Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	02548/12.5BEPRT

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	10/18/2019

Tribunal:	TAF do Porto

Relator:	Isabel Costa

Descritores:	ISENÇÃO PROPINAS; ENSINO SUPERIOR

Sumário:	I – A norma do artigo 4.º/4 do Decreto-Lei n.º 216/92, de 13 de outubro, mantida em vigor pelo artigo 35.º/1-e) da Lei n.º 37/2003, confere o direito de isenção do pagamento de propinas a qualquer docente do ensino superior que, nos termos do respetivo estatuto, esteja obrigado à obtenção do grau de mestre ou de doutor, ainda que a instituição de ensino superior onde frequente tal curso não coincida com aquela onde presta serviço docente. * * Sumário elaborado pelo relator


Recorrente:	Universidade (...)
Recorrido 1:	M.
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Especial para Impugnação de Acto Administrativo (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:	Negar provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Emitiu parecer no sentido de o recurso não merecer provimento.

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

I - Relatório

Universidade (...), vem interpor recurso jurisdicional da sentença proferida pelo TAF de Coimbra que julgando procedente a ação que M. contra si intentou, anulou o despacho da respetiva Diretora do Serviço de Gestão Académica e condenou aquela Universidade a reconhecer que a autora está isenta do pagamento de propinas para obtenção do grau de doutor na Faculdade de Direito da Universidade (...) no ano lectivo de 2011/2012.

Na alegação apresentada, formulou as seguintes conclusões, que se transcrevem ipsis verbis:

1. Está em causa no presente recurso o Acórdão do TAF do Porto que anulou (alínea a) da decisão) o acto de 11/05/2012 de indeferimento do requerimento de 24/02/2012 proferido em que a Autora solicitou a isenção de propinas e condenou (alínea b) da decisão) a R. a reconhecer que a A. está isenta do pagamento de propinas para obtenção do grau de doutor na Faculdade de Direito da Universidade (...).
2. A alínea b) da decisão, face aos termos latos em que está redigida, está em oposição com o afirmado na fundamentação (onde se refere que “...a isenção em causa (a ser reconhecida) só poderá produzir efeitos quanto ao ano lectivo de 2011/2012.”). pelo que se trata de um lapso que deve ser rectificado ou, caso assim não se entenda, estamos perante uma nulidade da sentença
3. Sendo manifesto, caso o lapso não seja rectificado, a existência de uma nulidade do Acórdão já que os fundamentos estão em oposição com a decisão (cfr. art. 615º nº 1 al. c) do CPC).

Do mérito da acção -erro de julgamento

4. Está em causa não só o indeferimento do pedido de isenção da Autora de 11/05/2012 mas também a condenação da R. a reconhecer que a A. está isenta do pagamento de propinas.
5. Sem conceder, a interpretação da norma do artigo 4º, nº 4, do Decreto-Lei 216/92 não pode deixar de ter em conta as circunstâncias em que a lei foi elaborada, as condições específicas do tempo em que é aplicada e a unidade do sistema jurídico (cfr. Artigo 9º nº1 do CC) em que está inserida e nomeadamente a legislação que regula o ensino superior, designadamente, a Lei nº 37/2003, de 22/08, que define as bases do financiamento do ensino superior e que, como tal, está umbilicalmente ligada ao pagamento de propinas e à sua isenção.
6. É esta lei 37/2003 que dispõe, nos termos do artigo 15º e 16º, que os estudantes devem comparticipar nos respectivos custos, consistindo tal comparticipação no pagamento pelos estudantes às instituições onde estão matriculados de uma taxa de frequência, designada por propina.
7. Prevendo o Artigo 35.º (Situações especiais) da Lei 37/2003 que, a aplicação do disposto na presente lei faz-se sem prejuízo da observância dos compromissos internacionalmente assumidos pelo Estado Português, bem como da concessão, para efeitos do pagamento da propina, de apoio específico aos estudantes destinatários das normas constantes, nomeadamente, do "e) Artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 216/92, de 13 de
Outubro."
8. Dispondo o nº2 do referido artigo 35º que:" b) Nos casos das alíneas b) e e), na atribuição às instituições de ensino superior da adequada comparticipação financeira, sendo os correspondentes encargos suportados por verbas inscritas no orçamento do Ministério da Educação.»
9. Assim, o apoio correspondente à isenção do pagamento de uma taxa de frequência por efeitos do previsto no artigo 4º nº4 do DL 216/92 aos estudantes respectivos está intrinsecamente ligada e dependente, por efeito da Lei 37/2003, à corresponde comparticipação financeira que deve ser atribuída à instituição de forma a permitir esse apoio.

10. Sendo que a previsão do artigo 4º nº 4 do Decreto-Lei 216/92 deve ser interpretada à luz do lugar e função que lhe veio a ser atribuído pela posterior Lei 37/2003, só assim se cumprirá o dever de uma interpretação tendo em conta a unidade do sistema jurídica e as condições especificas do tempo em que a lei é aplicada (cfr. artigo 9º nº1 do C.C).
11. Por outro lado, na interpretação da lei "o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados." (artigo 9º nº3 do CC).
12. Ora, é precisamente neste âmbito que devemos ponderar, na interpretação conjugada do artigo 35º da Lei 37/2003 e do artigo 4º nº4 do Decreto-Lei 216/92 (mantido em vigor pela al. b) do nº1 do artigo 84º da Lei 74/2006,24-03), se seria razoável/adequado que o mesmo legislador que não regulamenta o apoio fizesse recair sobre as instituições que conferem o grau de doutor o ónus da isenção/apoio previamente à regulamentação do mesmo.
13. Pelo que enquanto não se encontrar regulado pelo Estado essa comparticipação financeira, não é exigível (e não seria comportável financeiramente para instituições como a Universidade (...)) às instituições do ensino superior, e nomeadamente para a Universidade (...), isentar de pagamento das propinas os estudantes que enquanto docentes do ensino superior de outras universidades que nos termos do respectivo estatuto tenham que obter o grau de doutor.
14. Outra questão é, no âmbito da autonomia Universitária constitucionalmente consagrada, estas instituições regularem a concessão de isenções aos seus docentes já que beneficiam de um aumento da qualidade do seu corpo docente.
15. Daí que a Universidade não incumpre qualquer preceito legal, o que se verifica é um incumprimento do legislador na regulação desse apoio mantido pelo artigo 35º da Lei 37/2003, do qual não pode ser responsabilizada a Ré já que não tem competência para regular a comparticipação aí prevista.
16. O artigo 4° nº4 do Decreto-lei nº 216/92 tal como mantido em vigor pela Lei 37/2003, carece efectivamente de regulamentação, em termos que permitam determinar o que seja a "adequada compensação financeira" e após esta definição, o quantitativo da comparticipação do Estado na propina fixada pelas instituições.
17. É aliás esta a posição da Direcção Geral do Ensino Superior que inexiste regulamentação que permita dar exequibilidade ao apoio previsto na alínea e) do nº1 e na alínea b) do nº2 do artigo 35º.
18. Por outro lado, se os custos pelo apoio prestado (cfr. Artigo 35º nº1 al. e) da lei 37/2003) – não regulado pelo Estado – tivessem que ser suportados por uma instituição, essa instituição deveria ser a instituição onde o doutorando é docente.
19. Já que é em função da existência dessa relação laboral que a lei prevê a possibilidade de isenção (tratada como apoio pela Lei 37/2003) e é essa instituição que vai beneficiar de um acrescento de qualidade do seu corpo docente, uma vez que os benefícios resultantes da obtenção da formação serão aí, por assim dizer, colhidos.
20. A interpretação da Autora imporia um custo incomportável às Universidades que, como a Universidade (...), têm uma ampla oferta de cursos de doutoramento, sendo que os beneficiários desses custos seriam as instituições externas onde os docentes Iriam exercer as suas funções.
21. Pelo que, ao invés do afirmado no acórdão recorrido, a previsão do artigo 4º nº 4 do Decreto-Lei 216/92 deve ser interpretada à luz do lugar e função que lhe veio a ser atribuído pela posterior Lei 37/2003, só assim se cumprirá o dever de uma interpretação tendo em conta a unidade do sistema jurídica e as condições especificas do tempo em que a lei é aplicada (cfr. artigo 9º nº1 do C.C).
22. O tribunal a quo foi interpretou e aplicou erradamente o artigo 4º e nº4 do Decreto-lei 216/92 e do artigo 15º, 16º e 35º da Lei 37/2003 de 22/08, não tendo na devida conta a unidade do sistema jurídica e as condições específicas do tempo em que a lei é aplicada e a presunção de que legislador consagrou as soluções mais acertadas (cfr. artigo 9º nº1 e nº3 do C.C).
23. Sem conceder, a Autora não pode pretender, que a isenção apenas requerida em 24/02/2012 (por requerimento datado de 17/02/2012) tenha efeitos retroactivos.
24. Pelo que, ao apresentar o pedido de isenção apenas o pagamento das propinas e muito após o início do ano lectivo (cfr. Facto provado 5) no qual se remete para fls. 67 e 68 do PA) tal requerimento foi intempestivo relativamente ao ano lectivo 2011/2012.
25. No uso da sua autonomia regulamentar a Universidade (...) regulamentou o procedimento a ser seguido (cfr., nomeadamente, artigo 8º do Regulamento n.º 633/2011 publicado no DR 2ª série de 14/12/2012) por "quem se arroga em condições de beneficiar de alguma situação especial que lhe confira benefício ou redução".
26. A argumentação constante do Acórdão recorrido – de que apesar da falta de tempestividade do requerimento apresentado pela Autora, como tal não foi sido suscitado pela R. não pode ser agora invocada e conhecida pelo Tribunal – não merece aceitação já que não se está aqui perante uma mera impugnação de um acto mas perante a condenação da entidade administrativa ao reconhecimento de um direito, não podendo o tribunal abstrair de verificar se tal direito existe nos termos legais e regulamentarmente aplicáveis.
27. Tal entendimento viola os artigos 95º nº 3, 51º nº 4 e o 66º nº2 do CPTA, já que está em causa a pretensão do interessado e não apenas o acto de indeferimento.
28. Sem conceder, ainda que se entendesse que não se podia ter considerado a intempestividade da apresentação do requerimento em 24/02/2012, tal como referido supra nas conclusões 2 e 3, o acórdão recorrido apenas podia ter decidido quanto ao reconhecimento do direito à isenção no âmbito do período lectivo (2011/2012) correspondente ao ano do requerimento apresentado pela Autora.
29. Caso o Tribunal a quo não proceda à rectificação e delimitação da decisão em moldes consentâneos com o constante da fundamentação do mesmo, sempre o Acórdão recorrido padeceria não só da nulidade supra invocada, como violaria a regra da periodicidade anual das propinas (cfr. artigo 1º nº2 quer do Regulamento nº 679/2010 publicado Diário da República, 2.ª série — N.º 156 — 12 de Agosto de 2010; quer o que lhe sucedeu Regulamento nº 633/2011 publicado no Diário da República, 2.ª série — N.º 238 — 14 de Dezembro de 2011) e a imposição decorrente do artigo 8º do Regulamento nº 633/2011 que impõe um prazo e procedimento para anualmente se solicitar a isenção de propinas.
Nestes termos e melhores de Direito, deve ser julgado procedente o presente recurso e revogado o Acórdão recorrido, absolvendo-se a Ré do pedido formulado.
Sem conceder, ainda que assim não se entendesse, sempre deveria ser expressamente delimitado o âmbito da decisão ao período lectivo 2011/2012 correspondente ao ano lectivo do requerimento apresentado.

A Recorrida não contra-alegou.

Foi proferido pela Mma. Juíza a quo, a fls. 195, despacho do seguinte teor:
“Como claramente se evidencia no acórdão recorrido, a isenção de propina só pode produzir efeitos quanto ao ano lectivo de 2011/2012 (2º parágrafo da pag. 6 do acórdão).
Assim sendo, na parte final da alínea b) do dispositivo deveria ter constado a expressão “no ano lectivo de 2011/2012”, inexactidão que se decide corrigir, nos termos do n.º 1 do artigo 614º do CPC, ficando assim prejudicada a apreciação da nulidade suscitada.”

O Ministério Público junto deste TCA emitiu parecer no sentido de o recurso não obter provimento.

Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos juízes desembargadores adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

II – Objeto do recurso

A questão suscitada pela Recorrente, nos limites das conclusões das alegações apresentadas a partir da respectiva motivação, (cfr. artigos 608º, nº 2, 635º, nº 4 e 639º, nº 1, todos do CPC de 2013, ex vi artigo 140º do CPTA) consiste em saber se o acórdão recorrido padece de nulidade, por oposição entre os fundamentos e a decisão, de ilegal interpretação e aplicação do nº 4 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 216/92, de 13 de outubro, e de violação dos artigos 95º nº 3, 51º nº 4 e o 66º nº2 do CPTA.

III – Fundamentação de Facto

Na sentença foram dados como assentes os seguintes factos:
1) A A. exerce funções docentes na Faculdade de Economia da Fundação Universidade (___) desde 13 de Maio de 1998, detém a categoria de assistente desde 16 de Julho de 2005, com contrato de trabalho em funções públicas a termo resolutivo certo.

2) Por oficio de 8 de Junho de 2010 da Universidade (...) foi comunicado à A. que foi admitida ao Doutoramento em Direito – 3.º ciclo cujo montante de propina é de €1 500,00 anual nos termos constantes e fls. 51 do p.a.

3) A A. efectuou o pagamento da propina devida no ano lectivo 2010/2011 (fl 62 do p.a.), não tendo requerido qualquer isenção de pagamento.

4) No ano lectivo de 2011/2012 a A. também efectuou o pagamento das propinas (fls. 57 e 59 do p.a.).

5) Em Fevereiro de 2012 a A. dirigiu um requerimento ao Reitor da R. solicitando a concessão do benefício de isenção de propinas nos termos constantes de fls. 67 e 68 do p.a.

6) Por ofício de 17 de Abril de 2014 foi a A. notificada da intenção de indeferimento da sua pretensão nos termos do despacho de 11 de Abril de 2012 da Directora do Serviço de Gestão Académica (fls. 66, 68 e 69 do p.a.).

7) A A. pronunciou-se nos termos constantes de fls. 72 do p.a..

8) Por despacho da Directora do Serviço de Gestão Académica de 11 de Maio de 2012 foi indeferida a pretensão da A. nos termos constantes de fls. 73 a 76 do p.a. que aqui se consideram reproduzidos.

IV – Fundamentação de Direito

Cumpre entrar na análise dos fundamentos do presente recurso jurisdicional.

A nulidade por oposição entre os fundamentos e a decisão, prevista na al c) do n.º 1 do artigo 415º do CPC, foi arguida pelo Recorrente para o caso de o lapso identificado na alínea b) do dispositivo não ser retificado.

Ora, a Mma Juíza a quo, imediatamente antes de ordenar a subida do recurso, a fls. 195, proferiu despacho, retificando, nos termos do n.º 1 do artigo 614º do CPC, a parte final da alínea b) do dispositivo da sentença recorrido, de forma a dela passar a constar a expressão “no ano lectivo de 2011/2012”.

Fica, assim, prejudicada a apreciação da nulidade suscitada.

Da ilegal interpretação e aplicação do nº 4 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 216/92, de 13 de outubro:

O Tribunal a quo julgou a ação procedente com base na seguinte fundamentação:

“O art.º 8º do Regulamento de Propinas e Prémios da Universidade (...) (Regulamento n.º 633/2011, publicado no Diário da República, 2.ª série, de 14.12.2012) tem como epígrafe “prazo para requerer benefício de redução ou isenção de propina” e é o seguinte o seu teor:
“1 - O estudante que esteja em condições de beneficiar de alguma situação especial que lhe confira benefício de redução ou isenção de propinas, taxas e emolumentos, deve entregar a documentação comprovativa da sua situação no ato da inscrição ou até 30 de Novembro, ou até 15 dias seguidos após a inscrição se a mesma ocorrer mais tarde.
2 - Salvo norma regulamentar em contrário, o estudante deve respeitar os prazos de pagamento até ao momento em que seja formalmente estabelecido o seu direito a algum benefício.
3 - Se no momento previsto no n.º 2 já tiver efectuado algum pagamento para além do que possa ter a obrigação de fazer, ser -lhe –á devolvido o montante em excesso”.
No ano lectivo de 2010/2011 a A. não requereu qualquer isenção de propina.
No ano lectivo de 2011/2012 a A. requereu tal isenção em Fevereiro de 2012.
Não obstante a falta de tempestividade desse requerimento (à luz da disposição do Regulamento supra transcrita) a mesma não foi suscitada pela R. que decidiu antes apreciar a pretensão material da A. não podendo agora invocar o que, em sede própria, não invocou.
Assim sendo, a isenção em causa (a ser reconhecida) só poderá produzir efeitos quanto ao ano lectivo de 2011/2012.
No caso sub judice provou-se que a A. exerce funções docentes na Faculdade de Economia da Universidade (___), na qualidade de assistente.
Nos termos do n.º 5 do art.º 10º do Decreto-lei n.º 205/2009 de 31 de Agosto (que procedeu à alteração do Estatuto da Carreira Docente Universitária), alterado pela Lei n.º 8/2010, de 13 de Maio, os assistentes com contrato em vigor na data de entrada em vigor do presente decreto-lei que, no período de seis anos após essa data, venham a entregar a tese para a obtenção do grau de doutor e a requerer as provas para a sua defesa continuam a beneficiar do disposto no n.º 2 do artigo 11.º e no n.º 4 do artigo 26.º do Estatuto, na redacção anterior ao Decreto-Lei n.º 205/2009, de 31 de Agosto, nas condições neles fixadas, sendo, em consequência, caso manifestem essa vontade, contratados como professores auxiliares nos termos do artigo 25.º do Estatuto, na redacção dada pela presente lei.
Assim sendo, (conforme realça a Universidade (___), na declaração que constitui o documento n.º 2 da petição inicial) a A. “tem direito à passagem a professora auxiliar se entregar a tese para a obtenção do grau de doutor e requerer as provas”.
O Decreto-Lei n.º 216/92, de 13 de Outubro disciplina a obtenção dos graus de mestre e de doutor.
O seu art.º 4º tem como epigrafe “propinas”. É o seguinte o seu teor:
“1 - São devidas propinas:
a) Pela matrícula e pela inscrição no mestrado;
b) Pela matricula no doutoramento, podendo também caber o seu pagamento pela frequência de unidade curriculares, quando exigida.
(…)
4-Estão isentos do pagamento de propinas os docentes do ensino superior que, nos termos do respectivo estatuto, estejam obrigados à obtenção dos graus de mestre e de doutor. (negrito nosso)”.
Estando a A., como vimos, obrigada à obtenção do grau de doutor, tinha direito à isenção do pagamento de propinas.
A lei – geral e abstracta – não distingue categorias de docentes do ensino superior nomeadamente docentes na Universidade em causa ou em qualquer outra.
Qualquer docente do ensino superior está isento do pagamento de propinas. A única condição que o legislador estabelece é que a obtenção do grau de doutor ou de mestre seja imposta pelo respectivo estatuto.
A interpretação da lei preconizada pela R. é, portanto, legalmente inadmissível.
Nos termos do art.º 9º, n.º 1 do Código Civil “a interpretação não deve cingir-se à letra da lei, mas reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada.
Não pode, porém, ser considerado pelo intérprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso”. (n.º 2) sendo que “na fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados” (n.º 3).
“O texto é o ponto de partida da interpretação. Como tal, cabe-lhe desde logo uma função negativa: a de eliminar aqueles sentidos que não tenham qualquer apoio, ou pelo menos uma qualquer “correspondência” ou ressonância nas palavras da lei” (J. Baptista Machado, Introdução do Direito e ao Discurso Legitimador, Almedina, 1990, pág. 182).
Não distinguindo, a lei, entre docentes da Universidade onde o aluno estuda e docentes de outras Universidades, não pode a Administração distinguir porque tal distinção contraria frontalmente a “letra da lei” e o elemento lógico não aponta em sentido diverso.
A interpretação restritiva que a R. defende não pode admitir-se porque não é possível concluir que o legislador adoptou um texto que atraiçoa o seu pensamento, na medida em que diz mais do que aquilo que pretendia dizer” (ibidem, pág. 186).
Em suma, sendo a A. docente na Universidade (___) e estando obrigada à obtenção do grau de doutor para assegurar a manutenção da sua carreira docente, tem direito à isenção de propinas referidas no n.º 4 do artigo 4º do Decreto-lei n.º 216/92, de 1 3 de Outubro.
Entende a R. que a norma em causa apenas poderá ser aplicada quando da regulamentação prevista no artigo 35º, n,º 2, alínea b), da Lei n.º 37/2003, de 22 de Agosto.
Não tem razão.
Como bem evidencia o Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, em acórdão proferido (mas não transitado em julgado) no âmbito do processo n.º 655/12.3BECBR (cuja cópia a A. juntou aos autos), “a Lei n.º 216/92, de 13 de Outubro, não refere que se toma necessário qualquer regulamentação para ser imediatamente aplicável.
Depois, a Lei n.º 37/2003, de 22 de Agosto, que foi publicada 11 anos após o Decreto-Lei n.º 216/92, de 13 de Outubro, tem a ver com o financiamento do ensino superior, e não com a regulamentação substantiva das normas agora em discussão.
O que refere o artigo trazido à colação pela entidade demandada é que “nos casos das alíneas b) e e), ou seja, neste último caso, nos casos constantes do Decreto-Lei 216/92, de 13 de Outubro, o apoio referido seria dado através da atribuição às instituições de ensino superior da adequada comparticipação financeira. Esta comparticipação ainda não foi regulamentada. No entanto, esta é uma questão de financiamento do ensino superior, independente do facto de se saber quem tem, ou não, direito à isenção de propinas. A Lei n.º 37/2003, de 22 de Agosto, não faz depender a isenção de propinas da regulamentação da lei, até por esta apenas entrou em vigor onze anos depois da lei que regula a atribuição do grau de mestre e doutor”.
A alegada imposição do “ónus de custos elevados às Universidades” decorrentes da supra afirmada isenção, é matéria irrelevante para a apreciação da legalidade do acto impugnado.
Conclui-se portanto, que a R. ao indeferir a pretensão da A., violou o art.º 4º, n.º 4 do Decreto-Lei n.º 216/92 de 13 de Outubro o que determina a anulação desse acto (art.º 135º do CPA).”

Fim da transcrição.

No presente recurso está em causa a interpretação da norma do artigo 4.º/4 do citado Decreto-Lei n.º 216/92, de 13 de outubro, que estabelece o seguinte: “Estão isentos do pagamento de propinas os docentes do ensino superior que, nos termos do respetivo estatuto, estejam obrigados à obtenção dos graus de mestre e de doutor.”

O acórdão recorrido decidiu que a norma em causa confere o direito à isenção do pagamento de propina, mesmo quando o docente se encontra a frequentar o curso de doutoramento em estabelecimento de ensino superior público diverso daquele onde presta serviço docente.

A Recorrente considera que a norma do artigo 4.º/4 do Decreto-Lei n.º 216/92 tem que ser interpretada conjugadamente com o disposto, nomeadamente, na Lei n.º 37/2003, de 22 de agosto, que, ao definir as bases do financiamento do ensino superior, está umbilicalmente ligada ao pagamento de propinas e à sua isenção. Mais entende a Recorrente que a atribuição do apoio, a que corresponde a isenção do pagamento de propinas, depende da existência de uma comparticipação financeira a atribuir à instituição credora das propinas, comparticipação essa que nunca foi regulada pelo legislador. Assim, considera que o citado artigo 4.º/4 do Decreto-Lei n.º 216/92, tal como mantido pelo artigo 35.º da Lei n.º 37/2003, carece de regulamentação, que nunca foi feita, na qual, nomeadamente, seja determinada a “adequada compensação financeira” e, após esta definição, seja fixado o quantitativo da comparticipação do Estado na propina estabelecida pelas instituições. Em defesa da sua posição, a Recorrente cita o entendimento da Direção Geral do Ensino Superior segundo o qual “inexiste regulamentação que permita dar exequibilidade ao apoio previsto na alínea e) do n.º 1 e na alínea b) do n.º 2 do artigo 35.º Lei n.º 37/2003”. Ainda no entender da Recorrente, é diversa a situação dos docentes da própria instituição, que nela frequentem cursos de mestrado e doutoramento, pois, nesse caso, e no exercício da sua autonomia universitária, podem as instituições de ensino superior entender conceder tal isenção, porque dela decorre um potencial aumento da qualidade do seu próprio corpo docente.

A questão em causa já foi objeto de decisão por este TCAN, no acórdão de 17.04.2015, proferido no Proc. nº 655/12.3 BECBR, que passamos a transcrever, na parte útil:

“ Importa começar por ver em detalhe a citada norma do artigo 4.º/4 do Decreto-Lei n.º 216/92 e o quadro legal que a envolve.

Como se explicita no respetivo preâmbulo, o Decreto-Lei n.º 216/92 veio adaptar a disciplina da obtenção dos graus de mestre e de doutor às “novas realidades do ensino superior”, nomeadamente, à (então) nova autonomia universitária, consagrada na Lei n.º 108/88, de 24 de setembro, e à Lei de Bases do Sistema Educativo (constante, à data, da Lei n.º 46/86, de 14 de outubro, na sua versão original).

No artigo 4.º do citado Decreto-Lei n.º 216/92 preveem-se dois tipos de isenção ou redução de propinas devidas pela frequência de cursos conducentes à obtenção do grau de mestre ou de doutor: para casos de insuficiência de recursos económicos (n.º 3) e para docentes do ensino superior que estejam estatutariamente obrigados à obtenção dos referidos graus (n.º 4).
Ao caso em apreço interessa apenas a isenção prevista neste artigo 4.º/4 do Decreto-Lei n.º 216/92, que, não obstante as posteriores alterações ao regime de atribuição de graus, ao regime de organização e financiamento do ensino superior, bem como ao regime da carreira docente universitária, mantém, até hoje, a sua redação originária (o referido Decreto-Lei n.º 216/92 veio a ser revogado pelo Decreto-Lei n.º 74/2006, de 24 de março, com exceção, entre outros, do artigo 4.º/4 aqui em causa).

Do elemento literal desta norma resultam apenas duas exigências para que seja atribuído o direito de isenção do pagamento de propinas: que o interessado seja docente do ensino superior e que, nos termos do respetivo estatuto, esteja obrigado à obtenção do grau de mestre ou de doutor.
À data em que foi aprovado o Decreto-Lei n.º 216/92, a atribuição dos graus de mestre e de doutor (assim como do grau de licenciado) era uma competência exclusiva das universidades, uma vez que o ensino superior politécnico apenas conferia o grau de bacharel e o diploma de estudos superiores especializados (alguns anos depois, com a Lei n.º 115/97, passou também a atribuir o grau de licenciado). Nessa altura (1992), a isenção contida no artigo 4.º/4 do Decreto-Lei n.º 216/92 estava pensada essencialmente para os docentes do ensino superior universitário (para os docentes dos estabelecimentos de ensino superior que, precisamente, conferiam os graus de mestre e doutor), pois eram estes os únicos obrigados, nos termos do respetivo estatuto, à obtenção dos graus de mestre e de doutor, para a manutenção na carreira e acesso às categorias de assistente e de professor auxiliar, respetivamente – cfr. artigos 26.º e 29.º/2-a) do Estatuto da Carreira Docente Universitária, na versão aprovada pelo Decreto-Lei n.º 448/79, de 13 de novembro, e alterada, por ratificação, pela Lei n.º 19/80, de 16 de julho.

Na verdade, nessa altura, aos assistentes do ensino superior politécnico bastava-lhes a obtenção do diploma de estudos graduados para se manterem na carreira e passarem à categoria de professor-adjunto, ainda que, em alternativa, pudessem aceder a esta categoria pela obtenção do grau de mestre (cfr. artigos 5.º e 9.º do Estatuto da Carreira do Pessoal Docente do Ensino Superior Politécnico, na versão aprovada pelo Decreto-Lei n.º 185/81, de 1 de Julho, e alterada pelo Decreto-Lei n.º 69/88, de 3 de Março), podendo os professores adjuntos aceder à categoria de professor coordenador mediante determinado tempo de serviço e seleção em concurso de provas públicas (artigo 6.º do citado Estatuto).

Entretanto, mudou substancialmente o regime de atribuição de graus no ensino superior, foram redefinidas as competências dos estabelecimentos de ensino superior universitário e politécnico e foram alteradas as respetivas carreiras docentes. Contudo, como referido, manteve-se na ordem jurídica, inalterada, a citada norma do artigo 4.º/4 do Decreto-Lei n.º 216/92.
Na data relevante nos presentes autos (2012), um docente do ensino superior politécnico com a categoria de assistente (entretanto extinta), como é o caso da Recorrida, passou a estar obrigado, nos termos do respetivo estatuto, a obter o grau de doutor para assegurar a manutenção nessa carreira docente e a passagem à categoria de professor adjunto – é o que resulta do regime transitório previsto nos artigos 7.º/8/9 e 9.º do Decreto-Lei n.º 207/2009, de 31 de agosto, que procedeu à alteração do Estatuto da Carreira do Pessoal Docente do Ensino Superior Politécnico. Por outro lado, embora as instituições de ensino politécnico tenham alargado substancialmente as suas competências para conferir graus académicos (podendo hoje, após eliminação do grau de bacharel, atribuir os graus de licenciado e de mestre – artigo 13.º-A/2/4 da Lei de Bases do Sistema Educativo, na versão da Lei n.º 49/2005, de 30 de agosto, e artigo 7.º/2 do Regime Jurídico das Instituições de Ensino Superior - RJIES, aprovado pela Lei n.º 62/2007, de 10 de setembro), a atribuição do grau de doutor continua a ser uma competência exclusiva das universidades e dos institutos universitários (cfr. artigo 13.º-A/9 da Lei n.º 49/2005 e artigo 6.º/2 do citado RJIES).

É neste novo contexto de maior exigência das habilitações académicas dos docentes do ensino superior que emerge, pelo menos com maior frequência, a necessidade de os docentes de ensino superior politécnico, para efeitos de manutenção e progressão na respetiva carreira, fazerem cursos de doutoramento, que necessariamente serão ministrados em instituições de ensino superior universitário, logo, diversas daquelas onde prestam serviço docente.
É também este novo contexto de maior exigência das habilitações académicas dos docentes do ensino superior – e, em especial, na vigência do regime transitório da carreira docente do ensino superior politécnico, acima referido – que explica a preocupação da Universidade Recorrente com o “custo incomportável”, para as universidades, caso tenham que suportar os custos da frequência, nos cursos de doutoramento por si ministrados, dos docentes de outras instituições de ensino superior, nomeadamente, os do ensino superior politécnico.

E aqui chegados deparamo-nos com o problema pertinentemente suscitado pela Recorrente: o de saber quem suporta o custo da isenção de propinas prevista no artigo 4.º/4 do Decreto-Lei n.º 216/92.
Afigura-se inquestionável – e a própria Recorrente não o contesta de forma consistente – que a isenção de propinas prevista no artigo 4.º/4 do Decreto-Lei n.º 216/92 não está dependente de haver uma coincidência entre o estabelecimento de ensino superior onde o docente presta serviço e o estabelecimento onde o mesmo docente se encontra a frequentar o curso de mestrado ou doutoramento, desde que a obtenção de tal grau seja uma exigência do respetivo estatuto de carreira docente. Ou seja, parece seguro que a norma do artigo 4.º/4 confere o direito de isenção do pagamento das propinas a todos os docentes do ensino superior que estejam obrigados à obtenção do grau de mestre ou de doutor, independentemente do estabelecimento de ensino superior público que escolham para frequentar tais cursos.

Contudo, não pode ignorar-se que, para a instituição de ensino superior que ministra o curso de doutoramento (ou mestrado), não é indiferente que o aluno, a quem a lei concede uma isenção de propinas, seja um docente “da casa” ou um docente de outra instituição de ensino superior. Ainda que esta ideia possa ter subjacente uma “lógica de auto-investimento”, a que pode não ser estranha uma certa tradição de “comportamentos autárcicos e endogâmicos na reprodução do corpo docente” (nas palavras do Provedor de Justiça, na Recomendação sobre a “cobrança de propinas de mestrado e doutoramento a docentes de ensino superior”, disponível em: http://www.snesup.pt/cgi-bin/artigo.pl?id=EEZuuEFVuVYwiQlXpc), ainda assim não pode desconsiderar-se que naquele último caso, a instituição que ministra o curso de mestrado ou de doutoramento a um docente de outra instituição de ensino superior teria que suportar os custos da isenção da isenção do pagamento de propinas sem qualquer retorno, pois o docente não presta aí serviço docente e a sua maior qualificação não se irá refletir no seu próprio corpo docente. Note-se que a maior qualificação de um docente “da casa” reflete-se, não apenas na qualidade académica do corpo docente da instituição, mas também no seu financiamento, para cuja fórmula de cálculo passaram a relevar a qualidade do corpo docente e os incentivos para o aumento dessa qualidade – cfr. artigo 4.º da Lei n.º 37/2003, de 22 de agosto (também alterada pela citada Lei n.º 49/2005), que veio estabelecer as bases do financiamento do ensino superior. Dito de outra forma, apenas no caso de o aluno de mestrado ou de doutoramento ser um docente da própria instituição é que esta obterá um retorno direto com a sua maior qualificação que pode justificar que as instituições de ensino superior público suportem (como têm vindo a suportar) os custos dessa isenção, sem pedir qualquer contrapartida ao Estado.

Independentemente disso, o certo é que o legislador veio dispor em sede própria – a do regime de financiamento do ensino superior (na parte referente ao ensino superior público) – sobre quem deve suportar o custo desta isenção de propinas de mestrado e de doutoramento. Assim, no artigo 35.º da Lei n.º 37/2003, estabeleceu que o apoio específico aos estudantes destinatários da norma constante do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 216/92, implica a atribuição às instituições de ensino superior da adequada comparticipação financeira, sendo os correspondentes encargos suportados por verbas inscritas no orçamento do Ministério da Educação.
É precisamente na articulação entre a “isenção” prevista no artigo 4.º/4 do Decreto-Lei n.º 216/92 e a “comparticipação financeira” contemplada no artigo 35.º da Lei n.º 37/2003 que reside o cerne da questão em apreço. Mas a análise deste problema e a leitura do citado artigo 35.º não prescinde da compreensão das bases de financiamento do ensino superior estabelecidas na Lei n.º 37/2003.

Como resulta claro da Exposição de Motivos da Proposta de Lei n.º 65/IX, que está na origem da Lei n.º 37/2003, o novo modelo de financiamento do ensino superior público distingue claramente a relação (i) entre o Estado e os estudantes; (ii) entre as instituições de ensino superior e o Estado (no âmbito da qual se pretendeu “precisar o modelo de financiamento direto pelo Orçamento do Estado e clarificar os instrumentos e as técnicas de intervenção contratual entre o Estado e as instituições”); e (iii) a relação entre as instituições de ensino superior e os estudantes (no âmbito da qual optou por “atualizar o valor das propinas e remeter a fixação do seu valor pelas instituições entre um valor mínimo e um valor máximo constitucionalmente fixado”).
O novo quadro de financiamento do ensino superior público assenta, precisamente, nesta relação tripartida (cfr. artigo 1.º/3 da Lei n.º 37/2003). Assim, no plano da relação entre o Estado e as instituições de ensino superior (Secção I do Capítulo II da Lei n.º 37/2003 – artigos 4.º a 14.º), regulam-se os instrumentos de financiamento, designadamente o orçamento de funcionamento base a respetiva fórmula de financiamento e os contratos programa; no plano da relação entre os estudantes e as instituições de ensino superior evidencia-se que as propinas são uma taxa que é a contrapartida de um serviço público, o qual é variável em função da natureza dos cursos e da sua qualidade (Secção II do Capítulo II da Lei n.º 37/2003 – artigos 15.º a 17.º); e no plano da relação entre o Estado e os estudantes assume-se o compromisso pela existência de um “um sistema de ação social que permita o acesso ao ensino superior e a frequência das suas instituições a todos os estudantes”, que inclui apoios sociais diretos e indiretos (Secção III do Capítulo II da Lei n.º 37/2003 – artigos 18.º a 31.º).

O regime de financiamento do ensino superior público, assim desenhado, termina com um capítulo de disposições finais e transitórias, entre as quais constam as “situações especiais” do artigo 35.º, onde se estabelece, além do mais, que a aplicação da lei de financiamento se fará sem prejuízo da observância da concessão, para efeitos do pagamento da propina, de apoio específico aos estudantes destinatários de certas normas, entre as quais se inclui o artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 216/92 – cfr. artigo 35.º/1-e) da Lei n.º 37/2003. Mais se esclarece, no artigo 35.º/2-b), que, nos casos abrangidos pelo artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 216/92, o “apoio” consiste na atribuição às instituições de ensino superior da adequada comparticipação financeira, sendo os correspondentes encargos suportados por verbas inscritas no orçamento do Ministério da Educação.
Estamos perante duas normas distintas que, desde logo, têm sujeitos diferentes: a primeira (artigo 35.º/1-e)), mantém em vigor o direito de isenção do pagamento de propinas de que são titulares os estudantes abrangidos pela previsão do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 216/92 (que inclui os docentes do ensino superior, obrigados à obtenção do grau de mestrado ou doutoramento por força do respetivo estatuto, mas não só, nem sequer principalmente, pois inclui também os estudantes economicamente carenciados); a segunda (artigo 35.º/2-b)), cria na esfera jurídica das instituições de ensino superior o direito a receber a “adequada comparticipação financeira” pela concessão de tal isenção do pagamento de propinas, sendo os correspondente encargos suportados por verbas inscritas no orçamento do “Ministério da Educação” (devendo, à data, ler-se aqui “Ministério da Ciência e do Ensino Superior”, por força do disposto na Lei Orgânica do XV Governo Constitucional).

As mesmas duas normas têm também um alcance diferenciado: a previsão do artigo 4.º/4 do Decreto-Lei n.º 216/92, expressamente salvaguardada pelo artigo 35.º/1-e) da Lei n.º 37/2003, é uma norma que cria um direito subjetivo de isenção do pagamento de propinas, o qual decorre da própria lei, sem necessidade de qualquer ato suplementar; por seu turno, a norma do artigo 35.º/2-b), que estipula a “adequado compensação financeira” a atribuir às instituições de ensino superior, não é uma norma imediatamente operativa, antes dependendo de concretização a cargo do poder executivo, a quem incumbe fixar a fórmula para determinar a “adequada compensação financeira”, bem como inscrever a verba correspondente no orçamento do Ministério que tutela o ensino superior.

Neste ponto assiste razão à Recorrente, pois, sem estes atos não poderão as instituições de ensino superior obter, do atual Ministério da Educação e da Ciência, o pagamento da “adequada compensação financeira” que lhes é devida. Contudo, contrariamente ao defendido pela Recorrente, temos que concluir que a eventual falta de regulamentação da norma constante do artigo 35.º/2-b) da Lei n.º 37/2003 não afeta a imediata operatividade das normas conjugadas do artigo 4.º/4 do Decreto-Lei n.º 216/92 e do artigo 35.º/1-e) da Lei n.º 37/2003.
Primeiro e como referido, porque as duas citadas normas regulam relações jurídicas diversas, tituladas por diferentes sujeitos e situadas em planos distintos, em conformidade com o quadro de relações tripartidas em que assenta o financiamento do ensino superior público, acima descrito: por um lado, o “direito de isenção” do pagamento da propina situa-se no plano da relação entre a instituição de ensino (que presta o serviço) e o estudante (obrigado ao pagamento da taxa), criando na esfera deste um direito subjetivo à isenção do pagamento da propina; por outro, o “direito a receber a adequada compensação” situa-se no plano das relações entre as instituições de ensino superior público (sujeitos ativos ou credores) e o Ministério da tutela (sujeito passivo ou devedor).

Segundo, porque o referido direito de isenção ao pagamento de propinas, de que são titulares os docentes do ensino superior nas condições aí previstas, encontra-se previsto como um direito subjetivo, oponível erga omnes, que vincula diretamente, não apenas o Estado, mas também as instituições de ensino superior público enquanto credoras da taxa devida pelo serviço de ensino prestado àqueles docentes.

Note-se que o direito previsto no artigo 4.º/4 do Decreto-Lei n.º 216/92 é um direito de isenção do pagamento das propinas, sendo certo que estas propinas consubstanciam uma taxa (contrapartida do serviço de ensino) que constitui receita própria das instituições de ensino superior (cfr. artigo 115.º/1-b) do atual Regime jurídico das instituições de ensino superior, na linha do que já previa a revogada Lei de Autonomia das Universidades). Assim, quando o Estado-legislador atribui aos estudantes (docentes) um direito de isenção do pagamento de propinas devidas pela frequência de determinado curso, tal direito de isenção origina uma situação jurídica ativa (direito subjetivo potestativo) na esfera jurídica dos estudantes abrangidos, mas origina também uma situação jurídica passiva (sujeição) na esfera jurídica das instituições de ensino superior, bloqueando o direito de crédito que, à partida, lhes assistia.
Ainda no quadro tripartido de financiamento do ensino superior, o legislador assumiu que o encargo resultante da isenção prevista no artigo 4.º/4 do Decreto-Lei n.º 216/92 é repartido entre o Estado e as instituições de ensino superior, não ficando integralmente a cargo daquele ou destas. Embora se tenha entendido que não cabe ao Estado suportar a totalidade dos custos envolvidos (neste ponto, os casos abrangidos pela alínea b) divergem dos previstos na alínea a) do n.º 2 do citado artigo 35.º, pois para estes prevê-se que o Estado suporte montantes iguais aos das propinas exigíveis), dúvidas não restam que é o Estado o responsável pela “adequada comparticipação financeira” que é devida às instituições de ensino superior obrigadas a suportar a referida isenção. Neste ponto – o da definição dos sujeitos desta relação creditícia – a norma do artigo 35.º/2-b) é auto-suficiente, não carecendo de qualquer regulamentação nem suscitando qualquer dúvida.

É verdade que, apesar de a lei em causa datar de 2003, continua a desconhecer-se como será calculada essa “adequada comparticipação financeira” (apenas sendo seguro, porque tal decorre diretamente da norma do artigo 35.º/2-b), que a mesma não corresponderá à totalidade do montante da propina devida), o que coloca as instituições de ensino superior na difícil posição de, num primeiro momento, suportarem a totalidade do encargo e simultaneamente ficarem credoras de um montante, que ainda se desconhece como será calculado.
Contudo, mais uma vez, essa falta de regulamentação situa-se no plano da relação (creditícia) entre as instituições de ensino superior público e o Estado e não é transponível (ou oponível) para o plano da relação (tributária) entre as mesmas instituições e aqueles estudantes que têm na sua esfera jurídica um direito de isenção do pagamento de propinas.
Em suma, na relação tributaria que opõe a Universidade Recorrente à Recorrida, verifica-se que esta é titular de um direito de isenção do pagamento das propinas imediatamente oponível à Recorrente, que, em consequência, fica investida num direito de crédito sobre o Estado a quem assiste a obrigação de inscrever no orçamento do Ministério da tutela a “adequada compensação financeira” pelo custo suportado com tal isenção.”

Com base na fundamentação ínsita neste aresto, que é inteiramente transponível para o caso em apreço, julgamos improcedentes as conclusões de recurso n.ºs 5 a 22.

Conclusões 23 a 27:
É certo que o objeto do processo é a pretensão do interessado e não o ato de indeferimento (cfr. artigo 66º, nº 2, do CPTA). Contudo, o ato de indeferimento não é irrelevante na análise dessa pretensão. A Recorrente aceitou o requerimento da Recorrida dirigido à isenção de propinas (pese embora fosse intempestivo) e apreciou a substância do pedido, não podendo ser ignorada aquela aceitação. Tanto que foi à luz das razões do indeferimento (que repousaram no facto de a Recorrida não ser docente pertencente ao mapa de pessoal da Recorrente) que a Recorrida configurou em juízo a pretensão que deduz contra a Recorrente. O contencioso administrativo tem um cariz subjectivista e não de mera legalidade.
Pelo que, ao considerar que a falta de tempestividade do requerimento apresentado pela Recorrida não pode ser agora invocada e conhecida pelo Tribunal por não ter sido suscitada pela Recorrente Universidade na fase administrativa, o acórdão recorrido não violou os artigos 95º nº 3, 51º, nº 4, e o 66º nº2 do CPTA.
Por outro lado, o facto de ter sido requerida a isenção de propinas em fevereiro de 2012, não implica que não possa produzir efeitos ao início do ano letivo. O próprio Regulamento n.º 633/2011, publicado no DR 2ª série de 14/12/2012, prevê essa retroação, nomeadamente, ao prescrever nos nºs 2 e 3 do artigo 8º, o seguinte:
“2 – Salvo norma regulamentar em contrário, o estudante deve respeitar os prazos de pagamento até ao momento em que seja formalmente estabelecido o seu direito a algum benefício.
3 – Se no momento previsto no n.º 2 já tiver efectuado algum pagamento para além do que possa ter a obrigação de fazer, ser-lhe-á devolvido o montante em excesso.”

Conclusões 27 a 28:
O destas conclusões encontra-se prejudicado face à retificação da sentença operada pelo despacho de fls. 195 da Mma. Juíza a quo.

V – Decisão
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal em negar provimento ao presente recurso.
Custas pela Recorrente.
Registe e D.N.

Porto, 18 de outubro de 2019

Isabel Costa
João Beato
Hélder Vieira