Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	01409/11.0BEPRT

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	06/28/2018

Tribunal:	TAF do Porto

Relator:	Luís Migueis Garcia

Descritores:	ADMINISTRADOR HOSPITALAR. REMUNERAÇÃO.

Sumário:	I) – Prevendo-se que a fixação da remuneração dos membros do Conselho de Administração (CA) dos Hospitais do Serviço Nacional de Saúde (SNS) é da competência dos Ministros das Finanças e da Saúde, é nulo o acto do CA que por acto próprio procede a essa fixação. * *Sumário elaborado pelo relator


Recorrente:	APAM
Recorrido 1:	Ministério da Saúde
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Especial para Impugnação de Acto Administrativo (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:	Negar provimento ao recurso


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Não emitiu parecer

Decisão Texto Integral:

APAM (Rua Z…, 4435-828 Baguim do Monte) interpõe recurso jurisdicional de decisão do TAF do Porto, em acção intentada contra o Ministério da Saúde (Av.ª João Crisóstomo, n.º 14, 1000-179 Lisboa), julgada totalmente improcedente.

O recorrente formula as seguintes conclusões:
1. Impugna-se pelo presente recurso a sentença que julga a ação administrativa especial intentada pelo A/Recorrente por totalmente improcedente, mantendo o ato impugnado nos termos em que foi praticado;
2. O aresto em crise não apreciou devidamente a matéria de facto carreada para os autos e, fez uma errónea apreciação da lei, nomeadamente do disposto no artigo 6.º do Decreto Regulamentar n.º 3/88, de 22 de Janeiro, bem como o disposto no Dec. Lei 464/82 de 09 de Dezembro e Dec. Lei 188/2003 de 20 de Abril, o artigo 134.º/2 al. b) do CPA, atual artigo 161.º/2 al. b) do CPA) e o artigo 6/2° do citado Decreto Regulamentar n° 3/88 de 22 de Janeiro, artigo 3.º/4.º, al. a), b) e d) do Estatuto Disciplinar dos Funcionários Públicos e Agentes da Administração Central, Regional e Local aprovado pelo Dec. Lei 24/84 de 16.01, atual artigo 3.º/2, al. a), e) e g), aprovado pela Lei nº 58/2008 de 09 de Setembro, artigo 607.º, n.º 2, CPC e artigo 61.º/5 da Lei 98/97 de 26 de Agosto, pelo que errou na aplicação e subsunção do direito à matéria fáctica carreada para os autos, como na interpretação a aplicação da lei;
3. Padece a sentença sub judice de vício que importa a sua revogação.
- DOS FACTOS PROVADOS
4. Impugna o apelante a matéria de facto dada como provada, por erro na apreciação das provas e consequente, erro de julgamento, nos termos e ao abrigo do disposto no art.º 640.º do CPC;
5. A matéria de facto provada é insuficiente para suportar o excerto decisório da sentença apelada, padecendo ela de erro, deficiência/insuficiência ou, ainda, de imperfeição;
6. O Mmo. Juiz a quo não discrimina os factos que considera provados, não indica os factos provados de forma clara, inequívoca e completa, nos termos do artigo 607.º/2, CPC;
7. Em 4 e 5 dos factos provados, o Mmo. Juiz a quo limita-se a dar como provado que em 30.04.2010, o instrutor elaborou relatório final, identificado com o nº 46/2010, e que sobre o relatório final recaiu despacho do Sr. Inspector- Geral das Atividades em saúde em 21.06.2010.
8. Dar por provado que foi elaborado o relatório e um despacho e reproduzir o seu teor é bem diferente de dizer qual ou quais os factos que, deles constando se consideram provados – Ac. RP, de 23/04/2012 in www.dgsi.pt;
9. Ora, os documentos não são factos, são meios de prova de factos, destinados a demonstrar a realidade de certos factos;
10. O ponto 4 e 5 dos factos provados têm apenas o alcance de dar como provada a existência desses documentos – relatório e despacho – não a virtualidade de dar como provado o teor dos mesmos;
11. Tanto mais que, do teor reproduzido dos referidos documentos resultam considerações e conclusões jurídicas, juízos de prova que não consubstanciam factos, aliás, sobre os quais nenhuma prova foi produzida nos presentes autos;
12. Não pode resultar do ponto 4. dos factos provados como provada matéria que consubstanciam a alegada violação do dever de zelo, isenção e lealdade, em que se funda a sentença;
13. Pelo que, tem de ser havida como insuficiente a materialidade acolhida na sentença sub judicie, enquanto procedente/provada. O que aqui expressamente se invoca;
14. Violou a sentença em recurso o disposto no artigo 607.º/2 do CPC!
Sem prescindir,
15. Mal andou o Mmo. Juiz a quo na apreciação e valoração probatória do documento a que alude a sentença em 4 dos factos provados na sentença produzida, mostrando-se injustificada a relevância do seu teor nos presentes autos;
16. A haver falta de impugnação do acervo documental que constitui o processo administrativo apenso aos autos, o que não se concede, como adiante se dirá, não faz operar a confissão dos factos nele constantes, pois que, de acordo com o n.º 1 do artigo 376º do Código Civil, tal força limita-se à materialidade, isto é, à existência dessas declarações, não abrangendo a exatidão das mesmas - cfr. Neste sentido, Ac. STJ, proferido no processo 05b3318 em 23 de Novembro de 2005, disponível em www.dgsi.pt.;
17. Pelo que, a considerar-se a falta de impugnação que, reitere-se, não se concede, não podia o Mmo. a quo ao considerar por provado o seu teor e conteúdo e com base no teor do documento referido em 4 dos factos provados, mesmo fundamentar a sentença;
18. Reitere-se que, a valorização probatória do relatório a que alude o ponto 4 dos factos provados enferma de vício a sentença em recurso! O que impõe a sua revogação;
Ainda e sem prescindir,
19. Ao sindicar o ato administrativo plasmado no despacho referido em 5 dos factos provados, o apelante nega e impugna o teor do relatório a que alude a sentença em 4 dos factos provados, o que impede que o teor de tal documento possa ser dado como provado;
20. A sentença sub recurso busca fundamento no teor do documento referido no ponto 4 dos factos provados, sem que, o Mmo. Juiz a quo cuidasse de apurar da exatidão e veracidade das declarações insertas no mesmo;
21. Pelo que, mal andou o Mmo. Juiz a quo na sentença proferida, porque, assim, motivada : “Na determinação do elenco dos factos considerados provados, o tribunal teve em conta o acervo documental que compõe o processo administrativo apenso aos autos, o qual não foi objeto de impugnação ou mero reparo por qualquer das partes, inexistindo motivo para duvidar da sua autenticidade ou da fidedignidade do seu conteúdo, razão pela qual foi merecedor de crédito para efeitos probatórios.
Para melhor elucidação, ficou identificado a propósito de cada facto elencado, o documento em concreto que alicerçou a convicção do tribunal.” (Itálico nosso);
22. Assim e de novo, se reitera, que a valorização probatória do relatório a que alude o ponto 4 dos factos provados enferma de vício a sentença em recurso! O que impõe a alteração da matéria dada como provada e revogação da sentença proferida,
- DO PROCEDIMENTO DISCIPLINAR
23. À data dos factos em discussão no presente pleito o apelante exerceu funções de administrador executivo, por nomeação, do Conselho de Ministros, sob proposta dos membros do Governo da área das finanças e da saúde para um mandato de 3 anos. Funções estas regidas pelo Estatuto do Gestor Público, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 464/82, de 9 de Dezembro, que revogou o Dec. Lei nº 831/76 de 25 de Novembro;
24. Do confronto de ambos os diplomas legais ressalta que o Decreto-Lei n.º 464/82, de 9 de Dezembro não prevê a cumulação da responsabilidade disciplinar dos gestores públicos com a responsabilidade civil e criminal estabelecida no diploma revogado, prevendo a exoneração, fundada em motivo justificado, mormente a violação grave dos deveres do gestor, sem que tal implique o estabelecimento ou organização de qualquer processo.
25. Os factos objeto de sindicância nos presentes autos foram praticados pelo apelante no exercício das funções de administrador executivo, nomeado, a coberto de um contrato de mandato e sob a égide do estatuto do gestor público, pelo que, a haver violação dos deveres de gestor, o que não se crê, nem se concede, importaria a exoneração do apelante, sem estabelecimento ou organização de qualquer processo (cfr. artigo 6.º e 3.º/ 3 do Decreto-Lei n.º 464/82, de 9 de Dezembro e artigo 8.º e 9.º /2 do Dec. Lei nº 188/2003 de 20 de Agosto (Regulamento do Regime Jurídico da Gestão Hospitalar);
26. O estatuto do gestor público, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 464/82, de 9 de Dezembro, em vigor à data dos factos, não previa a responsabilidade disciplinar do apelante ou a sujeição deste ao estatuto disciplinar dos funcionários e agentes da administração pública, como o não prevê o atual estatuto do gestor público;
27. Da conjugação e histórico da disciplina legal da responsabilidade dos gestores públicos, resulta que o procedimento disciplinar instaurado ao apelante é inválido, por falta de lei que o suporte, padece, assim, de vício de ilegalidade, o que acarreta a nulidade do procedimento disciplinar e do ato administrativo sub apreciação;
28. O acto nulo, não produz quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da declaração de nulidade (artigo 134/1/3 do CPA, atual artigo 162.º /1/3 do CPA);
29. Nulidade que, desde já, se invoca, para os devidos efeitos legais (artigo 134.º/2, do CPA, atual 162.º/2, do CPA);
30. Andou mal o Tribunal a quo ao não declarar a nulidade do procedimento disciplinar e do ato administrativo produzido no âmbito de um procedimento nulo;
31. Diga-se ainda que, sendo o CHPV/VC uma pessoa coletiva diferenciada do Estado, não existia nem existe qualquer relação hierárquica com o Ministério da Saúde mas de superintendência, o que afasta a aplicação ao apelante do estatuto disciplinar invocado;
32. Impõe-se a revogação da sentença e a sua substituição por outra que declare a nulidade do procedimento disciplinar e do ato administrativo produzido no âmbito de tal procedimento!
- DO VÍCIO DA INCOMPETÊNCIA ABSOLUTA
33. O Decreto Regulamentar nº 3/88 de 22 de Janeiro foi expressamente revogado pelo artigo 42.º /1 – d) do Dec. Lei nº 188/2003 de 20 de Agosto, sem que tal signifique que a norma do artigo 6.º do Decreto Regulamentar nº 3/88 haja sido substituída por outra, designadamente do Dec. Lei nº 188/2003;
34. Não obstante o disposto no artigo 8º/3 do Dec. Lei nº 188/2003 de 20 de Agosto, não sobreveio imediato Despacho Conjunto, a fixar tal remuneração, sendo que o Despacho Conjunto de 17 de Maio de 1988 produzido sobre tal matéria, já há muito havia caducado/revogado;
35. Tal como o artigo 8º/3 do Dec. Lei nº 188/2003 de 20 de Agosto, o n° 1 do art° 6° do Decreto Regulamentar n° 3/88 conferia aos Ministros das Finanças e da Saúde, conjuntamente, a competência para a fixação das remunerações dos membros dos conselhos de administração dos hospitais;
36. Ao abrigo do decreto regulamentar, referido no ponto anterior, foi fixada pelo Despacho Conjunto de 17 de Maio de 1988, por equiparação às dos gestores públicos;
37. A criação do Novo sistema Retributivo da Função Pública, através dos decretos-leis n° 184/89 de 2 de Julho e 353-A/89 de 16 de Outubro para as carreiras médicas, de enfermagem, de técnicos de diagnóstico e terapêutica e, mais tarde, de técnicos superiores de saúde, veio a traduzir-se numa valorização remuneratória significativa destes profissionais, vindo o Decreto-Lei n ° 73/90 de 6 de Março ao estabelecer, para o pessoal médico, as remunerações mais elevadas de entre todas as fixadas para as várias carreiras profissionais do pessoal dos quadros hospitalares, pelo que, passou também a haver médicos nos hospitais a auferirem remunerações mais altas que os respetivos membros dos conselhos de administração, chegando a haver situações em que médicos que integravam os Conselhos de Administração e que tinham optado pela retribuição de origem, terem remunerações substancialmente superiores às dos seus pares no mesmo CA;
38. Tal configura uma violação superveniente do limite legal estabelecido no n° 2 do art° 6° do Decreto Regulamentar n° 3/88, pelo que “o Despacho Conjunto de 17 de Maio de 1988 que fixava a remuneração dos administradores dos hospitais públicos em função da tabela aplicável aos gestores públicos, mais do que ficar a padecer de invalidade superveniente, caducou, extinguindo-se automaticamente, por ter deixado de vigorar a situação jurídica (regulamentar) para a qual tinha posto”;
39. “A entrada em vigor do regime das carreiras médicas e do Dec. Lei n° 73/90 elevando o valor das suas remunerações acima das remunerações dos gestores públicos, revogou tacitamente e implicou a cessação automática dos efeitos do referido Despacho Conjunto, que tinha sido posto para regulamentação de uma situação - a de que as remunerações dos gestores eram superiores às das carreiras médicas - agora inexistente.”;
40. O despacho conjunto – Despacho nº 46/2006 – previsto no Dec. Lei nº 188/2003 de 20 de Agosto, apenas foi publicado em 17 de Janeiro de 2006;
41. Em 24 de Março de 2004 – data da deliberação em causa nos presentes autos – inexistia regra que, em substituição da regra do artigo 6.º, nº 2, do Decreto Regulamentar nº 3/88 fixasse “a remuneração dos membros do conselho de administração do hospital”;
42. Atento o “vazio legal” e as dúvidas quanto à aplicação do artigo 6.º/2 do Dec. Regulamentar nº 3/88, por diversas vezes, jurisconsultos foram chamados a pronunciar-se sobre o tema e a própria administração pública veio a manifestar-se oficialmente sobre a questão, sustentando que o artigo 6.º/2 do Decreto Regulamentar n° 3/88 estava em vigor e que o seu sentido só podia ser o de que os membros dos conselhos de administração dos hospitais não podiam perceber remunerações inferiores à mais alta praticada em cada hospital para as respectivas carreiras (médicas) e que se mostram juntos aos autos e que, diga-se, o Tribunal a quo não atendeu;
43. O CA do CHPV/VC ao deliberar mandar processar as suas remunerações por referência ao único critério legal então vigente, o artigo 6/2° do citado Decreto Regulamentar n° 3/88, não se substituiu nas competências legalmente atribuídas aos Ministros da Saúde e das Finanças, o que é bem diferente de proceder à própria fixação (dos critérios e dos valores) das suas remunerações, antes praticou um ato próprio e dentro da sua competência, em obediência à lei e dentro dos critérios legais existentes - n°2 do art° 6° do DR n ° 3/88 - para a fixação das mesmas;
44. Da omissão da prática de um ato político, o Despacho Conjunto dos Ministros das Finanças e da Saúde, não pode resultar o não cumprimento das disposições positivas da mesma lei;
45. Da leitura do artigo 6.º do Dec. Regulamentar nº 3/88 de 22 de Janeiro resulta que o despacho ministerial fixador da remuneração dos membros dos conselhos de administração dos hospitais terá sempre que partir do valor mínimo remuneratório estabelecido no n.º 2 do art.° 6, ou seja, da "remuneração mais elevada que, nos termos das respectivas carreiras profissionais, seja passível de ser abonado aos funcionários do quadro hospitalar"; (ii) encontrado esse valor mínimo, a remuneração daqueles variará em função do nível e da lotação do Hospital (n.º 1 do art.° 6.°), o que significa que, na ausência de despacho a fixar a remuneração dos membros do conselho de administração (n.º 1 do art." 6.°), estes receberão sempre uma remuneração que não poderá ser inferior "à remuneração mais elevada que, nos termos das respectivas carreiras profissionais, seja passível de ser abonada aos funcionários do quadro hospitalar" (n.º 2 do art.° 6.°);
46. O artigo 6.º/2 do Dec. Regulamentar nº 3/88 de 22 de Janeiro não carece de qualquer despacho ministerial de fixação de remuneração; este comando normativo é de aplicação automática, não necessitando de qualquer despacho de mediação ou de intermediação, sendo neste sentido a posição expressa pelo então Ministro da Saúde Dr. Paulo Mendo, que no âmbito do processo nº 202/98-D da Inspecção Geral da Saúde, declarou que: “ …está em consonância com o entendimento, aliás consensual, de que os Conselhos de Administração, tem competência para interpretar uma norma jurídica não regulamentada e deliberarem de acordo com esse entendimento, sendo competentes para esse acto de gestão…”;
47. A deliberação em causa nos autos contempla o pagamento ao apelante de uma remuneração superior à remuneração dos gestores públicos, mas igual (ou, pelo menos, não superior) à remuneração mais elevada que, nos termos das respetivas carreiras profissionais, fosse passível de ser abonada aos funcionários do quadro hospitalar;
48. A deliberação é formal e substancialmente legal;
49. Formalmente legal porque, ao deliberar pagar uma remuneração igual (ou, pelo menos, não superior) à remuneração mais elevada que (...) seja passível de ser abonada aos funcionários do quadro, em cumprimento do disposto no artigo 6.º/2 do Dec. Regulamentar 3/88;
50. Substancialmente legal porque, sendo esta a interpretação correcta, e tendo os membros do conselho de administração sido pagos de acordo com a mesma, nenhuns pagamentos são devidos pelo apelante, para efeitos de reposição, já que estes se mostram legais (artigo 6.º/2 Dec. Regulamentar nº 3/88 de 22 de Janeiro);
51. A deliberação em causa nos presentes autos não inquina de vício de incompetência absoluta, não é um ato nulo, porque não alheio às atribuições do CA do CHPV/VC;
52. Ao votar favoravelmente a deliberação em causa nos autos, o apelante não infringiu qualquer dos deveres do gestor público, nos termos do Dec. Lei 188/2003 de 20 de Agosto, ou incorreu em qualquer infração disciplinar, por violação do dever de isenção, zelo e lealdade previstos no artigo 3.º/4.º, al. a), b) e d) do Estatuto Disciplinar dos Funcionários Públicos e Agentes da Administração Central, Regional e Local aprovado pelo Dec. Lei 24/84 de 16.01, atual artigo 3.º/2, al. a), e) e g), aprovado pela Lei nº 58/2008 de 09 de Setembro, como se conclui na sentença sub recurso, agiu conforme à lei e no uso das suas atribuições e competências;
53. Andou mal o Mmo. Juiz a quo na sentença proferida, pelo que viola esta o disposto no artigo 134.º/2 al. b) do CPA, atual artigo 161.º/2 al. b) do CPA) e o artigo 6/2° do citado Decreto Regulamentar n° 3/88 de 22 de Janeiro, artigo 3.º/4.º, al. a), b) e d) do Estatuto Disciplinar dos Funcionários Públicos e Agentes da Administração Central, Regional e Local aprovado pelo Dec. Lei 24/84 de 16.01, atual artigo 3.º/2, al.a), e) e g), aprovado pela Lei nº 58/2008 de 09 de Setembro.
- DA VINCULAÇÃO E NÃO ACATAMENTO DAS CIRCULARES NORMATIVAS
54. No que a este aspeto concerne andou também mal o Mmo. Juiz a quo no ajuizado;
55. O CHPV/VC era, à data dos factos, uma pessoa coletiva pública, dotada de personalidade jurídica, de autonomia administrativa e financeira e património próprio, integrado na administração indireta do Estado, sujeito ao regime jurídico da Lei nº 27/2002 de 08 de Novembro;
56. Tratando-se de pessoa coletiva diferenciada do Estado, não existia nem existe qualquer relação hierárquica entre os serviços centrais do Ministério da Saúde e o CHPV/VC, mas de superintendência, sendo que os poderes de superintendência são exclusivos do Governo ou através do Conselho de Ministros, ou através do Ministro da Saúde e/ou do Ministro das Finanças, sempre que estivessem em causa a emissão de diretivas sobre a definição do estatuto e do regime remuneratório do membros do órgão de administração dos hospitais integrados no Serviço Nacional de Saúde, não tendo o Departamento dos Recursos Humanos da Saúde competências para emitir diretivas;
57. As Circulares chamadas de Normativas, mormente, as que servem de fundamento à sentença, além de oriundas do Departamento dos Recursos Humanos da Saúde – in casu, entidade destituída de atribuições ou competência para emitir diretrizes - têm carácter meramente interpretativo, sem, por isso, qualquer valor vinculativo. Neste sentido veja-se o parecer do Professor Mário Esteves de Oliveira, junto aos autos;
58. Destarte, a natureza e proveniência das referidas Circulares não tinham, nem têm a virtualidade de impelir ou obrigar o CHPV/VC a conformar-se com as mesmas, como, aliás é posição expressa do Ministro da Saúde Dr. PM, que no âmbito do processo nº 202/98-D da Inspecção Geral da Saúde, referido no ponto 46, supra;
59. Nunca o Ministério da Saúde teve qualquer entendimento no sentido de ratificar as referidas circulares normativas, sendo que prova alguma foi produzida nos autos nesse sentido;
60. O apelante ao não observar as Circulares referidas nos autos não incorreu na violação de um qualquer dos deveres do gestor público, nos termos do Dec. Lei 188/2003 de 20 de Agosto, do dever de zelo e lealdade previstos no artigo 3.º/4.º, al. b) e d) do Estatuto Disciplinar dos Funcionários Públicos e Agentes da Administração Central, Regional e Local aprovado pelo Dec. Lei 24/84 de 16.01, atual artigo 3.º/2, al. e) e g), aprovado pela Lei nº 58/2008 de 09 de Setembro, como se conclui na sentença sub recurso;
61. Andou mal o Mmo. Juiz a quo na sentença produzida, pelo que viola a sentença os diplomas legais referidos no ponto anterior, que impõe a sua revogação, substituindo-a por outra que julgue a ação oportunamente interposta procedente por provada, anulando o ato administrativo que aplicou a sanção disciplinar e ordenou a reposição do valor de € 56.582,52.
- DA REPOSIÇÃO DA QUANTIA DE € 56.582,52
62. Ao deliberar pagar uma remuneração igual (ou, pelo menos, não superior) à remuneração mais elevada que (...) seja passível de ser abonada aos funcionários do quadro, o CA do CHPV/VC cumpriu o disposto no artigo 6.º/2 do Dec. Regulamentar 3/88 de 22 de Janeiro;
63. O apelante foi pago de acordo com o disposto no artigo 6.º/2 do Dec. Regulamentar 3/88 de 22 de Janeiro, pelo que nenhum pagamento é devido pelo apelante, para efeitos de reposição, já que este se mostra legal;
64. A tudo quanto supra se alegou, acresce ainda o facto de que o CA do CHPV/VC e bem assim o apelante ao votar favoravelmente a deliberação em causa nos presentes autos, diligenciou por encontrar a melhor interpretação da lei para fixação da remuneração mensal dos membros do CA do CHPV/VC e que o Mmo. Juiz a quo não considerou;
65. O demandante agiu como se exigiria a um responsável cuidadoso, com as funções que lhe estavam atribuídas, no concreto condicionalismo verificado, com zelo, isenção e lealdade e obediência aos ditames da lei, não se verificando o requisito legal de dever de reposição negligência (artigo 61.º/5 e 64.º/2 da Lei 98/97 de 26 de Agosto);
66. Ao decidir como decidiu o Tribunal a quo ignorou, fez tábua rasa dos factos alegados, aderiu sem mais ao Relatório produzido em sede de procedimento disciplinar e motivou a sentença com base em factos que não obstante sindicados e impugnados deu por certos, pelo que, negou ao, ora, apelante, a realização da Justiça!

Contra-alegou o Ministério da Saúde, concluindo:
a) A sentença recorrida teve em conta toda a factualidade dada como provada no procedimento disciplinar, a qual não mereceu reparo ao Tribunal, antes "crédito probatório", tanto mais que não foi objeto de contradita nem de impugnação por parte do Recorrente;
b) Não era exigível que o Tribunal realizasse outra instrução além da que já fora feita no procedimento disciplinar, nem que fosse necessário repetir a prova produzida no procedimento disciplinar, uma vez que a mesma mereceu crédito;
c) Daí que a sentença, muito assertivamente, refira que a análise da legalidade da decisão punitiva tivesse que ter "forçosamente por base os factos apurados em sede de processo disciplinar, e que constam do relatório final do procedimento, o qual, por esse motivo, foi levado ao probatório".
d) Não resulta demonstrado que a sentênça recorrida tivesse violado o artigo 607.º, n.° 2, do CPC.
e) Não só a sentença refere as questões que ao Tribunal competiria resolver, como enuncia os factos que julgou provados, assim como a inexistência de factos não provados, além de proceder à sumária análise das provas, de que não está ausente a referência às ilações extraídas desses mesmos factos, em homenagem ao disposto no artigo 607.º do CPC.
f) O Recorrente violou o disposto no artigo 8.º, n.° 2, do Dec.-Lei n.° 188/2003, de 20 de agosto, cujo dispõe que a fixação da remuneração dos administradores hospitalares é da competência exclusiva dos ministros da Saúde e das Finanças.
g) Mostram-se violados os deveres de isenção, zelo e lealdade, tal como julgado na sentença recorrida;
h) Carece de fundamento o alegado erro na apreciação das provas, que teria conduzido a erro de julgamento, por violação do artigo 640.º do CPC.
i) Também não subsiste a ideia de que a matéria de facto dada como provada fosse "insuficiente para suportar o excerto decisório da sentença apelada"; que teria havido "erro, deficiência/insuficiência ou, ainda, de imperfeição"; e que o procedimento disciplinar instaurado ao Recorrente seria nulo.
j) Ficou igualmente por demonstrar a invocada legalidade formal e substancial da deliberação em que tomou parte enquanto vogal do CA do CHPV/VC, que resultou no aumento das remunerações dos membros do mesmo CA;
k) Era-lhe exigível o conhecimento do disposto no n.° 2 do artigo 8.º do Dec.-Lei n.° 188/2003, de 20 de agosto, onde se estabelece que a remuneração dos membros do conselho de administração "por despacho conjunto" daqueles membros do Governo.
l) Praticou um ato fora das suas atribuições, que se encontra ferido de nulidade, nos termos da alínea b) do n.º 2 do artigo 133.º do CPA, por vício de incompetência absoluta, cuja arguição não estaria sujeita a prazo - cfr. artigo 58.º, n.° 1 do CPTA.
m) Donde, deve o Recorrente repor a totalidades dos valores recebidos a partir de setembro de 2004, com efeitos retroativos a outubro de 2002, ao abrigo do ato nulo que praticou, o que totaliza o montante de €56.582,72 (cinquenta e seis mil quinhentos e oitenta e dois euros e setenta e dois cêntimos).

O Exmº Procurador-Geral Adjunto, notificado para efeitos do art.º 146º do CPTA, não emitiu parecer.

Dispensando vistos, cumpre decidir.

Factos provados, assim fixados na decisão recorrida:
1. O Autor é administrador hospitalar, sendo que entre 08.10.2002 e 16.02.2006 exerceu funções de administrador hospitalar no conselho de administração do CHPV/VC;
2. Por despacho do Sr. Inspetor-Geral da Saúde de 24.02.2006, foi instaurado ao Autor processo disciplinar, o qual correu termos sob o número 59/06-D – cf. documento de fls. 1 e ss. do PA apenso, referente ao processo disciplinar;
3. No âmbito daquele processo disciplinar, foi elaborada pelo instrutor do processo, em 13.07.2009, acusação contra o ora Autor – cf. documento de fls. 487 a 491 do PA apenso, referente ao processo disciplinar;
4. E em 30.04.2010, o instrutor elaborou relatório final, identificado com o n.º 46/2010, e do qual consta, nomeadamente e para o que aos autos releva, o seguinte:
“(…)
5.2 Apreciando as questões levantadas, começando pelos elementos da infracção – sujeito, objecto e ilicitude, que se encontram plasmados no art.º 3.º do Estatuto Disciplinar aprovado pela Lei n.º 58/2008 de 09-09 – verifica-se que todos eles se encontram presentes: está identificado o arguido, o objecto da infracção – o facto ilícito que constitui a tomada da deliberação juntamente com os demais membros do CA – e que tal acto foi praticado em clara violação dos deveres funcionais que o arguido deveria prosseguir, concretamente os deveres gerais de zelo, obediência e lealdade. Violação do dever geral de zelo, como é apontado na acusação, pois o arguido não quis ou não procurou conhecer as normas que regulavam a matéria objecto da deliberação e consequentemente actuou de forma deficiente e incorrecta. Violação do dever geral de isenção, porque retirou vantagens patrimoniais da dita deliberação, para si e para outros, que de outro modo não obteria, nem obteriam. Violação de dever geral de lealdade, pelo facto de não ter desempenhado as suas funções em subordinação ao interesse público e do serviço a que pertencia que, deste modo, ficou prejudicado com a sua actuação.
5.3 Sustenta a defesa que, ainda que a deliberação fosse ilegal, não constituiria necessariamente uma infracção disciplinar, uma vez que esta pressupõe um comportamento culposo, defendendo que a acusação não permite imputar ao arguido qualquer actuação consciente e deliberada com intenção de desobedecer ou sequer de incumprir o art.º 6.º do Decreto Regulamentar n.º 3/88 de 22 de Janeiro, o que nos reconduz à verificação do último requisito da infracção disciplinar – a culpa.
Vejamos, então, se lhe era exigível, nas circunstâncias existentes, que tivesse tomado outro comportamento e não tivesse comparticipado na dita deliberação.
5.4 Ora, resulta provado nos autos e dá-se por assente, que o arguido exerceu funções dirigentes no CHPV/VC, entre Outubro de 2002 e Janeiro de 2006. Inicialmente como Administrador Delegado e, após a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 188/2003, de 20 de Agosto, como Vogal Executivo, por despacho de 17 de Novembro, funções que manteve até Janeiro de 2006.
5.5 Em 24.03.2004, o Conselho de Administração (CA) do CHPV7VC, em sessão ordinária em que participaram o arguido, o Dr. PRPL (Presidente), o Dr. FMGGC (Director Clínico), deliberou aumentar as remunerações base de todos os membros daquele órgão, a partir de Setembro de 2004, com efeitos retroactivos a Outubro de 2002, data em que os membros do CA iniciaram funções.
5.6 Tal deliberação teve por sustentação o parecer jurídico – Informação nº 6-A/2004, de 23-03-2004 – solicitado pelo mesmo CA à Sra. Dra. EM (advogada contratada em regime de avença pelo CHPV/VC, desde 01 de Outubro de 2001), sobre o entendimento a dar ao artigo 6.º do Decreto Regulamentar n.º 3/88, de 22-01.
5.7 Conclui-se no citado parecer – cf. fls. 197 e 198 “(…) deverá (o preceito) interpretar-se no sentido de que a remuneração dos membros do Conselho de Administração dos Hospitais não poderá ser inferior à que, nesse Hospital, seja susceptível de ser abonada a qualquer dos funcionários do respectivo quadro, nos termos das respectivas carreiras profissionais.
Deverá em nosso entender, de futuro, passar-se a processar-se os vencimentos dos membros do Conselho de Administração do modo explanado no presente parecer, desatendendo-se, para todos os efeitos, o teor da Circular n.º 17/94, de 21-10.
5.8 O CA deliberou concordar com este parecer e determinou que a Secção de Pessoal procedesse ao pagamentos das diferenças salariais desde Outubro de 2002, data em que o CA iniciou funções, dos seguintes retroactivos (importâncias líquidas) (…)
Dr. APAM (Vogal executivo) 32.246,50 euros
5.9 A partir do mês de Setembro de 2004, todos os membros do CA passaram a auferir a mesma remuneração base, correspondente ao vencimento da categoria de chefe de serviço da carreira médica hospitalar, escalão máximo, em regime de dedicação exclusiva, no valor de 5.121,12 euros, valor que foi actualizado em 2005 (5.233,80 euros) e foi processado até Dezembro de 2005.
5.10 Assim, além dos retroactivos, foram sendo mensalmente processados indevidamente aos membros do CA, os seguintes montantes (líquidos):
(…)
Dr. APM (entre Set. de 2004 e Dez. de 2005) 24.336.24 euros
(…)
5.11 Somando todas as importâncias recebidas indevidamente (retroactivos e diferenças salariais processadas), temos (montantes líquidos):
(…)
Dr. APM (Vogal Executivo) 56.582,74 euros
(…)
5.12 Da prova efectuada pela defesa (cf. fls. 530 a 532) resulta que o arguido estava convencido, quando participou na dita reunião, que o CA do CHPV/VC tinha competência para deliberar sobre a matéria em causa.
5.13 Resulta, ainda, que este entendimento era perfilhado por outros juristas (pelo menos por aqueles que foram indicados pela defesa e prestaram depoimento nos autos), de que o n.º 2 ao artigo 6.º do Decreto Regulamentar 3/88 deveria ser interpretado no sentido de que os membros do CA dos Hospitais SPA tinham direito a uma remuneração igual ao trabalhador mais bem remunerado do Hospital, independentemente da respectiva carreira.
5.14 Segundo o arguido, foi na esteira deste entendimento, que foi tomada a deliberação em causa baseando-se ainda num parecer do Sr. Prof. Dr. Esteves de Oliveira anterior à deliberação. De salientar que o ex-presidente do CA do CHPV/VC, Dr. PL e o arguido, são juristas e ambos tinham desempenhado anteriormente funções no gabinete jurídico da ARS Norte.
5.15 Em sua defesa juntou ainda o Acórdão n.º 2/2006 do Tribunal de Contas (fls. 218 a 416), que apreciou os actos de gestão da então Comissão Instaladora do Hospital Garcia de Orta, durante as gerências dos anos de 1993, 1994 e 1995, relativamente às deliberações que foram tomadas de aumento das remunerações dos seus membros.
5.16 No citado Acórdão – datado de 16-10-2006, cf. fls. 182 a 329 – é efectuada uma interpretação abrangente ao conceito de remuneração, no sentido de que esta deve ser integrada não só pelo vencimento base, mas também pelo abono para despesas de representação e ainda por uma majoração, ou importância que acresce à soma das referidas anteriormente até se atingir o limite da remuneração devida ao trabalhador melhor remunerado do Hospital que, no caso, será da carreira médica hospitalar, em regime de 42 horas com exclusividade e com funções de chefia ou direcção hospitalar.
5.17 Este Acórdão foi sujeito a confirmação e a aclaração, pelo Acórdão do Tribunal de Contas n.º 5/2007, de 21/11/2007, em plenário da 3.ª Secção e que transitou em julgado em 27/11/2008.
5.18 Porém, como se pode constatar, a situação em apreciação nos presentes autos, é substancialmente diferente da que foi apreciada no citado Acórdão e no referido Parecer, não sendo possível estabelecer paralelismo entre uma e outra, designadamente em termos de direito aplicável.
De facto:
5.19 Estabelecia o artigo 6.º do Decreto Regulamentar n.º 3/88, de 22-01:
“ 1 – A remuneração dos membros do conselho de administração é fixada por despacho dos Ministros das Finanças e da Saúde e varia em função do nível e da lotação do hospital.
2 – A remuneração dos membros do conselho de administração não pode ser inferior à remuneração mais elevada que, nos termos das respectivas carreiras profissionais, seja passível de ser abonada aos funcionários do quadro do hospital”.
5.20 O Decreto-Lei n.º 188/2003, de 20-08, que se aplica aos hospitais do sector público administrativo (SPS) e que entrou em vigor em 01-09-2003, revogou expressamente o Decreto Regulamentar 3/88 (…). O art.º 8º, n.º 2, sobre a matéria de remuneração dos membros do Conselho de Administração, preceitua de forma muito clara o seguintes:
(…) [transcrição da norma]
5.21 Ou seja, resulta absolutamente claro no novo dispositivo legal, em vigor à data da deliberação, que a competência para a fixação das remunerações dos membros do CA dos Hospitais pertencia exclusivamente aos Ministros das Finanças e da Saúde e que a deliberação sobre tal matéria estava vedada ao CA do CHPV/VC.
5.22 A tomada da deliberação pelo CA do CHPV/VC, que versou sobre a aplicação do art.º 6.º do Decreto Regulamentar n.º 3/88, de 22-01, ocorreu em 24-03-2004, quando este diploma já não se encontrava em vigor, por ter sido revogado pelo Decreto-Lei n.º 188/2003 de 20 de Agosto. Ou seja, quando a deliberação foi tomada, a norma que servia de suporte à deliberação tinha sido revogada há meses e estabelecia novas regras relativas à remuneração mínima a auferir pelos membros não executivos.
5.23 Ao deliberar sobre a remuneração dos membros do conselho de administração (matéria em que, aliás, todos os membros eram parte interessada), o CA do CHPV/VC praticou um acto fora das atribuições da pessoa colectiva a que pertencia, pelo que a deliberação tomada padece do vício de nulidade e viola o estabelecido no n.º 2 do artigo 8º do Decreto-Lei n.º 188/2003.
5.24 Acresce, que foram proferidos dois acórdãos no âmbito de processos disciplinares sobre a interpretação do art.º 6.º do Decreto Regulamentar 6/88. Pela 2.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo, no processo 178/06, em 07-11-2006, com o seguintes entendimento:
(…) [transcrição do acórdão]
5.25 Um outro pelo Tribunal Central Administrativo do Sul, no processo n.º 10474/01 de 16-02-2005, no mesmo sentido (…)
[transcrição do acórdão]
5.26 À data da deliberação, o arguido e os restantes membros do CA conheciam as Circulares da DRHS divulgadas por todos os Hospitais do SNS, sobre as remunerações a auferir pelos membros do Conselho de Administração, onde se estabelecia, de forma precisa, o sentido e alcance do preceito em causa, entendimento era seguido pela generalidade dos Hospitais pertencentes ao SNS.
5.27 Perante as dúvidas existentes, aliás evidenciadas na defesa, o arguido e os restantes membros do CA nada perguntaram à tutela, ou ao serviço competente da área dos recursos humanos da saúde, sobre a interpretação do preceito em causa.
5.28 Em vez disso, tomaram a deliberação de 24-03-2004, à revelia do Ministério da Saúde e das Circulares Normativas do então Departamento de Recursos Humanos da Saúde (DRHS) n.ºs 29/93, de 24-11 e 17/94, de 21-10, em matéria que, aliás, todos os membros eram parte interessada.
5.29 Resulta assim provado que o arguido e os restantes membros agiram com culpa e de forma censurável pois à data da deliberação não tiveram o cuidado e a prudência necessários de se informarem junto da Tutela sobre a matéria em causa.
5.30 Não tiveram ainda o cuidado de verificarem a legislação aplicável que definia claramente a competência para a fixação das remunerações do CA dos Hospitais SPA.
5.31 Em vez disso, interpretaram a lei de forma imprudente e conferiram efeitos retroactivos à deliberação, o que permitiu o abono de importâncias avultadas, como se descreveu nos pontos 5.8. e 5.11..
5.32 Acresce que, com o surgimento dos Hospitais S. A., foi criada a comissão de fixação de remunerações que deliberou, relativamente a cada Hospital S.A., proceder à sua equiparação a empresa pública, tendo o respectivo grupo e nível sido determinados conforme o preceituado na Resolução do Conselho de Ministros n.º 29/89, de 3 de Agosto, e no Despacho Conjunto n.º 914/2003, pelo que, mesmo neste modelo de gestão hospitalar, de acordo com o art.º 339.º do Código das Sociedades Comerciais (CSC), qualquer remuneração dos órgãos sociais deveria ser fixada pelos accionistas em assembleia geral, estando vedado, deste modo, aos membros do CA o aumento das suas próprias remunerações, nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 411º do CSC, sob pena de nulidade.
5.33 Considerando que o acto em apreciação enferma de nulidade nos termos do artigo 134º n.º 2 do CPA, está o arguido obrigado a repor a importância líquida de 56.582,74 (…) que recebeu indevidamente, nos termos do art.º 54.º n.º 1 do Estatuto Disciplinar, aprovado pela Lei n.º 58/2008, de 09-09, correspondente à totalidade das importâncias que foram processadas indevidamente.
5.34 Todos as outras importâncias recebidas indevidamente pelos restantes membros e ex-membros do CA do CHPV/VC, ou já foram objecto de reposição na sua totalidade, ou encontram-se a ser repostas.
(…)
7 – Propostas
Face ao exposto, propõe-se:
7.1 Seja aplicada ao arguido a pena de suspensão, prevista à data dos factos no artigo 24.º, n.º 1 do Estatuto Disciplinar aprovado pelo Decreto-Lei n.º 24/84, de 16-01, actualmente prevista nos artigos 9.º, n.º 1, alínea c) e 17.º (corpo do artigo) do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas, aprovado pela Lei n.º 58/2008, de 09-09, graduada em 20 (vinte) dias, nos termos do artigo 10.º do mesmo estatuto, devendo, no entanto, a sua execução ser suspensa por um período de 1 (um) ano, nos termos do artigo 25º, n.º 1 e 2, todos os mesmo estatuto, atendendo aos motivos apontados nos pontos 6.10 a 612.
7.2 Seja o arguido condenado a repor a importância de 56.582,72 euros (cinquenta e seis mil e quinhentos e oitenta e dois euros e setenta e dois cêntimos), relativa a importâncias que recebeu indevidamente, nos termos do art.º 54.º, n.º 1, do Estatuto Disciplinar, aprovado pela Lei n.º 58/2008, de 09-09 e pelo artigo 36.º do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho.
(…)”;
- Cf. documento de fls. 534 a 553 do PA apenso, referente ao processo disciplinar;
5. Sobre o relatório final que acaba de referir-se, recaiu despacho do Sr. Inspetor-Geral das Atividades em Saúde, em 21.06.2010, nos seguintes termos:
“1 – Concordo.
2 – Nos termos e com os fundamentos expostos e constantes do presente relatório (…) aplico ao arguido Dr.
APAM a pena de suspensão graduada em (20) dias, com execução suspensa pelo período de 1 (um) ano.
3 – Determino, ainda, que o arguido reponha a importância de 56.582,722 euros, conforme ponto 7.2 deste relatório.
(…)”;
- Cf. documento de fls. 534 do PA apenso, referente ao processo disciplinar;
6. O relatório e o despacho a que vem de aludir-se foram notificados ao Autor e ao seu mandatário pelos ofícios da Inspeção-Geral das Atividades em Saúde de referência, e respetivamente, 002901 e 002903, ambos datados de 22.06.2010, e que este último recebeu em 23.06.2010 – cf. documentos de fls. 554 a 561 do PA apenso, referente ao processo disciplinar;
7. Após a receção da notificação, o Autor apresentou requerimento no qual declara interpor recurso hierárquico da decisão referida em 5, dirigido à Sra. Ministra da Saúde – cf. documentos de fls. 562 a 575 do PA apenso, referente ao processo disciplinar;
8. Recebido aquele requerimento, correu termos junto dos serviços da Secretaria Geral do Ministério da Saúde o procedimento de recurso hierárquico de referência 232/2010, no âmbito do qual foi elaborada a informação de referência 22/2011, em 25.01.2011, na qual se propõe que o recurso apresentado seja considerado improcedente – cf. documento de fls. 609 a 618 do PA apenso, referente ao processo disciplinar, bem como o PA relativo ao procedimento de recurso hierárquico, igualmente apenso aos autos;
9. Sobre a referida informação, recaiu despacho da Sra. Ministra da Saúde, em 31.01.2011, nos seguintes termos: “É negado provimento ao presente recurso, nos termos e com os fundamentos expostos.” – cf. documento de fls. 609 do PA apenso, referente ao processo disciplinar, bem como o PA relativo ao procedimento de recurso hierárquico, igualmente apenso aos autos.

Do mérito da apelação:
O tribunal “a quo” julgou “a presente ação administrativa especial totalmente improcedente, mantendo-se, em consequência, o ato impugnado nos seus termos”.
Surpreende que agora em recurso o recorrente venha com as razões relativas ao julgamento de facto que desfila nas suas conclusões (narradas até à conclusão 22)
Importou na decisão recorrida “começar por referir-se que percorrido todo o teor do articulado inicial, em momento algum este coloca em causa os factos que foram apurados em sede de procedimento disciplinar. Pelo contrário, tais factos constituem até o ponto de partida, procurando demonstrar que a sua atuação não é suscetível de ser considerada infração disciplinar, por não violar nenhum dos deveres apontados na decisão.
Portanto, a análise da legalidade da decisão punitiva terá forçosamente por base os factos apurados em sede de processo disciplinar, e que constam do relatório final do procedimento, o qual, por esse motivo, foi levado ao probatório.
Sintetizando, então, as razões que levaram à punição, apurou-se no processo disciplinar que, em 24.03.2004, sendo então o Autor vogal do conselho de administração do CHPV/VC votou favoravelmente, em reunião ordinária daquele conselho, a adoção de uma deliberação que aumentou a remuneração dos administradores.
Entende-se na decisão punitiva que, ao atuar deste modo, o Autor (e os restantes membros do conselho de administração do referido centro hospitalar) violou, de modo consciente, o disposto no art.º 8.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 188/2003, de 20.08, segundo o qual a fixação da remuneração dos administradores hospitalares constitui competência exclusiva dos ministros da Saúde e das Finanças.
A Administração considerou terem sido violados, com tal atuação, os deveres de isenção, zelo e lealdade, designadamente porque o Autor utilizou os poderes que lhe são conferidos na qualidade de administrador hospitalar para, desse modo, conseguir benefício próprio, pelo aumento da sua própria remuneração, ao arrepio da lei e do entendimento expresso pelo próprio Ministério da Saúde, sem que antes tenha sequer consultado a tutela.
Entendimento diverso tem o Autor, para quem a atuação em questão não viola nenhum daqueles deveres.”.
O recorrente avança de suas razões em pertinência de nexo para com um erro nos pressupostos de facto.
Que nunca esteve em discussão; “Pelo contrário, tais factos constituem até o ponto de partida, procurando demonstrar que a sua atuação não é suscetível de ser considerada infração disciplinar, por não violar nenhum dos deveres apontados na decisão.”
Aliás, como o próprio novamente não refuta e antes admite, “Os factos objeto de sindicância nos presentes autos foram praticados pelo apelante” (conclusão 25).
Sendo eles os fixados durante o procedimento administrativos, são também os pressupostos na decisão recorrida, não impugnados.
Não há erro de valoração de prova, quanto ao que não a reclama; e de inequívoco contributo no julgamento, não resulta qualquer insuficiência.
Há que não confundir.
Cfr. Ac. do STA, de 16-03-2017, proc. n.º 0343/15:
V. O «erro sobre os pressupostos de facto», traduz-se na divergência entre os factos que a entidade administrativa teve em conta para decidir como decidiu, e a sua real ocorrência;
VI. O «erro nos pressupostos de direito», traduz-se na inadequação do regime jurídico e normas jurídicas aplicadas pela entidade administrativa à base factual convocada;
Neste último, isso sim, incide o litígio e fundamentos da decisão recorrida.
E, “como é sabido, os recursos destinam-se a reapreciar a matéria do julgamento que vem sindicado e não de questões novas” (Ac. do STA, de 16-11-2017, proc. n.º 01216/17).
Pelo que também não há agora que cuidar do que o recorrente suscita de 23ª a 32ª das suas alegações de recurso, que a sentença recorrida não tratou.
Antes verteu quanto ao seguinte:
«(…)
Os deveres gerais de isenção, zelo e lealdade estavam previstos no art.º 3.º, n.º 4, alíneas a), b) e d) do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local (doravante, ED 84) aprovado pelo Decreto-Lei n.º 24/84, de 16.01, vigente à data da deliberação que deu origem ao processo disciplinar. Com a revogação daquele diploma, passaram a estar previstos no art.º 3.º, n.º 2, b), e) e g) do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas (que doravante, e de modo abreviado, designaremos apenas por ED 2008), aprovado pela Lei n.º 58/2008, de 09.09.
Assim, quanto ao dever de isenção, este consiste em não retirar vantagens diretas ou indiretas, pecuniárias ou outras, das funções que exerce, atuando com independência em relação aos interesses e pressões particulares de qualquer índole, na perspetiva do respeito pela igualdade dos cidadãos – cf. n.º 5 do art.º 3.º do ED 84, depois previsto no art.º 3.º, n.º 4, do ED 2008.
Entende o Autor que os factos que constam da decisão punitiva não são de ordem a permitir concluir pela violação deste dever, v. g., não demonstram que retirou quaisquer vantagens, diretas ou indiretas, das funções que exercia, atuando com subordinação a interesses e pressões particulares de qualquer índole, em desrespeito pela igualdade dos cidadãos.
Não tem razão.
Como decorre da análise da decisão punitiva – concretamente, do relatório final elaborado pelo instrutor do procedimento, integralmente acolhido – o Autor votou favoravelmente uma deliberação tendo em vista aumentar a sua remuneração base, atenta a sua posição de administrador hospitalar.
Deste modo, utilizou essas funções para praticar um ato em benefício próprio, obtendo uma vantagem direta e concretamente determinável, que consistiu no aumento da sua própria remuneração.
Não atuou subordinado ao interesse público inerente às funções que lhe estavam cometidas, mas sim ao seu próprio interesse, tirando proveito da posição especial em que se encontrava, e que lhe conferia um estatuto particular em relação aos demais cidadãos.
Assim, por ter aproveitado a sua posição no conselho de administração, tomando uma decisão no seu interesse particular, com incidência positiva na obtenção de vantagens patrimoniais (decorrentes do aumento da sua remuneração base) violou o dever de isenção a que estava sujeito.
Quanto ao dever de zelo, este impõe que o trabalhador ou agente conheça as normas legais regulamentares e as instruções dos seus superiores hierárquicos, bem como possuir e aperfeiçoar os seus conhecimentos técnicos e métodos de trabalho de modo a exercer as suas funções com eficiência e correção.
A este propósito, o Autor diz que não são relatados factos que se possam subsumir à violação deste dever, em qualquer das duas vertentes.
Não é, todavia, assim.
Desde logo, lê-se no relatório final, designadamente nos seus pontos 5.26 e 5.27, que o aqui Autor era conhecedor das circulares do então departamento de recursos humanos da saúde, divulgados por todos os hospitais do SNS, e que versavam sobre a matéria das remunerações a auferir pelos membros dos conselhos de administração, mas que, juntamente com os demais membros, optou por nada perguntar à tutela, e assim tomar a decisão com base em parecer jurídico que os próprios solicitaram à ilustre advogada avençado do centro hospitalar que administravam.
No mesmo relatório final, no seu ponto 5.22, vem igualmente referido que os membros do conselho de administração, de entre os quais o Autor, votaram a deliberação com base na interpretação do art.º 6.º do Decreto-Regulamentar n.º 3/88, de 22.01, quando este diploma havia já sido revogado pelo Decreto-Lei n.º 188/2003, de 20.08.
Tais factos – que o aqui Autor não contesta – são de molde a demonstrar a violação do dever de zelo. Desde logo, porque demonstra a vontade de não cumprir ou observar as determinações contidas nas circulares emitidas pelos serviços do Ministério da Saúde que tinham por base a matéria da remuneração dos administradores hospitalares.
Depois, porque a decisão de aumentar a remuneração base teve por fundamento – como se diz no relatório final e o Autor não desdiz – o disposto no Decreto Regulamentar n.º 3/88, de 22.01, diploma que se encontrava revogado à data da deliberação, por força do disposto no Decreto-Lei n.º 188/2003, de 20.08, evolução legislativa da qual o Autor devia ser conhecedor.
Neste mesmo diploma, o n.º 2 do art.º 8.º estabelecia ¹[ ¹ O disposto no art.º 8.º do diploma em questão sofreu entretanto alterações, introduzidas pelo Decreto -Lei n.º 183/2015, de 31.08.] que a remuneração dos membros do conselho de administração do hospital é fixada por despacho conjunto dos Ministros das Finanças e da Saúde e varia em função do nível e da lotação do hospital, não podendo a remuneração dos membros não executivos ser inferior ao valor a que têm direito em virtude da respetiva categoria e escalão da carreira.
Já antes desta disposição, o art.º 6.º do Decreto Regulamentar n.º 3/88, de 22.01, dispunha o seguinte:
“1 - A remuneração dos membros do conselho de administração é fixada por despacho dos Ministros das Finanças e da Saúde e varia em função do nível e da lotação do hospital.
2 - A remuneração dos membros do conselho de administração não pode ser inferior à remuneração mais elevada que, nos termos das respectivas carreiras profissionais, seja passível de ser abonada aos funcionários do quadro do hospital.”
O referido Decreto Regulamentar foi expressamente revogado nos termos da al. d) do n.º 1 do art.º 42.º do Decreto-Lei n.º 188/2003, de 20.08, o qual entrou em vigor a 01.09.2003, nos termos do disposto no seu art.º 43.º.
Enquanto membro do conselho de administração de um centro hospitalar, o aqui Autor tinha o dever de conhecer, desde logo, o regime legal, e designadamente que a competência para fixar o quantum remuneratório pertencia aos ministros das finanças e da saúde, mediante a prolação de despacho nesse sentido. Sendo a deliberação de 24.03.2004, e estando o Decreto-Lei n.º 188/2003, de 20.08, em vigor desde 01.09.2003, não faz sentido que, para sustentar a decisão, se tenha ainda por base um diploma já expressamente revogado. Pelas funções que exercia, devia o Autor conhecer este regime legal, o que demonstrou não suceder, considerando que deliberou favoravelmente em matéria reservada à competência dos ministros da saúde e das finanças.
Além disso, e mesmo conhecendo o teor das circulares em matéria de remuneração dos membros dos conselhos de administração, nada perguntou à tutela (ou seja, ao Ministério da Saúde) sobre os termos em que se devia processar a remuneração a auferir por si, tendo optado por deliberar no sentido de aumentar a sua remuneração base com fundamento em parecer jurídico emitido pela ilustre advogada avençada pelo centro hospitalar.
Assim sendo, violou o Autor o dever de zelo, por demonstrar desconhecer, ou mesmo vontade de não cumprir, o estabelecido na lei em matéria de remunerações, nomeadamente quanto à competência para a fixação do seu quantitativo, bem como por tê-lo feito com conhecimento de circulares sobre o assunto, sem que tenha questionado os serviços do Ministério sobre a sua discordância com a interpretação ali contida.
Por último, alega ainda o Autor que também não se mostram explicitados factos que permitam concluir pela violação do dever de lealdade.
Este dever vem definido como consistindo na necessidade de o trabalhador ou agente desempenhar as suas funções em subordinação aos objetivos do serviço e na perspetiva da prossecução do interesse público – cf. art.º 3.º, n.º 8, do ED 84, bem como art.º 3.º, n.º 9, do ED 2008.
Existem ou não factos, apurados em sede de processo disciplinar, que permitam concluir pela violação de tal dever?
A resposta é afirmativa, ao contrário do que o Autor sustenta.
Com efeito, ao aproveitar o seu estatuto de membro do conselho de administração do centro hospitalar para deliberar favoravelmente no sentido de aumentar o valor a auferir por si a título de remuneração base, ao arrepio do regime legal (que devia conhecer), e sem ter suscitado a prévia intervenção da entidade que o tutelava, desempenhou as suas funções em subordinação ao seu próprio interesse pessoal, e não tendo em conta os objetivos do serviço. Atuando como atuou, não teve em perspetiva o interesse público ou a sua prossecução, mas antes o seu próprio interesse, obtendo com isso vantagens diretas para a sua esfera patrimonial. Deste modo, violou o dever de lealdade, ao contrário do que afirma.
Mas além do que vem de dizer-se, o Autor entende ainda que a deliberação tomada pelo conselho de administração não pode ter violado o disposto no art.º 8.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 188/2003, de 20.08. Para este efeito, refere que, apesar de o Decreto Regulamentar n.º 3/88 ter sido expressamente revogado por aquele diploma, tal não significa que o disposto no seu art.º 6.º em matéria de fixação de remunerações tenha sido substituído por outra regra sobre essa mesma matéria.
Prosseguindo, sustenta que o despacho a que se referia o art.º 8.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 188/2003, de 20.08, tendo em vista a fixação da remuneração dos administradores hospitalares, apenas foi publicado em 17.01.2006, pelo que à data da deliberação – ou seja, em 24.03.2004 – não poderia ter sido violado aquele preceito.
Porém, e uma vez mais, não lhe podemos dar razão. Com efeito, é certo que o art.º 8.º, n.º 2, em questão remetia a fixação da remuneração dos administradores hospitalares para despacho conjunto dos ministros das Finanças e Saúde, e que tal despacho apenas viria a ser publicado em 17.01.2006 correspondendo ao despacho conjunto n.º 46/2006, publicado no DR, II Série, n.º 12, de 17.01.2006.
No preâmbulo deste despacho conjunto faz-se referência, precisamente, ao disposto no Decreto-Lei n.º 188/2003, de 20.08, e à necessidade de regularizar a situação remuneratória dos administradores hospitalares, podendo nesse sentido ler-se o seguinte:
“Desde então, nunca foi proferido o referido despacho conjunto, tendo a Inspecção-Geral da Saúde detectado a existência de várias situações irregulares em diversos estabelecimentos hospitalares do sector público administrativo.
Importa, agora, proceder à regularização desta situação, devendo, no entanto, ser tida em conta a actual situação das finanças públicas do País, bem como a prevista transformação dos hospitais em entidades públicas empresariais e a revisão em curso do Estatuto do Gestor Público.”
Tudo como, aliás, se faz notar na petição inicial. Sucede, no entanto, que a questão essencial não reside em saber se a deliberação em causa viola o regime legal em matéria de remuneração dos administradores quanto ao montante a auferir por estes, mas sim em saber se o Autor – e os demais membros do conselho de administração que votaram favoravelmente a deliberação – o podia fazer.
E, nesse caso, a resposta só pode ser negativa. O disposto no art.º 8.º em questão é perfeitamente claro quando estabelece que a competência para fixar a remuneração pertence aos ministros da Saúde e das Finanças, que a devem exercer conjuntamente. Nesse sentido, concluindo-se que o Autor deliberou sobre matéria que não era da sua competência, mas que simultaneamente era do seu interesse direto e pessoal, violou o disposto naquele preceito. Como tal, nenhuma censura merece a decisão punitiva quando assim o decidiu.
Adiante, pugna o Autor no sentido de que também não se vislumbram factos que permitam concluir que ele agiu com a consciência de que a sua conduta o faria incorrer na prática de alguma falta.
Em defesa da sua tese, alega que, tal como resulta da decisão punitiva, foi pedido um parecer sobre o assunto a uma ilustre advogada e que, muito embora nada se diga nesse sentido no relatório final do procedimento disciplinar, desde muito antes da deliberação em questão se discutia o sentido e o alcance do art.º 6.º, n.º 2, do Decreto Regulamentar n.º 3/88 (que, como se disse, regia a matéria antes da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 188/2003, de 20.08).
Nesse sentido, surgiram vários acórdãos, pareceres, circulares e outros instrumentos sobre a interpretação daquele regime, cujas dúvidas eram tanto de serviços externos ao Ministério da Saúde como dos seus serviços internos, originando práticas díspares.
Por essa razão, decidiram os membros do conselho de administração solicitar o parecer referido no relatório final. Assim, no momento em que votou a deliberação estava convicto de que a mesma constituía um ato da competência dos órgãos de gestão do Serviço Nacional de Saúde; não teve intenção, ou sequer representou a possibilidade, de praticar qualquer ato da competência dos Ministros das Finanças e da Saúde. Tendo agido sem a consciência da ilicitude da sua conduta, não se justifica a censura disciplinar da conduta, remetendo neste ponto para o disposto no art.º 17.º, n.º 1, do Código Penal, aplicável subsidiariamente.
Ora, o art.º 17.º do Código Penal trata da matéria relativa ao erro sobre a ilicitude, estabelecendo no seu n.º 1 que age sem culpa quem atuar sem consciência da ilicitude do facto, se o erro lhe não for censurável. Trata-se, portanto, de uma circunstância desculpante da conduta do agente, pressupondo que, por um lado, o mesmo atue sem a consciência da ilicitude do facto e, por outro, que o erro não seja censurável.
Julgamos, contudo, que a sua transposição para o âmbito do direito sancionatório disciplinar deve ser levada a cabo com cautela. Sobretudo no que diz respeito à apreciação da censurabilidade do erro. Na verdade, no âmbito penal, tem sido entendido que essa conclusão – que é jurídica – dependerá de o agente revelar uma personalidade indiferente perante o bem jurídico violado ou posto em perigo pela sua conduta – cf., neste sentido, e entre outros, o acórdão do TR de Guimarães de 05.11.2012, proferido no processo n.º 253/11.9GACBT.G1. No fundo, dependerá de formular um juízo sobre saber se, em face das circunstâncias concretas do caso, era exigível ao agente que conhecesse a ilicitude da sua conduta.
Pois bem, no caso que ora nos ocupa não é possível afastar a censurabilidade do erro. Apesar de o Autor fazer um esforço para demonstrar que a questão da remuneração dos administradores hospitalares foi objeto de grande discussão, dando origem a decisões jurisprudenciais, a interpretações doutrinais e até mesmo direito circulatório, a verdade é que essa celeuma se colocava quanto a saber como devia ser calculada a remuneração dos administradores.
Mas lido o relatório final, a questão fulcral que se coloca nem sequer tem que ver com o quantum fixado na deliberação votada pelo Autor. De facto, o problema essencial reside na circunstância de o ato se inserir na competência dos ministros das Finanças e da Saúde, e não dos administradores hospitalares.
Recordando os termos da lei, o n.º 2 do art.º 8.º do Decreto-Lei n.º 188/2003, de 20.08, era claro no sentido de atribuir competência aos ministros: “a remuneração dos membros do conselho de administração do hospital é fixada por despacho conjunto dos Ministros das Finanças e da Saúde e varia em função do nível e da lotação do hospital, não podendo a remuneração dos membros não executivos ser inferior ao valor a que têm direito em virtude da respetiva categoria e escalão da carreira”.
Não pode, por isso, proceder a argumentação do Autor quando diz que, quando votou a deliberação, atuou sem consciência de estar a deliberar no âmbito da competência dos ministros da Saúde e das Finanças, pois, na sua qualidade de administrador hospitalar, devia conhecer os termos da lei, que são claros quanto a saber quem deve fixar a remuneração dos administradores hospitalares.
E também não colhe a linha argumentativa que procura encontrar refúgio para a atuação do Autor no parecer jurídico emitido pela ilustre advogada avençada do centro hospitalar (como consta do relatório, e o Autor não contesta). Tal não lhe permite ignorar o regime legal. Sendo o Autor, como se disse, administrador do centro hospitalar (e consta da decisão que pertencia aos quadros da ARS Norte, integrando o gabinete jurídico) impunha-se-lhe o conhecimento da proibição, não podendo desculpar-se o seu alheamento pela emissão de um parecer jurídico. Nem tão-pouco a discussão era sobre quem tinha competência para fixar a remuneração, mas antes o quantum da mesma.
Refira-se, além disso, que o problema que nesta sede se coloca não reside em saber qual o direito do Autor, ou seja, se a remuneração devia ou não ser fixada de acordo com a deliberação que votou. Para fazer valer esse direito, dispunha o Autor dos meios legais e judiciais suficientes.
Em todo o caso, não pode considerar-se que não é censurável o desconhecimento, por parte do Autor, de que a deliberação se inseria no âmbito da competência dos ministros da Saúde e das Finanças, considerando a sua concreta posição de administrador hospitalar, a clareza dos termos legais, bem como o facto de ter sido jurista integrado nos serviços da ARS Norte.
Pelo que improcede o alegado erro sobre a ilicitude.

Por último, no que à reposição dos valores recebidos diz respeito, resta apreciar a alegada violação do disposto nos artigos 140.º, n.º 1, al. b), e 141.º, n.º 1, do CPA (referindo-se aqui ao CPA aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442/91, de 15.11).
Entende o Autor que o ato em questão – portanto, a deliberação pela qual aumentou a sua remuneração base – é um ato constitutivo de direitos e, como tal não pode ser revogado; mesmo que seja considerado inválido, decorreu já o prazo dentro do qual podia o mesmo ser revogado.
Em contestação, a entidade demandada pugna no sentido de o ato ser nulo e, por nisso, a revogação não estava sujeita a prazo.
Analisando.
O art.º 140.º, n.º 1, do CPA estabelecia que os atos administrativos que sejam válidos são livremente revogáveis. Porém, nas suas várias alíneas, estabelece diversas exceções a esta regra, sendo que, na al. b), prescreve que não são revogáveis os atos válidos quando forem constitutivos de direitos ou de interesses legalmente protegidos.
Por seu lado, em matéria de revogação de atos inválidos, o n.º 1 do art.º 141.º do CPA estabelecia que estes só podem ser revogados com fundamento na sua invalidade e dentro do prazo do respetivo recurso contencioso ou até à resposta da entidade recorrida.
Portanto, o regime da revogação de atos administrativos dependia do prévio juízo da validade do ato administrativo em questão. A questão da invalidade do ato assume-se clara, a nosso ver, considerando o disposto no n.º 2 do art.º 8.º do Decreto-Lei n.º 188/2003, de 20.08: se a competência para fixar a remuneração dos membros dos conselhos de administração dos centros hospitalares pertencia, conjuntamente, aos ministros da Saúde e das Finanças, é, desde logo, patente que a deliberação pela qual o próprio conselho de administração define a remuneração dos seus membros é inválido, por se registar vício de incompetência.
Essa invalidade implica considerar o regime do art.º 141.º do CPA, em detrimento do art.º 140.º do mesmo Código, que versa sobre a revogação dos atos válidos. Daí que o alegado no art.º 58.º da petição inicial tenha desde já de improceder, uma vez que a sua aplicação depende, antes de mais, da emissão de um juízo de validade quanto ao ato.
Apurada a aplicação in casu do disposto no art.º 141.º do CPA, por estarmos perante um ato inválido, resta apurar qual o tipo de invalidade em causa. Em suma, importa saber se estamos perante um ato anulável ou um ato nulo.
Como se sabe, em matéria de desvalor jurídico do ato administrativo, as consequências da invalidade podem gerar a sua nulidade ou a sua anulabilidade. Os regimes são distintos. Um ato nulo não chega a produzir qualquer efeito jurídico, sendo a nulidade invocável a todo o tempo por qualquer interessado, podendo ser declarada por qualquer órgão administrativo ou tribunal (neste sentido, cf. art.º 134.º do CPA). Já não sucede o mesmo com a anulabilidade, pois neste caso o ato, mesmo que em termos precários, continua a produzir os seus efeitos, sendo que o conhecimento do vício fica sujeito a prazo (cf. art.º 136.º do CPA). A regra é a de os atos administrativos inválidos serem anuláveis, constituindo deste modo a nulidade o regime de exceção.
Esta distinção é relevante, designadamente para os efeitos do art.º 141.º, porquanto um ato, mesmo que inválido, só pode ser revogado dentro do prazo do respetivo recurso contencioso. Ora, enquanto a impugnação de um ato com fundamento em anulabilidade fica sujeita a prazo (cf. art.º 58.º, n.º 2, do CPTA), a impugnação de um ato nulo não está dependente de qualquer limite temporal (cf. art.º 58.º, n.º 1, do CPTA).
Pois bem, nos termos do art.º 133.º, n.º 1, do CPA (recorde-se, na redação aplicável) são nulos os atos a que falte qualquer dos elementos essenciais ou para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade. Ou seja, além da cláusula geral de nulidade inserta na primeira parte do preceito (que neste caso não releva), só existirá nulidade se a lei o cominar expressamente. Porém, o n.º 2 do mesmo preceito estabelece desde logo um elenco exemplificativo de atos que são considerados nulos. De entre esses exemplos, a al. b) estabelece que são nulos os atos estranhos às atribuições dos ministérios ou das pessoas coletivas referidas no art.º 2.º em que o seu autor se integre (esta causa de nulidade foi, aliás, mantida no art.º 161.º, n.º 2, al. b) do novo CPA).
Assim sendo, o ato praticado será nulo quando for alheio às atribuições da pessoa coletiva em que o seu autor se integre. Ou seja, não só o órgão administrativo não tem competência para praticar o ato, como aquele se insere no âmbito das atribuições de uma pessoa coletiva distinta daquela em que o órgão se integra. Esta temática tem sido abordada através da utilização dos conceitos de incompetência relativa e absoluta, podendo a este propósito citar-se o acórdão do STA de 15.11.2012, proferido no processo n.º 0450/09, em cujo sumário se lê:
“A incompetência traduz-se na prática de acto por órgão que, para efeito, não dispõe de poder legal e pode ser absoluta ou relativa. A incompetência absoluta consubstancia-se na prática por um órgão de uma pessoa colectiva pública de um acto incluído nas atribuições de outra pessoa colectiva pública ou de um ministério, no caso da pessoa colectiva Estado. Se é um órgão que pratica um acto administrativo da competência de outro órgão da mesma pessoa colectiva estamos perante a hipótese de incompetência relativa”.
Como decorre do disposto no art.º 8.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 188/2003, de 20.08, a competência para fixar a remuneração dos membros do conselho de administração pertencia, conjuntamente, aos ministros das Finanças e da Saúde.
Daqui decorre – como aliás já dito anteriormente – que o ato é inválido, por vício de incompetência. E, por conseguinte, essa invalidade traduz-se em nulidade.
Com efeito, não só o conselho de administração não dispunha de competência para fixar a remuneração dos seus membros, como essa competência pertencia a órgãos de uma pessoa coletiva distinta (no caso, do próprio Estado, repartida entre os Ministérios das Finanças e da Saúde).
Neste sentido, o ato em causa padece de nulidade, nos termos da al. b) do n.º 2 do art.º 133.º do CPA, por vício de incompetência absoluta.
Ora, neste caso, e voltando ao disposto no art.º 141.º do CPA, cumpre conciliar o que se estabelece no seu n.º 1 com o regime previsto no n.º 1 do art.º 58.º do CPTA. Assim, sendo o ato nulo, e não ficando o recurso contencioso interposto com esse fundamento sujeito a qualquer prazo, o ato podia ainda ser revogado.
Razão pela qual improcede a argumentação aduzida pelo Autor.
(…)»
Dispunha (com fundamento no artigo 20º. do Decreto-Lei nº. 19/88, de 21 de Janeiro) o Decreto Regulamentar 3/88, de 22 de Janeiro (DR n.º 18/1988, 1º Suplemento, Série I de 1988-01-22; alterado pelo Decreto Regulamentar 7/89, de 4 de Março, in DR n.º 53/1989, Série I de 1989-03-04):
Artigo 6.º
Remuneração dos membros do conselho de administração
1 - A remuneração dos membros do conselho de administração é fixada por despacho dos Ministros das Finanças e da Saúde e varia em função do nível e da lotação do hospital.
2 - A remuneração dos membros do conselho de administração não pode ser inferior à remuneração mais elevada que, nos termos das respectivas carreiras profissionais, seja passível de ser abonada aos funcionários do quadro do hospital.
Mantido em vigor pelo art.º 3º da Lei n.º 27/2002, de 8/11, diploma que aprovou o Regime Jurídico da Gestão Hospitalar, foi expressamente revogado pelo art.º 42º, nº 1, d), do DL nº 188/2003, de 20/08, que regulamentou alguns aspectos desse regime.
Este DL nº 188/2003, de 20/08, passou a dispor (na sua redacção inicial):
Artigo 8.º
Estatuto dos membros
1 - O estatuto de gestor público aplica-se aos membros executivos do conselho de administração, designadamente quanto a mandato, incompatibilidades, regime de trabalho e remunerações.
2 - A remuneração dos membros do conselho de administração do hospital é fixada por despacho conjunto dos Ministros das Finanças e da Saúde e varia em função do nível e da lotação do hospital, não podendo a remuneração dos membros não executivos ser inferior ao valor a que têm direito em virtude da respectiva categoria e escalão da carreira.
3 - Aplica-se aos membros não executivos do conselho de administração o regime de incompatibilidades previsto no artigo 20.º do Estatuto do SNS, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 11/93, de 15 de Janeiro.
O recorrente defende que, caduca a fixação de remunerações dos membros de administração dos hospitais constante de Despacho Conjunto de 17 de Maio de 1988, emitido ao abrigo do n° 1 do art° 6° do Decreto Regulamentar n° 3/88, e até ganhar luz novo despacho conjunto – Despacho nº 46/2006, publicado em 17 de Janeiro de 2006 – previsto no Dec. Lei nº 188/2003 de 20 de Agosto, poderia o CA do hospital, dentro das suas atribuições e por seu acto, fixar essas remunerações, e sem vinculação a circulares normativas.
Daí retira, consequencialmente, sem maior autonomia de crítica impugnatória, a legalidade da sua actuação, sem ofensa dos deveres ditos infringidos e a não obrigação da ordenada reposição monetária.
Mas não tem razão.
Recorda-se Ac. do STA, de 07-11-2008, proc. n.º 0178/06:
I - A fixação da remuneração e respectivos limites, dos membros do conselho de administração dos Hospitais do Serviço Nacional de Saúde (SNS) é da competência dos Ministros das Finanças e da Saúde, nos termos do artº6º do Dec. Reg. nº 3/88, de 22.01.
II - Por isso, tendo o conselho de administração de um hospital integrado no SNS, deliberado que, nos termos do nº2 do citado preceito legal, a remuneração dos seus membros não podia ser inferior à auferida pelos funcionários do quadro do referido hospital, independentemente da carreira profissional de origem de cada um, alterando, assim, a remuneração anteriormente fixada por despacho ministerial, praticou um acto fora das atribuições da pessoa colectiva onde se integra, pelo que o mesmo é nulo, nos termos do artº133º, nº1,b) do CPA.
III - E os actos nulos são insusceptíveis de revogação, nos termos do artº139º, nº1 do CPA.
Pode aí ler-se, a modos do que mutatis mutandis, também aqui se aplica:
«(…)
Dispõe o citado artº6º do Dec. Reg. 3/88, de 21-02:
1. A remuneração dos membros do conselho de administração é fixada por despacho dos Ministros das Finanças e da Saúde e varia em função do nível e da lotação do hospital.
2. A remuneração dos membros do conselho de administração não pode ser inferior à remuneração mais elevada que, nos termos das respectivas carreiras profissionais, seja passível de ser abonada aos funcionários do quadro do hospital
Ora, a competência do conselho de administração do Hospital, de autorizar/ordenar o processamento/pagamento das remunerações dos funcionários hospitalares e, designadamente dos membros do C.A. do Hospital, supõe a prévia fixação dessas remunerações e seus limites pela entidade competente que, no caso dos referidos membros do C.A, são, como decorre do citado preceito legal e a recorrente também reconhece, os Ministros das Finanças e da Saúde.
Ora, sendo assim, é manifesto que, o C.A. do Hospital de ..., ao deliberar que as remunerações não podiam ser inferiores ao vencimento mais elevado do quadro desse hospital, independentemente da carreira de origem, o que correspondia então ao vencimento do Director Clínico, chefe de serviço, 3º escalão-35h (dedicação exclusiva), não se limitou, como pretende a recorrente, a praticar um mero acto de gestão hospitalar, autorizando/ordenando o processamento/pagamento das remunerações dos seus membros já previamente fixadas, antes as fixou ele próprio nessa deliberação, alterando, por essa via, aquelas remunerações.
É verdade que não disse o montante concreto a pagar aos membros do C.A., mas definiu o modo como calculá-lo aos serviços de pessoal que tinham de processá-lo e pagá-lo. E, ao fazê-lo, de forma ilegal, como já ficou definitivamente decidido em anterior acórdão, alterou e com efeitos retroactivos, o montante das remunerações que estavam a ser pagas aos membros do C.A., entre eles a recorrente e que haviam sido fixadas, nos termos do nº1 do artº6º do Dec. Reg. 3/88, pelo despacho conjunto dos Ministros das Finanças e da Saúde de 17-05-88, publicado no DR II Série de 06.06.1988, com referência à RCM nº7/85, de 06 de Fevereiro e actualmente à RCM nº28/89, de 26 de Agosto, ou seja, equiparadas às dos gestores públicos.
Assim, além de ter feito uma interpretação ilegal do citado preceito, agiu fora do âmbito das atribuições do Hospital, uma vez que a fixação e, portanto, também a alteração das remunerações aqui em causa era, como vimos, da competência ministerial.
Portanto, o C.A. do Hospital de ..., ao alterar, pela deliberação referida, as remunerações dos seus membros, praticou, sem dúvida, um acto fora das atribuições dos hospitais do SNS, invadindo a esfera de competência dos referidos membros do Governo, o que constitui vício de incompetência, por falta de atribuições ou também chamado vício de incompetência absoluta, cominado com a sanção de nulidade, nos termos do artº 133º, nº2, b) do CPA.
Com efeito, nos termos deste preceito legal são nulos «os actos estranhos às atribuições dos ministérios ou das pessoas colectivas referidas no artº2º em que o seu autor se integre».
As atribuições são os interesses públicos cuja realização cabe a uma pessoa colectiva de direito público, com vista à prossecução dos seus fins específicos. Cf. Prof. Marcelo Caetano, Manual de Direito Administrativo, Vol.I, p.202, 211/213 e 312
Portanto, quando um órgão pratica um acto fora das atribuições da pessoa colectiva a que pertence, o acto é nulo por incompetência absoluta, por contraposição à incompetência relativa, geradora de mera anulabilidade, que ocorre quando o órgão pratica um acto da competência de outro órgão da mesma pessoa colectiva. Cf. Prof. Freitas do Amaral, Direito Administrativo, p.298/299 e M. Esteves de Oliveira, Direito Administrativo, p.557/
E, é claro, não deixa de se verificar tal nulidade pelo facto da deliberação do C.A. se dever a errada interpretação da lei, sendo também indiferente o tipo de acto praticado (administrativo/normativo), pois o que releva para o efeito é o facto de o C.A. ter praticado um acto fora das atribuições da pessoa colectiva onde se insere, independentemente das razões por que o fez e da natureza do acto praticado no exercício dessa competência.
Mas sendo a deliberação do C.A. um acto nulo, perde qualquer interesse a questão suscitada pela recorrente, da sua consolidação na ordem jurídica por não ter sido impugnada, nem revogada, bem como a questão da invocada violação dos artº140, nº1, b) e 141º do CPA e artº28º, nº1, c) da LPTA, pelo acto contenciosamente impugnado, ao ordenar a reposição das importâncias indevidamente recebidas pela recorrente com base naquela deliberação.
Na verdade, o acto nulo não produz quaisquer efeitos, independentemente da declaração de nulidade (nº1 do artº134º do CPA), sendo que a nulidade é invocável a todo o tempo por qualquer interessado e pode ser declarada, também a todo o tempo, por qualquer órgão administrativo e por qualquer tribunal (nº2 do citado preceito).
E porque não produz quaisquer efeitos, o acto nulo não é susceptível de revogação, como preceitua o nº1, a) do artº139º do CPA cf. neste sentido, entre outros, o Ac. STA de 27.03.2003, rec. 1760/02.
Logo, e como bem refere o acórdão recorrido, a questão da violação dos artº140º e 141º, nº1 do CPA, que respeitam à revogabilidade dos actos válidos e inválidos (anuláveis), respectivamente.
(…)»
Incidiu este aresto sobre Ac. do TCAS, de 16-02-2005, proc. n.º 10474/01, em cujo sumário se poder ler:
I)- Decorre do nº 1 , do artº 6º , do Dec-Reg. nº 3/88 , ser da competência dos ministros das Finanças e da Saúde a fixação das remunerações dos membros do Conselho de Administração dos Hospitais , nada resultando do nº 2 , do indicado dispositivo legal , no sentido de permitir a fixação de remunerações por Presidente do Conselho de Administração .
II)- Perante a existência de Circulares Normativas do Departamento de Recursos Humanos da Saúde ( DRHS ) , que são vinculativas , no âmbito do Ministério da Saúde , e no caso de dúvidas , quanto à sua interpretação , deveria a recorrente/arguida levá-las à Tutela , em vez de avançar com a apresentação e votação de uma proposta de deliberação , em que todos os intervenientes eram interessados .
Esta vinculação tem letra de lei.
Dispõe a Base VI, nº 4, da Lei de Bases da Saúde (Lei n.º 48/90, de 24/08, alterada pela Lei n.º 27/2002, de 08/11), : “Os serviços centrais do Ministério da Saúde exercem, em relação ao Serviço Nacional de Saúde, funções de regulamentação, orientação, planeamento, avaliação e inspecção.”, aqui vinculando subjectivamente (Base XII, nºs. 1 e 2).
E funcionando o SNS “sob a superintendência ou a tutela do Ministro da Saúde” “Os membros dos órgãos de administração são responsáveis pelo cumprimento da lei” (artºs. 1º e 16º, nº 1, c), da Lei n.º 11/93, de 15/01, e suas alterações – Estatuto do SNS).
Mais aqui devendo ser lembrado que se submete a estrutura orgânica dos hospitais, bem como a composição, competências e funcionamento dos órgãos hospitalares, ao poder regulamentar do Governo (art.º 11º, nº 1, da Lei n.º 27/2002, de 8/11 – Regime Jurídico da Gestão Hospitalar).
Nem outra leitura de lei se retira do DL nº 284/99, de 26/07 (Estabelece o regime aplicável aos centros hospitalares e grupos de hospitais do Serviço Nacional de Saúde), nem da Portaria nº 235/2000, de 07/04 (Cria o CHPV/VC).
E, aqui chegados e visto o que supra se encontra adquirido, a conclusão a tirar vai no sentido de confirmação do julgamento agora questionado.
Não deixa o recorrente de ter razão em revindicar como aplicáveis os Dec. Lei 464/82, de 09 de Dezembro, e Dec. Lei 188/2003, de 20 de Abril.
Mas esse enquadramento não lhe dá apoio de tese.
Como se explica em Ac. do TCAS, de 05-06-2014, proc. n.º 08248/11, reportado a mesmo compasso de hiato de tempo “o presidente e os vogais executivos do CA eram equiparados a gestores públicos para diversos efeitos, designadamente para efeitos de «mandato, incompatibilidades, regime e trabalho e remunerações», aplicando-se-lhe a s regras do Decreto-Lei n.º 464/82, de 08.12 (na época em vigor), com as ressalvas constantes do Decreto-Lei n.º 188/2003, de 20.08, nomeadamente do seu artigo 8º, n.º 2 – cf. artigos 1º, 2º, n.º1, alínea a), 9º da Lei nº 27/2002, de 08.11, 2º, 5º, n.ºs 4 e 5, 8º, 9º e 10º do Decreto-Lei nº 188/2003, de 20.08.
Por conseguinte, por força do artigo 8º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 188/2003, de 20.08, a remuneração dos membros do CA haveria de ser fixada em função do nível e da lotação do hospital respectivo, «por despacho conjunto dos ministros das finanças e da saúde».
Acontece, que tal despacho só veio a ser emanado através do Despacho Conjunto n.º 46/2006, publicado no DR, n.º 12, II Série, de 17.01.2006 (ou seja, posteriormente à data da nomeação e da exoneração do A. e ora Recorrente).
Pelo que na data da nomeação do A. e Recorrente e até à publicação daquele Conjunto n.º 46/2006, foi-lhe aplicado o estabelecido na Resolução do CM n.º 29/89, publicada em 26.08.
Isto porque, também determinava o Decreto-Lei n.º 464/82, de 08.12, no artigo 7º, que as remunerações e demais condições de exercício de funções dos gestores públicos eram as que fossem fixadas pelo Ministro da Tutela e pelo Ministro de Estado e das Finanças e que os subsídios de férias e de Natal seriam de montantes equivalentes aos da «remuneração mensal».
E a indicada Resolução do CM n.º 29/89, publicada em 26.08, visava tal fixação.
Na citada Resolução do CM n.º 29/89, fixou-se um novo valor padrão, as percentagens do valor padrão e factores de complexidade para cálculo da remuneração, assim como, determinou-se que os gestores públicos tinham direito a despesas de representação, que ficavam sujeitas a IRS, sendo o seu valor calculado por referência com a remuneração mensal i1íquida, de acordo com percentagens situadas entre os 20% e os 35% (cf. n.º 13 da RCM).
Acresce, que só com o Despacho Conjunto n.º 46/2006, o HSM foi equiparado a hospital de nível 1 para efeitos de remuneração dos seus dirigentes, sendo que antes dessa data teria de ter sido considerado como pertencente ao grupo a, nível 3.
Logicamente, até à data da publicação do Despacho Conjunto n.º 46/2006, haver-se-ia de abonar o A. e ora Recorrente entendendo que desempenhava funções num hospital pertencente ao grupo a, nível 3, havendo-se que calcular os correspondentes créditos a que tinha direito com base nessa qualificação e não com base na qualificação que só foi mais tarde feita pelo Despacho Conjunto n.º 46/2006 (por força do princípio tempus regit actum).(…)».
Como se lembra na decisão recorrida, “a questão essencial não reside em saber se a deliberação em causa viola o regime legal em matéria de remuneração dos administradores quanto ao montante a auferir por estes, mas sim em saber se o Autor – e os demais membros do conselho de administração que votaram favoravelmente a deliberação – o podia fazer”.
E posto que assim não podia acontecer, verificando-se que, efectivamente, se nos depara um acto nulo, segue-se que à decisão recorrida não pode ser imputado erro de julgamento, caindo de base o que constitui tese do recorrente e o consequencial juízo de que pretendia afirmação, não ocorrendo qualquer das imputadas violações normativas.

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Pelo exposto, acordam em conferência os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso.
Custas: pelo recorrente.
Porto, 28 de Junho de 2018.
Ass. Luís Migueis Garcia
Ass. Alexandra Alendouro
Ass. Fernanda Brandão