Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	03084/14.0BEPRT

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	01/22/2021

Tribunal:	TAF do Porto

Relator:	Helena Ribeiro

Descritores:	CONTRAINTERESSADOS; LITISCONSÓRCIO NECESSÁRIO PASSIVO; ILEGITIMIDADE PASSIVA.

Sumário:	I-São contrainteressados todos aqueles cuja esfera jurídica pode ser diretamente afetada pela decisão a proferir no processo. II- A obrigação de demanda dos contrainteressados configura uma situação de litisconsórcio passivo necessário, cuja preterição limita o âmbito do caso julgado da eventual decisão que seja proferida e, ao não ser suprida, determina a absolvição da instância por ilegitimidade passiva ( artigo 89.º, n.ºs 2 e 4 , alínea e) do CPTA).* * Sumário elaborado pela relatora.


Recorrente:	SINDICATO DOS PROFESSORES DO NORTE
Recorrido 1:	MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO e CIÊNCIA
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Especial para Impugnação de Acto Administrativo (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:	Negar provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, os juízes desembargadores da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte:

I – RELATÓRIO

1.1.SINDICATO DOS PROFESSORES DO NORTE intentou a presente ação administrativa especial contra o MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO e CIÊNCIA, na qual pediu a anulação das listas de seriação dos candidatos do Concurso de Contratação de Escola promovido pelo Conservatório de Música do Porto (CMP), para os horários 11,12,68,69 e 70, e a anulação do ato de indeferimento sobre a reclamação do autor, proferido pelo Diretor do CMP, a condenação do Réu à prática do ato administrativo legalmente devido ao Autor, ou seja, a reordenação imediata das listas por forma a colocar o Autor em 1º lugar nos Concursos referidos (horários 11, 12, 68, 69 e 70, designadamente mediante a contagem do tempo de serviço legalmente devido e o pagamento dos salários devidos desde a data da contratação e até trânsito da sentença ou final do contrato, acrescido de juros à taxa legal.
Para tanto alegou, em síntese, que foi opositor aos concursos de oferta de escola promovidos pelo CMP, para preenchimento dos horários 11,12,68, 69 e 70, e que não foi seriado em primeiro lugar, segundo a ordem que lhe era devida por direito.
Mais alega que, perante um docente de facto não se podem aplicar os termos e procedimentos concursais dos técnicos especializados, mas sim as regras concursais constantes no DL n.º 83-A/2014, de 23 de maio, nomeadamente a classificação profissional e o tempo de serviço.
Conclui que os procedimentos concursais de escola têm de obedecer às regras para recrutamento de pessoal pela administração, dando preferência aos docentes profissionalizados em detrimento daqueles que são apenas detentores de habilitação própria e cuja contratação a lei apenas admite como último recurso e na falta de personalizados.
Requereu ainda, nos pontos 16.º e 17.º da petição inicial, que sendo os contrainteressados todos aqueles que integram as listas de ordenação para os horários 11,12,68,69 e 70 do Concurso de Contratação de Escola do CMP, juntas como docs. 1 a 5, considerando que dos mesmos apenas conhecendo os respetivos nomes, o Réu viesse aos autos identificar com nome e morada os contrainteressados.
1.2. Citado, o R. contestou a ação, suscitando a exceção decorrente da falta de identificação dos contrainteressados, e defendendo-se por impugnação, pugnando pela improcedência da ação.
1.3. Por despacho de 25 de maio de 2016, convidou-se o autor, nos termos do art.º 88º, n.ºs 2 e 4 do CPTA, a proceder à indicação do nome e da residência dos contrainteressados, indeferindo-se o requerido no art.º 17º da petição inicial.
1.4. Em 02 de novembro de 2016, o Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto proferiu despacho, constando do mesmo o seguinte segmento decisório:
«Em face do exposto, absolve-se o R. da instância.
Custas pelo A., sem prejuízo da isenção de que beneficia (art.º 4º, n.º 1, h) do RCP).
Valor da ação: €30 000,01 (art.º34º, n.º 1 do CPTA)
Registe e notifique.»

1.5. Inconformado, veio o A. SINDICATO DOS PROFESSORES DO NORTE interpor o presente recurso jurisdicional, formulando as seguintes conclusões:

«1 – O representado do Recorrente é licenciado e habilitado para o ensino.
2 – Nos presentes autos peticionou a “condenação do Réu Ministério da Educação e Ciência à prática do acto administrativo legalmente devido ao Autor, ou seja, a reordenação imediata das listas por forma a colocar o Autor em 1º lugar nos Concursos referidos (horários 11, 12, 68, 69 e 70).”
3 – O Tribunal a quo decidiu absolver o Réu da instância por considerar que o Autor não cumpriu com a obrigação de identificação dos contrainteressados.
4 – Com efeito, o Autor identificou nos autos o seu nome e não a sua morada.
5 – Fê-lo na convicção de que seria o bastante para que o Tribunal, nos termos do artigo 82º do CPTA vigente à data, proceder à sua citação através de anúncio.
6 – Não tendo sido esse o entendimento do Tribunal a quo, entende o Autor que a decisão recorrida efetua uma má aplicação do direito, fazendo prevalecer uma obrigação que nem sequer era aplicável ao caso vertente e que acaba por impedir a prolação de uma decisão de mérito.
7 – Em suma e sempre com o devido respeito por opinião contrária, a Sentença recorrida efetua uma má aplicação do direito,
8 – pelo que, em função do exposto, não assiste razão à decisão recorrida.
Nestes termos, deverá ser concedido provimento ao presente recurso e, em consequência, revogar-se a Sentença recorrida, cumprindo o Direito e fazendo a acostumada Justiça.

1.6. O Ministério da Educação e Ciência contra-alegou, apresentando as seguintes conclusões:

« 1.ª
Nos termos do artigo 78.º, n.º 2, alínea f), do CPTA, na petição inicial deve o autor indicar o nome e a residência dos contrainteressados.
2.ª
A falta de identificação dos contrainteressados constitui fundamento de absolvição da instância, sem prejuízo da faculdade de apresentação de nova petição com observância desse requisito, nos casos em que o autor não tenha sido previamente convidado a corrigir a petição (artigo 89.º, n.º 1, alínea f) e n.º 2)
Termos em que ser requer seja preferida decisão que faça a sempre esperada JUSTIÇA.»

1.7. Notificado nos termos e para os efeitos do disposto no art.º 146º, n.º 1 do CPTA, o Ministério Público, emitiu parecer, pronunciando-se pela improcedência do recurso.

1.8. Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos juízes desembargadores adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

II- DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO.
2.1. Conforme jurisprudência firmada, o objeto de recurso é delimitado pelas conclusões da alegação da apelante, não podendo este Tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso – cfr. artigos 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), 608.º, n.º2, 635.º, nºs 4 e 5 e 639.º, nºs 1 e 2, do CPC ex vi artigos 1.º e 140.º do CPT.
Acresce que por força do artigo 149.º do CPTA, o tribunal ad quem, no âmbito do recurso de apelação, não se queda por cassar a sentença recorrida, conquanto ainda que a declare nula, decide “sempre o objeto da causa, conhecendo de facto e de direito”.
2.2. Assentes nas enunciadas premissas, a questão que se encontra submetida à apreciação do tribunal ad quem resume-se a saber se a decisão recorrida enferma de erro de julgamento quanto à matéria de direito por ter julgado verificada a exceção da ilegitimidade passiva com fundamento na falta de identificação dos contrainteressados e absolvido a entidade demandada da instância.

III – FUNDAMENTAÇÃO
A.DE FACTO
3.1. A factos relevantes para a decisão a proferir são os que constam do relatório que antecede.

III.B. DE DIREITO
3.2. O recorrente Sindicato dos Professores do Norte vem a juízo interpor recurso jurisdicional contra o despacho proferido pelo TAF do Porto, por via do qual a Senhora Juiz a quo julgou verificada a falta de indicação dos contrainteressados, requisito da petição inicial e, consequentemente, absolveu da instância o R. Ministério da Educação, pretendendo que este Tribunal ad quem revogue a referida decisão.
Alega, para tanto, que identificou nos autos o nome dos contrainteressados e não a sua morada, na convicção de que seria o bastante para que o Tribunal a quo, nos termos do artigo 82º do CPTA vigente à data, procedesse à sua citação através de anúncio, pelo que, não tendo sido esse o entendimento seguido, a decisão recorrida efetuou uma má aplicação do direito, fazendo prevalecer uma obrigação que nem sequer era aplicável ao caso vertente e que acabou por impedir a prolação de uma decisão de mérito.
Sem razão.
3.2.1. A decisão proferida pelo Tribunal a quo foi a seguinte, conforme se passa a transcrever:
«Nos termos do art.º 78º, n.º 2, alínea f) do CPTA na petição, deduzida por forma articulada, deve o autor “indicar o nome e a residência dos eventuais contrainteressados”, devendo para o efeito, caso desconheça tais elementos solicitá-los ao R., previamente à interposição da ação.
Os contrainteressados estão em situação de litisconsórcio necessário passivo em relação à entidade autora do ato impugnado (art.º 57º do CPTA).
Nos termos do art.º 88º, n.ºs 2 e 4 do CPTA foi o A. convidado a proceder à indicação do nome e residência dos contrainteressados o que, até à data, não fez.
A falta de suprimento ou correção das deficiências ou irregularidades da petição, na sequência de convite para o efeito, determina a absolvição da instância, sem possibilidade de substituição da petição (n.º 4 do art.º 88º do CPTA).
Em face do exposto, absolve-se o R. da instância.
Custas pelo A., sem prejuízo da isenção de que beneficia (art.º 4º, n.º 1, h) do RCP).
Valor da ação: €30 000,01 (art. º 34º, n.º 1 do CPTA)
Registe e notifique.»
3.2.2. Nos termos do n.º 1 do artigo 10º do CPTA, sob a epígrafe “legitimidade passiva”, «Cada ação deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida e, quando for caso disso, contra as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor”
Resulta desta norma que o seu segundo segmento nos remete para a demanda dos chamados contrainteressados.
A legitimidade passiva corresponde, em regra, à contraparte na relação material controvertida, tal como esta é configurada pelo autor, pelo que este deve demandar em juízo quem, alegadamente, estiver colocado em posição contraposta à sua, no âmbito dessa relação.
As relações jurídicas que envolvem o exercício de poderes por parte da Administração Pública através de atos administrativos são, muitas vezes, relações multipolares, na medida em que os efeitos dessa manifestação de autoridade não afetam apenas a esfera jurídica do seu destinatário direto, mas, também, a esfera jurídica de outros particulares. E daí que, o legislador nacional tenha consagrado no art.º 57.º do CPTA que «Para além da entidade autora do ato impugnado, são obrigatoriamente demandados os contrainteressados a quem o provimento do processo impugnatório possa diretamente prejudicar ou que tenham legítimo interesse na manutenção do ato impugnado e que possam ser identificados em função da relação material em causa ou dos documentos contidos no processo administrativo» (no mesmo sentido, o art.º 68.º, n.º2 do CPTA quanto às ações de condenação à prática de ato devido).
Contrainteressados serão, assim, as pessoas cuja esfera jurídica pode ser diretamente afetada pela decisão a proferir no processo. Nessas situações, a lei exige a intervenção no processo de todos aqueles que possam ser afetados com a decisão que o tribunal venha a tomar, o que configura uma verdadeira situação de litisconsórcio necessário passivo. Na verdade, estando em causa decisões que podem afetar não só o seu destinatário direto, mas também, todos aqueles que tenham interesses contrapostos ao seu, só com a possibilidade de todos intervirem na ação é que a decisão pode vincular eficazmente todos os que por ela possam ser afetados.
Da mesma forma que no âmbito das relações de natureza puramente privada, a falta de qualquer dos interessados cuja intervenção seja exigida pela lei ou pelo negócio, gera uma situação de ilegitimidade, conforme se dispõe no art.º 33.º n.º 1 do CPC, também no âmbito das relações jurídico-administrativas, a omissão da indicação dos contrainteressados gera igualmente uma situação de ilegitimidade passiva.
De resto, e em consonância com a exigência de intervenção na ação de todos quantos vejam a sua situação diretamente afetada com a decisão final, o art.º 155.º n.º 2 do CPTA confere legitimidade para o pedido de revisão de sentença transitada em julgado, àqueles que, devendo ser obrigatoriamente citados no processo, não o tenham sido, e àqueles que, não tendo tido a oportunidade de participar no processo, tenham sofrido ou estejam em vias de sofrer a execução da decisão a rever.
Em suma, para a maioria da doutrina, a obrigação de demanda dos contrainteressados configura uma situação de litisconsórcio necessário passivo, cuja preterição limita o âmbito do caso julgado da eventual decisão que seja proferida e, ao não ser suprida, determina a absolvição da instância ( art.º 89.º, n.ºs 2 e 4 , al. e) do CPTA)- ( cfr. Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2017, 4ª Edição, pág. 393).
E daí que sobre o autor impenda a obrigação, em sede de petição inicial, de «Indicar o nome e a residência dos eventuais contrainteressados» (vide art.º 78.º, n.º2, al.f) do CPTA).
A falta de citação dos contrainteressados que possam ser identificados em função da relação material em causa ou dos documentos contidos no processo administrativo implica, portanto, a procedência de uma exceção dilatória de ilegitimidade passiva plural que determina a absolvição da instância.
Do mesmo modo, tem sido considerado pela jurisprudência dos tribunais superiores desta jurisdição ( vide, entre outros, os acórdãos do STA de 29-03-2006, Proc. 0756/05; de 17-01-2007, Proc. 0756/05; de 01-03-2011, Proc. 0416/10; de 19-10-2017, Proc. 0267/14, todos in www.dgsi.pt/jsta).
Nesse sentido, tome-se em consideração o Acórdão do STA de 19-10-2017, Proc. 0267/14, disponível in www.dgsi.pt/jsta, no qual, citando Paulo Otero, in, Os Contra-interessados em Contencioso Administrativo: Fundamento, Função e Determinação do Universo em Recurso Contencioso do Acto Final do Procedimento Concursal, in, Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Rogério Soares, págs. 1073 ss, se refere que “a exigência legal de intervenção processual dos contrainteressados funda-se em razões de natureza subjetiva – para defesa da posição jurídica material que para eles resulta do ato impugnado e que será lesada com a procedência da ação – e objetiva – funciona como instrumento de extensão da eficácia subjetiva do caso julgado e do efeito útil da decisão anulatória, garantindo a composição definitiva do litígio”.

No caso sub judice, tendo em conta os pedidos formulados, é nosso entendimento que todos aqueles a favor de quem foram praticados atos de seleção têm um interesse legítimo na manutenção dos atos cuja declaração de invalidade é peticionada, tendo interesses contrapostos ao do demandante e são necessariamente contrainteressados nos presentes autos (cfr. art.º 10.º, n.ºs 1 e 2 parte e art.º 57.º, do CPTA).
É certo que o autor, ora recorrente apresentou juntamente com a petição inicial os documentos 1 a 5, dos quais constam os nomes dos contrainteressados que possam ser identificados em função da relação material em causa ou dos documentos contidos no processo administrativo, mas não indicou a respetiva residência dos contrainteressados, tendo antes requerido que o réu procedesse a essa indicação.
Na contestação que apresentou, veio a entidade demandada invocar que o autor não requereu junto da escola os dados relativos à identificação dos contrainteressados, cuja obrigatoriedade de identificação se lhe impunha, constituindo o nome e a residência dos eventuais contrainteressados requisitos obrigatórios da petição inicial.
O Tribunal a quo indeferiu o pedido do autor para que fosse o Réu a indicar os elementos necessários à identificação dos contrainteressados e convidou-o a colmatar essa omissão. E bem.
Conforme disposto na al. f), n. º2 do art.º 78.º do CPTA é obrigação do autor proceder à indicação dos nomes e da residência dos contrainteressados, de forma a que os mesmos possam ser citados para a ação ( cfr. art.º 81.º, n.º 1 do CPTA), constituindo a falta de indicação dos mesmos fundamento de absolvição de instância.

No caso sub judice verifica-se uma situação de preterição de litisconsórcio necessário, a qual determina, caso não seja suprível ou suprida, a ilegitimidade passiva plural e a consequente absolvição da instância da entidade demandada.

De acordo com as disposições legais aplicáveis é possível o suprimento, através da sua intervenção nos presentes autos, para o que deve ser proferido o competente despacho de convite ao autor, para indicar os referidos elementos. No caso, o Tribunal a quo deu integral e adequado cumprimento ao poder-dever, a que se encontrava vinculado, de, na fase do despacho pré-saneador, intervir ex officio, no processo, de modo a obstar a que o conhecimento do mérito da causa ou a justa composição do litígio fossem preteridos em função de razões de índole meramente formal, relacionados com a deficiente articulação da matéria de facto, com a falta de requisitos externos dos respetivos articulados ou, ainda, com a não juntada de documentos que necessariamente deveriam instruir a ação.
Sucede que tendo o autor, ora recorrente, sido notificado para indicar os contrainteressados, nada disse quanto ao determinado, pelo que não resta senão concluir pela procedência da exceção da ilegitimidade passiva plural, por preterição de «litisconsórcio necessário» e, consequentemente, pela procedência da exceção dilatória da ilegitimidade passiva, tal como foi decidido pelo Tribunal de 1.ª Instância.

E contra essa decisão nada há apontar, designadamente, como pretende o Recorrente que invoca ter identificado nos autos o nome dos contrainteressados e não a sua morada, na convicção de que seria o bastante para que o Tribunal a quo, nos termos do artigo 82º do CPTA vigente à data, procedesse à sua citação através de anúncio, pelo que, não tendo sido esse o entendimento seguido, a decisão recorrida efetuou uma má aplicação do direito, fazendo prevalecer uma obrigação que nem sequer era aplicável ao caso vertente e que acabou por impedir a prolação de uma decisão de mérito.

A possibilidade de o Tribunal determinar a citação dos contrainteressados mediante a publicação de anúncio, quando sejam em número superior a 20, nos termos previstos no art.º 82.º do CPTA não dispensa a identificação dos contrainteressados nos moldes indicados no art.º 78.º, n.º 2, al. f) do CPTA, através do respetivo nome e residência.

Na situação de o autor não dispor desses elementos, deve solicitá-los à Administração (diligência que o autor não efetuou) e caso esta não os forneça, poderá inclusivamente ter de lançar mão do mecanismo processual da intimação a que se reportam os artigos 104.º e seguintes do CPTA para os obter, uma vez que se trata de um ónus lhe incumbe nos termos da predita norma.
A Senhora Juiz a quo proferiu despacho de indeferimento do pedido formulado na p.i. para que fosse ordenado ao Réu que procedesse a essa indicação e convidou o autor/ recorrente a indicar o nome e a residência dos contrainteressados, que o mesmo incumpriu.
A não satisfação, pelo autor, do convite que lhe foi endereçado pela Senhora Juiz a quo para indicar o nome e a morada dos contrainteressados, tem como consequência a absolvição da instância, sem possibilidade de apresentação de nova petição corrigida, conforme decorre do disposto no art.º 88.º, n. º2 do CPTA.
Em sentido concordante à decisão proferida pela 1.ª Instância, atente-se no douto parecer emitido pelo Senhor Procurador Geral Adjunto, onde assevera designadamente que «a ilegitimidade plural passiva poderia ter sido oportunamente sanada, na sequência do convite formulado ao A. pelo tribunal a quo (v. douto despacho de fls. 74 e 75 e a subsequente notificação de fls. 76 do p. f.).
Não obstante, o A. quedou-se inerte, não acatando esse convite, furtando-se, assim, a indicar a identidade dos contrainteressados, como era seu ónus (cfr. fls. 76 e seguintes do p. f.)
Ora, nada obstava, antes tudo aconselhava ou impunha, que o A., ora Recorrente, na eventual dificuldade ou impossibilidade de cumprir o determinado, viesse requerer a intervenção do tribunal a quo.
Todavia, permaneceu silente, não tendo alegado e/ou comprovado que carecesse dessa intervenção tutelar da M.ma Juíza de Direito a quo, v. g., por se lhe depararem dificuldades intransponíveis nessa identificação, que, aliás, se não vislumbram ou anteveem.
O que vale por dizer que se não impunha in casu que o tribunal a quo lhe endereçasse um novo convite à regularização da petição inicial, como o Recorrente pugna, nesta sede recursiva.
O que, por outro lado, nos leva a concluir que o Recorrente agiu com manifesta incúria, ao não ter ponderado devidamente os efeitos jurídicos potenciados pela sua omissão.
Destarte, as gravosas consequências processuais da sua conduta só a si são imputáveis, de harmonia com o princípio sibi imputet.
II. 3. Ademais, não assiste qualquer razão ao Recorrente quando imputa à decisão judicial sob recurso a violação do princípio da tutela jurisdicional efetiva proclamado nos artigos 20.º da CRP e 7.º do CPTA.
Na verdade, estabelece o artigo 7.º do CPC, no seu n.º 1, que “Na condução e intervenção no processo, devem os magistrados, os mandatários judiciais e as próprias partes cooperar entre si, concorrendo para se obter, com brevidade e eficácia, a justa composição do litígio”.
Acresce que o n.º 2 deste último preceito consagra a faculdade do juiz, em qualquer altura do processo, poder ouvir as partes, seus representantes ou mandatários judiciais, convidando-os a fornecer os esclarecimentos sobre a matéria de facto ou de direito que se afigurem pertinentes.
Sucede que os artigos 590.º do CPC e 88.º do CPTA constituem justamente afloramentos desse poder-dever do juiz de providenciar pelo suprimento das exceções dilatórias e, ainda, das irregularidades dos articulados.
Assim, por força do n.º 3 do citado artigo 590º, incumbe ao juiz fixar, para o efeito, um prazo para o suprimento ou correção do vício, “designadamente quando [os articulados] careçam de requisitos legais ou a parte não haja apresentado documento essencial ou de que a lei faça depender o prosseguimento da causa”.
O que traduz a natureza vinculativa desse despacho pré-saneador, a qual foi igualmente consagrada no artigo 88.º, do CPTA, que impõe ao juiz o convite às partes a fim de suprir eventuais irregularidades dos respetivos articulados.»
Em síntese, não o tendo o autor cuidado de identificar os contrainteressados nos termos impostos pelo art.º 78.º, n. º2, al. f) do CPTA, e após convite, não tendo cumprido o despacho do Tribunal a quo a fim de proceder à indicação do nome e da residência dos contrainteressados, forçoso é concluir pela correção da decisão proferida pela 1.ª Instância, e pela improcedência dos invocados fundamentos de recurso, impondo-se a confirmação da decisão recorrida.

IV-DECISÃO

Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes desembargadores do Tribunal Central Administrativo Norte em negar provimento ao recurso e, em consequência, confirmam a decisão recorrida.

Custas pelo apelante, sem prejuízo da isenção de que beneficia (art.º 4º, n.º 1, h) do RCP).

Notifique.
Porto, 22 de janeiro de 2021.

Helena Ribeiro
Conceição Silvestre
Alexandra Alendouro