| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
RELATÓRIO
JSE ... instaurou acção administrativa especial contra o Município de Barcelos, ambos melhor identificados nos autos, na sequência da prolação dos Despachos datados de 25 de Março de 2004 e de 06 de Agosto de 2004, emanados do Vereador do Planeamento e Gestão Urbanística da Câmara Municipal de Barcelos, que determinaram, respectivamente, a limpeza do terreno do logradouro público sito no lugar da Mata da freguesia de G ... e a posse administrativa para proceder à referida limpeza.
O Autor não indicou contra-interessados; porém, o Tribunal ordenou a citação, como contra-interessada, da Junta de Freguesia de G ....
No despacho saneador o senhor juiz julgou procedente a excepção dilatória de ilegitimidade activa e absolveu da instância a Ré e a Contra-interessada.
Desta decisão vem interposto recurso.
Na alegação o Autor concluiu assim:
a) - Nos termos do artigo 55°, n.° 1, alínea a) do CPTA, tem legitimidade para impugnar um acto administrativo quem alegue ser titular de um interesse directo e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo acto nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos.
b) - Os actos impugnados não produzem qualquer efeito em relação à esposa do A., na medida em que não lhe foram notificados.
c) - A esposa do A. não tem de intervir num processo onde estão em causa actos que não produzem quaisquer efeitos na sua esfera jurídica.
d) - Ao considerar existir uma situação de ilegitimidade passiva, o Tribunal a quo deveria providenciar pelo seu suprimento, nos termos do artigo 265°, n.° 2 do Código de Processo Civil.
e) - O Tribunal a quo não interpretou as normas processuais de acordo com o disposto no artigo 7° do CPTA.
f) - A decisão do Tribunal a quo violou o disposto nos artigos 1°, 7° e 55°, nº1, alínea a) do CPTA, 66°, alíneas b) e c) do CPA e 265° do CPC.
TERMOS em que,
Deverá ser dado provimento ao presente recurso, revogando-se a sentença recorrida.
Não foram oferecidas contra-alegações.
O MP emitiu parecer no sentido da revogação da decisão sob recurso, já que, constatando-se a ilegitimidade activa, o tribunal deveria ter proferido despacho pré-saneador a formular ao A. o convite para, no prazo legal, a sanar.
A este parecer respondeu o Recorrente, considerando que, contrariamente ao sustentado pelo MP, não existe qualquer ilegitimidade activa, razão pela qual a sua esposa não tem de intervir no processo onde estão em causa actos que não produzem quaisquer efeitos na sua esfera jurídica. Ainda assim, na parte respeitante ao suprimento da ilegitimidade, subscreve na íntegra o parecer do MP, razão pela qual pugna pela revogação do despacho saneador recorrido.
Cumpre apreciar e decidir.
FUNDAMENTOS
DE FACTO
Na decisão posta em crise foi fixada a seguinte factualidade:
1.
O Autor, JSE ... e cônjuge, MATF ..., têm inscritos a seu favor:
- O prédio “Campo da Gr ...”, sito no lugar da Mota, freguesia de G ..., concelho de Barcelos da matriz predial rústica com o artigo 242, descrito na Conservatória do Registo Predial de Barcelos sob os nº 1067/G ...;
- O prédio “Campo da Gr ...”, sito no lugar da Mota, freguesia de G ..., concelho de Barcelos da matriz predial rústica com o artigo 2…, descrito na Conservatória do Registo Predial de Barcelos sob os nº 1…/G ...; e
- O prédio urbano sito no lugar da Mota, freguesia de G ..., concelho de Barcelos da matriz predial urbana com o artigo 3…, descrito na Conservatória do Registo Predial de Barcelos sob os nº 1…/G ... (Cfr. documentos 1,2,3, 4, 5 e 6 do Requerimento Inicial da Providência1592/06 apensa).
2.
Os serviços de Fiscalização da Câmara Municipal de Barcelos por despacho datado de 12 de Junho de 1991, determinaram que o Autor tinha um prazo de cinco dias, para proceder à limpeza do logradouro público sito no naquele lugar da Mata da freguesia de G ... e retirar todos os materiais depositados, sob pena de a Câmara o fazer a expensas daquele (Cfr. fls. 3 a 5 do PA).
3.
O Autor foi notificado do despacho supra por elementos da GNR, em 13 de Setembro de 1991 (Cfr. fls. 7 do PA).
4.
Sobre exposição escrita apresentada pelo Autor, o Vereador da Câmara Municipal de Barcelos emanou o despacho seguinte: “ Notifique-se o infractor que dispõe de 20 dias para proceder à limpeza do terreno” (Cfr. fls.33 do PA).
5.
O Autor foi notificado do despacho referido em 19 de Abril de 1994. (Cfr. fls. 35 do PA).
6.
Em 06 de Agosto de 2004 Vereador da Câmara Municipal de Barcelos sobre a informação prestada pela Divisão dos Assuntos Jurídicos o despacho:” Comunique-se o parecer ao Sr. JSE .... Determino a posse administrativa. À DC para proceder à limpeza a expensas do proprietário, digo infractor. Informe-se o mesmo.” (Cfr.fls.37-38 do PA).
7.
Através de Edital datado de 23 de Outubro de 2006, assinado por Vereador da Câmara Municipal de Barcelos foi publicitado: “ Torna público, que dado a dificuldade dos CTT na entrega da correspondência ao destinatário, da documentação referente ao Processo Fiscal n.º 5’06/91 existente nesta Câmara Municipal, fica por este meio V.Ex.ª Senhor JSE…, residente no lugar de VS… da freguesia de VS… deste concelho de Barcelos, notificado na qualidade de titular do referido processo, do despacho que o Senhor Vereador deste Município exarou à data de 6.8.04 em cumprimento do n.º 2 do artigo 107.º do Decreto - Lei 555/99, de 16 de Dezembro, com redacção actualizada pelo Decreto-Lei n.º 177/01, de 04 de Junho.
A saber: “ Determino a Posse Administrativa. À Divisão de Conservação para proceder à limpeza a expensas do infractor. Informe-se o mesmo” (cfr. fls. 69 do PA).
DE DIREITO
É objecto de recurso o despacho saneador proferido pelo TAF de Braga que absolveu da instância a Ré e a Contra-interessada, por verificação da excepção dilatória de ilegitimidade activa.
É este o seu discurso jurídico fundamentador:
“No contencioso administrativo a matéria da legitimidade activa encontra-se regulada, em geral, no art.º 9.º do CPTA e, em especial, nomeadamente nos artigos 40.º (referente à legitimidade activa em matéria contratual), 55.º (no âmbito da acção administrativa especial), 68.º (no âmbito da condenação à prática do acto administrativo devido), 73.º e 77.º (relativamente à impugnação de normas e à declaração de ilegalidade por omissão). No entanto, estas regras, apesar da sua especialidade, não afastam, em princípio, quer a regra geral prevista no art.º 9.º do CPTA, quer as regras que resultam da legitimidade activa previstas no Código de Processo Civil (CPC), aplicáveis por força da remissão genérica contida no art.º 1.º do CPTA e que com aquelas não sejam incompatíveis. A este propósito diz o Prof. Mário Aroso de Almeida in “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, 3.ª Ed., Almedina, paginas 25 e 26 que: “a autonomização do tratamento da legitimidade processual no âmbito do CPTA justifica-se pela relevância das especificidades que, a diversos níveis, o contencioso administrativo apresenta nesse domínio. A opção, entretanto, de estabelecer, na Parte Geral, um regime geral em matéria de legitimidade é inovadora e parte do entendimento de que a questão da legitimidade processual deve ser encarada como um fenómeno de âmbito geral, respeitante à situação das partes no processo, sem que nada justifique que, a respeito da natureza do instituto, se adopte, no domínio do contencioso administrativo, uma perspectiva sensivelmente diferente daquela que resulta da teoria geral do processo e que é, desde logo, adoptada em processo civil”.
O n.º 1 do art.º 28.º- A do CPC diz que “devem ser propostas por marido e mulher, ou por um deles, com o consentimento do outro, as acções de que possam resultar a perda ou oneração de bens que só por ambos possam ser alienados ou a perda de direitos que só por ambos possam ser exercidos, incluindo as acções que tenham por objecto, directa ou indirectamente, a casa de morada de família”. Ora, na presente acção, estão em causa actos administrativo cuja incidência de efeitos jurídicos se reflecte directamente sobre a propriedade de bens do Autor e mulher. Os actos impugnados podem potencialmente afectar o alegado direito de propriedade do Autor e cônjuge sobre o terreno em causa, pelo que, independentemente do regime de bens vigente no casamento do Autor e por força do citado art.º 28.º-A do CPC, seria sempre necessário o consentimento do seu cônjuge para a instauração da presente acção administrativa especial, uma vez que as regras em matéria de legitimidade activa previstas no CPTA não são afastadas in casu pela aplicação daquele normativo. Ora, atendendo à forma como a presente acção está estruturada, resulta dos pedidos e da causa de pedir que ambos os alegados proprietários deviam estar presentes, intervindo directamente na acção.
E, nem existe uma aprovação (expressa ou tácita) quanto ao necessário consentimento do cônjuge do Autor para a instauração do presente processo, pelo que verifica-se a preterição de litisconsórcio necessário activo.
Conclui, assim, o tribunal, que a falta do cônjuge do Autor (ou do seu consentimento) na propositura desta Acção Administrativa Especial é gerador de uma situação de ilegitimidade activa do Autor, implicando a absolvição dos Réus da instância (artigos 28.º, 28.º-A, 288.º todos do CPC, ex vi art.º 1.º do CPTA), o que impede o prosseguimento do processo – artigo 89.º, n.º 1 al. d) do CPTA.”X Na óptica do Recorrente a decisão em referência padece de erro de julgamento de direito por violação do estatuído nos artºs 1º, 7º e 55º n° 1, al. a) do CPTA, 66°, alíneas b) e c) do CPA e 265° do CPC.
A sua argumentação é, no essencial, esta:
-a sua esposa não foi notificada dos actos impugnados e, assim sendo, os mesmos são ineficazes em relação a ela;
-a mesma não tem de intervir num processo onde estão em causa actos que não produzem quaisquer efeitos na sua esfera jurídica, isto é, ao não terem sido dirigidos à sua esposa os actos administrativos impugnados, não se pode exigir que ela o acompanhe na instauração da presente acção, o que afasta a verificação da excepção de ilegitimidade activa;
-de qualquer forma, sendo esse o entendimento do tribunal em relação à legitimidade, então, por uma questão de coerência, deveria ter providenciado pelo seu suprimento, já que a ilegitimidade, no caso, é passível de sanação.
Avança-se, desde já, sem necessidade de grandes considerações jurídicas, que a solução preconizada está correcta.
Vejamos
Não sendo questionada a factualidade levada ao probatório, as questões a enfrentar reconduzem-se aos seguintes erros de julgamento de direito:
1-quanto à ilegitimidade activa do Autor/Recorrente;
2-quanto ao suprimento dessa ilegitimidade.
Apreciemos o 1º fundamento-
Prescreve o art° 9° do CPTA, no seu n° 1, que “Sem prejuízo do disposto no número seguinte e do que no artigo 40° e no âmbito da acção administrativa especial se estabelece neste Código, o autor é considerado parte legítima quando alegue ser parte na relação material controvertida”.
Por seu turno, estabelece o art° 55°, n° 1, al. a), do mesmo diploma, que “Tem legitimidade para impugnar um acto administrativo: a) Quem alegue ser titular de um interesse directo e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo acto nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos”.
Nos termos do artº 28° do CPC ex vi artº 1º do CPTA “1.Se, porém, a lei ou o negócio exigir a intervenção dos vários interessados na relação controvertida, a falta de qualquer deles é motivo de ilegitimidade.”.
E acrescenta o seu n° 2 “É igualmente necessária a intervenção de todos os interessados quando, pela própria natureza da relação jurídica, ela seja necessária para que a decisão a obter produza o seu efeito útil normal. A decisão produz o seu efeito útil normal sempre que, não vinculando embora os restantes interessados, possa regular definitivamente a situação concreta das partes relativamente ao pedido formulado.”.
Por outro lado o artº 28°-A, do CPC, sob a epígrafe Acções que têm de ser propostas por ambos ou contra ambos os cônjuges dispõe que:“1.Devem ser propostas por marido e mulher, ou por um deles com consentimento do outro, as acções de que possa resultar a perda ou a oneração de bens que só por ambos possam ser alienados ou a perda de direitos que só por ambos possam ser exercidos, incluindo as acções que tenham por objecto, directa ou indirectamente, a casa de morada de família.
“2.Na falta de acordo, o tribunal decidirá sobre o suprimento do consentimento, tendo em consideração o interesse da família, aplicando-se, com as necessárias adaptações, o disposto no artigo 25.º.
“3.Devem ser propostas contra o marido e a mulher as acções emergentes de facto praticado por ambos os cônjuges, as acções emergentes de facto praticado por um deles, mas em que pretenda obter-se decisão susceptível de ser executada sobre bens próprios do outro, e ainda as acções compreendidas no número 1.”.
A legitimidade das partes é um pressuposto processual, ou seja, um daqueles requisitos de que depende a prolação pelo juiz de uma decisão sobre o mérito da causa, concedendo ou denegando o pedido formulado pelo demandante.
Como bem observa a Senhora Procuradora-Geral Adjunta no seu parecer, citando Miguel Teixeira de Sousa «a legitimidade tem que ser apreciada e determinada pela utilidade (ou prejuízo) que da procedência (ou improcedência) da acção possa advir para as partes, face aos termos em que o autor configurou o direito invocado e a posição que as partes, perante o pedido formulado e a causa de pedir, têm na relação jurídica material controvertida, tal como a apresenta o autor” - em “A Legitimidade Singular em Processo Declarativo”, publicado no BMJ, 292°, págs. 53/113, designadamente, fls. 103.
Na jurisprudência cfr., por todos, o ac. do STJ de 06/04/2000, no rec. 00037275I, cujo sumário é do seguinte teor:
I-Na falta de indicação da lei em contrário, são titulares do interesse relevante para o efeito de legitimidade os sujeitos da relação material controvertida, tal como é configurada pelo autor.
II-Para efeitos de legitimidade, conta, portanto, apenas, a petição inicial.
Desta feita, lida a p.i. e o circunstancialismo fáctico dado como assente, é notório que bem andou o tribunal a quo ao julgar o Autor parte ilegítima para, por si só, desacompanhado da mulher, vir intentar a presente acção administrativa especial.
Ocorre, pois, a invocada excepção dilatória de ilegitimidade activa.
Urge, agora, analisar o 2º fundamento deste recurso (o atinente ao suprimento dessa mesma ilegitimidade)-
Neste domínio pugna o Recorrente, e bem, pela necessidade do convite ao aperfeiçoamento do articulado - petição inicial - a empreender pelo tribunal a quo.
Como se lembra no parecer do MP, ”.... resulta do estatuído no artº 265º, nº 2, do CPC, que o juiz deve providenciar, mesmo oficiosamente, pelo suprimento da falta de pressupostos processuais susceptíveis de sanação, determinando a realização dos actos necessários à regularização da instância ou, quando estiver em causa alguma modificação subjectiva da instância, convidando as partes a praticá-los.
Acresce que a apresentação de um articulado judicialmente estimulado faz todo o sentido no caso da ocorrência da ilegitimidade plural, como é o caso vertente, diferentemente do que ocorre na ilegitimidade singular, a qual é insanável e do conhecimento oficioso do tribunal.
Assim, a ilegitimidade plural poderia e deveria ter sido sanada, quer mediante a intervenção espontânea, como parte principal, do próprio cônjuge do A., nos termos dos artigos 320º a 324º, do CPC, quer em virtude do chamamento a juízo do seu cônjuge, por parte do A., suscitando a sua intervenção principal provocada, ao abrigo dos artigos 269º e 325º a 328º, todos do mesmo diploma, quer, ainda, a convite oficioso do juiz do TAF, por força do que dispõem os artigos 88º, nº 2, do CPTA e 265º, nº 2, do CPC.”
Deveria, pois, o senhor juiz ter proferido despacho pré-saneador em que formulasse ao Autor o convite para, no prazo legal de 10 dias, sanar a verificada excepção, sob a cominação expressa de absolvição da instância, nos termos do artº 88º, nº s 2 e 4, do CPTA.
Como entendemos no ac. deste TCAN proferido em 08/03/2013, no rec. nº 00506/12.9BEPRT, (embora num contexto de excepção dilatória insuprível),
“…….
-na fase do despacho pré-saneador o juiz tem, não uma mera faculdade que poderá ou não utilizar, de acordo com o seu critério, mas, ao invés, assiste-lhe um verdadeiro poder/dever de intervir ex officio, no processo, de modo a obstar que o conhecimento do mérito da causa ou a justa composição do litígio sejam postos em causa por razões de índole meramente formal, relacionados com a deficiente articulação da matéria de facto, com a falta de pressupostos processuais ou requisitos externos dos respectivos articulados, com a não exibição de documentos que necessariamente deveriam instruir a acção,….;
-o incumprimento desse poder/dever, quando influa decisivamente no exame ou na decisão da causa, acarreta nulidade -artº 201º, nº 1, do CPCArtigo 201º do CPC
«Regras gerais sobre a nulidade dos actos»
1.«Fora dos casos previstos nos artigos anteriores, a prática de um acto que a lei não admita, bem como a omissão de um acto ou de uma formalidade que a lei prescreva, só produzem nulidade quando a lei o declare ou quando a irregularidade cometida possa influir no exame ou na decisão da causa.»;
-o despacho saneador é o momento adequado e normal para a apreciação das excepções dilatórias e das nulidades processuais, devendo o juiz, na hipótese do seu não conhecimento, consignar as razões da abstenção;
-……..”.
Ora, não tendo sido esse o percurso percorrido pelo tribunal a quo, a decisão não pode manter-se.
Em suma:
-ao julgar procedente a excepção dilatória de ilegitimidade activa e ao absolver da instância a Ré e a Contra-interessada, sem que previamente convidasse o Autor a supri-la, o tribunal proferiu uma decisão meramente formal, em detrimento dos princípios da tutela jurisdicional efectiva e da promoção do acesso à justiça ou pro acione, consagrados nos artºs 2º e 7º, do CPTA, os quais norteiam o direito adjectivo e de que está imbuído todo o diploma;
-dito de outro modo, o despacho recorrido mais não é do que uma decisão surpresa que não se identifica com a nova filosofia processual;
-também pelo princípio da cooperação consagrado nos artºs 266º e 266º-A do CPC devem os magistrados, os mandatários judiciais e as próprias partes cooperar entre si com vista à consecução de uma justa composição do litígio;
-e de acordo com o artº 508º também do CPC, logo após os articulados, entra-se na fase do despacho pré-saneador, meio através do qual se pretende impedir que o conhecimento do mérito da causa ou a justa composição do litígio sejam prejudicados por razões de forma, relacionados com a falta de requisitos externos dos articulados, com falta de documentos que necessariamente devam instruir a acção, ou com a deficiente, insuficiente ou imprecisa articulação da matéria de facto;
-o despacho pré-saneador é vinculativo, estando o juiz obrigado a convidar as partes a suprir as irregularidades dos articulados - nº 2 deste artº 508º;
-estes princípios estão igualmente contidos no artº 88º do CPTA, pelo que a omissão do despacho pré-saneador constitui nulidade processual, irregularidade que pode influir no exame ou decisão da causa, como sucedeu no caso em concreto - citado artº 201º, nº 1;
-na decisão sub judice o tribunal concluiu, e bem, que a falta do cônjuge do Autor (ou o seu consentimento) na propositura da acção é geradora de uma situação de ilegitimidade activa;
-todavia, ao concluir pela absolvição da instância dos demandados, sem antes convidar o A. a praticar os actos necessários à regularização da instância, comprometeu, de forma irremediável, a manutenção do julgado na ordem jurídica.
Procedem, nesta parte, as conclusões da alegação.
DECISÃO
Em face do exposto, concede-se provimento ao recurso e, em consequência:
a)anula-se a decisão recorrida;
b)ordena-se a remessa dos autos ao TAF de Braga com vista à subsequente tramitação, mormente, para cumprimento do disposto no nº 2 do artigo 88º do CPTA, desde que a tal nada mais obste.
Sem custas.
Notifique e D.N..
Porto, 12/07/2013
Ass.: Fernanda Brandão
Ass.: Isabel Soeiro
Ass.: José Veloso |
