| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do TCAN:
I- RELATÓRIO
F…, id. nos autos, inconformada com a sentença do TAF de Braga, datada de 05.NOV.07, que, em ACÇÃO ADMINISTRATIVA ESPECIAL, oportunamente, por si instaurada contra o Município de Monção, igualmente id. nos autos, e em que figura como contra-interessado L…, também devidamente id. nos autos, julgou improcedente a acção, recorreu para o TCAN, formulando as seguintes conclusões:
1. Face à impossibilidade de a recorrente poder contrariar mediante o exercício de audiência o sentido da decisão a tomar pelo órgão recorrido, o acto do qual se recorre enferma de invalidade por violação do artigo 106º nº 3 do DL 555/99 de 16 de Dezembro com a redacção que lhe foi introduzida pelo DL 177/2001 de 4 de Junho.
2. Mesmo na eventualidade de se considerar que o despacho do Senhor Vereador datado de 6 de Julho de 2006 corresponde à obrigação legal imposta pelo artigo 106º do DL 555/99 de 16 de Dezembro com a redacção que lhe foi introduzida pelo DL 177/2001 de 4 de Junho, sempre este despacho incorreria em nulidade por manifesta falta de fundamentação, nulidade que se invoca para todos os devidos e legais efeitos
3. O L... deu o seu consentimento tácito para a existência pacífica da construção em causa, constituindo um abuso de direito, na modalidade de venire contra factum proprium, a circunstância de vir agora opôr-se à legalização da referida obra por parte da autarquia competente (artigo 334º do CC) e, nestes termos, a autoridade recorrida ao negar o pedido de legalização e ordenar a demolição da construção ilegal viola a lei, designadamente o mencionado artigo 334º do CC e o 340º do CC.
4. Há uma clara violação do princípio da igualdade que decorre dum óbvio tratamento discriminatório.
5. A aceitação da construção do edifício habitacional e a emissão do alvará de utilização para o processo 275/02, implicou, como consequência inelutável que a CM de Monção deu, naquele momento, por constatado que não se verificava qualquer desrespeito à legislação vigente, nomeadamente o regulamento do PDM de Monção.
6. Ao vir agora indeferir a pretensão da recorrente, ordenando a demolição da obra considerada ilegal, a entidade recorrida viola, descaradamente, o princípio da igualdade e da proporcionalidade consagrado no artigo 5º do CPA e o princípio da boa-fé da administração, consagrado no artigo 6º-A do CPA.
7. O acto de indeferimento ora emanado é revogação de um acto constitutivo de direitos, (140º 1 b) CPA) o que a lei não permite, pelo que, o acto de que agora se recorre é anulável por violação clara dos princípios da igualdade e da proporcionalidade e do princípio da boa-fé da administração para com o particular (artigos 5º e 6º-A do CPA) e, consequentemente, por violação do artigo 140º, nº1 b) do CPA.
8. Se, para a Câmara Municipal de Monção, o que impede a legalização da obra é o facto de o imóvel estar situado em zona agrícola exclusiva, com condicionante ecológica, e se, essa qualificação (a ser verdadeira o que só por hipótese meramente académica se admite) vai desaparecer do novo PDM de Monção, então, nada justifica que à A. seja imposta a demolição duma obra que terá viabilidade de legalização.
O Recorrido Município de Monção contra-alegou, tendo apresentado, por seu lado, as seguintes conclusões:
I - A construção da requerente foi edificada em zona classificada como área de uso Agrícola Exclusivo e Reserva Ecológica Nacional, sendo que o regime jurídico da Reserva Ecológica Nacional proíbe a construção de edifícios ou outras obras de urbanização em tais áreas.
II - O parecer da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Norte é categórico quanto à impossibilidade de licenciamento da edificação situada em área REN.
III - A desafectação de solo agrícola para a edificabilidade obriga, no licenciamento da construção, ao cumprimento cumulativo das condicionantes estipuladas no artigo 39º do Regulamento do PDM de Monção, aplicável por remissão do artº 37º, nº 5, do mesmo regulamento, não cumprindo o projecto de arquitectura apresentado o disposto nas alíneas b), c) e e) do artigo referido, pelo que forçosamente o pedido de licenciamento deveria ser indeferido sob pena de cometimento de um acto nulo.
IV - A douta sentença objecto de recurso é insusceptível de reparo, antes se podendo constatar que decidiu correctamente ao considerar a improcedência dos argumentos aduzidos pela recorrente.
O Dignº Procurador-Geral Adjunto emitiu pronúncia nesta instância no sentido da improcedência do recurso.
Colhidos os vistos legais, o processo é submetido à Secção do Contencioso Administrativo para julgamento do recurso.
II- QUESTÕES A DECIDIR NO RECURSO
Constitui objecto do presente recurso jurisdicional indagar da bondade da decisão recorrida quanto aos invocados erros de julgamento de direito, por incorrecta apreciação dos imputados vícios de forma, quer por falta de audiência prévia quer por falta de fundamentação, e de violação de lei, por violação dos artºs 334º e 340º do CC e 5º, 6º-A e 140º-1-b) do CPA.
III- FUNDAMENTAÇÃO
III-1. Matéria de facto
A sentença recorrida deu como provados os seguintes factos:
A) No dia 23 de Fevereiro de 2004 o contra-interessado L... dirigiu requerimento ao Presidente da Câmara Municipal de Monção no qual relatava que a A. edificou, sem licenciamento, no Lugar de Paço, freguesia de Segadães, uma moradia de rés-do-chão junto à extrema do quintal da sua moradia. – cfr. fls.2 do P.A..
B) A Câmara Municipal de Monção emitiu, em 3 de Março de 2004, em nome de J..., o alvará de licença de utilização nº 22/04, na sequência do alvará de licenciamento nº 275/02, para o prédio inscrito na matriz rústica sob o nº 490. – cfr. fls. 38 dos autos.
C) A A. é proprietária do prédio urbano sito no Lugar do Paço, freguesia de Messagães, inscrito na matriz predial urbana sob o nº 289. – cfr. doc. 1 junto com a p.i.
D) A A., através de ofº datado de 11 de Março de 2004, foi notificada para, no prazo de 20 dias, “ esclarecer sobre a legalidade” “...de uma casa de morada sita no Lugar de Paço, dessa freguesia”, dado se verificar a “...a inexistência de processo de licenciamento em seu nome ou de seu marido A....” – cfr. fls.4 do P.A..
E) A A., em resposta ao aludido ofº apresentou o requerimento constante de fls. 7/8 do P.A. que se dá por integralmente reproduzido.
F) A A., no dia 6 de Abril de 2004, requereu ao Presidente da Câmara Municipal de Monção “ a apreciação e aprovação do projecto de arquitectura referente à legalização de uma moradia unifamiliar, localizada no lugar do Paço, freguesia de Messegães...” – cfr. fls. 9 do P.A..
G) No dia 10 de Maio de 2004 foi elaborada, por técnico superior da Câmara Municipal de Monção, infª na qual se conclui da seguinte forma;
“(...)
Entende-se assim, na impossibilidade de licenciamento da obra de construção de uma moradia unifamiliar e ampliação de um anexo, executada ilegalmente, dever esta ser submetida a processo de demolição, conforme previsto no disposto no art. 106º, ponto 1 e 3 do Decreto-Lei nº 555/99, de 16 de Dezembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei nº 177/2001, de 4 de Junho, concedendo-se para o efeito o prazo de 30 dias, findo o qual a Câmara Municipal deverá actual de acordo com o ponto 4 do mesmo artigo. – cfr. fls.75/76 do P.A. que se dão por integralmente reproduzidas.
H) Sobre a infª supra referida foi exarado, na data supra referida, o seguinte despacho:
“Concordo. Indeferida a pretensão da requerente de acordo com a informação do técnico responsável pelo Departamento de Gestão Urbanística por violar o PDM de Monção, devendo proceder à demolição da obra ilegal no prazo de 30 dias.” – cfr. fls. 76 do P.A..
I) A A. foi notificada, através de ofº datado de 12 de Maio de 2004, para se pronunciar sobre o teor do aludido despacho. – cfr. fls.78 do P.A..
J) A A., através de requerimento datado de 18 de Maio de 2004, apresentou “...em aditamento os novos elementos...” requerendo uma nova apreciação e o licenciamento da obra referida em B). – cfr. fls. 79 do P.A.
L) No dia 28 de Junho de 2004 foi elaborada, por Técnico superior de 1ª classe do Departamento de Gestão Urbanística da Câmara Municipal de Monção infª nº 125/04, na qual se concluía da seguinte forma:
“(….)
Constata-se a construção ilegal de uma edificação, num prazo definido como 4 anos, contrariando a legislação em vigor e sem condições de legalização. O não licenciamento das obras executadas ilegalmente obrigarão à instauração de processo de demolição, conforme o disposto no artigo 106, ponto 1 e 3 do Decreto-Lei nº 555/99, de 16 de Dezembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei nº 177/2001 de 4 de Junho, concedendo-se para o efeito o prazo de 30 dias, findo o qual a Câmara Municipal deverá actuar, de acordo com o ponto 4 do mesmo artigo” – cfr. fls. 86 do P.A..
M) Sobre a infª supra referida foi exarado, em 28 de Junho de 2004 o seguinte despacho: “ Concordo. Indefiro a pretensão da requerente de legalização da obra ilegal de acordo com a informação do Técnico Responsável pela Gestão Urbanística concedendo-se o prazo de 30 dias para proceder à demolição da obra ilegal.” – cfr. fls. 86 do P.A..
N) A A. foi notificada do despacho referido em M) através de ofº datado de 30 de Junho de 2004 para, no prazo de 10 dias, se pronunciar sobre o mesmo nos termos do art. 100º do C.P.A. – cfr. fls. 87 do P.A..
O) A A. apresentou, em 12 de Julho de 2004, o requerimento de fls. 91 a 93 do P.A. que se dá por reproduzido para todos os efeitos legais.
P) No seguimento do requerimento referido em O) foi elaborada, em 04 de Agosto de 2004, por Técnico Responsável pelo Departamento de Gestão Urbanística da C.M. de Monção, infª na qual se conclui da seguinte forma:
“(...)
Sobre o exposto, entende-se dever ser conjugado o entendimento exposto, com o expresso no artigo 2º do regulamento do PDM de Monção, que regula o âmbito de aplicabilidade do mesmo, o qual submete ao mesmo regulamento todo o tipo de obras, nomeadamente de ampliação de edificações existentes, para o qual se entende dever ser solicitado parecer jurídico aos serviços jurídicos da CCRN, considerando a especificidade da matéria em apreciação.” – cfr. fls. 94 e 95 do P.A..
Q) Sobre a infª referida em P) foi exarado, em 12 de Agosto de 2004, o seguinte despacho: “Concordo. Solicite o parecer aos serviços jurídicos da CCRN sobre a aplicabilidade do requerido face ao PDM de Monção.” – cfr. fls. 95 do P.A..
R) Através de ofº datado de 18 de Agosto de 2004 a Câmara Municipal de Monção endereçou à C.C.R.N o referido pedido de emissão de parecer jurídico. – cfr. fls. 96 do P.A..
S) A A. foi notificada, através de ofº datado de 29 de Outubro de 2004, assinado pelo Presidente da Comissão de Reserva Agrícola de Entre Douro e Minho do parecer da referida Comissão, datado em 15 de Outubro de 2004, nos termos da qual tinha sido “concedido, nos termos da alínea c), do nº2 do art. 9º do DL 196/89, parecer favorável à utilização de 97m2 de solo agrícola para legalização de habitação” –cfr. fls. 104 do P.A..
T) No dia 19 de Junho de 2006 foi elaborada a infª nº 1109/06-6J na qual se conclui da seguinte forma: “Nestes termos, parece-nos claro que o licenciamento da edificação em área integrada em REN e RAN não é possível, face ao carácter proibitivo do primeiro regime, devendo o pedido do interessado ser indeferido.” – cfr. fls. 114 a 116 do P.A..
U) O Vice-Presidente da C.C.R.D.N. em 12 de Junho de 2006, sobre a infª referida em T) exarou o seguinte despacho: “Visto. Concordo.”. – cfr. fls. 116 do P.A..
V) No dia 10 de Agosto de 2006 foi gizada, por Técnico Superior Responsável pelo Departamento de Gestão Urbanística da C.M. de Monção infª na qual se conclui da seguinte forma:
“(….)
A construção existente, ocupa uma área muito superior, incluindo a área destinada a anexo e a habitação que se pretende legalizar, entendendo-se ter sido executado ilegalmente a ampliação do anexo existente e a construção de uma habitação, obrigando a licenciamento, a totalidade da obra executada sem o licenciamento administrativo obrigatório pelo disposto no artigo 4º, ponto 2, do Decreto-Lei nº 555/99, de 16 de Dezembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei nº 177/2001 de 4 de Junho.
De acordo com o ponto 5, do artigo 37º do Regulamento do PDM Monção, nestas áreas toda e qualquer utilização do solo para fins não agrícolas, carece do parecer favorável da Comissão Regional de Reserva Agrícola, nos termos da legislação em vigor, constando este documento anexo ao processo.
A desafectação do solo para a edificabilidade, obriga no licenciamento da construção, ao cumprimento do estipulado no artigo 39º do mesmo regulamento e demais regulamentação em vigor, não cumprindo o projecto de arquitectura apresentado o disposto na alínea b), c) e e) do artigo referido.
Assim, considerou-se na apreciação do projecto de arquitectura que este não reuniria condições obter aprovação, de acordo com o exposto, não cumprindo o disposto no artigo 39º do regulamento do PDM de Monção.
Pretende a requerente, através de exposição apresentada pelo seu procurador, o entendimento de que o artigo 39º, será aplicado exclusivamente a construções destinadas a habitação ou anexos e como tal, continuidade de uma situação pré-existente, embora com uma alteração de uso em parte da edificação.
Sobre o exposto, entende-se dever ser conjugado o entendimento exposto, com o expresso no artigo 2º do regulamento do PDM Monção, que regula o âmbito de aplicabilidade do mesmo, o qual submete ao mesmo regulamento todo o tipo de obras, nomeadamente de ampliação de edificações existentes, tendo a exposição apresentada sido submetida a parecer jurídico dos serviços jurídicos da CCRDN, considerando a especificidade da matéria em apreciação, o qual remete para o Regime Jurídico da Reserva Ecológica Nacional, constante do Decreto-Lei nº 93/90, de 19 de Março, com as alterações introduzidas pelo Decreto-lei nº 213/92, de 12 de Outubro e pelo Decreto-Lei nº 79/95, de 20 de Abril, definindo a impossibilidade de qualquer licenciamento da edificação em apreciação pela aplicabilidade do artigo 4º do diploma referido. Face ao exposto e parecer emitido pela CCRN, não terá o licenciamento requerido, para legalização das obras ilegalmente executadas, condições de merecer aprovação, pelo que o não licenciamento das obras executadas ilegalmente, obrigarão à instauração de processo de demolição, conforme o disposto no artigo 106, ponto 1 e 3 do Decreto-Lei nº 555/99, de 16 de Dezembro com as alterações introduzidas pelo Decreto-lei nº 177/2001, de 4 de Junho, concedendo-se para o efeito o prazo de 30 dias, findo o qual a Câmara Municipal deverá actuar, de acordo com o ponto 4 do mesmo artigo.” – cfr. fls. 120 e 121 do P.A..
X) Sobre a infª referida em U) foi exarado, em 5 de Julho de 2006 o seguinte despacho: “ Concordo. Indeferida a pretensão da requerente de acordo com a informação do técnico responsável pelo Departamento e parecer da CCDRN anexo pelo que a construção existente é ilegal concedendo-se um prazo de 30 dias para a sua demolição.” – (acto impugnado) cfr. fls. 121 do P.A..
Z) A ora A. foi notificada, nos termos dos arts. 100 e seguintes do C.P.A., através de ofº datado de 6 de Julho de 2006 para se pronunciar sobre o projecto de decisão referido em X). – cfr. fls. 122 do P.A..
AA) A A., através dos respectivos mandatários, apresentou, em 17 de Julho de 2006, requerimento no qual requereu “...a revogação do teor do ofº em referência e o consequente licenciamento do processo de licenciamento solicitado...” – cfr. fls. 126 e 127 do P.A. que se dá por reproduzidas para todos os efeitos legais.
AB) Sobre o aludido requerimento foi exarado, em 21 de Julho de 2007, pelo Vereador de Obras e Urbanismo da C.M. de Monção o seguinte despacho: “Ao S.T.O. para responderem ao procurador da D. F... que se mantém a nossa decisão sobre a construção ilegal.” – cfr. fls. 127 do P.A..
AC) A A., através dos respectivos mandatários, foi notificada através de ofº datado de 24 de Julho de 2006, do despacho referido em X).-cfr. fls. 128 do P.A..
AD) A referida notificação foi recepcionada no dia 26 de Julho de 2006. – cfr. fls. 130 do P.A..
AE) A p.i. relativa à presente acção administrativa especial foi remetida a Tribunal no dia 23 de Agosto de 2006. – cfr. fls.1 dos autos.
III-2. Matéria de direito
Como atrás se deixou dito, o objecto do presente recurso jurisdicional traduz-se em indagar da bondade da decisão recorrida quanto aos invocados erros de julgamento de direito, por incorrecta apreciação dos imputados vícios de forma, quer por falta de audiência prévia quer por falta de fundamentação, e de violação de lei, por violação dos artºs 334º e 340º do CC e 5º, 6º-A e 140º-1-b) do CPA.
Com referência aos apontados vícios quer de forma quer de violação de lei, imputados ao acto administrativo impugnado, a apreciação efectuada sobre eles pela sentença recorrida, foi a seguinte:
“(…)
O vício de forma por preterição do art. 106º do D.L. nº 555/99, de 16 de Dezembro.
Conforme estabelece o nº 3 do art. 106º do D.L. nº 555/99,de 16 de Dezembro “a ordem de demolição ou de reposição a que se refere o nº 1 é antecedida de audição do interessado, que dispõe de 15 dias a contar da data da sua notificação para se pronunciar sobre o conteúdo da mesma”
(…)
Alegou a A. não ter sido notificada de um projecto de decisão, nem para que exercesse no âmbito do procedimento em causa o seu direito de audição sobre a intenção de praticar acto determinativo da demolição da construção cuja legalização requereu; contudo tal alegação é infirmada pela matéria de facto assente dado ter sido este sujeito processual notificado para se pronunciar sobre o acto praticado pelo Vereador da Câmara Municipal de Monção, através de ofº datado de 6 de Julho de 2006 – cfr. alínea Z) da matéria de facto assente - tendo este sujeito processual, representado por Mandatário, apresentado, no seguimento da aludida notificação, requerimento no qual solicitou “a revogação do teor do ofício em referência e o consequente deferimento do processo de licenciamento solicitado...” – cfr. alínea AA) da matéria de facto apurada – requerimento esse que deu origem ao seguinte despacho, proferido pelo Vereador de Obras e Urbanismo da C.M. de Monção: “Aos S.T.O. para responderem ao procurador da D. F... que se mantém a nossa decisão de construção ilegal”, pelo que improcede a arguição de vício de forma imputada ao acto administrativo objecto dos autos.
A violação dos artigos 334º e 340 do C. Civil.
Alegou a A. que a Câmara Municipal de Monção, ao indeferir o pedido de legalização da construção e ao ordenar a respectiva demolição, violou os artigos 334º e 340º do C. Civil.
Contudo, se analisarmos a argumentação que a A. tece para fundar a violação dos preceitos em apreço, verifica-se que a violação dos mesmos se deve a actos ou omissões do contra-interessado L... que, alegadamente, terá consentido que a A. tivesse erigido a construção cuja demolição foi ordenada, tendo a A. referido que, da passividade do referido contra-interessado, que teve conhecimento da construção e nada fez, se “…infere ter este dado o seu consentimento tácito para a existência pacífica da construção em causa, constituindo um abuso de direito, na modalidade de venire contra factum proprium, a circunstância de vir agora opor-se à legalização da referida obra.
Ora, uma coisa são os factos praticados pelo contra-interessado, outra bem diferente é o acto impugnado e o procedimento que o antecedeu.
Na verdade, e embora o procedimento que culminou com a prática do acto impugnado tenha tido o seu impulso com uma denúncia efectuada pelo contra-interessado, tal facto é irrelevante para a prática do acto ou para os hipotéticos vícios de que este padeça.
Na verdade, a legalização da construção foi indeferida com fundamento na circunstância de a mesma se encontrar inserida em área classificada como Reserva Ecológica Nacional e por não cumprir o disposto no art. 39º do regulamento do P.D.M. de Monção, sendo irrelevante para a determinação do conteúdo do mesmo a circunstância de o contra- -interessado ter ou não dado o consentimento tácito à existência da construção ou de ter auxiliado a A. em diligências respeitantes à obtenção de luz eléctrica na mesma – como é referido nas alegações – com o que A. conclui pela existência de consentimento do lesado, dado estar em causa, tão só, os fundamentos do acto, no qual não se revela a existência de qualquer abuso de direito (…)
Aliás, conforme se retira da fundamentação do acto impugnado este não teve na génese a existência ou a falta de consentimento do ora contra-interessado, nem o facto de não existir parecer favorável à pretensão da A. da respectiva Comissão de Reserva Agrícola, pelo que improcede a alegação de contradição com os preceitos supra referidos.
(…)
A violação do princípio da igualdade
Para sustentar a arguição da violação do princípio em apreço sustentou a A. que o licenciamento e posterior emissão do alvará de licença de utilização para a construção levada a cabo por J..., foi efectuado sem que, à data do licenciamento da referida construção, a circunstância de a mesma se situar em zona classificada como Reserva Ecológica Nacional tivesse sido suscitada, ao contrário do que sucedeu no âmbito do pedido de legalização por si formulado.
O princípio da igualdade, visa prevenir o tratamento discriminatório dos particulares por parte da Administração, sendo que apenas existirá violação deste princípio, sem prejuízo do que infra se referirá, se perante duas situações iguais, a que são aplicáveis o mesmo regime jurídico, a Administração adoptar ou praticar, perante diferentes particulares, procedimentos ou actos diversos.
Ora, no caso presente e para além de não ter a A. provado que a edificação de J.... se situa em área de Reserva Ecológica Nacional, sempre se dirá que mesmo que assim fosse tal facto seria irrelevante para a procedência da argumentação aduzida por este sujeito processual, irrelevância que deriva de duas ordens de razões.
A primeira prende-se com a circunstância de o acto de indeferimento da legalização da construção da A. ter por fundamento não só o facto desta construção se encontrar erigida em Reserva Ecológica Nacional como também o facto de o mesmo local ser classificado como Reserva Agrícola Nacional, o que, não obstante o parecer favorável emitido pela Comissão de Reserva Agrícola em 15 de Outubro de 2004, inviabiliza a pretendida legalização, dado não se encontrarem cumpridas nas alíneas b), c) e e) do art. 39º do Regulamento do P.D.M. de Monção, pelo que não se verificaria, mesmo que a construção do referido J... esteja construída em área de Reserva Ecológica Nacional, a violação do princípio da igualdade, dado não se verificar, face aos fundamentos de indeferimento da pretensão da A., um tratamento discriminatório que permita concluir pela violação deste princípio.
Contudo, mesmo que assim não fosse e existisse uma total semelhança entre o regime a que deveria ser submetido o licenciamento da referida construção e a da A. – o que implicaria que o licenciamento de tal construção, para além de violar o regime estabelecido para os terrenos integrados em Reserva Ecológica Nacional, teria violado o art. 39º do regulamento do P.D.M. de Monção, o que não foi alegado - sempre se dirá que de tal circunstância não poderia partir para a conclusão da violação do princípio da igualdade, dado de tal alegada ilegalidade de actuação da C.M. de Monção não se poder retirar a violação deste princípio, pelo que improcede a arguição de vício de violação de lei por contradição com o princípio da igualdade.
A violação do princípio da boa-fé.
O princípio da boa-fé enquanto princípio norteador da actividade administrativa, tal como o da proporcionalidade, está previsto no nº 2 do art. 266º da Lei Fundamental, tendo sido acolhida no C.P.A. no art. 6-A, por força da alteração introduzida a este corpo legislativo pelo D.L. nº 6/96, de 31 de Janeiro (…)
A A., dos factos supra elencados e que utilizou para estribar a violação do princípio da igualdade, alegou, igualmente, a violação do princípio da boa-fé, violação que não se verifica.
Na verdade, não se retira dos factos alegados pela A. a existência da violação deste princípio, dado não se vislumbrar a ocorrência de qualquer comportamento desleal ou incorrecto por parte dos órgãos ou agentes da entidade demandada e que não tenha sido promovida por esta a cooperação com a A., o que sucedeu, através da apreciação da requerida legalização da construção, que veio a ser indeferida, como se referiu, com base na circunstância de o terreno estar integrado em Reserva Ecológica Nacional de não se encontrar cumprido o art. 39º do Regulamento do P.D.M. de Monção, pelo que improcede a arguição de violação do vício em apreço.
A violação do princípio da proporcionalidade.
O princípio da proporcionalidade, como regulador da forma de actuação administrativa encontra-se previsto no art. 266º nº 2 da C.R.P., tendo o mesmo sido igualmente plasmado no nº 2 do art. 5º do C.P.A., nos termos do qual: “as decisões da Administração que colidam com direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos só podem afectar essas posições em termos adequados e proporcionais aos objectivos a realizar.”
Retira-se assim do preceito supra transcrito que o princípio da proporcionalidade, ou da proibição do excesso, se revela como um limite interno da discricionaridade administrativa, que acarreta não estar a Administração obrigada tão só o prosseguir o interesse público – nos termos definidos pela lei - mas a alcançar tal desiderato pelo meio que acarrete menor sacrifício para os direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares.
(…)
O acto impugnado, que decretou a demolição da construção erigida pela a., fundou-se no preceituado no art. 106º do D.L. nº 555/99, de 16 de Dezembro, que passamos a transcrever:
“Artigo 106º
Demolição da obra e reposição do terreno
1 – O presidente da câmara municipal pode igualmente, quando for caso disso, ordenar a demolição total ou parcial da obra ou a reposição do terreno nas condições em que se encontrava antes da data de início das obras ou trabalhos, fixando um prazo para o efeito.”
2- A demolição pode ser evitada se a obra for susceptível de ser licenciada ou autorizada ou se for possível assegurar a sua conformidade com as disposições legais ou regulamentares que lhe são aplicáveis mediante a realização de trabalhos de correcção ou de alteração”.
(….)
No caso presente, atento os factos dados como assentes e a norma supra transcrita, não se vislumbra que a decisão impugnada não tenha sido adequada, necessária e proporcional.
Com efeito, face à inexistência de licenciamento da construção em apreço e aos interesses públicos visados com a prática do acto – possibilitar que os edifícios sejam construídos e utilizados de acordo com as leis e regulamentos em vigor – a ordem de demolição da mesma revela-se adequada à protecção do descrito fim, é igualmente necessária – só a ordem de demolição é susceptível de apagar os efeitos da violação do regime jurídico da licenciamento de obras particulares, do regime jurídico da reserva ecológica nacional, bem como do regulamento do P.D.M. de Monção – sendo ainda proporcional (em sentido estrito) dado ser a construção insusceptível de ser legalizada, sendo que a lesão sofrida pela A. – a privação do uso, face à demolição, da construção – é proporcional face ao benefício alcançado para o interesse público, interesse público que se reconduz, como se referiu, aos fins que visaram a consagração do regime jurídico de licenciamento de obras particulares e aos instrumentos de planeamento do território, supra enunciados, pelo que improcede a alegação, aduzida pelo A., da violação do princípio em análise.
Acresce que nada do que foi referido é afectado quer pela circunstância do P.D.M. de Monção se encontrar em fase de revisão e alegadamente permitir a construção cuja legalização é pretendida pela A. nem pela entrada em vigor do D.L. nº 180/2006, de 6 de Setembro – diploma que altera, pela 5ª vez, o regime jurídico da reserva ecológica nacional – que classifica como acção insusceptível de prejudicar o equilíbrio ecológico das áreas integradas na Reserva Ecológica Nacional a habitação para fixação em regime de residência própria e permanente dos agricultores, dado a validade dos actos administrativos dever ser apreciada, face ao princípio tempus regit actum, de acordo com a lei vigente à data da sua prática.
A violação do nº 1 do art. 140º do C.P.A.
A A. sustentou, para fundar a violação do preceito em apreço, que “…a actuação da Administração convalidou em Julho de 2006 a legalização das obras”, dado ter licenciado a construção do J..., pelo que “…o acto de indeferimento ora emanado é revogação de um acto constitutivo de direitos”, pelo que o mesmo padeceria de vício de violação de lei por contradição com a alínea b) do nº 1 do art. 140º do C.P.T.A..
Preceitua o preceito invocado pela A que “os actos administrativos que sejam válidos são livremente revogáveis, excepto…quando forem constitutivos de direitos ou de interesses legalmente protegidos”.
No caso presente não se acolhe a argumentação segundo a qual o facto de a Administração ter licenciado a construção supra referida (…) tal acto seja constitutivo de direitos para a A.. Na verdade, e embora os actos administrativos possam ter efeitos reflexos, que se projectam para além da esfera constituída pela Administração e pelo particular destinatário dos mesmos, o certo é que de tal acto não emerge qualquer direito – concretamente o de considerar legalizada a obra que erigiu sem licenciamento, não existindo assim qualquer violação do preceito supra referido pelo que improcede a arguição do vício em apreço.
(…)”.
Estes foram as ilegalidades imputadas ao acto impugnado e alegados na PI e que foram objecto de apreciação pela sentença recorrida.
Nas alegações de recurso, a Recorrente veio invocar a imputação ao despacho impugnado de mais uma ilegalidade formal, por falta de fundamentação.
Acontece que não tendo sido invocada na PI, esta ilegalidade formal, por falta de fundamentação, não foi apreciado pela sentença, certamente, por não ter sido identificada.
Assim sendo, com referência a essa última ilegalidade, uma vez que não foi invocada nos articulados e também que não foi objecto de apreciação por parte da sentença, fica precludida a sua apreciação, agora por via de recurso.
Com referência às demais ilegalidades imputadas ao acto administrativo impugnado, uma vez compulsada a sentença proferida pelo tribunal a quo, e efectuada uma análise crítica da mesma, somos de concordar integralmente com o seu teor, porquanto julgamos do mesmo modo, não se verificar a existência de qualquer uma das ilegalidades apontados pela Recorrente ao despacho impugnado nos autos.
Com efeito, a apreciação efectuada pela sentença recorrida, com referência às ilegalidades imputadas ao acto impugnado, não nos merece o menor reparo, razão porque se subscreve o entendimento nele sufragado, por com ele se concordar, sendo certo que, não tendo, no presente recurso jurisdicional sido, aduzidos novos argumentos que nos levem a alterar esse sentido da decisão prolatada, limitar-nos-emos a remeter para a fundamentação dela constante, sabido que esta pode obter confirmação por remissão, de acordo com o que se dispõe nos artºs 713°-5 e 749° do CPC, aplicáveis ex vi dos artºs 1º e 140º do CPTA.
Aliás, acresce dizer que, no caso dos autos, compulsadas as alegações de recurso, maxime as suas alegações, constata-se que a recorrente se limita a repetir a argumentação propendida em sede de PI, sem que acrescente quaisquer novos argumentos, isto é, no fundo, sem que sindique a decisão recorrida, mas antes e apenas o despacho administrativo impugnado.
Efectivamente, do teor das conclusões de recurso nem sequer se faz referência crítica, mesmo em termos meramente nominais, à sentença, mas sempre e tão só ao acto administrativo impugnado.
Ora, também, por estes motivos, se terá de julgar improcedente o recurso.
A este propósito podem citar-se diversos Acs. quer do STA quer dos TCA´s, de que se destacam, pelo seu interesse, os seguintes:
- Ac. do STA, de 15/3/2007, in Proc. 0209/05 – “O objecto do recurso jurisdicional é a sentença recorrida e não o acto administrativo sobre que esta se pronunciou, o que obriga o Recorrente a demonstrar nas alegações e conclusões do recurso o desacerto daquela sentença, indicando as razões que o levam a concluir pela sua anulação ou alteração.
Se o não fizer, e se se limitar a repetir os argumentos que o levaram a impugnar o acto recorrido, o recurso terá, fatalmente, de improceder”.
- Ac. do STA, de 19/12/2006, in Rec. 0594/06 – “O recurso jurisdicional tem por objecto a sentença recorrida e não o acto contenciosamente impugnado, o que obriga o recorrente a dirigir a sua crítica à sentença pelos erros que esta cometeu e que devem conduzir à sua revogação, improcedendo o recurso se o recorrente, na sua alegação, se limita a atacar o acto administrativo contenciosamente impugnado, não fazendo qualquer referência crítica às razões e fundamentos da sentença recorrida.
Como tem sido reafirmado por este STA, designadamente pelo Pleno (cfr., por todos, o Ac. Pleno da 1ª Secção de 21.09.2000, rec. 38.828), o recurso jurisdicional tem por objecto a sentença recorrida e não o acto contenciosamente impugnado, o que obriga o recorrente a dirigir a sua crítica à sentença pelos erros que esta cometeu e que devem conduzir à respectiva revogação, improcedendo o recurso se o recorrente na sua alegação, se limita a atacar o acto administrativo contenciosamente impugnado, não fazendo qualquer referência crítica às razões e fundamentos específicos da sentença recorrida”.
- Ac. do STA, de 29/6/2005, in Proc. 0508/05 – “O objecto do recurso contencioso é o acto administrativo impugnado (art.º 25 da LPTA) enquanto o objecto do recurso jurisdicional é a decisão recorrida (art.º 676, n.º 1, do CPC).
A decisão recorrida, alvo do recurso jurisdicional, tem características específicas que decorrem da abordagem que fez ao acto ou aos seus vícios, obrigando quem a queira discutir a questionar a forma como essa abordagem foi feita e expressando a sua discordância em relação aos fundamentos e argumentos invocados e à interpretação dos preceitos aplicáveis que foi por ela adoptada, de molde a permitir ao tribunal superior apreciá-los.
O recurso jurisdicional é, pois, um pedido de reapreciação do julgamento produzido no tribunal "a quo" e não um pedido de reapreciação da legalidade do acto contenciosamente impugnado, pelo que o ataque há-de fazer-se àquele e não a este.
Daí que o recorrente tenha de imputar vícios ou erros de julgamento, nas alegações de recurso e nas respectivas conclusões, à decisão recorrida e não repetir a arguição dos vícios do acto já invocados no recurso contencioso, ou a argumentação relativa à validade do acto, se o recorrente for o autor deste.
Não atacam a decisão recorrida as conclusões da alegação do recorrente, que são a reprodução textual das que apresentara no recurso contencioso, e que se limitam, por isso, a repetir os argumentos aduzidos naquele recurso para sustentar a ilegalidade do acto impugnado.
De acordo com o disposto nos art.ºs 676, n.º1, 684, e 690, n.º s 1 e 3, do CPC, aqui aplicáveis por força do art.º 102 da LPTA, os recursos jurisdicionais têm por objecto o acórdão recorrido e não o acto administrativo impugnado que ali se apreciou (entre muitos outros podem ver-se os acórdãos do Pleno de 26.5.94, no recurso 27978, de 4.6.97, no recurso 31245, de 26.11.97, no recurso 29425, de 23.6.98, no recurso 39731, de 27.4.99, no recurso 31400, de 23.11.00, no recurso 43299 e de 30.4.03, no recurso 47791)”.
- Ac. do TCA Norte, de 3/6/2004, in Proc. 00053/04 – “O objecto do recurso jurisdicional é a sentença recorrida pelo que o recorrente tem de imputar vícios ou erros de julgamento nas alegações de recurso e nas respectivas conclusões à decisão recorrida e não repetir a argumentação já expendida na petição deixando intocada tal decisão.
… Como é entendimento uniforme, …o recurso jurisdicional destina-se a rever as decisões recorridas, dentro dos fundamentos por que se recorreu, face ao princípio do dispositivo das partes, que opõem ao julgado as razões de facto e de direito da sua dissidência, sintetizando-as nas conclusões da alegação e assim determinando o objecto de cognição do Tribunal “ad quem”….
Sendo a função do Tribunal de recurso reapreciar a questão colocada na 1ª instância e decidida pela sentença recorrida, em sede de recurso jurisdicional deve o recorrente, nas alegações, impugnar os fundamentos daquela sentença, explicitando os motivos da sua discordância face ao que nela se decidiu.
Nessas alegações devem ser formuladas as pertinentes conclusões, que são proposições sintéticas que emanam do que se expôs ao longo da alegação, destinando-se a resumir para o Tribunal "ad quem" o âmbito do recurso e os seus fundamentos (cfr. art. 690º., nº 1, do C.P. Civil).
Assim, nos recursos jurisdicionais, o "thema decidendum" é fixado pelas conclusões formuladas nas alegações respectivas, pelo que aqueles só abrangem as questões nestas contidas.
Por isso, a não impugnação, nas conclusões da alegação do recorrente, dos fundamentos da decisão recorrida implica o trânsito em julgado desta, impedindo o Tribunal de recurso de conhecer do objecto do recurso jurisdicional.”, cfr. os Acs. do STA de 14/2/2002, Rec. n.º 026309 e do TCA de 8/5/2003, Rec. n.º 05089/00, de 27/5/2003, Rec. n.º 06962/02, de 13/2/2003, Rec. n.º 5903/01, de 25/3/2003, Rec. n.º 7495/03.
Da leitura das conclusões do recurso jurisdicional que foi dirigido a este Tribunal não se consegue descortinar que à decisão recorrida seja apontado qualquer vício ou questão que permita agora emitir pronúncia quanto à mesma uma vez que a recorrente se limita a reiterar em síntese e fundamentalmente a argumentação que levara à petição inicial, deixando assim intocada tal decisão que, na falta de impugnação eficaz, há que considerar transitada em julgado.
…
A decisão recorrida, alvo do recurso jurisdicional, tem, pois, características específicas que decorrem da abordagem que fez aos vícios imputados ao acto administrativo, obrigando quem a queira discutir a questionar a forma como essas ilegalidades foram ponderadas e expressando a sua discordância em relação aos fundamentos e argumentos invocados e à interpretação dos preceitos aplicáveis que foi por ela adoptada, de molde a permitir ao tribunal superior apreciá-las.
O que significa que, no recurso jurisdicional, não pode o recorrente limitar-se a repetir os argumentos anteriormente aduzidos e com que visara demonstrar a ilegalidade daquele acto, tendo antes o encargo de - sob pena de comprometer o êxito do recurso - expor as suas razões de discordância relativamente à solução encontrada no acórdão recorrido, atacando os fundamentos em que o mesmo se sustenta. (Acórdão de 26.5.94, proferido no recurso 27978.)
O recurso jurisdicional é, pois, um pedido de reapreciação do julgamento produzido no tribunal "a quo" e não um pedido de reapreciação da legalidade do acto contenciosamente impugnado, pelo que o ataque há-se fazer-se àquele e não a este”.
No caso dos autos, como se disse, a Recorrente, nas conclusões das suas alegações de recurso nada mais fez do que repetir o já alegado na PI, não arguindo qualquer vício ou erro de julgamento à sentença recorrida.
Acresce referir, como, aliás, já atrás ficou dito, que a sentença proferida nos autos aprecia exaustivamente as ilegalidades suscitados pela Recorrente, contrariando as posições jurídicas por ela assumida, aduzindo argumentos ponderosos no sentido da inconsistência daquelas posições e da bondade da sua própria fundamentação.
Para além disso, e, independentemente do acerto da decisão recorrida, as alegações da Recorrente, e as respectivas conclusões, não contêm uma linha sequer sobre a sua ilegalidade e os fundamentos que a suportam.
Deste modo, como nenhuma das conclusões das alegações da Recorrente ataca a sentença recorrida e os seus fundamentos, importa concluir pela negação de provimento ao recurso.
Em jeito de conclusão, atente-se ainda, na doutrina constante do Ac. do STA de 19.SET.06, in Rec. nº 01163/05, aplicável ao caso dos autos:
“I - Se o terreno onde se pretende levar a cabo uma operação urbanística está localizado em área qualificada como Reserva Agrícola Nacional e Reserva Ecológica Nacional, o acto de indeferimento do respectivo licenciamento é válido (art. 24º, 1, a) do Dec. Lei 555/99).
II - Ainda que o acto de indeferimento, para além do referido em I, tenha invocado outros fundamentos, torna-se inútil a apreciação dos vícios imputados a estes fundamentos (subsidiários), na medida em que da eventual procedência dos mesmos nunca possa resultar a sua anulação”.
Deste modo, em função de tudo quanto se deixa expendido, improcedem as conclusões de recurso, impondo-se, em consequência, a manutenção da sentença recorrida.
IV- DECISÃO
Termos em que acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do TCAN em negar provimento ao recurso jurisdicional e, em consequência, confirmar a sentença impugnada.
Custas pela Recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 6 Uc’s – Cfr. artºs 73º-A-1, 73º-D-3, 73º-E-a) do CCJ e 189º do CPTA.
Porto, 18 de Setembro de 2008
Ass. José Luís Paulo Escudeiro
Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho
Ass. Jorge Miguel Barroso de Aragão Seia |
