do mesmo Conselho de Administração que ordenou que fosse ordenada a retirada das lonas, em apreço, num prazo de 10 dias. - Na deliberação da mesma entidade administrativa, ainda sobre o assunto das supra referidas lonas, para, oito dias proceder à sua retirada, por violação dos artigos 161º, n° 2, alínea g], 114.º, n.º 2, alínea a), 152º, n° 1, alínea a), 153°, n°s 1 e 2, todos do CPA, dos princípios ínsitos no CPA, da boa-fé, da boa administração, da proporcionalidade, da justiça e da razoabilidade e da norma Constitucional ínsita no seu artigo 3.º. b) Caso assim se não entenda, sejam anulados os actos contidos na deliberação do Conselho de Administração, da APDL, no sentido de tornar definitiva a deliberação de 04 de Outubro de 2017, no sentido de: - Revogar o TURH (Título de Utilização dos Recursos Hídricos n° 2014GD100007, atribuído à sociedade M., Lda., por violação do disposto nas suas cláusulas 4.º e 10.º; -Proibição da empresa de praticar nos embarcadouros instalados nos cais do Ouro (Porto) e do Afurada (Vila Nova de Gaia): -Revogação imediata do Certificado de Utilização da Via (CUV), atribuído à embarcação" Flor do Douro". - Na deliberação do mesmo Conselho de Administração que ordenou que fosse ordenada a retirada das lonas, em apreço, num prazo de 10 dias. - Na deliberação da mesma entidade administrativa, ainda sobre o assunto das supra referidas lonas, para, oito dias proceder à sua retirada, por violação dos artigos 161.º, n.º 2, alínea g), 114.º, n.º 2, alínea a), 152.º, n.º 1, alínea a), 153.º, n.ºs 1 e 2, todos do CPA, dos princípios ínsitos no CPA, da boa-fé, da boa administração, do proporcionalidade, da justiça e da razoabilidade e da norma Constitucional ínsita no seu artigo 3°. e) Condenar a Ré no pagamento das custas e de condigna procuradoria a favor da Autora.” Por sentença proferida pelo TAF do Porto foi julgada improcedente a acção. Desta vem interposto recurso. Alegando, a Autora concluiu: A- A autora, ora recorrente não concorda com a decisão proferida pelo Tribunal “a quo”, considerando tal decisão prematura, talvez mesmo, insistentemente apressada… B – A decisão é nula nos termos do artigo 1º do CPTA, alíneas c) e d) do nº 1 do artigo 615º do CPC e artigo 3º, nº 3 do CPC. C – O Tribunal “a quo” conheceu questões das quais não podia tomar conhecimento, não conheceu questões que deveria apreciar, apresenta uma fundamentação errada e até contraditória e viola o artigo 3º, nº do CPC. D - A Autora na sua petição inicial, juntou documentos e requereu a audição de prova testemunhal, a notificar. E – Mas o Meritíssimo Juiz “a quo”, entendendo que os autos continham os elementos necessários para uma decisão de mérito, dispensou a audição de testemunhas e a realização de audiência prévia. F - Não deixando de revelar uma certa precipitação, não analisando à exaustão todos os factos levados ao processo, com se impunha. G – Neste caso, temos por um lado uma entidade administrativa, e por outro uma sociedade comercial, com interesses bem mais simples que uma entidade administrativa, que quer queiramos ou não, surge aos nossos olhos, como mais poderosa que os administrados. H- E seria com este cuidado e nesta perspectiva que deveriam ser analisados e conhecidos os factos. I – É fácil à entidade administrativa alegar que aconteceram factos, que a prova testemunhal nada contrariou, quando se tem o domínio da alegação da factualidade e da apreciação do testemunho. J– A produção da prova testemunhal requerida certamente que permitiria a descoberta da verdade material. O que se impunha e não foi feito. L – A omissão da prova testemunhal prejudicou a causa, deixando de se conhecer matéria que se deveria apreciar. M- Inquinando a decisão da nulidade do artigo 615, nº 1, alínea d) e violando o artigo 3º, ambos do CPC. N – A decisão conheceu questões que não deveria apreciar, e deu como provados factos que só poderiam ser apreciados e ser considerados provados ou não, após a produção de prova testemunhal ou documental melhor. O – O Tribunal usou factos que não podiam ser levados ao elenco dos factos provados. P – Não poderia dar como provados os factos imputados à recorrente e contidos nas deliberações identificados, nomeadamente, nos pontos 9, 10, 11, 14 e 17 5, 6, 7, 8, 13, 14 e 23. Q – Também não poderiam ser dados como provados os factos 7 e 8, pois são factos falsos e negados pela recorrente, sujeitos ao livre arbítrio da Ré. R – A continuação dos autos com audição de prova testemunhal e, quiçá, de prova documental, levaria às seguintes conclusões fácticas: -A Autora opera no mesmo local, por ela e suas antecessoras, desde há uma centena de anos, sem conflitos. -Que há cerca de 40 anos, a Autora e suas antecessoras, sempre colocaram lonas com a sua identificação, as quias uma vez degradadas, são substituídas, sem oposição da entidade administrativa. S - O Tribunal “a quo” também não apreciou devidamente o invocado vício de falta de fundamentação e até entrou em contradição. T – Se por um lado, entende que se exige que a fundamentação possibilite ao cidadão a compreensão e reflexão da decisão tomada pelo órgão administrativo, de modo a que possa tomar a opção consciente entre conformar-se com a decisão ou impugná-la em juízo. U- Por outro, aceita imputações unilaterais por parte da administração, sem o mínimo de fundamentação. V- Com todo o comportamento da ré, supra descrito, nenhum administrado comum mortal, e neste caso a recorrente, pode dizer que existiu boa administração, proporcionalidade e boa fé. Nestes termos e nos melhores de direito, deve ser dado provimento ao presente recurso, revogando-se a decisão proferida, com o que se fará JUSTIÇA A Ré juntou contra-alegações, concluindo: A. A sentença recorrida, que julgou improcedentes os dois vícios imputados aos actos ali impugnados, é insusceptível de qualquer crítica, pelo que o presente recurso tem que ser julgado totalmente improcedente. ASSIM, B. É desde logo totalmente improcedente a alegada nulidade resultante de não terem sido ouvidas as testemunhas propostas pela Autora. C. Em primeiro lugar, porque o Despacho pelo qual foi decidido não existir matéria factual controvertida com relevo para os presentes autos foi há muito notificado a ambas as partes, nomeadamente à Autora, que dele não interpôs recurso - pelo que o mesmo formou caso julgado formal nos presentes autos. D. E, depois, porque inexistem factos controvertidos com interesse para a boa decisão da presente causa. DEPOIS, E. É também improcedente a invocada nulidade decorrente de a sentença recorrida ter conhecido matéria da qual não poderia ter conhecimento. F. É que em momento algum a Autora concretiza quais os concretos factos que não poderiam ter sido objecto de conhecimento. G. E muito menos explicita os motivos pelos quais os mesmos não poderiam ter sido conhecidos... ALÉM DISSO, H. É também improcedente a nulidade resultante de a sentença recorrida não ter permitido que fosse produzida prova para demonstrar a alegada veracidade de dois factos que agora refere. I. Ora, acontece que os "factos" que agora refere não terem sido sujeitos a probatório não correspondem aos factos que tinha alegado na p.i.. J. Ao que acresce que os factos que tinha alegado na p.i. (e que eram, evidentemente, os únicos que poderiam ser objecto de prova) eram expressamente infirmados por um documento por si carreado para os autos. K. Com efeito, nunca seria possível à Autora provar que operava naquele local e naqueles termos há cerca de cem anos, ou que publicitava a sua actividade em determinado local há cerca de 40 anos, quando resulta da certidão comercial que a própria Autora apresentou nos presentes autos que só foi constituída em 2013 (e, portanto, apenas cinco anos antes dos actos impugnados nos presentes autos)... POR FIM, L. Também os dois erros de julgamento imputados à sentença recorrida são totalmente improcedentes. M. Por um lado, resulta abundantemente dos autos que o dever de fundamentação foi integralmente cumprido. N. Com efeito, como bem afirmou a sentença recorrida - que não foi contrariada pelas alegações de recurso ora apresentadas - "... um destinatário normal, como o é a Autora, no âmbito do concreto procedimento em presença e no qual teve sucessiva participação (ao longo do processo a Autora foi sucessivamente notificada das queixas recebidas pela Ré, bem como das deliberações que iam sendo tomadas, conforme decorre dos pontos 6, 7, 10, 11, 17 do probatório), pode apreender o itinerário cognoscitivo e valorativo constante dos atos em causa, ficando em condições de saber por que razão foram adotadas as decisões com as quais se não conforma. O. Por outro lado, também inexiste qualquer erro de julgamento da sentença recorrida na apreciação que fez da alegada violação dos princípios jurídicos cuja violação foi referida pela Autora. P. Com efeito, como bem referiu a sentença recorrida, para que aquele vício pudesse ser julgado procedente seria sempre necessário que tivessem sido, pelo menos, concretizados factos que dessem substância àquela tese. Q. Ora, o único facto a que, timidamente, a Autora faz referência, é um pequeno lapso, logo reconhecido pela Ré, ocorrido após a prática de ambos os actos impugnados - pelo que nunca poderia pôr em causa a validade dos referidos actos. TERMOS EM QUE: DEVE O PRESENTE RECURSO SER JULGADO TOTALMENTE IMPROCEDENTE, COM AS LEGAIS CONSEQUÊNCIAS. O MP, notificado ao abrigo do disposto no artigo 146º/1 do CPTA, não emitiu parecer. Cumpre apreciar e decidir. FUNDAMENTOS DE FACTO - Na sentença foi fixada a seguinte factualidade: 1. A Autora é uma sociedade comercial, que tem por objeto o transporte de passageiros por via fluvial e exploração de infraestruturas nos locais de embarque e desembarque – cfr. documento 4, junto com a petição inicial, que se dá por integralmente reproduzido 2. A Autora foi constituída em 03/06/2013 – cfr. documento 4, junto com a petição inicial, que se dá por integralmente reproduzido. 3. A Autora é titular do Título de Utilização dos Recursos Hídricos n.º 2014GD100007, do qual consta, entre o mais, o seguinte: Cláusula 1.ª A presente licença confere ao seu titular o direito de uso privativo de uma parcela do Domínio Público Hídrico com uma área de 25 m2 para instalação de um quiosque/bar para apoio à actividade de Tráfego Local de Passageiros que se efetua entre o Posto de Acostagem de Serviço Público do Cais do Ouro (margem direita do rio Douro) e o Posto de Acostagem de Serviço Público do Cais da Afurada (margem esquerda do rio Douro). Âmbito e Objeto da Licença Cláusula 2.ª 1. A licença é concedida pelo prazo de um ano, com início de vigência no dia 01 de Março de 2014 e termo no dia 28 de Fevereiro de 2015. Prazo de Vigência da Licença 2. A licença é automaticamente prorrogada por Idênticos períodos, salvo se a APDL ou o titular dispuseram em sentido contrário por carta registada com aviso de recepção, a ser expedida com a antecedência mínima de dois (2) meses a contar do fim de cada período. Cláusula 3.º Atenta a finalidade da ocupação objeto da presente licença que se reconhece ser manifestamente de interesse público, é concedida isenção no pagamento das taxas de ocupação/utilização. Contrapartida Financeira Cláusula 4.º 1. Sem prejuízo das obrigações decorrentes da legislação aplicável ou das cláusulas da presente licença, decorrem para o titular as seguintes obrigações: Obrigações do Titular da Licença a) Respeitar todas as leis e regulamentos aplicáveis à atividade, estando sujeita à fiscalização que a APDL entende dever realizar para vigiar a utilização dada aos bens dominais, bem como para garantir o cumprimento da lei e das cláusulas desta licença; b) Cumprir os regulamentos da APDL na parte respeitante à disciplina geral e à atividade desenvolvida na sua área de jurisdição. c) Acatar e cumprir as instruções dos agentes da concedente na qualidade de Autoridade Portuária, as determinações da Autoridade Marítima e a observância das normas legais e regulamentares aplicáveis, particularmente de carácter ambiental. d) Obter todas as licenças, certificações, credenciações e autorizações necessárias ao exercício da atividade ou de algum modo conexionada com o objeto da presente licença de ocupação/utilização; e) Executar pontualmente os trabalhos de manutenção e conservação e garantir a limpeza da área objeto da licença; f) Zelar pelo bom funcionamento e qualidade do serviço prestado, nomeadamente através do criterioso recrutamento de pessoal habilitado às várias funções, que deverá apresentar-se fardado e devidamente identificado com a empresa; g) Informar a APDL de qualquer circunstância que possa condicionar o normal desenvolvimento da atividade; h) Assegurar a adequada limpeza da área objeto da presente licença, bem como da área circundante. (…) Cláusula 7 1. A instalação e/ou afixação de quaisquer dispositivos publicitários na área objeto desta licença carece de prévia autorização da concedente, estando sujeita a licenciamento municipal nos termos gerais do respetivo Regulamento Camarário. Publicidade 2. Em nenhuma circunstância é permitido a emissão de mensagens publicitárias através das instalações sonoras da responsabilidade do titular ou por ele controladas. (…) Cláusula 10.º 1. O concedente pode revogar a licença, ouvido o titular, sempre que a este seja imputável o não cumprimento das cláusulas aqui estipuladas, das obrigações legais e regulamentares aplicáveis, bem como, quando não proceda à utilização intensiva dos bens concedidos. Revogação da Licença 2. A concedente pode a todo o tempo, por razões de interesse público, denunciar a licença mediante o pagamento ao titular de uma indenização correspondente ao valor dos investimentos realizados que à data se comprove ainda não estar amortizados. 3. A concedente pode denunciar ou resolver a presente licença, quando, além dos fundamentos gerais de resolução e dos demais previstos na licença, se constate haver, por causa imputável ao titular da licença, um desvio do objeto e finalidade da licença, cessação ou suspensão total ou parcial da exploração do espaço e ainda a ocorrência de deficiência grave na organização e desenvolvimento da atividade comercial. 4. A licença é atribuída a título precário, podendo a concedente revogar em qualquer momento, por ato fundamentado, os direitos por ela conferidos, caso os bens que são objeto do direito de uso privativo sejam necessários para melhoramentos a introduzir no Domínio Público Hídrico para a utilização pelo público sob a forma de uso comum, ou se por qualquer outro motivo de interesse público tal for adequado; 5. A licença pode ainda ser revogada se o titular perder o Alvará de TRAFEGO LOCAL DE PASSAGEIROS, ou se por qualquer motivo deixar de exercer essa atividade a partir do Posto de Acostagem de Serviço Público do Cais Ouro; 6. A revogação por qualquer dos motivos mencionados na presente cláusula não confere ao titular da licença o direito a qualquer indemnização.” (…).” – cfr. título junto como doc. n.º 5 com a petição inicial, que aqui se dá por integralmente reproduzido. 4. Em nome da Autora foi emitido o certificado de Utilização da Via n.º 00233/2017, referente à embarcação “Flor do Douro” e do qual consta, entre o mais, o seguinte: “[…] O Presente Certificado é válido, salvo qualquer alteração, até 28 de Fevereiro de 2018 e deve ser renovado antes dessa data” – cfr. documento 6, junto com a petição inicial, cujo teor se dá por integralmente reproduzido; 5. No ano de 2017, foram apresentadas várias queixas e denúncias, por diversos operadores e marítimo-turísticos, bem como por utilizadores, relativo à conduta adotada pela Autora e pelos seus representantes – cfr. documentos 1 a fls. 5, 6, 7, 8 e 9, do processo administrativo junto aos autos, que se dão por integralmente reproduzidos; 6. Através do ofício n.º 1271/2017, de 31/07/2017, a Ré comunicou à Autora o seguinte: “(…) várias informações e reclamações de operadores marítimo-turísticos que apontam no sentido de terem estes sido impedidos […] de praticarem os Postos de Acostagem Públicos propriedade da APDL, instalados no Cais da Afurada (V. N. Gaia) e Cais do Ouro (Porto)”, e ainda que “constatamos que foram colocadas duas lonas no passadiço do posto de Acostagem Público do Cais da Afurada com menções publicitárias a essa firma, sem conhecimento ou prévia autorização da APDL”, e concedendo o prazo de 10 dias para a Autora se pronunciar – cfr. oficio a fls. 12, do processo administrativo junto aos autos, que se dá por integralmente reproduzido 7. Em 5/09/2017, foi apresentada nova queixa contra a conduta da Autora, tendo a APDL solicitado esclarecimentos à Autora sobre os factos constantes da referida queixa - cfr. cópias dos emails a fls. 25 e 27, do processo administrativo junto aos autos, que se dão por integralmente reproduzidos. 8. Em 25/09/2017, foi apresentada nova queixa contra a conduta da Autora – cfr. cópia do email a fls. 29 e auto de denúncia da Polícia Marítima a fls. 32, do processo administrativo junto aos autos, que se dão por integralmente reproduzidos. 9. Em 04/10/2017, o Conselho de Administração da Requerida proferiu uma deliberação com o seguinte teor: “[…] A empresa, “M., Lda.” é um operador de tráfego local de passageiros, com a inscrição AL-121 no IMT, que efetua a operação entre os embarcadouros públicos da Afurada (Vila Nova de Gaia) e do Ouro (Porto). Sucede que, foram verificadas pela APDL algumas utilizações não autorizadas dos referidos cais e embarcadouros, tendo também chegado ao conhecimento da APDL notícias de jornais e queixas de utilizadores do Cais do Ouro, designadamente de operadores marítimo-turísticos, relacionados com comportamentos inadequados dos responsáveis da empresa supra referida. Assim, e depois de analisado o proposto e vertido pelos Serviços da DpGD na documentação instruída, o Conselho deliberou ser sua intenção determinar: - À revogação do direito à utilização privativa de urna área de 25m2 no Cais do Ouro, titulado pelo TURH n.º 2014GD100007, por violação do disposto nas suas cláusulas 4.º e 10.º, que versam quanto às obrigações do titular da licença e às condições de revogação da mesma, respetivamente; - A revogação da deliberação n.º 135, de 23 de março de 2017, que aprovou a modificação do TURH n.º 2014GD100007, quanto ao seu objecto (“áreas concedidas e afins”), passando de uma área 25m2 para uma área de 51m2, e que mais aprovou que a isenção do pagamento de preço ou taxa pela sua utilização se manteria apenas no caso de permanecerem os pressupostos que determinaram a gratuitidade inicialmente concedida. - A proibição da dita empresa de praticar os embarcadouros instalados nos Cais do Ouro (Porto) e Afurada (Vila Nova de Gaia); - A comunicação de tais decisões à Autoridade Marítima Nacional (Comando Local do Douro), com vista a dar conhecimento das mesmas e a solicitar a fiscalização e exercício das medidas que se mostrarem necessárias ao seu cumprimento; - A comunicação de tais decisões ao IMT, para devidos e legais efeitos; - A revogação imediata do CUV atribuído à embarcação Flor do Douro. Mais foi deliberado pelo Conselho, e considerando que, nos últimos tempos, o Porto e Vila Nova de Gaia viram incrementada a atividade turística o que teve como consequência, entre o mais, um crescente uso intensivo da referida travessia, nomeadamente com turistas e, ainda, com utilizadores locais, por motivos de lazer, sendo agora a travessia sustentável e suscetível de gerar receitas capazes de comportarem uma contrapartida pela dita utilização, autorizar a abertura de procedimento concursal com vista a selecionar novo operador para praticar os referidos embarcadouros, dada a necessidade de manter ativa a referida travessia, mediante justa contrapartida a ditar pelo mercado, devendo, de imediato, os respetivos Serviços dar início à preparação das peças processuais correspondentes, O Conselho deliberou ainda aprovar que, para efeitos de audiência prévia sobre as decisões que afetam os direitos da referida empresa, lhe seja concedido o prazo de 10 dias para, querendo, se pronunciar. […]” – cfr. deliberação n.º 392, a fls. 33, do processo administrativo junto aos autos, que aqui se dá por integralmente reproduzido; 10. Com data de 09/10/2017, a Ré remeteu à Autora o ofício n.º 1659/2017, com o seguinte teor: “[…] Informa-se V. Exas que, em sessão de 4 de outubro passado, o Conselho de Administração da APDL deliberou o seguinte: A empresa “M., Lda.”, operador de tráfego local de passageiros, com a inscrição AL-121 no IMT, vem praticando a respetiva operação entre os embarcadouros públicos da Afurada (Vila Nova de Gala) e do Ouro (Porto), e a APDL vem permitindo a utilização dos aludidos embarcadouros públicos, gratuitamente, na perspetiva originária de que a mesma assumia relevante interesse público, permitindo que fosse assegurada uma ligação fluvial permanente entre as duas margens, nomeadamente para os residentes e trabalhadores que dela necessitavam diariamente. E igualmente no pressuposto de que a aplicação de qualquer taxa ou preço pelo uso dos sobreditos embarcadouros tornava económica e financeiramente inviável a subsistência da operação. Ao mesmo tempo, e com vista a assegurar um espaço em terra destinado a venda de bilhetes e quiosque-bar, a APDL atribuiu igualmente à “M., Lda.”, também – e pelo mesmo motivo – de modo gratuito, o direito à utilização privativa de uma área de 25 m2 no Cais do Ouro, titulado pelo TURH n.º 2014GD100007. Entretanto, com vista à criação de melhores condições de acessibilidade e fruição do Cais do Ouro, de apoio ao tráfego local de passageiros e às atividades desenvolvidas pela comunidade piscatória local, a APDL decidiu mandar elaborar um projeto de reordenamento e requalificação daquele espaço e lançar o respetivo procedimento concursal, com vista à sua execução. Igualmente, a APDL deliberou, em 23 de março de 2017, modificar a área atribuída no referido título para 51 m2, mas sempre condicionada à conclusão da referida obra. Na mesma deliberação ficou também estabelecido que a isenção do pagamento de preço ou taxa pela sua utilização se manteria apenas no caso de permanecerem os pressupostos de que determinaram a gratuitidade inicialmente concedida. Por outro lado, a APDL atribuiu à referida “M., Lda.”, um CUV (Certificado de Utilização da Via) que lhe permite circular na via navegável do Douro e ainda utilizar o Cais da Murada até ao dia 21 de dezembro de 2017, como cais base da embarcação “Flor do Douro”, utilizada na referida operação de tráfego local de passageiros. No entanto, foram verificadas pela APDL algumas utilizações não autorizadas dos referidos cais e embarcadouros, tendo também chegado ao conhecimento da APDL notícias de jornais e queixas de utilizadores do Cais do Ouro, nomeadamente de operadores marítimo-turísticos, relacionados com comportamentos inadequados dos responsáveis da referida empresa “Menino do Ouro - Unipessoal, Lda.”. Tais factos foram compilados e notificados através do ofício Of_1271/2017, de 31 de julho de 2017. Por outro lado, na sequência de nova queixa apresentada pelo Sport Club do Porto, foi ainda enviado à mesma empresa M., Lda., um correio eletrónico datado de 7 de setembro de 2017, através do qual se notificava a mesma para informar e esclarecer o que tivessem por conveniente, o que nunca aconteceu, pelo que a APDL conclui pela veracidade dos factos que lhe são imputados, não só pela absoluta falta de pronúncia sobre os mesmos, mas também pela credibilidade das entidades que os relataram junto da APDL e das notícias vindas a público. Tais factos revelam, de facto, um comportamento absolutamente reprovável, não só no trato dos responsáveis da empresa com os demais utilizadores do Cais do Ouro e entidades diversas, mas também no impedimento da utilização de uma estrutura pública por utilizadores que estão habilitados a fazê-lo. Num dos casos, foi inclusive impedido um operador marítimo-turístico contratado pela própria APDL, para ali recolher passageiros que participavam numa atividade desenvolvida por esta Autoridade Portuária, o que se revela manifestamente inaceitável. Por outro lado, a empresa colocou painéis publicitários na ponte-cais da Afurada sem autorização da APDL e operou em horário noturno não autorizado pelas competentes autoridades. Todos estes factos revestem-se de especial gravidade e reiteração e geraram, como continuam a gerar, alarme social nos utentes dos referidos cais e nos vários operadores que necessitam de os praticar, dada da sua natureza pública, dando ainda má imagem junto dos utentes daquela travessia, nomeadamente turistas. Assim, é intenção do Conselho de Administração, tomar as seguintes decisões: 1. Revogar o TURH n.º 2014GD100007, por violação do disposto nas suas cláusulas 4.º e 10.º; 2. Revogar a deliberação CA n.º 135, de 23 de março de 2017; 3. Proibir a empresa de praticar os embarcadouros instalados, nos Cais do Ouro (Porto) e Afurada (Vila Nova de Gala); 4. Comunicar estas decisões à Autoridade Marítima Nacional – Comando Local do Douto, com vista a dar conhecimento das mesmas; 5. Comunicar tais decisões ao IMT, para devidos e legais efeitos; 6. A revogação imediata do CUV atribuído à embarcação „Flor do Douro”. Isto posto, ficam V. Exas. expressamente notificados para, no prazo de 10 dias, se pronunciarem, querendo, em sede de audiência previa, sobre o sentido provável da supra referida decisão. Informa-se igualmente V. Exa.s de que o Conselho de Administração da APDL, dada a necessidade de manter ativa a referida travessia, mais determinou que se dê início, de imediato, a um procedimento concursal com vista a selecionar novo operador para, com esse objetivo, poder praticar os referidos embarcadouros, mediante justa contrapartida a ditar pelo mercado. […]” – cfr. ofício a fls. 39, do processo administrativo junto aos autos, que se dá por integralmente reproduzido; 11. Em 24/10/2017, a Autora apresentou resposta escrita ao teor do ofício identificado no ponto anterior, negando os factos que eram imputados, indicando prova testemunhal e, quanto à colocação das lonas, referiu o seguinte: “[…]. Em relação à colocação de painéis publicitários, tratou-se apenas de uma substituição dos antigos, atualizando a informação. De facto, deveria ter sido pedida autorização à APDL, mas por desconhecimento a empresa respondente não o fez. Assim solicita a V. Exas se digne relevar tal facto, do qual se penitenciam.” – cfr. resposta a fls. 41, do processo administrativo junto aos autos, que se dá por integralmente reproduzido; 12. Em 23/11/2017, foram ouvidas as testemunhas indicadas pela Autora – cfr. docs. a fls. 60 e 61, do processo administrativo junto aos autos, que se dão por integralmente reproduzidos; 13. Em 06/12/2017, a Autora apresentou à Ré uma exposição com o seguinte teor: “[…] Venho por este meio dar conhecimento por escrito à Sra. Presidente que na prancha do Cais da Afurada onde opera a Flor do Gás P-1448-TL e Flor do Douro P-1454-TL em travessia Cais do Ouro e Cais da Afurada foram remodeladas as telas informativas há mais de 2 anos pelas que lá existiam há mais de 40 anos, nelas foi alterado e acrescentado a informação em várias línguas, para que os passageiros da travessia de utilidade pública se sentissem mais acolhidos nas duas cidades. Toda a vida a A.P.D.L. nunca gastou um cêntimo com esta travessia, foi sempre sustentada pelos armadores. Mais informo que estas alterações das telas ajudam muito os visitantes da Afurada cidade de V. N. de Gaia e os passageiros elogiam tal alteração da parte das suas lanchas de madeira que lhes é tão útil e favorável, até dizem que é património Afuradense (com muito carinho). Deixo agora ao critério da Sr.ª Presidente Guilhermina Rego o que devo fazer em relação a esta situação, estou certa de que tomará a melhor solução para ambas as partes. […] A Gerente […]” – cfr. exposição a fls. 14, do processo administrativo “Lonas” junto aos autos, junto com a oposição, que se dá por integralmente reproduzido; 14. Em 11/01/2018, o Conselho de Administração da Ré proferiu uma deliberação com o seguinte teor: “Face ao explanado e proposto pelos Serviços na I.S. n.º APDL_1155/2017, considerando ainda o vertido na respetiva documentação apensa, bem como com fundamento nos factos aduzidos nos ofícios n.º 1271/2017, de 31/07/2017; e 1659/2017, de 09/10/2017, que aqui se dão por reproduzidos, o Conselho, - face à gravidade dos factos apurados após pronúncia da entidade, M., Lda.‟ em sede de audiência prévia, e uma vez que a defesa apresentada por escrito se considerou insuscetível de contraditar os factos constantes dos supraditos ofícios, por se limitar a negar os factos imputados, não apresentando quaisquer evidências dos factos negados e que as declarações prestadas pelas testemunhas, não só não apresentaram factos novos como se limitaram a negar os factos imputados, com total ausência de provas que corroborassem o alegado –, deliberou tornar definitiva a decisão do Conselho vertida na Deliberação n.º 392/2017, de 04 de outubro de 2017, quanto à seguinte matéria, e em conformidade proceder: - À revogação do TURH n.º 2014GD100007 atribuído à sociedade “M., Lda.”, por violação do disposto nas suas cláusulas 4.ª e 10.ª; - À proibição desta empresa de praticar os embarcadouros instalados nos Cais do Ouro (Porto) e da Afurada (Vila Nova de Gaia); - À comunicação desta decisão à Autoridade Marítima Nacional – Comando Local do Douro; - À comunicação desta decisão ao IMT para os devidos efeitos legais. Não obstante, uma vez que a APDL iniciou um procedimento concursal com vista à seleção de um novo operador, com pressupostos diferentes da operação atualmente em curso, e porque se mostra necessário garantir a circulação fluvial de pessoas e bens entre a Afurada e o Ouro, o Conselho mais deliberou que as decisões supra referidas fiquem suspensas até ao início de funcionamento da nova operação pela entidade que vier a ser escolhida, desde que não se verifique qualquer outro comportamento por parte da empresa M., Lda., ou de qualquer pessoa ao seu serviço, que se mostre violador das boas regras de comportamento cívico, das normas gerais aplicáveis ou das boas práticas da navegação fluvial e de atracagem nos cais sob responsabilidade da APDL” – cfr. deliberação n.º 009 a fls. 71, do processo administrativo, que se dá por integralmente reproduzida; 15. Também em 11/01/2018, o Conselho de Administração da Ré proferiu outra deliberação com o seguinte teor: “[…] Em sequência do requerimento apresentado pela empresa “Menino, Unipessoal, Lda.”, datado de 29 de novembro de 2017, referente à afixação de lonas informativas no Cais do Ouro e Cais da Afurada, atenta a documentação patenteada pelos Serviços, nomeadamente às Participações n.º 34/2012, de 28/08/2012; e n.º 15/2013, de 07/03/2018, bem como as fotografias com as referências n.º 6393, de 10/12/2015; 6394, de 24/05/2016; 6395, de 11/01/2016; 6396, de 15/12/2006; 6397, de 15/12/2006, que certificam a inexistência de lonas no Cais do Ouro nas datas supraditas, i.e., que atestam o contrário do alegado pela Requerente, bem como considerando que o Cais da Afurada é um cais público (de uso e fruição pública) e que não foi solicitada nem autorizada a colocação das lonas em apreço, o Conselho deliberou que se ordene a retirada das lonas presentes no Cais do Ouro e, bem assim, no Cais da Afurada no prazo de 10 dias, contados a partir da notificação da presente decisão. […]” – cfr. deliberação n.º 007 a fls. 22, do processo administrativo “Lonas” junto aos autos, que se dá por integralmente reproduzido; 16. Com data de 12/01/2018, a Ré remeteu à Autora o ofício n.º 60/2018, do qual consta o seguinte: “[…] ASSUNTO: Lonas – M. […] Informa-se V. Exas que, na sequência da vossa carta datada de 27 de novembro último, o Conselho de Administração da APDL, em sessão de 11 de janeiro, deliberou que fosse ordenada a retirada das lonas em apreço, num prazo de 10 dias contados a partir da notificação da presente decisão, considerando que os cais do Ouro e da Afurada são públicos e que não foi autorizada a colocação das lonas em apreço. […]” – cfr. doc. 2, junto com a petição inicial, cujo teor se dá por integralmente reproduzido; 17. Com data de 16/01/2018, a Ré remeteu à Autora o ofício n.º 63/2018, do qual consta o seguinte: “[…] ASSUNTO: TURH n.º 2014GD100007 atribuído à sociedade „M., Lda.” – Notificação […] Informa-se V. Exas que, em sessão de 11 de Janeiro passado, o Conselho de Administração da APDL deliberou tornar definitiva a decisão vertida na deliberação do Conselho de Administração, de 04 de outubro de 2017, e em consequência proceder: à revogação do TURH n.º 2014GD100007 atribuído à sociedade „M., Lda.”, por violação disposto nas suas cláusulas 4.ª e 10.ª; à proibição desta empresa de praticar os embarcadouros instalados nos Cais do Ouro (Porto) e da Afurada (Vila Nova de Gaia); à revogação imediata do Certificado de Utilização da Via (CUV) atribuído à embarcação “Flor do Douro”, face à gravidade dos factos apurados após pronúncia da entidade em sede de audiência prévia, e uma vez que a defesa apresentada por escrito se considerou insuscetível de contraditar os factos constantes das notificações datadas de 31 de julho e 09 de outubro de 2017, por se limitar a negar os factos imputados, não apresentando quaisquer evidências dos factos negados e que as declarações prestadas pelas testemunhas, não só não apresentaram factos novos como se limitaram a negar os factos Imputados, com total ausência de provas que corroborassem o alegado, dando-se assim por provados os factos que vos foram comunicados pelo ofício n.º 1659/2017, e que aqui se dão por reproduzidos, Não obstante, uma vez que a APDL iniciou um procedimento concursal com vista à seleção de um novo operador, com pressupostos diferentes da operação atualmente em curso, e porque se mostra necessário garantir a circulação fluvial de pessoas e bens entre a Afurada e o Oure, o Conselho mais deliberou que as decisões supra referidas fiquem suspensas até ao início de funcionamento da nova operação pela entidade que vier a ser escolhida desde que não se verifique qualquer outro comportamento da empresa „M., Lda.‟, ou de qualquer pessoa ao seu serviço, que se mostre violador das boas regras de comportamento cívico, das normas gerais aplicáveis ou das boas práticas da navegação fluvial e de atracagem nos cais sob responsabilidade da APDL. […]” – cfr. documento 1 junto com a petição inicial, cujo teor se dá por integralmente reproduzido; 18. As comunicações identificadas nos pontos 16 e 17 não foram acompanhadas do teor dos atos identificados, respetivamente, nos pontos 14 e 15; 19. Em 29/01/2018, a Autora enviou uma exposição à Ré, com o seguinte teor: “[…] Pela presente, e notificados da vossa deliberação de retirada das lonas referente à nossa empresa, vimos expor e solicitar nos termos seguintes: 1 - Ao longo de dezenas de anos, sempre tivemos painéis/lonas com a finalidade de informar sobre a empresa que labora na travessia, o que é indispensável à nossa actividade. 2 - Não pretendemos mais que isso, e é um direito quer nosso, quer dos utentes. 3- Procedemos à respectiva substituição, porque as anteriores estavam deterioradas. 4 - Não conhecíamos da necessidade de prévia autorização. Assim, face à vossa missiva, solicitamos informação sobre o procedimento a tomar para autorização de lonas/painéis informativas nos locais onde laboramos. […]” – cfr. doc. a fls. 37, do processo administrativo “Lonas” junto aos autos, que se dá por integralmente reproduzido; 20. Com data de 16/02/2018, a Ré remeteu à Autora o ofício n.º 267/2018, com o seguinte teor: “[…] ASSUNTO: Lonas - M. […] Em resposta à comunicação de V. Exa., datada de 28/01/2018, informa-se o seguinte: 1. Os Cais do Ouro e da Afurada são cais públicos, assim prevalecendo o interesse público sobre o interesse particular. 2. E atenta a justa aplicação dos recursos públicos, não é possível nos supra ditos cais existirem lonas com a dimensão e características das colocadas pela M., Lda., dado que tal situação faz supor que estamos perante cais de uso privativo e não de cais públicos. 3. Reitera-se que a colocação das lonas está sujeita a autorização prévia e escrita da APDL, que não for em devido tempo requerida. 4. Assim, as lonas atualmente existentes, e conforme já determinado, devem ser retiradas no prazo máximo de 8 dias contados a partir da presente notificação. 5. Por fim e na sequência da questão colocada, sugere-se a apresentação de requerimento com vista a colocação de novas lonas, num e noutro cais, contendo as características das mesmas, para que a APDL possa avaliar e finalmente decidir. […]” – cfr. doc. 3, junto com a petição inicial, cujo teor se dá por integralmente reproduzido; 21. Com data de 10/04/2018, a Ré remeteu à Autora o ofício n.º 1358/2018, como seguinte teor: “[…] Através do nosso Of_63/2018, informamos da revogação imediata do Certificado de Utilização da Via (CUV) atribuído à embarcação “For do Douro”. No entanto, esta determinação não consta da deliberação n.º 009/2018, de 11/01/2018, tratando-se portanto de um lapso de escrita, que desde já lamentamos. Em anexo remetemos cópia da referida deliberação que esteve na origem do supradito ofício.” – cfr. ofício a fls. 131, do processo administrativo junto aos autos. Em sede de factualidade não provada o Tribunal consignou: 1. Que a Autora opera no mesmo local, e nos mesmos termos, desde há uma centena de anos, sem conflitos fosse com quem fosse; 2. Que há cerca de 40 anos a Autora coloca lonas, com a sua identificação, as quais são substituídas quando estão degradadas, sem que a Ré tenha, anteriormente, ordenado a retirada das mesmas. * Não foram dados como provados quaisquer outros factos com relevância para a decisão da causa. E no que à motivação da factualidade tida por assente respeita esclareceu que o elenco dos factos dados como provados se baseou no teor dos documentos constantes dos autos, indicados por referência a cada concreto ponto da matéria. Quanto aos factos não provados, resultaram, por um lado, da total ausência de prova carreada pela Autora. Por outro lado, a circunstância de a sociedade Autora ter sido constituída em 03/06/2013 - cfr. ponto 2 dos factos provados - é incompatível com a antiguidade que a Autora imputa à sua atividade no local e à colocação das lonas identificativas. Por estas razões, deram-se como não provados os referidos factos. DE DIREITO - Está posta em causa a decisão que ostenta este discurso fundamentador: Nos presentes autos estão em causa duas deliberações emitidas pela Ré em 11/01/2018, que determinaram a revogação do Título de Utilização dos Recursos Hídricos (TURH) n.º 2014GD00007, a proibição de praticar os embarcadouros instalados nos Cais do Ouro (Porto) e da Afurada (Vila Nova de Gaia) e a remoção das lonas dos Cais do Ouro e da Afurada. No que concerne à revogação imediata do Certificado de Utilização da Via (CUV), conforme decorre do ponto 21 da matéria de facto assente, não houve qualquer deliberação sobre a matéria, pelo que a apreciação de tal ato não está aqui em causa nos presentes autos. Sustenta, assim, a Autora que os atos aqui em crise são nulos, por falta de fundamentação, porquanto, no que se refere à revogação do Título de Utilização dos Recursos Hídricos (TURH) n.º 2014GD00007 e à proibição de praticar os embarcadouros instalados nos Cais do Ouro (Porto) e da Afurada (Vila Nova de Gaia), a mesma “foi tomada com os argumentos da gravidade dos factos cometidos pela requerente, com mera remissão para um ofício que não junta e não faz parte da notificação. Não apresentando qualquer fundamentação de facto e de direito.” Cumpre aqui, desde já, realçar que ao contrário do que alega a Autora o oficio n.º 1659/2017, aqui em causa foi-lhe notificado, tendo a Autora respondido ao mesmo (cfr. pontos 10 e 11 da matéria de facto assente). No que concerne ao ato que ordenou a remoção das lonas, alega a Autora que tal ordem de remoção é mais uma “tentativa de aniquilar” a sua atividade. Tanto mais que tais lonas existem há cerca de 40 anos, com a identificação da operadora, as quais são substituídas quando estão degradadas, sem que a Ré tenha, anteriormente, ordenado a retirada das mesmas. Conclui, assim, que os tais atos são nulos por falta de fundamentação, carecendo de forma legal- artigo 161.º, n.º 2, alínea g), 114.º, n.º 2, alínea a), 152.º, n.º 1, alínea a), 153.º, n.º 1 e 2, todos do Código do Processo Administrativo (CPA). Entende a Autora que terão sido violadas as referidas normas, geradoras da nulidade. Refira-se, desde logo, que, sem prejuízo do disposto em legislação especial, a nulidade dos atos administrativos é excecional, só existindo, nos termos do n.º 1 do artigo 161.º do CPA, nos casos para os quais “a lei comine expressamente essa forma de validade” (cfr. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, in Teoria Geral do Direito Administrativo, O Novo Regime do Código do Procedimento Administrativo, 2017, 4.ª Edição, pág. 274). Neste caso os atos impugnados não serão nulos por falta de fundamentação, mas tão só anuláveis. Apreciando. Do vício de falta de fundamentação No que concerne à fundamentação o artigo 152.º do CPA, estatui que “(…) devem ser fundamentados os atos administrativos que, total ou parcialmente: a) Neguem, extingam, restrinjam ou afetem por qualquer modo direitos ou interesses legalmente protegidos, ou imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções; b) Decidam reclamação ou recurso; c) Decidam em contrário de pretensão ou oposição formulada por interessado, ou de parecer, informação ou proposta oficial; d) Decidam de modo diferente da prática habitualmente seguida na resolução de casos semelhantes, ou na interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou preceitos legais; e) Impliquem revogação, modificação ou suspensão de ato administrativo anterior …” (n.º 1), sendo que salvo “(…) disposição da lei em contrário, não carecem de ser fundamentados os atos de homologação de deliberações tomadas por júris, bem como as ordens dadas pelos superiores hierárquicos aos seus subalternos em matéria de serviço e com a forma legal (…)" (n.º 2). E o artigo 153.º do Código de Procedimento Administrativo, estatui que: “1 - A fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituem, neste caso, parte integrante do respetivo ato. 2 - Equivale à falta de fundamentação a adoção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do ato (…)”. Ora, os normativos acima reproduzidos correspondem ao cumprimento do artigo 268. °, n.º 3 da Constituição da República Portuguesa que estabelece que “os atos administrativos estão sujeitos a notificação aos interessados na forma prevista na lei, e carecem de fundamentação expressa e acessível quando afetem direitos ou interesses legalmente protegidos”. A propósito deste preceito, GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA (CRP Anotada, 4.ª Ed., Vol. II, pág. 825) defendem que a fundamentação “é aqui entendida não só como motivação, traduzida na indicação das razões que estão na base da escolha operada pela Administração, mas também como justificação, traduzida na exposição dos pressupostos de facto e de direito que conduziram à decisão tomada”. Afirmam, ainda, aqueles autores, que se trata de “de um princípio fundamental da administração do Estado de direito, (…) possibilita um controlo contencioso mais eficaz do ato administrativo, sobretudo quanto aos vícios resultantes da ilegalidade dos pressupostos e do desvio de poder. Em relação aos atos praticados no exercício de poderes discricionários, a fundamentação é mesmo um requisito essencial, visto que sem ela ficaria substancialmente frustrada a possibilidade de impugnar com êxito os seus vícios mais típicos. Neste domínio, a fundamentação é uma garantia do próprio direito ao recurso contencioso. Além de proteção subjetiva dos administrados, a norma do dever de fundamentação é também norma de ação administrativa (dever de fundamentação), que visa assegurar uma correta e ponderada realização dos interesses públicos (legalidade, imparcialidade, justiça, eficiência). Nesta perspetiva, a fundamentação contribui para a legitimação de decisões através da informação”. Do cotejo dos normativos citados, temos que fundamentar é enunciar explicitamente as razões ou motivos que conduziram o órgão administrativo à prática de determinado ato, o qual deverá conter expressamente os fundamentos de facto e de direito em que assenta a decisão sem que a exposição dos fundamentos de facto tenha de ser prolixa já que o que importa é que, de forma sucinta, se conheçam as premissas do ato e que se refiram todos os motivos determinantes do conteúdo resolutório, sendo que na menção ou citação das regras jurídicas aplicáveis não devem aceitar-se como válidas as referências de tal modo genéricas que não habilitem o particular a entender e aperceber-se das razões de direito que terão motivado o ato em questão, pelo que importa e se impõe que a decisão contenha os preceitos legais aplicados e que conduziram a tal decisão. Ora, o dever de fundamentação dos atos administrativos tem, intrínsecas, uma função endógena de propiciar a reflexão da decisão pelo órgão administrativo e uma função exógena e garantística de facultar ao cidadão a opção consciente entre o conformar-se com tal decisão ou afrontá-la em juízo. Essencial para que se considere satisfeita a exigência legal da fundamentação dos atos é que “o dever legal de fundamentação deve responder às necessidades de esclarecimento do destinatário, informando - o do itinerário cognoscitivo e valorativo do respetivo ato e permitindo-lhe conhecer as razões, de facto e de direito que determinaram a sua prática” (cfr. Acórdão do STA, proferido no processo 0188/11, de 28/09/2011, disponível em www.dgsi.pt). Citando o Acórdão do TCA Norte, de 15/03/2019, processo n.º 03476/15.8BEBRG, disponível em www.dgsi.pt, “(…) A fundamentação da decisão administrativa consiste, portanto, na enunciação de forma expressa das premissas fácticas e jurídicas em que a mesma assenta, visando, desta feita, impor à Administração que pondere antes de decidir e, assim, contribuir para uma mais esclarecida formação de vontade por parte de quem tem essa responsabilidade para além de permitir ao administrado seguir o processo intelectual que a ela conduziu. Conforme é jurisprudência uniforme e constante, a fundamentação assume-se como um conceito relativo que varia em função do tipo concreto de cada ato e das circunstâncias concretas em que é praticado, cabendo ao tribunal, em face de cada caso, ajuizar da sua suficiência mediante a adoção de um critério prático que consiste na indagação sobre se um destinatário normal, face ao itinerário cognoscitivo e valorativo constante do ato em causa, fica em condições de saber o motivo porque se decidiu num sentido e não noutro. Com tal dever de fundamentação visa-se captar a transparência da atividade administrativa, sendo que tal dever, nos casos em que é exigido, constitui um importante sustentáculo da legalidade administrativa e um instrumento fundamental da respetiva garantia contenciosa, para além de um elemento fulcral para a interpretação do ato administrativo. Para se atingir aquele objetivo basta uma fundamentação sucinta, mas a mesma importa que seja clara, concreta, congruente e de se mostrar contextual. Assim, a fundamentação do ato administrativo é suficiente se, no contexto em que foi praticado e atentas as razões de facto e de direito nele expressamente enunciadas, forem capazes ou aptas e bastantes para permitir que um destinatário normal apreenda o itinerário cognoscitivo e valorativo da decisão. É contextual a fundamentação quando se integra no próprio ato e dela é contemporânea. A fundamentação é, por sua vez, clara quando tais razões permitem compreender sem incertezas ou perplexidades qual foi o referido iter cognoscitivo-valorativo da decisão, sendo congruente quando a decisão surge como a conclusão lógica e necessária de tais razões.” Revertendo ao caso em análise, considerando a factualidade apurada e disponível, e no que respeita aos atos aqui em causa, não se vislumbra que a fundamentação adotada se mostre insuficiente, na medida em que é percetível por que se decidiu como se decidiu. É que um destinatário normal, como o é a Autora, no âmbito do concreto procedimento em presença e no qual teve sucessiva participação (ao longo do processo a Autora foi sucessivamente notificada das queixas recebidas pela Ré, bem como das deliberações que iam sendo tomadas, conforme decorre dos pontos 6, 7, 10, 11, 17 do probatório), pode apreender o itinerário cognoscitivo e valorativo constante dos atos em causa, ficando em condições de saber por que razão foram adotadas as decisões com as quais se não conforma. Assim, no que concerne à deliberação do Conselho de Administração da Ré de 11/01/2018, que determinou a revogação do Título de Utilização dos Recursos Hídricos (TURH) n.º 2014GD00007 e a proibição de praticar nos embarcadouros instalados nos Cais do Ouro (Porto) e da Afurada (Vila Nova de Gaia), conhece bem a Autora as razões que estiveram na sua base, porquanto as mesmas só foram emitidas por condutas que à mesma são imputáveis, tendo esta tido conhecimento das mesmas ao longo do procedimento. Já no que diz respeito à deliberação do Conselho de Administração da Ré, também da mesma data, e que determinou a remoção das lonas dos Cais do Ouro e da Afurada, a Autora também conhece as razões que estiveram na sua base, pois procedeu à colocação de lonas publicitários em local do domínio público, sem que para o efeito tivesse obtido autorização junto da entidade competente. Tanto mais que, após ter colocado as mesmas, sentiu necessidade de comunicar tal facto à Ré (cfr. ponto 13 da matéria de facto assente). Em face ao exposto, somos a concluir que os atos impugnados não padecem do vício de falta de fundamentação, pelo que improcede esta alegação da Autora. * Do vício de violação de lei, por violação dos princípios da boa administração, da proporcionalidade da justiça e da razoabilidade e da boa fé. Alega, ainda, a Autora que caso se entenda que os atos aqui em crise não “são nulos por falta de fundamentação”, sempre os mesmos serão anuláveis, pois, além dos mais, são os mesmos violadores dos princípios ínsitos no CPA, da boa fé, da boa administração, da proporcionalidade, da justiça e da razoabilidade. A atuação administrativa deve orientar a sua conduta pelo cumprimento não apenas de regras jurídicas, como de princípios gerais de direito administrativo, os quais servem de padrão normativo, mesmo quando nenhuma regra positiva se encontre violada. Assim, e no que concerne ao princípio da boa administração o mesmo está previsto no artigo 5.º do CPA, determinando este artigo que “a administração pública deve pautar-se por critérios de eficiência, economicidade e celeridade” (n. º1), acrescentando, para o efeito, o n.º 2 que “Administração Pública deve ser organizada de modo a aproximar os serviços das populações e de forma burocratizada”. Integram-se, assim, neste princípio os princípios constitucionais da eficiência, da aproximação dos serviços das populações e da desburocratização. O princípio da proporcionalidade decorre do artigo 7.º do CPA, no qual se dispõe que “(…) Na prossecução do interesse público, a Administração Pública deve adotar os comportamentos adequados aos fins prosseguido” (n.º 1), sendo que as “(…) decisões da Administração que colidam com direitos subjetivos ou interesses legalmente protegidos dos particulares só podem afetar essas posições na medida do necessário e em termos proporcionais aos objetivos a realizar”. Este artigo evidencia três dimensões do princípio da proporcionalidade: i) a adequação, ii) a necessidade e iii) o equilíbrio (proporcionalidade em sentido estrito). A adequação significa que a medida tomada pela Administração Pública deve ser causalmente ajustada ao fim que visa atingir. A necessidade significa que no universo das medidas que, em abstrato, são adequadas ao fim visado, a medida escolhida deve ser aquela que lesa, em menor medida, os direitos e os interesses legalmente protegidos dos particulares. O equilíbrio (proporcionalidade em sentido estrito) determina que a medida, sendo a adequada ao objetivo pretendido e necessária, suplante, à luz de certos parâmetros materiais, os custos que ela acarretará. Os princípios da justiça e da razoabilidade decorrem do artigo 8.º do CPA, ao estabelecer que “(…) a Administração Pública deve tratar de forma justa todos aqueles que com ela entrem em relação, e rejeitar as soluções manifestamente desrazoáveis ou incompatíveis com a ideia de Direito, nomeadamente em matéria de interpretação das normas jurídicas e das valorações próprias do exercício da função administrativa.” O princípio da justiça - considerado doutrinariamente como tendo natureza compósita, como sendo princípio de princípios, densificável através de vários outros subprincípios (como o da igualdade, da proporcionalidade, da imparcialidade, da participação dos particulares ou da boa-fé), - significa que a Administração deve procurar alcançar o ideal da equidade do caso concreto, agindo de modo a que a cada qual se lhe dê o que lhe é devido. O princípio da justiça não se confunde com o vetor da legalidade estrita, antes o transcende, tendo bastante a ver com um certo número de ideais tais como a imposição da verdade material, a moral, a ética, a correção de procedimentos e a decência. O mesmo se diga do princípio da razoabilidade. Finalmente, o principio da boa fé está previsto no artigo 10.º do CPA, segundo o qual “No exercício da atividade administrativa e em todas as sua formas e fases, a Administração Pública e os particulares devem agir e relacionar-se segundo regras de boa fé” (n.º 1), acrescentado o seu n.º 2 que “no cumprimento do disposto no número anterior, devem ponderar-se os valores fundamentais de Direito relevantes em face das situações consideradas, e, em especial, a confiança, suscitada na contraparte pela atuação e causa e o objetivo a alcançar com a atuação empreendida.”. A concretização deste princípio é possibilitada através de dois princípios básicos: o princípio da tutela da confiança legítima e o princípio da materialidade subjacente. Quer dizer, a boa fé determina a tutela das situações de confiança e procurar assegurar a conformidade material – e não apenas formal – das condutas aos objetivos do ordenamento jurídico (cfr. FREITAS DO AMARAL, in ob. cit, pág. 119). Ora, na posse de todos estes conceitos jurídicos e sua interpretação, não vislumbramos da matéria de facto assente que a atuação da Ré tenha violados tais princípios. Tanto mais que, a Autora não alega quaisquer factos de onde se possa inferir que a Ré tenha violado tais princípios com a sua atuação. Com efeito, a violação de tais princípios não se concretiza com meras alegações genéricas e conclusivas e sem qualquer fundamento, devendo sim especificar-se concretamente as atuações em concreto da Ré que violaram tais princípios. Em face ao exposto, improcedem as alegações da Autora de falta de fundamentação e da violação dos princípios da boa administração, da proporcionalidade da justiça e da razoabilidade e da boa fé dos atos administrativos aqui em crise. (sublinhados nossos). X É objecto de recurso esta sentença que julgou a acção improcedente. Na petição inicial, a Autora tinha imputado dois vícios aos actos ali impugnados, vícios esses que a sentença recorrida julgou infundados, tendo concluído: “improcedem as alegações da Autora de falta de fundamentação e da violação dos princípios da boa administração, da proporcionalidade da justiça da razoabilidade e da boa fé dos actos administrativos aqui em crise”. Assim, por um lado, julgou improcedente o vício de falta de fundamentação porque “...considerando a factualidade apurada e disponível, e no que respeita aos atos aqui em causa, não se vislumbra que a fundamentação adotada se mostre insuficiente, na medida em que é percetível porque se decidiu como se decidiu”, e, por outro, no que respeitava ao vício de violação por lei, por violação de diversos princípios jurídicos que regem a actividade administrativa, reputou que “...a violação de tais princípios não se concretiza com meras alegações genéricas e conclusivas e sem qualquer fundamento, devendo sim especificar-se concretamente as atuações em concreto da Ré que violaram tais princípios”. Como decorre da transcrição que dele fizemos, o aresto recorrido escalpelizou devidamente os vícios assacados à decisão administrativa impugnada. Nesta sede a Recorrente limita-se a insistir na sua presença e verificação. Contudo, sem razão. Vejamos, começando pela apontada nulidade da sentença: Segundo o artigo 615º do NCPC (artigo 668º CPC 1961), ex vi artigo 1º do CPTA, sob a epígrafe “Causas de nulidade da sentença”,
Naturalmente que uma coisa é a falta de fundamentos de uma peça processual e outra é a fundamentação com a qual a Parte se não conforma. Dos incontáveis arestos dos tribunais superiores que reiteram a mesma doutrina jurisprudencial nesta matéria, retemos o Acórdão do Pleno da Secção do CA do Supremo Tribunal Administrativo, de 15/11/2012, proc. 0450/09, que sumariou: “(…) II - A estrutura da sentença está concebida no artº 659º do CPC, devendo a mesma começar por identificar as partes, o objecto do litígio (fixando as questões que que ao tribunal cumpre solucionar), os fundamentos (de facto e de direito) e concluindo com a decisão. Delineada a estrutura deste acto jurisdicional (por excelência), o desvio ao figurino gizado pelo legislador ocasiona uma patologia na formação e estruturação da decisão susceptível de a inquinar de nulidade (artº 668º nº 1 do CPC). III - Um dos elementos estruturantes da sentença é a fundamentação. Esta tem duas funções: uma função endoprocessual e uma função extraprocessual. A função endoprocessual é aquela que desenvolve a motivação da sentença, entendido como requisito técnico da pronúncia jurisdicional, no interior do processo; a função extraprocessual da motivação está ligada com a natureza garantista da absoluta generalidade e na consequente impossibilidade de a entender como derrogável ad libitum pelo legislador ordinário (e muito menos como derrogável ad libitum pelo juiz ou pelas partes. IV - A nulidade da sentença por falta de fundamentação só ocorre quando haja ausência absoluta de motivação, ou seja, total omissão dos fundamentos de facto ou de direito em que a decisão assenta. (…)”. Já a nulidade da alínea c) pressupõe um vício real no raciocínio expresso na decisão, consubstanciado na circunstância de a fundamentação explicitada na mesma apontar num determinado sentido, e, por seu turno, a decisão que foi proferida seguir caminho oposto, ou, pelo menos, diferente, ou ainda não ser perceptível face à fundamentação invocada. Isto é, a fundamentação adoptada conduz logicamente a determinada conclusão e, a final, o juiz extrai outra, oposta ou divergente (de sentido contrário). Questões, para este efeito, são as pretensões processuais formuladas pelas partes no processo que requerem decisão do juiz, bem como os pressupostos processuais de ordem geral e os específicos de qualquer ato (processual), quando realmente debatidos entre as partes - v. Antunes Varela in RLJ, Ano 122.º, pág. 112 e Teixeira de Sousa em “Estudos sobre o novo Processo Civil”, Lex, Lx 1997, págs. 220/221. Por seu turno, a nulidade por excesso de pronúncia verifica-se quando na decisão se conhece de questão que não foi suscitada por qualquer uma das partes, nem pelo Ministério Público, e não é do conhecimento oficioso. Na jurisprudência, sobre esta temática, vide, entre outros, os Acórdãos deste TCAN, de 30/03/2006, proc. 00676/00 - Porto, de 23/04/2009, proc. 01892/06.5BEPRT-A e de 13/01/2011, proc. 01885/10.8BEPRT, dos quais retiramos as seguintes coordenadas: Ocorre excesso de pronúncia quando o Tribunal conhece de questões de que não pode tomar conhecimento por utilizar um fundamento que excede a causa de pedir vazada na petição, ou por extravasar o elenco legal do conhecimento ex officio ou, ainda, por conhecer de pedido quantitativa ou qualitativamente distinto do formulado pela parte, isto é, conhece em quantidade superior ou objecto diverso do pedido. A delimitação do âmbito sancionatório da alínea d) do n.º 1 do artigo 668.º do CPC exige que se distinga entre questões e fundamentos, dado que, se a lei sanciona com a nulidade o conhecimento de nova questão (porque não suscitada nem de conhecimento oficioso), ou a omissão de conhecimento de questão suscitada (ou de conhecimento oficioso), já não proíbe que o julgador decida o mérito da causa, ou questões parcelares nela suscitadas, baseando-se e em fundamentos jurídicos novos; Questões, para esse efeito sancionatório, repete-se, serão todas as pretensões formuladas pelas partes no processo, que requeiram a decisão do tribunal, bem como os pressupostos processuais de ordem geral, e os específicos de qualquer acto especial, quando debatidos entre elas. Efectivamente, como corolário do princípio da disponibilidade objectiva (artigos 264.º, n.º 1 e 664.º 2.ª parte), a decisão é nula quando o tribunal conheça de questões de que não podia tomar conhecimento (artº 668.º, n.º 1, al. d) 2.ª parte), ou seja, quando a decisão esteja viciada por excesso de pronúncia. Verifica-se este excesso sempre que o tribunal utiliza, como fundamento da decisão, matéria não alegada ou condena ou absolve num pedido não formulado, bem como quando conhece de matéria alegada ou pedido formulado em condições em que está impedido de o fazer. Assim, somente haverá nulidade da decisão, por excesso de pronúncia, quando o juiz tiver conhecido de questões que as partes não submeteram à sua apreciação, de que não pudesse conhecer, exceto se forem de conhecimento oficioso. In casu, a sentença conheceu dos vícios invocados e apenas desses, razão pela qual não está ferida de nulidade, como a seguir, melhor se verá.
Voltando ao caso dos autos, nas suas alegações, a Autora manifesta-se contra o julgamento da matéria de facto constante da sentença recorrida. Insurge-se quanto a três diferentes questões: | |||||