| Decisão Texto Integral: | Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I Relatório
MAEG, devidamente identificada nos autos, no âmbito da ação administrativa comum, que intentou, entre outros, contra o Estado Português representado pelo Ministério Público, peticionando o pagamento a título de danos patrimoniais quantias objetivadas face a cada um dos então Autores, em decorrência do alegado “esvaziamento do conteúdo da profissão de notário”, inconformada com a Sentença proferida em 14 de setembro de 2017, no TAF de Aveiro, na qual a ação foi julgada “totalmente improcedente”, veio interpor recurso jurisdicional da mesma, em 13/11/2017 (Cfr. fls. 2739 a 2755 Procº físico).
Formula a aqui Recorrente nas suas alegações de recurso as seguintes conclusões (Cfr. fls. 2752 a 2755 Procº físico):
“I. O Tribunal a quo incorreu em manifesto erro de julgamento da matéria de direito, porquanto considerou não estarem preenchidos os pressupostos da responsabilidade civil por facto ilícito decorrente da função legislativa, bem como os pressupostos da indemnização pelo sacrifício;
II. O Decreto-Lei nº 116/2008, de 4 de julho, veio introduzir uma profunda alteração na redação do artigo 80º do CN: todos os atos que tradicionalmente eram competência exclusiva dos Senhores Notários, a celebrar através de escritura pública e, por isso, dotados de fé pública e valor probatório extrajudicial, estão hoje excluídos deste preceito. Em consequência, a outorga de testamentos é, deste a entrada em vigor daquele diploma, o único ato da competência exclusiva dos Senhores Notários, atos estes que, em virtude do nosso regime sucessório, pouca relevância têm no comércio jurídico;
III. Neste enquadramento, a essência da atividade notarial — dar forma legal e conferir fé pública aos atos jurídicos extrajudiciais — encontra-se hoje esvaziada de conteúdo;
IV. No entender da Recorrente, o Recorrido violou os parâmetros objetivos de validade que se lhe impunham;
V. Na verdade, com a publicação do Decreto-Lei nº 116/2008, de 4 de julho, o Recorrido afetou os direitos da Recorrente a exercer a profissão de notário, violando, frontalmente, o estabelecido no artigo 53º, conjugado com o estabelecido nos artigos 58º e 61º, nº 1, todos da CRP;
VI. Existindo uma imposição constitucional que obriga o Estado a prestações positivas para proteção do direito ao exercício de uma profissão, por maioria de razão, ao mesmo está constitucionalmente vedada uma atuação no sentido de impedir o referido exercício;
VII. Pode afirmar-se, além do mais, que a Recorrente foi incentivada pelo Recorrido a investir no exercício de uma profissão que, perante as alterações promovidas pelo referido Decreto-Lei nº 116/2008, não oferece a sustentabilidade e estabilidade que a Recorrente anteviu aquando da reforma efetuada;
VIII. O que demonstra, salvo melhor opinião, de forma cabal, a violação do princípio da confiança jurídica e, em consequência, das legítimas expetativas da Recorrente;
IX. Acresce referir que, se foi o próprio Recorrido que sempre definiu os exatos contornos da profissão de notário, é forçoso afirmar-se que o mesmo conhecia (ou não podia desconhecer) os impactos possíveis das medidas por si adotadas, com a publicação do referido Decreto-Lei nº 116/2008: neste contexto, pensa-se que o Recorrido conhecia ¬ou não podia desconhecer — o carácter ilegal do diploma e, por isso, podia e devia ter evitado a sua publicação;
X. Por força da restrição anormal da atividade inerente à profissão de notário operada pela desformalização de atos consagrada no Decreto-Lei nº 116/2008, a Recorrente sofreu uma redução drástica no número mensal de atos praticados e, consequentemente, uma diminuição acentuada do volume de honorários cobrados;
XI. Por seu turno, a desformalização dos atos e perda de competência exclusiva implicaram a restrição anormal do potencial de atividade e trabalho integrantes da profissão de notário, sendo que, até à presente data, já se verificaram consequências danosas na esfera jurídica da Recorrente, no plano quantitativo, isto é, redução do volume de trabalho e rendimentos esperados obter;
XII. No que respeita ao pressuposto do nexo de causalidade, e face à matéria de facto alegada, podemos afirmar que a desformalização dos atos e perda de competência exclusiva operadas pela entrada em vigor do Decreto-Lei nº 116/2008, de 4 de julho, consubstanciam o facto ilícito que, em concreto, causou a (i) restrição anormal do potencial de atividade e trabalho integrantes da profissão de notário, no plano qualitativo, e a (ii) redução, que já se verificava, à data de entrada da presente ação, do volume de trabalho e rendimentos esperados obter pela Recorrente;
XIII. Ao serem retiradas competências exclusivas aos Senhores Notários que passam a ser exercidas por serviços do Recorrido e em conjunto com a prática dos atos de registo predial (permitindo-se, assim, a cobrança de um preço global pelos dois serviços — o que se mostra impossível de almejar pelos Senhores Notários) — num contexto, como se refere no douto despacho, de crise económica — outra consequência não poderá daí advir senão a de imediata e abrupta perda de clientela dos Senhores Notários;
XIV. Aquando da privatização do notariado português, nenhuma das competências que, tradicionalmente, integravam a função notarial foi retirada aos Senhores Notários; com efeito, o artigo 80º do CN, preceito que prevê, quais os atos / negócios jurídicos que têm que ser celebrados por escritura pública, manteve-se, na sua essência, inalterado, mantendo a mesma redação desde a privatização do notariado (2004/2005) até à aprovação do Decreto-Lei nº 116/2008, de 4 de julho (com algumas exceções de diminuto relevo);
XV. São pressupostos da obrigação de indemnização pelo sacrifício (i) a prática de ato lícito para a satisfação do interesse público; (ii) o dano especial e anormal e (iii) o nexo de causalidade, previstos na norma do artigo 16º da Lei nº 67/2007, de 31 de dezembro, a qual determina que «[o] Estado e as demais pessoas coletivas de direito público indemnizam os particulares a quem, por razões de interesse público, imponham encargos ou causem danos especiais e anormais, devendo, para o cálculo da indemnização, atender-se, designadamente, ao grau de afetação do conteúdo substancial do direito ou interesse violado ou sacrificado», os quais, in casu, se mostram preenchidos;
XVI. Importa sublinhar, quanto ao dano especial, que apenas os Senhores Notários viram o conteúdo essencial da sua profissão ser restringido, de forma grave, pelas disposições do Decreto-Lei nº 116/2008, de 4 de julho, pelo que os encargos gerados por este diploma foram (e ainda são) suportados, apenas, pela Recorrente e pelos seus colegas notários.
Termos em que ao presente recurso deve ser dado provimento e, assim, concluir-se pela procedência dos pedidos formulados pela Recorrente, com as consequências legais, com o que V. Ex.cias., Senhores Desembargadores, farão Justiça!”* O Recorrido/Estado, veio a apresentar contra-alegações de Recurso em 18 de dezembro de 2017, concluindo (Cfr. 2789 a 2794 Procº físico):
“A. Não estão preenchidos, no caso, nem os requisitos da responsabilidade civil por facto ilícito decorrente do exercício da função político-legislativa nos termos do disposto no art. 15°, da Lei n° 67/2007, de 31/12, nem os pressupostos da indemnização pelo sacrifício prevista no art. 16°, da mesma Lei, que fora invocada a título subsidiário;
B. Efetivamente, quanto à primeira, e como foi lapidarmente entendido na sentença recorrida, o ato legislativo em que a A. Recorrente fundou a invocada responsabilidade civil por ato legislativo - o Decreto-Lei n° 116/2008, de 04/07 não é ilícito;
C. Improcedendo toda a argumentação que, a propósito da ilicitude, havia sido invocada na petição inicial e que a A. recorrente reitera em sede de recurso;
D. Pois que, ao contrário do sustentado, o visado Decreto-Lei n° 116/2008, de 04/07 (que simplesmente eliminou o duplo controlo da legalidade de atos sujeitos a registo, procedendo à simplificação e desformalização de alguns atos notariais), não é inconstitucional;
E Já que não viola qualquer direito constitucionalmente protegido da A. Recorrente ao exercício da profissão de notário, dele não decorrendo a invocada violação do estatuído no art.° 53°, da CRP, conjugado com o estabelecido nos arts. 58° e 61°, n° 1, da CRP;
F. Nem viola o invocado princípio da proteção da confiança que emerge do disposto no art.° 2°, da CRP;
G. Inexistindo, de forma patente, em face de todo o antecedente processo político-legislativo, qualquer direito ou sequer "legítima expetativa" da Recorrente na manutenção do regime anteriormente vigente e de um qualquer grau de formalização;
H Como acertadamente se aduziu na sentença recorrida, "nem as alterações ao enquadramento legal do notariado trazidas pelo DL n° 316/2008 foram tais que, razoavelmente, pudessem surpreender os notários, nem as mesmas alterações esvaziaram o objeto da profissão de notário, nem o Legislador deixou de contemplar na medida do constitucionalmente exigível as expectativas dos notários que já o eram";
I. Não se vendo, portando, que se possa sequer sustentar - como o faz a A. ora Recorrente - que o invocado diploma legal tenha procedido ao esvaziamento do conteúdo da profissão de notário, quando este continua a ser considerado um oficial público em que é depositada fé pública mantendo as competências que os notários sempre tiveram em matéria de titulação.
J. Sendo-lhes, ademais, atribuídas novas competências, designadamente, em matéria de inventário, na sequência da sua desjudicialização (cfr. Lei n° 29/2009, de 29.06).
K Os notários continuam, pois, a ter a seu cargo a formalização, na maior parte dos casos exclusiva, de um amplo leque de atos.
L. Ou seja, nunca esteve em causa a extinção da profissão de notário, muito pelo contrário; não se eliminou a escritura pública, nem se beliscou a força probatória dos atos notariais; ocorrendo até um reforço das suas competências.
M. E não se verificando a alegada conduta ilícita do legislador, tal equivale, necessária e logicamente, a dizer que a mesma não merece qualquer juízo de censura, ficando, desta feita, também inelutavelmente afastada a questão da culpa;
N. Destarte, na falta destes requisitos cumulativos (ato legislativo ilícito e culposo), teria necessariamente que ser julgada improcedente - como foi - a presente ação, enquanto fundada, a título principal, numa pretensa responsabilidade civil extracontratual do Estado por ato ilícito praticado no exercício da função político-legislativa, nos termos do art.°15°, da Lei n° 67/2007, de 31/12, relativo à aprovação, publicação e entrada em vigor do Decreto-Lei n° 1161/2008, de 04/07;
O. De qualquer modo, também não se mostrariam preenchidos, no caso, os demais requisitos da responsabilidade civil invocada pela A. Recorrente a título principal;
P. Pois que, não existe, no presente caso, qualquer dano anormal, sendo que os invocados danos - traduzidos numa alegada diminuição de atos notariais — não podem ser causalmente imputados ao específico ato legislativo - Decreto-Lei n° 116/2008 - erigido em causa de pedir a presente ação, como resulta claramente do elenco dos factos dados como provados e como não provados;
Q. Não se verificam igualmente verificados os pressupostos para atribuição de indemnização pelo sacrifício, reclamada subsidiariamente pela A. Recorrente;
R. Desde logo, como bem resulta da decisão sub judice, cujo entendimento perfilhamos, para efeitos da previsão do invocado art.° 16°, da Lei 67/2007, não existia, a montante, qualquer direito subjetivo ou interesse legalmente protegido que, desta feita, pudesse ter sido violado ou afetado através do indicado Decreto-Lei n° 116/2008;
S. Na medida em que, "aquando da privatização da atividade notarial em 2004 não foi criado na esfera jurídica dos AA. nenhum interesse legalmente protegido no que se refere aos atos a praticar com exclusão de outrem ou obrigatoriamente junte deles. Ou seja, não foi criado nenhum direito ou interesse legalmente protegido, no sentido de não se poder alterar os atos notariais que se iria praticando ou a sua circunstância legislativa. Aliás, foi sempre referido que teria de haver alterações no âmbito da simplificação e desformalização dos atos notariais. Assim sendo, os interesses que eventualmente foram criados são interesses simples, reflexamente protegidos, que representam vantagens genéricas para os notários, mas que não gozam de proteção jurídica";
T. Faltando, assim, e desde logo, a existência de um direito ou interesse legalmente protegido da A. Recorrente cujo conteúdo essencial tivesse sido violado ou afetado pelo ato legislativo em causa (Decreto-Lei n° 116/2008), teria necessariamente que improceder - como considerado na sentença recorrida - a invocada indemnização pelo sacrifício, ao abrigo do disposto no art.° 16°, da Lei n° 67/2007;
U Acresce que a ação sempre teria, necessariamente, que improceder nesta vertente, em virtude de ser legalmente inadmissível, no nosso ordenamento jurídico, a responsabilidade pelo sacrifício por danos resultantes do exercício da função político-legislativa;
V. Uma interpretação do art.° 16°, da Lei n° 67/2007, que lhe atribuísse o significado de habilitação genérica aos tribunais para condenar o Estado a indemnizar em virtude de atos legislativos lícitos, constituiria, não só, uma interpretação contra legem (v. no art.° 9°, n° 2, do Código Civil), como também padeceria de inconstitucionalidade, por ofender os princípios democrático e da separação de poderes (artigos 2° e 111° da CRP);
W. O artigo 22°, da CRP, não pode ser interpretado com o alcance de visar tamanha compressão da liberdade do legislador em prover às necessidades coletivas e de introduzir um tal desequilíbrio na separação entre os poderes legislativo e judicial;
X Ainda que não assim se não entendesse, sempre teria que improceder a pretensão subsidiária deduzida pela A. Recorrente, pois que, para além da inexistência de qualquer dano anormal e da impossibilidade de prova da relação causal entre a emissão do Decreto-lei n° 16/2008, de 4/07, e os prejuízos alegadamente sofridos pela A. Recorrente, o prejuízo alegadamente sofrido também não constituiria um prejuízo especial.
Y. Com efeito, na aceção que lhe vinha atribuindo a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, ao abrigo do Decreto-Lei n° 48.051, de 21/11/1967, e que mantém toda a atualidade e pertinência em face do novo regime da Lei n° 67/2007, em decorrência do princípio da igualdade, tem sido considerado como prejuízo especial aquele que não é imposto à generalidade das pessoas, mas a pessoa determinada, em função de uma específica posição relativa;
Z Não basta assim que o sacrifício incida sobre um grupo dentro da sociedade; importa que a atuação lesiva atinja esse grupo através das pessoas certas e determinadas que o compõem, em função de uma específica posição relativa;
AA. O que não ocorre no caso vertente, já que o Decreto-Lei n° 116/2008, de 04/07, eliminou o exclusivo relativamente a determinados atos de todos aqueles que exercem a profissão de notários, não visando pessoas certas e determinadas e, muito menos, especificamente a A. Recorrente;
BB. Em suma, não se mostram preenchidos nem os requisitos cumulativos de uma pretensa responsabilidade civil extracontratual do Estado por ato ilícito praticado no exercício da função político-legislativa, nos termos do art.° 15°, da Lei n° 67/2007, de 31/12, relativo à aprovação, publicação e entrada em vigor do Decreto-Lei n° 116/2008, de 04/07, nem se mostra que haja lugar a qualquer direito a indemnização decorrente da imposição de sacrifícios por razões de interesse público, conforme o disposto no art.° 16°, da Lei n° 67/2007, de 31/12;
CC. O que, inelutavelmente, terá que conduzir à improcedência das pretensões formuladas pela A. ora Recorrente na presente ação.
Termos em que, Deverá ser negado provimento ao recurso interposto, mantendo-se a decisão recorrida.
Assim, fazendo V. Exas., como sempre, justiça”.* O Recurso Jurisdicional foi admitido por Despacho de 12 de janeiro de 2018 (Cfr. fls. 2796 Procº físico).* Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
II - Questões a apreciar
As principais questões a apreciar resultam, designadamente, do conjunto de “erros de julgamento de direito” invocados, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA.
III – Fundamentação de Facto
No que releva face à aqui Recorrente, o Tribunal a quo, considerou a seguinte factualidade como provada e não provada, a qual aqui se reproduz:
“Factos provados:
(...)
T) A Autora MAEG, exerce a profissão de notária desde 1990;
U) Após a reforma do notariado, em 2004, optou por continuar a exercer a sua profissão, como profissional liberal, tendo instalado o seu cartório na cidade de São João da Madeira, tendo tomado posse como notária privada em 09.03.2005;
V) E viu-se na necessidade, para abrir o cartório, de encontrar um espaço adequado para a instalação do cartório (cfr. fls. 915 a 1048, do processo físico);
X) Teve que fazer, a sua expensas e responsabilidade, as obras de adaptação das instalações (cfr. fls. 915 a 1048, do processo físico);
Z) Adquirir mobiliário, equipamento informático e software (cfr. fls. 915 a 1048, do processo físico);
AA) Contratar serviços de telecomunicações, de seguros, de assessoria informática, de contabilidade (cfr. fls. 915 a 1048, do processo físico);
BB) Em Dezembro de 2002, deu entrada na Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 35/IX, com vista a autorizar do Governo a aprovar o novo regime jurídico do Notariado e a criar a Ordem dos Notários (cfr. fls. 1459 e ss, do processo físico);
CC) Também, em Dezembro de 2002, deu entrada na Assembleia da República projeto de Lei n.º 177/IX, Projeto de Lei de Bases da Reforma do Serviço Público de Registo e Notariado, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, e de onde se extrai o seguinte:
“(…) O presente projeto de lei introduz uma rutura sistémica, consagrando um novo princípio estruturante do sistema: um único controlo preventivo da legalidade.
Unifica-se, assim, na atividade registral as funções de controlo preventivo da legalidade, de identificação de pessoas e bens, e de publicitação das respectivas situações jurídicas.
Salvaguarda-se, porém, a liberdade das partes, querendo recorrerem a controlo preventivo por ato notarial. Mas então fica dispensado o controlo no ato de registo.
O sistema estrutura-se, assim, em torno de três princípios fundamentais, da legalidade, da subsidiariedade e da suficiência, nos termos dos quais o controlo preventivo da legalidade por força da lei opera-se no registo, podendo, por vontade das partes, operar por ato notarial.
Ou seja, obrigatório é o controlo no ato de registo, facultativo o controlo por ato notarial.
Deste princípio estruturante decorrem duas consequências fundamentais para a organização do sistema de registos e notariado:
- O controlo obrigatório, imposto por força da lei, é incumbência do Estado;
- O controlo facultativo, que resulta da vontade das partes, será assegurado por prestação de serviços em regime de profissão liberal.
Assim, a componente pública do sistema do registo e notariado estrutura-se no Registo Público de Pessoas e Bens e assenta nas carreiras de Conservador e Oficial de Registo, passando a atividade notarial a ser exercida em regime de profissão liberal, sujeita a fiscalização e regulação do Estado.
Assegura-se, naturalmente, a integração nas carreiras de Conservador e Oficial de Registo, com salvaguarda dos direitos adquiridos e das expectativas legítimas, dos atuais Notários e Oficiais do Notariado que optem pela manutenção do vínculo à função Pública.
Quanto ao exercício da atividade notarial em regime de profissão liberal, é expressamente proibida a adoção de regimes ou práticas restritivas da concorrência, nomeadamente:
- A adoção de numerus clausus no acesso à profissão;
- A delimitação territorial da atividade;
- O tabelamento de honorários.
O sistema de registos e notariado terá assim duas componentes, uma pública, outra privada. A pública assegura os serviços que são obrigatórios por força da lei. A privada, os serviços que as partes solicitam por sua livre vontade. (…)” (cfr. fls. 1555 e ss, do processo físico);
DD) Durante a discussão conjunta na generalidade da proposta de Lei n.º 35/IX e do Projeto de Lei n.º 177/IX, a Ministra da Justiça à data, referiu, entre o mais, o seguinte:
“(…) Sabemos Sras. e Srs. Deputados, que esta é uma reforma complexa, que exige estudo, acompanhamento e avaliação. Neste contexto, o Governo não esquece ainda a necessidade de modernizar legislação e simplificar procedimentos, tendo em vista a melhoria deste serviço público, que é útil aos cidadãos e necessário à economia.
(…)
A presente proposta de lei dá aos funcionários não uma, nem duas, mas três garantias. A saber: os que pretendem transitar para os notários privados, têm a possibilidade de fazê-lo; os que preferirem manter-se na função pública, podem ficar; e os que tiverem dúvidas, podem ir trabalhar, durante cinco anos, para os notários privados e no fim, ficar ou regressar à função pública.”
(…)
Se o estado não receber tanto e gastar menos, e os cidadãos e as empresas ganharem tempo e pouparem dinheiro, o saldo é positivo‖
(…)
“Quanto à questão da desburocratização, (…) Nós não queremos apenas liberalizar esta atividade, também temos como meta a simplificação, a modernização e a desburocratização.” (cfr. fls. 1597 e ss, do processo físico)
EE) Ambos os diplomas baixaram à 1.ª Comissão (cfr. fls. 1646, do processo físico);
FF) No processo legislativo relativo às iniciativas legislativas a que se reportam as alíneas anteriores foram ouvidas várias entidades, entre as quais, a Associação Portuguesa de Notários e o Sindicato dos Trabalhadores do Registo e Notariado (cfr. fls. 1585 e ss, do processo físico);
GG) O texto final da proposta de Lei n.º 35/IX, apresentado pela Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, foi aprovado em votação final global (cfr. fls. 1649, do processo físico);
HH) Na sequência desta votação, foi proferida uma declaração de voto, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, e da qual se extrai o seguinte:
“(…) É, por isso, essencial que fique muito claro que não reconhecemos os direitos adquiridos ou, sequer, a expectativa legítima à manutenção do duplo controlo.
Quem, agora, optar pela privatização sabe que o monopólio legal tem os dias contados. Não poderá invocar desconhecimento ou alteração imprevista das circunstâncias. O risco fica, desde já, e muito claramente, definido.
A desburocratização da sociedade e a competitividade da economia não ficarão presas aos interesses corporativos que a atual maioria serve e que uma próxima maioria revogará.” (cfr. fls. 1649, do processo físico);
II) Desde 2007 que Portugal e a Europa se veem enredados numa profunda crise económica e financeira que evoluiu para a atual crise da dívida soberana, que cria dificuldades adicionais ao Estado e à economia portuguesa – incluindo instituições financeiras, empresas e cidadãos – na obtenção de financiamento;
JJ) No ano de 2008, 2 notários optaram por abandonar a profissão, em 2009, foram dez notários, e em 2010, foram 19 notários;
KK) Em 2007, 18 notários requereram o auxílio do Fundo de Compensação, em 2009, foram 57, e em 2010, foram 67;
LL) Se atentarmos no total de pedidos de acionamento do mesmo Fundo, esse número aumentou de 41, em 2008, para 133 em 2009 e para 202 em 2010;
MM) No entanto, e apesar deste aumento de pedidos de acionamento do Fundo de Compensação, as receitas do mesmo, que advêm em larga escala das contribuições dos próprios notários (que estão obrigados a contribuir com 1% do montante mensal dos honorários cobrados), têm vindo a diminuir;
NN) Correndo-se o risco de, num futuro próximo, o Fundo ser insuficiente para prover ao aumento de pedidos de auxílio dos notários.
Factos não provados
(...)
42.º Que a Autora MAEG, como consequência da abertura do cartório a que se reporta a alínea u), da factualidade assente, teve de contratar serviços de segurança privada e de limpeza;
43.º A Autora tinha expectativas de, a médio prazo, recuperar o investimento inicial efetuado;
44.º Que a Autora entre Janeiro de 2006 e Maio de 2011, outorgou os números de escrituras públicas a que se reporta o mapa que consta no artigo 207.º, da petição inicial;
45.º A redução da atividade do cartório da Autora é consequência do desvio de clientela sobretudo para os balcões criados pelo Instituto dos Registos e Notariado
46.º Que os rendimentos anuais da Autora, entre 2006 até Maio de 2011, foram aqueles a que se reporta o mapa que consta no artigo 211.º, da petição inicial.”
IV – Do Direito
Importa agora analisar e decidir o suscitado.
Desde logo, decidiu-se no Tribunal a quo, depois de desenvolvida análise das questões suscitadas que “(...) atentos os considerandos expostos, os quais, como referimos, subscrevemos na íntegra e que são aqui igualmente aplicáveis, conclui-se que não existe qualquer possibilidade do Réu ser chamado a responder pelo peticionado, improcedendo a presente ação in totum.”
Vejamos:
Como resulta desde logo das conclusões do Recurso precedentemente transcritas, as imputações feitas pela Recorrente mostram-se predominantemente conclusivas e genéricas.
Invoca-se, designadamente, que o Tribunal a quo terá incorrido em erro de julgamento da matéria de direito, ao considerar não estarem preenchidos os pressupostos da responsabilidade civil por facto ilícito, decorrente da função legislativa, bem como os pressupostos da indemnização pelo sacrifício.
Mais se refere que o DL n° 116/2008 de 04.07, veio esvaziar de conteúdo a essência da atividade notarial, introduzindo uma profunda alteração na redação do art.° 80° do CN, o que terá determinado que todos os atos que tradicionalmente eram da competência exclusiva dos notários, por via da celebração de escritura pública, estarão atualmente excluídos em decorrência da aplicação do referido normativo.
Terão ainda sido violados os artºs 53°, 58° e 61°, da CRP ao terem sido afetados os direitos da Recorrente a exercer a profissão de notária.
Mais se invoca que terá sido incentivada pelo Estado a investir no exercício de uma profissão que, perante as alterações introduzidas pelo referido Dec. Lei n° 116/2008, se não mostrará estável e sustentável, o que terá determinado a violação do princípio da confiança jurídica e das legítimas expetativas da recorrente.
Invoca-se ainda que em virtude da intervenção do Estado, a mesma terá determinado uma restrição anormal da atividade inerente à profissão de notário, o que terá tido como consequência ter sofrido uma redução drástica no número mensal de atos praticados e do volume de honorários cobrados, o que terá tido como consequência direta, a suposta verificação dos pressupostos da responsabilidade civil por facto ilícito, decorrente da função legislativa, facto indemnizável nos termos do art.° 16° da Lei n° 67/2007, de 31.12.
Diga-se desde já que se entende que a decisão recorrida se mostra adequada e suficientemente justificada e fundamentada, tanto mais, como se disse já, que as alegações de Recurso se mostram predominantemente conclusivas e genéricas
Entendeu a decisão recorrida não estarem preenchidos os pressupostos da responsabilidade civil por facto ilícito decorrente da função legislativa, desde logo, por que não estamos perante um ato legislativo ilícito e culposo;
Do mesmo modo inverificar-se-iam os pressupostos da indemnização pelo sacrifício, pois que, no caso, a Recorrente não dispunha de qualquer direito ou interesse legalmente protegido, cujo conteúdo substancial tivesse sido violado ou afetado suscetível de ser integrado na previsão do art.° 16°, da Lei n° 67/2007.
A conduta será ilícita na medida em que o sujeito podendo ter atuado corretamente, aja de forma diferente violando direitos ou interesses legalmente protegidos.
A ilicitude, como pressuposto da responsabilidade civil, centra-se não tanto no resultado mas na própria conduta que o gerou. Se uma conduta é proibida é porque ela é contrária ao ordenamento jurídico, o que obriga à adoção de uma determinada diligência para evitar a violação da respetiva norma.
A ilicitude radica precisamente na inobservância dessa diligência mediante a infração de uma norma, pelo que o ordenamento jurídico emite um juízo de reprovação sobre a conduta realizada, obrigando à reparação do dano. A apreciação da responsabilidade exige que a conduta lesiva reúna a nota de antijuridicidade pelo autor ter transgredido as regras de conduta ou cometido uma injustiça com a sua atuação.
No que toca ao pressuposto da culpa, exige-se que a conduta tenha sido praticada com dolo ou mera culpa. A ilicitude é um elemento da responsabilidade civil por culpa, mas a realização de um facto ilícito não pressupõe automaticamente que o sujeito deva responder, sendo necessário que ele tenha agido com culpa.
Agir com culpa significa atuar em termos da conduta do agente merecer a reprovação ou censura do direito. A conduta do lesante será reprovável, quando, pela sua capacidade e em face das circunstâncias concretas da situação, se concluir que ele podia e devia ter agido de outro modo.
Deste pressuposto da culpabilidade resulta que, em princípio, só está obrigado a indemnizar quem agiu com culpa, quem cometeu uma imprudência na sua forma de atuar. A doutrina jurídica tradicional inspirou-se totalmente no conceito de culpa, pelo que o autor de um dano só responde quando a sua atuação resulta de uma vontade de causar dano ou de negligência. O lesado só poderá ressarcir-se à custa de outrem quando os danos provindo de facto ilícito sejam imputáveis à conduta culposa de terceiro.
Verificada a situação em concreto, mostra-se que a conduta legislativa do Estado não preencheu os pressupostos da ilicitude e culpa nos termos explicitados.
Assim, não estão presentes os pressupostos de que Lei n° 67/2007, de 31/12, faz depender a existência de responsabilidade civil extracontratual do Estado, seja a invocada responsabilidade civil pelo exercício da função político-legislativa nos termos do disposto no art.° 15°, seja a indemnização pelo sacrifício prevista no art.° 16°, invocada subsidiariamente.
Com efeito, refere o art.° 15°, n° 1, da Lei n° 67/2007, de 31 de dezembro, que "O Estado e as regiões as autónomas são civilmente responsáveis pelos danos anormais causados aos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos por atos que, no exercício da função político-legislativa, pratiquem, em desconformidade com a Constituição, o direito internacional, o direito comunitário ou o ato legislativo de valor reforçado".
Como requisitos cumulativos da existência de responsabilidade civil no âmbito do exercício da função político-legislativa, atende-se predominantemente na verificação de danos anormais causados aos direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos, por atos que, no exercício da função político-legislativa sejam praticados em desconformidade com o direito aplicável.
Por outro lado, o n° 4 do referido normativo, consagra um regime especial de culpa, ao estabelecer que "a existência e a extensão da responsabilidade prevista nos números anteriores são determinadas atendendo às circunstâncias concretas de cada caso e, designadamente, ao grau de clareza e precisão da norma violada, ao tipo de inconstitucionalidade e ao facto de terem ou não sido adotadas ou omitidas diligências suscetíveis de evitar a situação de ilicitude".
Aqui chegados, e tal como concluído pelo Tribunal a quo, não se vislumbra qualquer ilicitude suscetível de merecer ser indemnizada nos termos do Decreto-Lei n° 116/2008, de 04/07, com base no qual a aqui Recorrente assenta o seu entendimento da verificação de responsabilidade civil por ato legislativo.
Tal como evidenciado na sentença recorrida, improcede toda a argumentação proferida pelos então Autores, a propósito da ilicitude, pois que se não reconhece que a publicação do Decreto-Lei n° 116/2008, de 04/07, possa diretamente ter afetado os direitos ao exercício da profissão de notário, em violação do art.° 53º; da CRP, conjugado com o estabelecido nos arts. 58.° e 61.°, n° 1, da mesma CRP, e em violação do princípio da confiança jurídica e das legítimas expetativas da Recorrente.
Mal seria que o Estado, mercê da privatização dos Notários tivesse ficado impedido de introduzir quaisquer alterações nas suas competências, mormente no que concerne à simplificação de procedimentos.
Como sublinhado pelo Tribunal a quo, não se vislumbra pois que o controvertido ato legislativo possa ter violado o princípio da proteção da confiança, nem que tenha contribuído para a violação dos direitos fundamentais ao trabalho (art.°. 58°, n° 1, do CRP) e à iniciativa privada (art.° 61°, da CRP), sendo que a simplificação dos atos notariais é uma decorrência da desejada e desejável modernização da administração, que não poderá ficar refém dos interesses de qualquer grupo funcional ou corporativo.
Como se afirmou sintomaticamente em Declaração de Voto, aquando da aprovação do controvertido diploma na AR, e tal como reproduzido no Facto HH) da matéria dada como provada:
"É, por isso, essencial que fique muito claro que não reconhecemos os direitos adquiridos ou, sequer, a expectativa legítima à manutenção do duplo controlo.
Quem, agora, optar pela privatização sabe que o monopólio legal tem os dias contados. Não poderá invocar desconhecimento ou alteração imprevista das circunstâncias.
O risco fica, desde já, e muito claramente, definido.
A desburocratização da sociedade e a competitividade da economia neto ficarão presas aos interesses corporativos que a atual maioria serve e que uma próxima maioria revogará."
Não há, nem poderia haver qualquer norma que previsse a imutabilidade do regime notarial vigente, em face do que os seus profissionais, como quaisquer outros, terão de estar recetivos à inovação de meios e procedimentos.
O preâmbulo do diploma é desde logo clarificador dos pressupostos subjacentes à sua intenção, onde se afirmou, designada e legitimamente, que se aprovavam "medidas de simplificação, desmaterialização e desformalização de atos e processos na área do registo predial e de atos notariais conexos".
O referido, em qualquer caso, não determinou o esvaziamento das funções dos notários, tendo-lhe, aliás, sido afetadas atribuições acrescidas no âmbito, por exemplo, da desjudicialização dos inventários (cfr. Lei n° 29/2009, de 29.06).
Também o Decreto-Lei n° 15/2011, de 25/01, veio a consagrar acrescidas competências aos notários.
Em função de tudo quanto se esgrimiu na presente Ação, não se vislumbra em que medida o controvertido Decreto-Lei n° 116/2008 possa ter irremediavelmente afetado os direitos do notários a exercerem a sua profissão, mormente em decorrência da violação dos arts.°53°, conjugado com o disposto nos arts. 58° e 61°, n° 1, todos da CRP, tanto mais que resultou de uma livre escolha dos seus titulares, sendo que, tal como afirmado pelo tribunal a quo, "o direito ao trabalho é um direito positivo perante o Estado e não um direito subjetivo a obter um concreto posto de trabalho".
Como se intui do que já foi aqui afirmado, o princípio da proteção da confiança, não é impeditivo da necessária e desejável evolução legislativa e da simplificação de procedimentos.
O princípio constitucional da proteção da confiança, trata-se de um princípio delimitador da liberdade de conformação do legislador, tendente a obstar à prática de atos que inesperada e arbitrariamente pudessem determinar a ofensa dos mínimos de segurança e de certeza dos regimes jurídicos com os quais os cidadãos podem contar, violação que aqui se não reconhece.
O controvertido Decreto-Lei n° 116/2008, limitou-se pois e designadamente a criar uma forma alternativa de titulação de atos sujeitos a registo predial (por documento particular autenticado) que também pode, para além do mais, ser realizada pelo notário (cfr. artigo 4.° n° 2, c) do Código do Notariado), cabendo, naturalmente, aos interessados escolher a forma de titulação que mais lhes convier.
Em função de tudo quanto ficou lapidarmente explicitado na sentença recorrida, que aqui se reafirma, é patente que o ato legislativo erigido em causa de pedir, não viola o princípio da proteção da confiança que decorre do artigo 2° da CRP, na medida em que as alterações introduzidas no regime vigente pelo DL, n° 116/2008 não tiveram a virtualidade de esvaziar o objeto da profissão de notário, sendo que o Legislador assegurou e garantiu medidas compensatórias para os notários constituídos.
Não se reconhece pois a verificação de qualquer conduta ilícita por parte do Estado, inexistindo igualmente e correspondentemente culpa, o que só por si inviabiliza a verificação da imputada responsabilidade civil,
Inexistindo desde logo alguns dos requisitos cumulativos (ato legislativo ilícito e culposo), sempre teria de improceder a presente Ação, tanto mais que a mesma assentou na suposta responsabilidade civil extracontratual do Estado por ato ilícito praticado no exercício da função político-legislativa, nos termos do art.° 15°, da Lei n° 67/2007, de 31/12, relativo à aprovação, publicação e entrada em vigor do Decreto-Lei n° 116/2008, de 04/07.
Acresce que se não vislumbram igualmente quaisquer danos anormais para os notários constituídos, em decorrência do Decreto-Lei n° 116/2008, o que aliás foi reconhecido na decisão recorrida.
No que concerne já relativamente à subsidiariamente peticionada indemnização pelo sacrifício, acompanha-se igualmente o entendimento adotado na decisão recorrida.
Com efeito, não se reconhece a verificação, para efeitos da previsão do invocado art.° 16°, da Lei 67/2007, de qualquer direito subjetivo ou interesse legalmente protegido suscetível de ser violado ou afetado por força da aplicação do Decreto-Lei n° 116/2008;
Como se afirmou na decisão recorrida, “quando da privatização da atividade notarial em 2004 não foi criado na esfera jurídica dos AA. nenhum interesse legalmente protegido quanto à sua posição estatutária no que se refere aos atos a praticar. Ou seja, não foi criado nenhum direito ou interesse legalmente protegido, no sentido de não se poder alterar os atos notariais que se iam praticando."
Mais se afirma que, "Aliás, sempre foi referido que teria de haver alterações no âmbito da simplificação e desformalização dos atos notariais. Assim sendo, os interesses que eventualmente foram criados são interesses simples, reflexamente protegidos, que representam vantagens genéricas para os notários, mas que não gozam de proteção jurídica".
Concluiu-se o referido raciocínio, afirmando-se que, "assim que no presente caso os AA. não dispõem de interesse legalmente protegido quanto à sua posição estatutária, no que se refere aos atos a praticar, pelo que não pode proceder a presente ação".
Sempre a Ação improcederia, mesmo no que respeita à responsabilidade pelo sacrifício por danos resultantes do exercício da função político-legislativa.
Com efeito, do disposto no n° 1 do artigo 15°, da Lei n° 67/2007, resulta que a responsabilidade civil por atos próprios da função político-legislativa se cinge àqueles atos que forem praticados "em desconformidade com a Constituição, o direito internacional, o direito comunitário, ou ato legislativo de valor reforçado", o que se não reconheceu, não competindo aos tribunais administrativos, em qualquer caso, intrometer-se na margem de livre conformação do legislador, o que desde logo ofenderia o princípio da separação de poderes (artigos 2° e 111° da CRP).
Não parece igualmente que a inserção sistemática do artigo 16° da Lei n° 67/2007, num capítulo separado daquele que versa sobre a responsabilidade por atos da função político-legislativa, pudesse significar que o legislador teria pretendido conferir transversalidade à responsabilidade pelo sacrifício, independentemente da função estadual em presença.
Mal se compreenderia que o artigo 16°, da Lei n° 67/2007, pudesse ser singelamente interpretado no sentido de admitir uma regra geral de admissibilidade de responsabilização civil do Estado por atos lícitos praticados no âmbito da função político-legislativa.
Em concreto, qualquer prejuízo que se verifique, não constituirá, no entanto, um prejuízo especial, no sentido que lhe vinha atribuindo genericamente pela jurisprudência administrativa.
Na realidade, a jurisprudência, designadamente do Supremo Tribunal Administrativo, vem considerando como prejuízo especial aquele que não é imposto à generalidade das pessoas, mas a pessoa determinada, em função de uma específica posição relativa, sendo que a exigência da especialidade do dano decorre do princípio da igualdade (Cfr. Acórdão STA, de 21 de Janeiro de 2003, proc. 0990/02).
Concluindo, se é certo que o Decreto-lei n° 116/2008, de 04/07 eliminou o exclusivo relativamente a determinados atos de todos aqueles que exercem a profissão de notários, não visou, no entanto, pessoas determinadas e, muito menos, o aqui Recorrente.
Assim, tal como decidido em 1ª instância, não se reconhece que haja lugar a qualquer direito a indemnização decorrente da imposição de sacrifícios por razões de interesse público, em decorrência do art.° 16°, da Lei n° 67/2007, de 31/12.
Por outro lado, não se mostram igualmente preenchidos os requisitos cumulativos de uma pretensa responsabilidade civil extracontratual do Estado por ato ilícito praticado no exercício da função político-legislativa, nos termos do art.° 15°, da Lei n° 67/2007, de 31/12, relativo à aprovação, publicação e entrada em vigor do Decreto-Lei n° 116/2008, de 04/07;
Assim, outra não poderá ser a decisão a proferir, que não a de confirmar a aquela que foi proferida pelo tribunal a quo, ao julgar improcedentes as pretensões formuladas pela aqui Recorrente.* * * Deste modo, em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte, negar provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida, julgando-se a ação improcedente.
Custas pela Recorrente.
Porto, 19 de abril de 2018
Ass. Frederico de Frias Macedo Branco
Ass. Rogério Martins
Ass. Luís Migueis Garcia |
