Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00610/08.8BECBR

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	09/23/2010

Tribunal:	TAF de Coimbra

Relator:	Drº José Augusto Araújo Veloso

Descritores:	TEMPO SERVIÇO - DL N.º 15/07 TUTELA JURISDICIONAL EFECTIVA TUTELA CONFIANÇA PRINCÍPIOS IGUALDADE E JUSTIÇA

Sumário:	I. O princípio da tutela jurisdicional efectiva, com assento constitucional, garante o acesso aos tribunais e os meios processuais indispensáveis para tramitar os litígios, porém, não de uma forma anárquica, mas antes com observância de um conjunto de regras que acabam, elas próprias, por densificar essa efectividade de tutela na vertente da igualdade de armas entre as partes; II. A limitação temporal da bonificação de tempo de serviço, que foi introduzida pelo artigo 17º nº4 do DL nº15/07, de 19.01, não viola, no caso concreto, os princípios da tutela da confiança, da igualdade e da justiça.* * Sumário elaborado pelo Relator


Data de Entrada:	01/27/2010
Recorrente:	I...
Recorrido 1:	Ministério da Educação
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Especial para Impugnação de Acto Administrativo (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:	Negado provimento ao recurso


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Não emitiu parecer

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
Relatório
I…– residente na Avenida …, Coimbra – interpõe recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra – em 17.11.2009 – que absolveu o Ministério da Educação do pedido que contra ele formulou – a sentença recorrida foi proferida numa acção administrativa especial em que a ora recorrente pede ao tribunal que declare a inconstitucionalidade do nº4 do artigo 17º do DL nº15/2007, de 19.01, e, em consequência, declare nulo ou anule o despacho de 27.02.2008, que lhe indeferiu o pedido de bonificação do tempo de serviço, e condene o demandado a praticar o acto devido, reposicionando-a no escalão, da respectiva categoria, correspondente ao grau académico de Mestre, com o tempo de serviço decorrente da bonificação.
Conclui assim as suas alegações:
1- Salvo o devido respeito, o aresto em recurso padece de nulidade e erro de julgamento, pelo que deverá ser revogado;
2- Não foi elaborada a base instrutória a que se refere o artigo 511º do CPC, aplicável ex vi artigo 1º do CPTA, nem foi determinada a abertura de período probatório destinado a permitir às partes provar a matéria de facto alegada - nomeadamente se o mestrado concluído pela recorrente se insere em domínio científico directamente relacionado com a área científica que lecciona [artigos 33º a 35º da petição inicial] - e que era controvertida [artigo 87º nº1 alínea d) do CPTA], pelo que foi omitida formalidade legal inerente às mais elementares garantias reconhecidas por um Estado de Direito, geradora da nulidade de todo o processado posterior à apresentação da contestação [artigo 201º CPC], para além de se efectuar uma interpretação materialmente inconstitucional dos artigos 87º nº1 alíneas b) e c), 90º, e 91º nº4, todos do CPTA, por violação do direito fundamental à tutela judicial efectiva, consagrado no nº4 do artigo 268º da CRP [ver AC TCAS de 2003, Rº10868/01, da 1ª Secção];3- O aresto recorrido considerou que o mestrado em Saúde Pública, concluído pela recorrente, não constava da lista prevista no Despacho nº244/ME/96, de 15.11, designadamente, que tal mestrado não constava do elenco previsto no 4º Grupo A e 4º Grupo B da área de Físico-Química - que seria a área científica associada à recorrente -, mas apenas no 11º Grupo A - que já não seria a área científica da recorrente;
4- Tal como o STA já havia tido oportunidade de referir, a relação existente entre o domínio científico do mestrado e a área científica leccionada pelo docente não tinha de ser exclusiva nem predominante, bastando existir uma efectiva relação entre ambos em cada caso concreto [AC STA de 06.12.2006, Rº0881/06];
5- Uma vez que a recorrente lecciona na Escola Secundária Dom Duarte as disciplinas da área de Ciências Físico-Químicas e a sua tese de mestrado - com o título de “Avaliação de teor de Acessulfame de potássio e de áspartamo em refrigerantes e néctares e da respectiva ingestão numa população escolar do ensino básico” - está directamente relacionada com tal área [ver o plano curricular do mestrado], não se descortina como pode o tribunal a quo considerar que o domínio científico do mestrado em saúde pública não estava relacionado com a área científica que a recorrente leccionava;
6- Na verdade, e como seguramente qualquer especialista da área ou o coordenador do mestrado poderia facilmente atestar [caso o tribunal a quo tivesse permitido fazer prova], a vasta maioria das disciplinas que compõem o mestrado em Saúde Pública têm uma forte componente de Química e Física [sobretudo Química];
7- Em bom rigor, afirmar o contrário seria o mesmo que defender que uma licenciatura ou um mestrado em Ciências Farmacêuticas não tem qualquer relação directa com a área científica de Química ou Física;
8- Tendo em conta o entendimento perfilhado pelo STA no aresto acima referido [pugnando no sentido de que a relação entre o domínio científico do mestrado e a área científica leccionada pelo docente não têm de ser exclusiva ou predominante], e face à natureza do mestrado concluído pela recorrente e à tese que acabou por elaborar e defender, é patente que existe uma relação directa entre o domínio científico do mestrado e a área científica leccionada por aquela, não havendo que considerar, para beneficiar do regime estabelecido pelo nº1 do artigo 54º do ECD, se tal relação era exclusiva ou predominante [bastando a existência dessa relação];
9- Existe relação directa entre o domínio científico do mestrado e a área científica leccionada pela recorrente [posto que o mestrado frequentado pela recorrente tem uma forte componente de física e química], pelo que, de acordo o entendimento sufragado pelo STA [AC de 06.12.2006, Rº0881/06], essa relação é bastante para permitir àquela beneficiar do disposto no nº1 do artigo 54º do DL nº139-A/90, pelo que o aresto recorrido errou no seu julgamento ao considerar o contrário, violando o disposto nos nºs 1 e 4 do artigo 54º do ECD, na redacção dada pelo DL nº139-A/90, e os artigos 3º a 6º-A do CPA;
10- Ao limitar o direito à bonificação do tempo de serviço apenas a quem tivesse obtido o mestrado até 31.08.2008 e já não reconhecendo igualmente esse direito a todos os que antes daquela data já haviam iniciado o curso de mestrado [embora sem ainda o terem concluído], o nº4 do artigo 17º do DL nº15/2007 é materialmente inconstitucional por violação do princípio da protecção da confiança, ínsito no princípios do Estado de Direito Democrático, pelo que mal andou o aresto em recurso ao considerar o contrário, tendo cometido um erro de julgamento;
11- A limitação temporal estabelecida pelo nº4 do artigo 17º do DL nº15/2007 é claramente inconstitucional por violação dos princípios da igualdade e da justiça, consagrados nos artigos 13º e 266º da nossa Lei Fundamental [CRP], permitindo, sem que haja fundamento material que o justifique, que quem iniciou o mestrado ao mesmo tempo – por exemplo em 2005 – que outro docente não tenha os mesmos benefícios – por exemplo a bonificação do tempo de serviço - apenas por ter terminado o mestrado algum tempo depois do dia 31.08.2007, pelo que mal andou o aresto em recurso ao considerar o contrário, incorrendo em erro de julgamento.
Termina pedindo que seja revogada a sentença recorrida e que proceda a acção administrativa especial.
O recorrido contra-alegou, concluindo assim:
1- A relevância dos mestrados para os efeitos de progressão na carreira, por estarem legalmente enunciados de forma taxativa, conduz-nos a uma questão de direito e não a uma questão de facto, pelo que o expediente jurídico constante da alínea c) do nº1 do artigo 87º do CPTA não é chamado à colação;
2- Tudo quanto a recorrente viesse a provar, designadamente, as relações e/ou afinidades entre mestrados e/ou entre as disciplinas que está a preleccionar e as disciplinas que compõem o mestrado em Saúde Pública, nunca poderia arredar a normatividade dos preceitos aplicáveis ao caso, nem alteraria os pressupostos de facto - conclusão do Mestrado em Saúde Pública;
3- Por força da lei - nº4 do artigo 54º do ECD, vigente à data dos factos - apenas compete ao Ministro da Educação, por despacho, estabelecer de forma geral e abstracta, quais os mestrados com relevo para os efeitos constantes dos nº1 e nº2 do referido preceito e diploma legais, sendo factor decisivo o Mestrado em si e não as disciplinas que compõem;
4- O Despacho nº244/ME/96 alterado pelo Despacho nº16750/99 prevê para os docentes que se integram do 11º Grupo B, como área de formação relevante para efeitos do artigo 54º do ECD, designadamente, SAÚDE mas, em caso algum, SAÚDE PÚBLICA;
5- A recorrente pertencendo ao 4º grupo A e 4º grupo B, sabia que a formação em Saúde Pública ou mesmo em Saúde, não teria qualquer relevo para efeitos do disposto no artigo 54º do ECD, porquanto não fazem parte do elenco taxativo das 20 áreas de formação incluídas em tal grupo tal como resulta de folhas 12859 do DR - II Série, nº200, de 27.08.1999;
6- Salvo o devido respeito, não se poderá falar em expectativas por parte da recorrente porquanto, sabia, logo à partida, que o Mestrado em Saúde Pública não conferia a alegada bonificação, nem ao grupo de docência a que pertence, nem a qualquer outro grupo;
7- Arredada a questão das expectativas, a da constitucionalidade, inconstitucionalidade ou não constitucionalidade torna-se secundária na medida em que, mesmo que o ECD não tivesse sofrido alterações, o certo é que a situação da recorrente em nada se alteraria, pois, o seu pedido sempre seria indeferido;
8- A norma constante do nº4 do artigo 17º do DL nº15/2007, de 19.01, estabelece regime geral, aplicando-se a todos os docentes em condições de igualdade, não privilegiando ninguém em concreto;
9- Todos os docentes que concluam os referidos graus até 31.08.07, têm um mesmo e único tratamento e todos os docentes que concluam os referidos graus depois de 31.08.2007 têm, também, um mesmo e único tratamento;
10- A normatividade constante do nº4 do artigo 17º do DL nº15/2007, de 19.01, não belisca qualquer norma e/ou princípio constitucional, pois, apenas se limita a determinar um prazo, razoável, de sete meses para conclusão, além do mais, dos mestrados, para efeitos de bonificação;
11- A actividade legiferante, não está limitada pela alteração e/ou perturbação das relações jurídicas já constituídas que possam, ainda, subsistir no momento da entrada em vigor de nova legislação;
12- Conforme resulta da sentença recorrida «…a aquisição do Mestrado passou a ter outra finalidade na progressão da carreira dos professores, o mais fácil acesso à categoria de professor titular. Tal solução não é uma restrição ao direito dos professores …».Termina pedindo o não provimento do recurso jurisdicional, e a manutenção da sentença recorrida.
O Ministério Público não se pronunciou [artigo 146º nº1 do CPTA].
De Facto
São os seguintes os factos dados como provados na sentença recorrida:
1- A autora é professora da Escola Secundaria Dom Duarte, do 3º Ciclo do Grupo Física e Química [código 510] [folha 2 do PA];
2- A autora efectuou a respectiva matrícula para a frequência do curso de Mestrado em Saúde Pública, em Setembro/2005, tendo iniciado o plano curricular em Outubro do mesmo ano [folhas 16 e 17];
3- A autora requereu a admissão a provas finais de Mestrado em 26.09.2007 e defendeu a sua tese em 10.01.2008, tendo sido aprovada [folha 18];
4- Em 18.02.2008 solicitou a bonificação do tempo de serviço, ao abrigo do artigo 54º do Estatuto da Carreira Docente, por ter concluído o Mestrado em Saúde Pública [folha 2 do PA];
5- Com data de 03.03.2008 foi a autora informada de que … o disposto no artigo 54º do Estatuto da Carreira Docente, revogado pelo DL nº15/2007, de 19.01, apenas se aplica, nos termos do determinado no nº4 do artigo 17º do referido normativo legal [disposições transitórias], aos docentes que concluam o grau de mestre ou de doutor até 31.08.2007. Verifica-se que a docente apenas concluiu o grau de mestre ou de doutor depois de 31.08.2007. Assim, cumpre devolver o respectivo processo [folha 15].
De Direito
I. Cumpre apreciar as questões suscitadas pela ora recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para o efeito, pela lei processual aplicável – ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 685º-A nº1, todos do CPC, aplicáveis ex vi artigo 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas por Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 10ª edição, páginas 447 e seguintes, e Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª edição revista, página 850 e 851, nota 1.
II. Como se constata, a autora da acção administrativa especial solicitou ao tribunal que declarasse nulo, ou anulasse, o despacho de 27.02.08, que lhe indeferiu o pedido de bonificação do seu tempo de serviço, e que condenasse a entidade demandada a praticar o acto devido, reposicionando-a no escalão da categoria correspondente ao seu tempo de serviço já bonificado.
Para o efeito, alega que o despacho impugnado lhe indeferiu o seu pedido de bonificação do tempo de serviço com base numa norma materialmente inconstitucional [17º nº4 do DL nº15/2007 de 19.01], por afrontar os princípios da protecção da confiança, da igualdade e da justiça.
O TAF de Coimbra, após ter apreciado esta causa de pedir, nos seus três segmentos, julgou improcedente a acção e absolveu o réu do pedido.
Desta decisão discorda a autora que, enquanto recorrente, lhe vem imputar nulidade e erro de julgamento.
Ao conhecimento dessa nulidade e deste erro de julgamento se reduz, pois, o objecto do presente recurso jurisdicional.
III. A recorrente começa por dizer que existe matéria de facto controvertida nos autos, e que, por isso, o tribunal a quo deveria ter procedido à elaboração da base instrutória [a que se refere o artigo 511º do CPC ex vi 1º CPTA], e aberto a consequente fase de produção de prova [artigo 87º nº1 alínea c) CPTA], o que não fez. Entende que esta omissão configura uma irregularidade que influi no exame e na decisão da causa, e por isso mesmo indutora de nulidade que arrasta consigo os subsequentes termos do processo [artigo 201º do CPC ex vi 1º CPTA]. Acrescenta, ainda, que a referida omissão não pode deixar de emergir de uma interpretação materialmente inconstitucional dos artigos 87º nº1 alíneas b) e c) [despacho saneador], 90º [instrução do processo] e 91º nº4 [alegações de direito], todos do CPTA, por violação da tutela jurisdicional efectiva [artigo 268º nº4 CRP].
Não se trata, como é bom de ver, de uma nulidade assacada à sentença recorrida, mas antes de uma nulidade processual, invocada nos termos e para os efeitos do artigo 201º do CPC [ex vi 1º CPTA].
Adoptando esta qualificação jurídica feita pela recorrente, resulta bastante claro que a nulidade invocada nem sequer poderá ser agora conhecida por este tribunal superior, porque está caducado o direito da recorrente a arguir. Na verdade, o prazo de 10 dias para ela a poder arguir [153º nº1 do CPC ex vi 1º do CPTA], terá começado a contar, pelo menos, a partir da data em que juntou aos autos as respectivas alegações de direito [artigo 91º nº4 do CPTA], ou seja, a partir de 07.07.2009 [folha 49 dos autos, e artigos 205º nº1 do CPC ex vi 1º CPTA], sendo que este recurso jurisdicional foi intentado em 04.01.2010 [folha 86 dos autos].
Não deixaremos de consignar, todavia, que não é essa a nossa visão jurídica da situação indicada. De facto, o despacho proferido no processo, em 08.05.2009 [folha 45 - autos], que considerou que o estado do mesmo permitia, sem mais indagações, apreciar o pedido e conhecer do mérito da causa, e ordenou a notificação das partes para apresentarem alegações escritas, significa que pode ter sido feito um juízo errado sobre a factualidade relevante para decidir a causa, segundo as várias soluções plausíveis da questão de direito controvertida. Isto é, significa que o julgador, ao declarar que o estado do processo permite, sem mais indagações, apreciar o pedido e conhecer do mérito da causa, pode ter errado ao considerar como já provados factos pertinentes que ainda o não estavam, e, como tal, carentes de instrução.
Ora, a ser assim, a recorrente, em vez de apontar neste recurso uma nulidade à sentença recorrida, e mal, pois apenas se trataria, na sua própria visão das coisas, de irregularidade indutora de nulidade, antes deveria ter interposto recurso jurisdicional daquele despacho de 08.05.2009, no qual poderá ter sido feito errado julgamento sobre a matéria de facto. O que não fez.
Nem se diga que esta visão das coisas implicará uma violação do princípio da tutela jurisdicional efectiva, pois que este princípio, com assento constitucional [artigo 268º nº4 CRP], garante o acesso aos tribunais e os meios processuais indispensáveis para tramitar os litígios, porém, não de forma anárquica, mas antes com observância de um conjunto de regras que acabam, elas próprias, por densificar essa efectividade de tutela na vertente da igualdade de armas entre as partes. Assim, se a recorrente não reagiu atempadamente ao que entendeu ser uma nulidade processual, ou não interpôs o pertinente recurso, sibi imputet, não pode vir agora remendar a falta esgrimindo a tutela jurisdicional efectiva.
Ressuma, pois, que quer por caducidade do direito de invocar a referida nulidade, devida à omissão de acto imposto por lei, quer por consubstanciar erro de julgamento de facto que extravasa o objecto deste recurso jurisdicional, deverá ser recusado o conhecimento da dita nulidade, assim invocada pela recorrente.
IV. Como decorre da matéria de facto provada, a única razão que justificou a recusa da bonificação de tempo de serviço à recorrente foi a de ter concluído o mestrado após 31.08.2007, sendo certo que essa razão se escuda no artigo 17º nº4 do DL nº15/2007 de 19.01 [diploma este que alterou o ECD aprovado pelo DL nº139-A/90, de 28.04, e antes alterado, nomeadamente, pelo DL nº1/98, de 02.01].
Ela reagiu porque entende que a norma usada para justificar tal recusa não deve ser aplicada, por violar princípios constitucionais de monta: protecção da confiança, igualdade e justiça [13º e 266º nº2 da CRP].
E baseia-se no seguinte: na data em que se inscreveu no curso de mestrado [08.09.2005] o artigo 54º nº1 do ECD dizia que a aquisição por docentes profissionalizados com licenciatura, integrados em carreira, do grau de mestre em Ciências da Educação ou em domínio directamente relacionado com o respectivo grupo de docência determina, para efeitos de progressão na carreira, a bonificação de quatro anos no tempo de serviço do docente, sem prejuízo da permanência mínima de um ano de serviço completo no escalão seguinte àquele em que se encontra, e o seu nº4 que os mestrados a que se refere o nº1 serão definidos por despacho do Ministro da Educação; na data em que o terminou [10.01.08], vigorava já, e desde 20.01.07, o artigo 17º do DL nº15/2007, de 19.01, que, embora continuando a determinar que a aquisição, por docentes profissionalizados integrados na carreira, dos graus académicos de mestre ou doutor, em domínio directamente relacionado com a área científica que leccionem ou em Ciências da Educação, determina o reposicionamento no escalão da respectiva categoria correspondente àquele em que teria sido posicionado caso tivesse sido integrado na nova estrutura da carreira com esse grau de acordo com o disposto no artigo 54º do Estatuto da Carreira Docente na redacção dada pelo DL nº1/98, de 2 de Janeiro [nº3], limitou a sua aplicação aos docentes que obtenham o grau até 31.08.2007 [nº4] [relativamente à data da entrada em vigor do DL nº15/2007 ver o seu artigo 26º]; ora, face à aplicação ao seu caso concreto desta restrição temporal do regime da bonificação decorrente da aquisição do grau académico de mestre, a recorrente vem reagir porque, como diz, ela viola a sua expectativa legítima de ver o esforço discente que despendeu premiado com uma bonificação de tempo para efeitos de carreira, e isto só porque foram alteradas as regras do jogo pouco antes de ela ver a sua tese aprovada.
O tribunal a quo julgou improcedente a acção, e absolveu o réu do pedido, fundamentalmente com base no seguinte: primo, porque a ali autora, ao inscrever-se no curso de mestrado em Saúde Pública [em 08.09.05], não podia ter uma legítima expectativa de vir a beneficiar da bonificação de tempo de serviço que era então prevista no artigo 54º nº1 do ECD [na redacção pelo DL nº1/98], e nos despachos ministeriais que, dando cumprimento ao nº4 desse artigo, fixavam as diversas áreas de formação relevantes para efeitos de bonificação [Despacho nº244/ME/96, de 15.11, alterado pelo nº8291/ME/98, de 29.04, e actualizado pelo Despacho nº16750/ME/99, de 27.08], dado que o curso de mestrado em Saúde Pública, no qual se inscreveu, não integrava domínio directamente relacionado com o seu grupo de docência. Na verdade, sendo professora do 3º Ciclo do grupo de Físico-Química, área integradora do 4º grupo A e 4º grupo B para efeitos do artigo 54º do ECD, inscreveu-se num curso de mestrado que relevava ao nível do 11º grupo B, para esses mesmos efeitos, único que previa a área de Saúde, e nem sequer a de Saúde Pública [ver Anexo I do Despacho nº16750/ME/99]. Assim, mesmo que continuasse em vigor o artigo 54º do ECD [redacção pelo DL nº1/98] à data em que ela adquiriu o grau académico de mestre em Saúde Pública, muito provavelmente não beneficiaria da bonificação de tempo para progressão na carreira porque tal mestrado não consta do elenco definido pelo competente despacho ministerial; secundo, porque não estamos perante a retirada absoluta do benefício de bonificação, uma vez que a aquisição do grau de mestre depois de 31.08.2007 não perdeu a sua relevância, antes continuou a beneficiar, em termos de redução de tempo, os professores que se candidatam ao cargo de professor titular [na verdade, o artigo 54º nº1 alínea a) do ECD, na redacção que lhe foi dada pelo DL nº15/2007, de 19.01, estipula que a aquisição por docentes profissionalizados, integrados na carreira, do grau académico de mestre em domínio directamente relacionado com a área científica que leccionem ou em Ciências da Educação confere: a) Para os docentes com a categoria de professor, direito à redução de dois anos no tempo de serviço legalmente exigido para acesso à categoria de professor titular, desde que, em qualquer caso, tenham sido sempre avaliados com menção igual ou superior a Bom] [E, acrescentemos, tal relevância foi mantida pelo DL nº270/2009, de 30.09, e pelo bem recente DL nº75/2010, de 23.06, onde estipula o artigo 54º nº1 que a aquisição por docentes profissionalizados, integrados na carreira, do grau académico de mestre em domínio directamente relacionado com a área científica que leccionem ou em Ciências da Educação confere direito à redução de um ano no tempo de serviço legalmente exigido para a progressão ao escalão seguinte, desde que, em qualquer caso, na avaliação do desempenho docente lhes tenha sido sempre atribuída menção qualitativa igual ou superior a Bom]; tertio, porque a cessação de um benefício de bonificação de tempo de serviço não pode ser vista como contrariando de forma intolerável, arbitrária ou demasiado opressiva aqueles mínimos de certeza e segurança jurídica que as pessoas, a comunidade e o direito têm de respeitar, como dimensões essenciais do Estado de Direito Democrático. E acaba por concluir, assim, que a dita alteração legal não veio frustrar, pelo menos de forma relevante, as expectativas da recorrente, nem veio tratar de modo diferente professores em situação de igualdade, pelo que não ocorre violação dos princípios da confiança, igualdade e justiça.
Cremos que o tribunal a quo abordou e decidiu bem a questão.
Assim, resta-nos a tarefa de acrescentar apenas algumas notas, no sentido de tornar ainda mais incisiva e clara a justeza da decisão.
Transparece dos prólogos dos diplomas legais em causa, que o legislador, através da bonificação de tempo de serviço do artigo 54º do ECD, pretendeu incentivar os professores licenciados a encetarem processos de formação que genericamente os valorizassem, e, ainda, premiar o acréscimo de aptidões funcionais que esse processos lhes trouxessem. Como claramente ele disse, a aquisição de outras habilitações por docentes profissionalizados revela uma preocupação e um empenho daqueles na melhoria da sua formação, beneficiando directamente a qualidade da educação e do ensino [intróito do Despacho nº244/ME/96].
A norma do artigo 17º nº4 do DL nº15/2007, de 19.01, que limita essa bonificação, tal como é dita no seu nº3, aos docentes que obtenham o grau de mestre até 31.08.2007, ou seja, até cerca de sete meses após a sua entrada em vigor, violará, segundo a recorrente, os princípios da confiança, da igualdade e da justiça.
Não relevamos particularmente, nesta sede de recurso, a primeira das razões trabalhadas pelo tribunal de primeira instância, sobretudo porque ela não alicerçou, nem directa nem indirectamente, a decisão administrativa que indeferiu a bonificação solicitada pela recorrente. De facto, um único motivo foi apontado para esse indeferimento, ter terminado o mestrado cerca de um ano após ter entrado em vigor o dito artigo 17º, e cerca de quatro meses após 31.08.2007 [sobre a primeira razão referida poderá consultar-se, com muito proveito, o AC STA de 06.12.2006, Rº0881/2006].
Assim, e sem retirar valor à argumentação tecida a tal respeito, entendemos que a questão se deverá centralizar na restrição temporal feita à aplicação do artigo 17º nº3 do DL nº15/2007, aferindo se viola ou não, no caso concreto da recorrente, os apontados princípios.
Para a recorrente, essa restrição legal é incompatível, desde logo, com o princípio da protecção da confiança, e é particularmente injusta, pois trata de forma diferente situações substancialmente iguais, com base num critério temporal cujo domínio pode escapar, muitas vezes, ao próprio interessado.
A garantia de segurança jurídica, que é inerente ao Estado de Direito, traduz-se, numa vertente subjectiva, numa ideia de protecção da confiança dos particulares quanto à continuidade da ordem jurídica. Assim, e por princípio, os particulares terão direito a não verem frustradas as expectativas que legitimamente formaram quanto à permanência de um dado quadro legislativo, desde que essas expectativas sejam legítimas e haja indícios consistentes de que foram geradas, e toleradas, por comportamentos do próprio legislador. Porém, perante o valor constitucional do interesse público, a que o legislador também se encontra vinculado, não pode deixar de se reconhecer que o alcance prático do princípio da protecção da confiança só é delimitável através de uma avaliação que tenha em conta as circunstâncias do caso concreto e permita concluir, com base no peso variável dos interesses em disputa, qual dos princípios deverá merecer prevalência. Vem-se entendendo, de forma bastante consensual, que a afectação de expectativas, em sentido desfavorável aos particulares, será inadmissível, quando constitua uma mutação da ordem jurídica com que, razoavelmente, eles não pudessem contar [ver, Reis Novais, Os Princípios Constitucionais Estruturantes da República Portuguesa, Coimbra, 2004, páginas 263 a 267; e, entre outros, AC Tribunal Constitucional (TC) 287/1990, AC TC 303/1990, AC TC 505/2008 e AC TC 128/2009].
Não há, no entanto, como salienta o Tribunal Constitucional, um direito à não frustração de expectativas jurídicas ou à manutenção do regime legal no âmbito de relações jurídicas duradoiras ou relativamente a factos complexos já parcialmente realizados [AC TC 287/1990], dado que o legislador não pode estar impedido de proceder às necessárias alterações legais, mesmo afectando relações jurídicas constituídas, sendo essa uma necessária decorrência da autorevisibilidade das leis [AC TC 505/2008]. Um entendimento diferente levaria a transformar o princípio da protecção da confiança dos particulares numa proibição geral de alteração dos regimes legais, no sentido de não se poder fazer qualquer alteração susceptível de afectar situações jurídicas abrangidas por lei anterior. E este princípio, entendido com esta amplitude, nunca poderia ser aceite, por destruir a autonomia da função legislativa.
Da ponderação da protecção da confiança dos particulares, e da protecção do valor constitucional do interesse público, nomeadamente na prossecução de objectivos ditados por novas políticas que exijam alterações legislativas, resulta que deve ser recusada, em princípio, aquela alteração que implique, pelo arbítrio ou desrazoabilidade manifesta, uma intolerável violação de expectativas legítimas, que foram criadas e acalentadas pelo próprio legislador [Reis Novais, na obra supra indicada, associa a protecção da confiança às exigências da proporcionalidade].
No presente caso, o artigo 17º nº4 do DL nº15/2007, tem de ser entendido à luz de alterações no regime de progressão na carreira dos professores que o XVII Governo Constitucional pretendeu implementar, no intuito de melhorar o ensino, e segundo as quais a carreira docente passaria a estar estruturada em duas categorias [professor e professor titular], o que impunha alterações, além do mais, aos termos em que vinha a ser concedida a referida bonificação de tempo de serviço, decorrente da aquisição dos graus académicos de mestre e de doutor.
Na previsão dessa mudança, operada já pela nova redacção dada ao artigo 54º do ECD pelo DL 15/2007 [e, portanto, em vigor a partir de 20.01.07], o legislador, precisamente tendo em conta expectativas legítimas criadas naqueles licenciados que tinham começado mas ainda não terminado o curso de mestrado, fixou data, que lhe pareceu razoável [31.08.2007], a partir da qual deixaria de ser aplicável a bonificação de tempo de serviço, para efeitos de progressão, na versão dada pelo artigo 17º nº3 do DL nº15/2007, e passaria a ser aplicada a todos os docentes, ou seja, mesmo àqueles que na data da entrada em vigor deste diploma legal estavam a cursar o mestrado, a bonificação na versão que por ele era dada ao artigo 54º do ECD.
Temos, assim, que neste caso, a alteração feita à lei a partir de determinada data certa não se mostra arbitrária ou desrazoável, muito menos de forma manifesta. Pelo contrário, traduz até algum cuidado por parte de um legislador que, procurando dar a legítima expressão legal a alterações de política de ensino, fixou o marco inicial da entrada em vigor, em pleno, do novo regime de bonificação.
Impõe-se concluir, portanto, na linha daquilo que fez o tribunal de primeira instância, que a dita alteração legal não veio frustrar, ao menos de forma para aqui relevante, as expectativas da recorrente, pelo que não ocorre violação do princípio da confiança.
Mais, e agora no âmbito do invocado princípio da igualdade.
É verdade que a norma do artigo 17º nº4 do DL nº15/2007 opera uma alteração no tratamento da aquisição do mestrado por docentes profissionalizados integrados na carreira, conforme esse grau académico tenha sido obtido antes, ou depois, de 31.08.2007. Isto é, modifica o tratamento normativo de uma mesma categoria de situações, sendo verdade, também, que isto implica que realidades substancialmente iguais passem a ter soluções diferentes. Porém, e como já deixamos dito, isso não significa que essa divergência seja incompatível com a Lei Fundamental, visto que ela tem a sua génese em razões de política legislativa que justificam a definição de um novo regime.
Ora, os termos como a lei nova adapta - e referimo-nos aqui não só ao dito artigo 17º [nº3 e nº4] do DL nº15/2007 mas também à nova redacção dada por este diploma ao artigo 54º do ECD - o respectivo regime jurídico às situações já existentes no momento da sua entrada em vigor apenas pode brigar com o princípio da igualdade se estabelecer tratamento desigual para situações iguais, ou caso se apresente como manifestamente desrazoável ou arbitrária, caso em que, para além de ser susceptível de desrespeitar legítimas expectativas de particulares, pode violar, também, o princípio da igualdade [a respeito do princípio da igualdade ver, entre outros, AC TC 34/86, AC TC 3/88, AC TC 309/93, AC TC 505/2008].
No presente caso, além do que dissemos sobre a razoabilidade das alterações operadas pelo legislador de 2007, restará acrescentar que não vislumbramos qualquer tipo de tratamento jurídico desigual, pelo menos com relevância violadora do princípio da igualdade. De facto, o limite temporal introduzido pelo nº4 do artigo 17º do DL nº15/2007, pela sua neutralidade e objectividade distingue as situações de forma a proporcionar tratamentos idênticos aos professores mestrandos em situações idênticas. E este limite não é, novamente sublinhamos, um limite arbitrário.
A recorrente diz, ainda, que a aplicação ao seu caso do nº4 do artigo 17º do DL nº15/2007 deverá ser recusada por violar o princípio da justiça [artigo 266º nº2 CRP]. Mas, compulsadas as suas alegações, bem como os contornos do litígio que manteve ao longo de toda a acção, facilmente se conclui que a violação deste princípio é invocada como invólucro das violações da protecção da confiança e da igualdade, ou pelo menos como integradora de aspectos que as excedam. Todavia, não é apontada qualquer violação que contenda, especificamente, com o âmbito de protecção próprio deste princípio.
Efectivamente, será injusta a norma que impõe aos cidadãos um sacrifício infundado, imolando, de forma desmesurada, as expectativas legítimas que norma anterior criou e incentivou. E será injusta quando trata de modo desigual situações idênticas, sem arrimo que o justifique.
Assim, tendo sido este princípio da justiça invocado em vertentes concretamente coincidentes com as violações que foram apontadas aos princípios da protecção da confiança dos particulares e da igualdade, nada mais importa acrescentar aos juízos que ficaram tecidos acima.
Deve, portanto, ser negado provimento ao recurso jurisdicional, e mantida a sentença recorrida por ter feito boa aplicação do direito.
Decisão
Nestes termos, decidem os Juízes deste Tribunal Central, em conferência, negar provimento a este recurso, e manter a sentença recorrida.
Custas pela recorrente, com taxa de justiça reduzida a metade – artigos 446º do CPC, 189º do CPTA, 73º-A e 73º-E nº1 alínea a) do CCJ - [esclarece-se, para estes efeitos, que a acção administrativa especial foi intentada em Junho de 2008].
D.N.
Porto, 23 de Setembro de 2010
Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Lino José Baptista Rodrigues Ribeiro
Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho