| Decisão Texto Integral: | Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I Relatório
ASM, no âmbito da Ação Administrativa intentada contra a Caixa Geral de Aposentações, tendente à:
a) anulação do despacho de 06.07.2016, da Direção da Caixa Geral de Aposentações, que indeferiu o pedido de realização de junta médica de recurso apresentado pelo Autor;
b) Condenação do Réu a praticar ato administrativo consubstanciado no deferimento do pedido de realização de junta médica de recurso apresentado pelo Autor e determine a realização da mesma;
c) Anulação do despacho de 08.07.2016, da Direção da Caixa Geral de Aposentações, que fixou a pensão anual e vitalícia devida ao Autor em 343,15€ e, além do mais, determinou a suspensão do abono da pensão por acidente em serviço devido ao Autor;
d) Condenação do Réu a praticar o ato administrativo consubstanciado na fixação da pensão anual e vitalícia devida ao Autor de acordo com a incapacidade decorrente do resultado da Junta Médica de Recurso e que, além do mais, determine a não suspensão e consequente pagamento imediato do referido abono da pensão por acidente de serviço devida ao Autor, inconformado com a Sentença proferida em 21 de julho de 2018, através do qual a ação foi julgada parcialmente procedente, mais se decidindo:
i) anula-se o despacho de 06.07.2016, da Direção da Caixa Geral de Aposentações, que indeferiu o pedido de realização de junta médica de recurso apresentado pelo Autor;
ii) condena-se o Réu a concluir o procedimento atinente à eventual constituição da junta médica de recurso prevista no artigo 39.º do DL. nº 503/99, devendo, para tanto, identificar as incorreções ou irregularidades formais de que padeça o requerimento (e respetivos anexos) apresentado pelo Autor e convidar o mesmo a juntar os documentos em conformidade com as formalidades que repute necessárias para a tomada de uma decisão de mérito ao abrigo do disposto no artigo 39.º do DL. nº 503/99, devendo, subsequentemente, observar as regras procedimentais relativas à audiência prévia e à fundamentação do ato a proferir;
iii) julga-se improcedente o pedido de anulação do despacho de 08.07.2016, da Direção da Caixa Geral de Aposentações, que fixou a pensão anual e vitalícia devida ao Autor em 343,15€ e, além do mais, determinou a suspensão do abono da pensão por acidente em serviço devido ao Autor e, em consequência, absolve-se o Réu desse pedido;
iv) julga-se improcedente o pedido de condenação do Réu a praticar o ato administrativo consubstanciado na fixação da pensão anual e vitalícia devida ao Autor de acordo com a incapacidade decorrente do resultado da Junta Médica de Recurso e que, além do mais, determine a não suspensão e consequente pagamento imediato do referido abono da pensão por acidente de serviço devida ao Autor e, em consequência, absolve-se o Réu do pedido, * Veio interpor recurso jurisdicional da referida Sentença, proferido em primeira instância no Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, aí concluindo:
“I - Vem o presente recurso interposto da douta sentença proferida nos autos, na parte em que julgou foi desfavorável ao Recorrente – que se reconduz às decisões absolutórias contidas nos pontos iii) e iv) do segmento decisório.
II - A anulação da decisão de fixação do capital de remição devido ao Recorrente é consequência lógica e imperativa da anulação do despacho que indeferiu o requerimento de junta médica apresentado por aquele.
III - Daí que, ao julgar improcedente o pedido de anulação desse despacho, nos moldes que constam do ponto iii) do segmento decisório, a decisão recorrida tenha violado, além de outras, as disposições do art. 163.º, n.º 2 do Cód. Proced. Administrativo.
IV - A anulação do despacho de 08/07/2016, na parte em que determinou a suspensão do abono da pensão do Autor, era também imposta por imperativos de natureza constitucional.
V - O regime da reparação das lesões e demais danos emergentes de acidente em serviço é um regime de responsabilidade civil objetiva que visa compensar o trabalhador não só pela perda da capacidade de ganho resultante do acidente, mas também pelo esforço adicional que, em condições normais e caso padeça de incapacidade permanente, terá de fazer para auferir a mesma retribuição e realizar as mesmas tarefas.
VI - Com efeito, independentemente de perder ou não capacidade de ganho, é evidente que, padecendo de uma menor capacidade para o trabalho, o sinistrado irá sofrer um prejuízo – dores, incómodos, ingestão de medicação, entre outros - na sua vida geral e profissional que nunca sofreria se não tivesse sofrido o acidente.
VII - Ao proibir a acumulação desses dois “rendimentos”, a al. b) do n.º 1 do art. 41.º do Decreto-Lei n.º 503/99, de 20 de Novembro, na redação introduzida pela Lei n.º 11/2014, de 6 de Março, veio contender com o direito à justa reparação, em caso de acidente de trabalho ou acidente em serviço.
VIII - De tal modo que a referida norma da al. b) do n.º 1 do art. 41.º do Decreto-Lei n.º 503/99, de 20 de Novembro, na redação introduzida pela Lei n.º 11/2014, de 6 de Março, é materialmente inconstitucional, por violar a disposição da al. f) do n.º 1 do art. 59.º da Constituição da República Portuguesa.
IX - Tal disposição é, ainda, materialmente inconstitucional, por violar o princípio da igualdade, previsto no art. 13.º, n.º 1 da Const. República Portuguesa, na medida em que estabelece um tratamento diferenciado, em matéria de reparação de danos emergentes de acidente de trabalho, relativamente aos trabalhadores do sector privado.
X - Assim e por maioria de razão, o despacho de 8 de Junho de 2016, da Direção da CGA, é também ele ilegal e anulável, por contender com a citada norma da al. f) do n.º 1 do art. 59.º da Constituição da República Portuguesa.
XI - O que impunha a sua anulação e prolação de decisão que julgasse procedentes os pedidos contidos nas als. c) e d) do petitório contido na parte final da petição inicial.
XII - A douta sentença recorrida, nesta parte, violou as disposições dos arts. 13.º, n.º 1 e 59.º, n.º 1, al. f) da Constituição da República Portuguesa, pelo que deve ser revogada e substituída por Douto Acórdão que julgue procedentes os pedidos formulados nas als. c) e d) do petitório.
Nestes termos, deve o presente recurso ser julgado procedente, com a consequente revogação dos pontos iii) e iv) do segmento decisório da douta sentença recorrida e prolação, em sua substituição, de Douto Acórdão que esteja em conformidade com as conclusões acima formuladas, com o que se fará Justiça!”* A aqui Recorrida/CGA veio apresentar contra-alegações de Recurso em 26 de Março de 2015, onde se conclui (Cfr. Fls. 231 a 236 Procº físico):
“A - A douta sentença recorrida fez correta interpretação da alínea b) do n.º 1 do artigo 41.º do Decreto-Lei n.º 503/99, de 20 de novembro, na redação dada pelo artigo 6.º da Lei n.º 11/2014, de 6 de março, não merecendo censura.
B - O objetivo do Decreto-Lei n.º 503/99, de 20 de novembro é a reparação na capacidade de trabalho ou de ganho.
C - A Lei n.º 11/2014, de 6 de março, veio estabelecer mecanismos de convergência do regime de proteção social da função pública com o regime geral da segurança social conferindo ao artigo 41.º do Decreto-Lei n.º 503/99, de 20 de novembro, alterações no regime de acumulação de prestações por incapacidade permanente resultante de acidente ou doença profissional com remunerações ou pensões.
D - Em virtude da solução normativa vertida na alínea b), do n.º 1 do artigo 41.º, em caso de incapacidade permanente parcial resultante de acidente de trabalho ou doença profissional, tendo em conta a natureza indemnizatória da prestação periódica a que o trabalhador sinistrado tem direito, tal prestação não é acumulável com a parcela da remuneração que corresponde à percentagem da redução permanente da capacidade geral de ganho do trabalhador.
E - Nos casos em que, tendo sido reconhecido o direito a uma prestação periódica por incapacidade permanente, os trabalhadores, não obstante essa incapacidade, continuam a exercer as mesmas funções e a auferir a mesma remuneração, dificilmente se pode falar em dano merecedor de reparação.
F - Sobre a violação do direito dos trabalhadores a justa reparação quando vítimas de acidente de trabalho ou doença profissional, como do princípio da igualdade, consagrados, na alínea f) do n.º 1 do artigo 59.º e no artigo 13.º da CRP veja-se a apreciação efetuada pelo Tribunal Constitucional, no Acórdão n.º 786/2017, de 2017-11-21 (publicamente disponível na base de dados do Tribunal Constitucional em www.dgsi.pt), cujo excerto se deixou supra transcrito em Alegações.
Termos em que, com os mais de direito doutamente supridos por V. Ex.as deverá ser negado provimento ao presente recurso jurisdicional.”* O Recurso Jurisdicional apresentado veio a ser admitido, por despacho de 5 de novembro de 2018.* O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado em 12 de novembro de 2018, nada veio dizer, requerer ou Promover.* Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
II - Questões a apreciar
Há que apreciar e decidir as questões colocadas pela Recorrente, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA, importando verificar, designadamente, a suscitada “violação do Artº 163º nº 2 do CPA” bem como a invocação de “que a referida norma da al. b) do n.º 1 do art. 41.º do Decreto-Lei n.º 503/99, de 20 de Novembro, na redação introduzida pela Lei n.º 11/2014, de 6 de Março, é materialmente inconstitucional, por violar a disposição da al. f) do n.º 1 do art. 59.º da Constituição da República Portuguesa.”
III – Fundamentação de Facto
O Tribunal a quo, considerou a seguinte factualidade:
“A. Em 11.09.2014, cerca das 15h00, na Quinta de P…, na freguesia de B…, em Ponte de Lima, o Autor encontrava-se a exercer a sua atividade profissional de manobrador de máquinas, ao serviço da Câmara Municipal de Ponte de Lima – facto admitido por acordo atenta a posição exarada pelas partes.
B. Nessas circunstâncias espácio-temporais e enquanto se encontrava ao serviço do Município de Ponte de Lima, o Autor sofreu um acidente o qual, conforme despacho proferido em 17.09.2014, proferido pela Entidade Empregadora, em face dos elementos constantes da participação, veio a ser qualificado como acidente em serviço – Cfr. fls. 14 a 17 do PA.
C. Nessa sequência, em 19.01.2016, o Autor foi submetido a Junta Médica da Caixa Geral de Aposentações, no âmbito da qual foi elaborado “auto de junta médica” que fixou em 6% o grau de incapacidade permanente parcial do aqui Autor – Cfr. fls. 26 a 29 do PA.
D. A deliberação referida no ponto anterior foi obtida mediante maioria, votando a favor o Presidente e o médico vogal, tendo votado vencido o médico acompanhante do Autor, que juntou declaração de voto em anexo, que entendia ser de atribuir uma incapacidade permanente parcial de 18,83% – Cfr. fls. 26 a 29 do PA.
E. Por comunicação com data de 02 de Fevereiro de 2016, o Autor foi notificado do resultado do exame realizado por junta médica, referido no ponto anterior – Facto admitido por acordo.
F. Em 22.02.2016, o Autor dirigiu requerimento ao Presidente da Câmara Municipal de Ponte de Lima, através do qual interpôs recurso da decisão da Junta Médica, no qual alega que das lesões sofridas em consequência do acidente resultou uma incapacidade parcial permanente de 18%, e requereu a realização de Junta de Recurso, nos termos e para os efeitos previstos no artigo 22.º do Decreto-Lei n.º 503/99, de 20 de Novembro – Cfr. fls. 18 e 19 do PA (Documento n.º 3 da PI).
G. O Autor juntou em anexo ao requerimento referenciado no ponto anterior, além da procuração forense, um documento que denominou de “atestado médico”, nos termos do qual, em papel timbrado da “C…”, consta, além da identificação do aqui Autor, o seguinte conteúdo:
“As sequelas não têm que ver com entorse (6%) mas sim com rigidez de tornozelo e lesão/secção parcial do membro tibial posterior – I.P.P. 18% (12 + 6%)”.
- Cfr. fl. 20 do processo físico.
H. No documento referido no ponto anterior não se mostra aposta nenhuma assinatura, data, nem outra identificação que permita aferir do autor do mesmo – Cfr. teor do documento a fl. 20 do processo físico.
I. Em 11.05.2016, o coordenador do Núcleo Médico do aqui Réu elaborou informação intitulada de “parecer médico”, no qual consta a seguinte análise que ora se transcreve:
“Pede Junta de Recurso com um documento timbrado da C… sem identificação do Médico (terá sido um médico a redigir o documento?), sem data e não rubricado.
Justifica esclarecimento.
Se foi um Médico quem escreveu o documento deve ser participado à Ordem o não cumprimento por este da sua obrigação de bem informar. Quer através de informação clínica bem justificada quer através de identificação nos termos impostos pela Lei;
Se não foi um Médico, então o documento é uma burla que terá de ser tratada judicialmente também nos termos da Lei.
Sem indicação para nova Junta”.
- Cfr. fl. 55 do PA.
J. Por comunicação com data de 13.05.2016, o Autor foi notificado pelo Coordenador da Unidade da Ré, em sede de audiência dos interessados, para se pronunciar sobre a intenção da Caixa Geral de Aposentações de indeferir o pedido de realização de Junta Médica de recurso, com o seguinte fundamento: “a documentação clínica trazida agora ao processo confirma o analisado e considerado pela Junta anteriormente realizada” – Cfr. fl. 22 do processo físico.
K. Em 30 de Maio de 2016, o Autor dirigiu ao Réu requerimento no qual reiterou o pedido de realização de Junta de Recurso, invocando, entre o mais, que era à Junta de Recurso, e não ao Coordenador do Réu, que competia tomar posição sobre a documentação clínica junta pelo Autor e a incapacidade resultante desse acidente – Cfr. fl. 22 verso e 23 do PA.
L. Por comunicação com data de 06.06.2016, o Autor foi notificado que, por despacho de 06.06.2016, da Direção da Caixa Geral de Aposentações, proferido no uso de delegação de poderes publicada no Diário da República, II Série, n.º192, de 04.10.2013, com base no seguinte fundamento “a nova documentação clínica confirma o analisado e decidido pela Junta Médica anteriormente realizada” – Cfr. fl. 25 verso do processo físico.
M. Por ofício datado de 08.06.2016, com a referência n.º EAC241SL1667938/00, dirigido ao aqui Autor, foi este notificado que, por decisão de 08.06.2016, da Direção da Caixa Geral de Aposentações, no uso de delegação de poderes publicada no Diário da República, n.º 192, de 04.10.2013, foi-lhe fixada, uma pensão anual vitalícia de 343,15€, a que corresponde uma pensão mensal de 24,51€, em consequência do acidente em serviço de que foi vítima, constando, entre o mais, o seguinte que, com relevância, ora se transcreve:
“Do referido acidente em serviço resultou uma incapacidade permanente parcial, com a desvalorização de 6% , conforme parecer da Junta Médica desta Caixa, homologado por despacho da Direção da Caixa Geral de Aposentações, de 2016-02-03.
(….)
Nos termos do artigo 75.º da Lei 98/209 de 4 de Setembro, são obrigatoriamente remidas as pensões por acidente em serviço de incapacidade permanente parcial inferior a 30% e de valor anual não superior a 6 vezes o indexante dos apoios sociais (IAS) à data da sua fixação (6 x € 419,22 = € 2.515,32).
Atendendo a que o utente nasce em 1962-03-15, o coeficiente para determinar o capital de remição na data da alta de 2015-02-02 é o correspondente a 53 anos de idade, ou seja, 12,964, de acordo com as bases técnicas e tabelas práticas aprovadas pela Portaria n.º 11/2000, de 13 de Janeiro.
Assim, deverá ser pago, a título de reparação total do acidente, o capital de remição de €4.448,60 (€ 343,15 x 12,964).
O abono da pensão por acidente em serviço/doença profissional agora fixado fica, porém, suspenso, dado que nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 41.º do Decreto Lei n.º 503/99, de 20 de novembro, na redação dada pelo art. º 6.º da Lei n.º 11/2014, de 6 de Março, as prestações por incapacidade permanente resultante de acidente ou doença profissional, não são cumuláveis com a parcela da remuneração correspondente à percentagem de redução permanente na capacidade geral de ganho do trabalhador”.
- Cfr. fl. 26 do processo físico.”* IV – Do Direito
O Recorrente interpôs recurso jurisdicional da sentença proferida em 21 de julho de 2018 no TAF de Braga apenas na parte em que julgou improcedente ”o pedido de anulação do despacho de 08.07.2016, da Direção da Caixa Geral de Aposentações, que fixou a pensão anual vitalícia devida ao Autor em 343,15€ e, além do mais, determinou a suspensão do abono da pensão por acidente em serviço devido ao Autor (…) e determine a não suspensão e consequente pagamento imediato do referido abono da pensão por acidente de serviço (…).”
Objetivando, apenas vêm recorridos os pontos iii) e iv) do segmento decisório, os quais se consubstanciam na parte da sentença julgada desfavoravelmente ao Recorrente.
Foi originariamente peticionado, e que não mereceu a procedência por parte do Tribunal a quo, o seguinte:
“A Anulação do despacho de 08.07.2016, da Direção da Caixa Geral de Aposentações, que fixou a pensão anual e vitalícia devida ao Autor em 343,15€ e, além do mais, determinou a suspensão do abono da pensão por acidente em serviço devido ao Autor;
A Condenação do Réu a praticar o ato administrativo consubstanciado na fixação da pensão anual e vitalícia devida ao Autor de acordo com a incapacidade decorrente do resultado da Junta Médica de Recurso e que, além do mais, determine a não suspensão e consequente pagamento imediato do referido abono da pensão por acidente de serviço devida ao Autor.”
Efetiva e correspondentemente, decidiu quanto aos enunciados pedidos, o tribunal a quo, o que se segue:
“iii) julga-se improcedente o pedido de anulação do despacho de 08.07.2016, da Direção da Caixa Geral de Aposentações, que fixou a pensão anual e vitalícia devida ao Autor em 343,15€ e, além do mais, determinou a suspensão do abono da pensão por acidente em serviço devido ao Autor e, em consequência, absolve-se o Réu desse pedido;
iv) julga-se improcedente o pedido de condenação do Réu a praticar o ato administrativo consubstanciado na fixação da pensão anual e vitalícia devida ao Autor de acordo com a incapacidade decorrente do resultado da Junta Médica de Recurso e que, além do mais, determine a não suspensão e consequente pagamento imediato do referido abono da pensão por acidente de serviço devida ao Autor e, em consequência, absolve-se o Réu do pedido.”
Há uma questão incontornável e condicionante da controvertida questão e que se prende com a circunstância do Tribunal Constitucional no Acórdão nº 786/2017, de 21 de novembro de 2017, proferido no Processo n.º 996/2016 ter decidido “(...) não declarar a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas constantes da alínea b) do n.º 1 e dos n.ºs 3 e 4 — quanto a este último, no segmento em que remete para aquelas normas — do artigo 41.º do Decreto-Lei n.º 503/99, de 20 de novembro, na redação dada pelo artigo 6.º da Lei n.º 11/2014, de 6 de março, sendo que o entendimento da Recorrida/GCA assentou no referido normativo, pugnando o aqui Recorrente exatamente pela sua inconstitucionalidade, o que, como se viu, contende com a declaração, com força obrigatória geral, do Tribunal Constitucional.
Em qualquer caso, vejamos:
No que aqui releva, e no que ao direito concerne, discorreu-se em 1ª Instância:
“Impõe-se, por ora, analisar a causa de ilegalidade suscitado pelo Autor, apontado ao despacho de 08.07.2016, da Direção da Caixa Geral de Aposentações, que fixou a pensão anual e vitalícia devida ao Autor em 343,15€ e, além do mais, determinou a suspensão do abono da pensão por acidente em serviço devido ao Autor.
O Autor, brevis causae, pugna pela inconstitucionalidade material do artigo 41.º, n.º 1, alínea b) do Decreto-lei n.º 503/99, de 20 de Novembro, na redação introduzida pela Lei n.º 11/2014, que esteve na base do segmento do ato impugnado que determinou a suspensão do abono da pensão por acidente em serviço devido ao Autor, por alegada desconformidade com a disposição contida no artigo 59.º, n.º 1, alínea f) do CRP.
O despacho de 08.06.2016, da Direção da CGA, segundo a perspetiva adotada pelo Autor, é também ilegal e anulável, por contender com a citada norma da alínea f) do n.º 1 do artigo 59.º da CRP. Vejamos.
O Provedor de Justiça requereu, ao abrigo do disposto na alínea d) do n.º 2 do artigo 281.º da Constituição, a declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas constantes da alínea b) do n.º 1 e dos n.ºs 3 e 4 — quanto a este último, no segmento em que remete para aquelas — do artigo 41.º do Decreto-Lei n.º 503/99, de 20 de novembro (Regime Jurídico dos Acidentes em Serviço e das Doenças Profissionais no Âmbito da Administração Pública), na redação dada pelo artigo 6.º da Lei n.º 11/2014, de 6 de março, com fundamento na violação, quer do direito dos trabalhadores a justa reparação, quando vítimas de acidente de trabalho ou de doença profissional.
Com efeito, na sequência da intervenção do Provedor de Justiça, foi prolatado o acórdão do Plenário do Tribunal Constitucional n.º 786/2017, proferido no processo n.º 996/2016, no qual, se julgou “não declarar a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas constantes da alínea b) do n.º 1 e dos n.ºs 3 e 4 - quanto a este último, no segmento em que remete para aquelas normas - do artigo 41.º do Decreto-Lei n.º 503/99, de 20 de novembro, na redação dada pelo artigo 6.º da Lei n.º 11/2014, de 6 de março”.
Em suma, o Tribunal Constitucional considerou, entre o mais, que o conteúdo essencial do direito fundamental dos trabalhadores em funções públicas à assistência e à justa reparação quando vítimas de acidente de trabalho ou doença profissional, consagrado no artigo 59.º, n.º 1, alínea f), da Constituição, não é restringido pelas normas objeto de fiscalização que resulta do Regime Jurídico dos Acidentes em Serviço e das Doenças Profissionais no âmbito da Administração Pública, com a seguinte fundamentação que aqui se cita na parte que releva:
“Estamos, finalmente, em condições de determinar se estas proibições de acumulação infringem o disposto na alínea f) do n.º 1 do artigo 59.º da Constituição.
A pensão por incapacidade ─ como se concluiu ─ destina-se a reparar o dano laboral, consubstanciado na perda de capacidade de ganho do trabalhador vitimado por acidente de trabalho ou doença profissional.
Sucede que os trabalhadores da Administração Pública, em virtude das características próprias do emprego público, não sofrem, normalmente, qualquer redução da capacidade de ganho quando vítimas de infortúnio laboral que os deixa parcialmente incapacitados; por outras palavras, no emprego público não se verifica, em princípio, dano laboral, nos casos de incapacidade permanente parcial. É por essa razão que o artigo 41.º, n.º 1, alínea b), do RAS, na versão que resultou da Lei n.º 11/2014, suspende o pagamento da pensão por incapacidade: sendo o pressuposto do direito a esta a existência de um dano laboral, não faz sentido que a mesma seja paga em circunstâncias ─ aquelas que caracterizam a relação jurídica de emprego público ─ que impedem a produção desse dano.
Para demonstrar que os acidentes de trabalho e as doenças profissionais parcialmente incapacitantes não produzem dano laboral, é conveniente dividir o problema em duas partes: a capacidade de ganho atual, que se prende com a capacidade de o trabalhador manter a sua remuneração, e a capacidade de ganho potencial, que se prende com a capacidade de o trabalhador manter as suas oportunidades profissionais.
Quanto à primeira ─ a capacidade de ganho atual ─, a impossibilidade de verificação de um prejuízo resulta simplesmente da intangibilidade da retribuição, assegurada pelo n.º 4 do artigo 23.º do RAS. Com efeito, a perda definitiva de capacidade de trabalho não tem qualquer consequência no estatuto remuneratório do sinistrado; este continua, ainda que venha a ocupar funções diversas e a beneficiar de horário de trabalho reduzido (nos termos do n.º 3 do artigo 23.º), a manter a totalidade da retribuição e todas as regalias correspondentes à categoria que integra e à posição remuneratória que ocupa. Em suma, no que diz respeito a ganhos atuais, a perda definitiva de capacidade de trabalho não ocasiona a perda definitiva de capacidade de ganho; pelo contrário, o trabalhador em funções públicas, ao receber a totalidade da parcela da retribuição correspondente ao seu coeficiente de incapacidade, obtém uma vantagem patrimonial em relação a uma situação hipotética de perda dessa parcela da retribuição e de recebimento de uma pensão por incapacidade parcial fixada em 70% daquela. Daí decorre que, com base numa conceção restrita de dano laboral, o fundamento da proibição de acumulação consagrada na alínea b) do n.º 1 do artigo 41.º do RAS ─ e, em consequência, das restantes proibições de acumulação controvertidas nos presentes autos ─ é a garantia da intangibilidade da retribuição consagrada no artigo 23.º, n.º 4, do diploma.
A segunda parte do problema ─ a capacidade de ganho potencial ─ é mais complexa. Impõe-se tratá-la segundo a perspetiva, adotada pelo requerente, de uma «conceção ampla» do dano laboral, nos termos da qual a pensão por incapacidade se destina também a reparar a perda de «capacidade de progredir normalmente na carreira», de «potencialidade de obter rendimento», da «capacidade de evoluir profissionalmente» ou das «perspetivas em termos de carreira» decorrentes de infortúnio laboral.
Pode pensar-se que o acidente de trabalho ou a doença profissional, ao deixar o trabalhador parcialmente incapacitado, constitui um obstáculo à progressão profissional dentro da Administração Pública. No exemplo dado na fundamentação do pedido, «um técnico superior jurista que sofre um acidente de trabalho, do qual resulta a amputação de um membro inferior…poderá ver, por exemplo, dificultado o exercício de outras funções, com as de inspeção, envolvendo a necessidade de deslocações frequentes…[com prejuízo para as suas] perspetivas de evolução profissional.»
Mas este exemplo não tem em devida conta diferenças relevantes entre o emprego público e a relação laboral sujeita ao regime comum. Sem prejuízo da denominada «laboralização da função pública» (v., entre muita jurisprudência constitucional pertinente, o Acórdão n.º 474/2013), cujo traço mais saliente é porventura a substituição do ato administrativo de nomeação pelo contrato de trabalho em funções públicas como modalidade típica de constituição do vínculo de emprego público, há relevantes diferenças entre o trabalho comum e o trabalho em funções públicas que se projetam de modo decisivo no domínio dos infortúnios laborais. O objeto daquele é, paradigmaticamente, uma prestação laboral conformada pelo contrato de trabalho celebrado entre o empregador e o trabalhador; em princípio, este ocupa um determinado posto de trabalho e exerce uma determinada função no âmbito da empresa ou organização do empregador. Pelo contrário, o emprego público ─ hoje regulado pela Lei do Trabalho em Funções Públicas, aprovada pela Lei n.º 20/2014, de 20 de junho (adiante referida pela sigla «LTFP») ─ é estruturado de modo tipicamente diverso. O objeto da relação jurídica de emprego público não é uma prestação laboral, consubstanciada num determinado posto e função, mas o serviço público no âmbito de uma carreira, normalmente de natureza geral (artigo 84.º, n.º 4, da LTFP), definida pela lei como aquela «cujos conteúdos funcionais caracterizam postos de trabalho de que a generalidade dos órgãos ou serviços carece para o desenvolvimento das respetivas atividade» (artigo 84.º, n.º 2, da LTFP). Dentro da carreira, o trabalhador ocupa, não um posto de trabalho, mas uma categoria, com um conteúdo funcional genérico, podendo as carreiras ser unicategoriais ou pluricategoriais (artigo 85.º). Na carreira geral de técnico superior, por exemplo, a categoria única de técnico superior tem, nos termos do Anexo à LTFP para o qual remete o n.º 2 do artigo 88.º, o seguinte conteúdo, em versão abreviada: «funções consultivas, de estudo planeamento programação, avaliação e aplicação»; «elaboração de pareceres e projetos e execução de outras atividades de apoio geral»; «funções exercidas com responsabilidade e autonomia técnica»; e «representação do órgão ou serviço em assuntos da sua especialidade».
Ora, dada a extensão do conteúdo funcional do trabalho em funções públicas, a incapacidade parcial do trabalhador ─ v.g., a impossibilidade de conduzir inspeções ─ não deve obstar a que este desempenhe funções compatíveis com a sua capacidade de trabalho residual, seja avaliado pelo desempenho no exercício de tais funções, progrida nas posições remuneratórias da sua categoria e possa ingressar, pela antiguidade ou por concurso, numa categoria superior dentro da sua carreira pluricategorial (v.g., um assistente operacional ascender a encarregado operacional) ou numa carreira superior àquela em que está inserido (v.g., um assistente técnico candidatar-se a técnico superior). Por essa razão, no domínio das carreiras gerais, não faz sentido considerar a possibilidade de incapacidade absoluta para o trabalho habitual, ao contrário do que sucede no regime comum dos infortúnios laborais (artigo 3.º, n.º 1, alíneas l) e m) do RAS). Sendo a norma, no emprego público, a de que não há «trabalho habitual», mas apenas categorias funcionais genéricas, o sinistrado, ou se encontra incapacitado para todo e qualquer trabalho em funções públicas — caso em que a sua incapacidade é absoluta e importa a extinção do vínculo de emprego público —, ou não pode prestar somente alguns tipos particulares de trabalho — caso em que a sua incapacidade é parcial, não prejudicando o trabalho em funções compatíveis com a sua capacidade residual.
É em função destas relevantes diferenças entre o emprego público e o trabalho comum que o Tribunal Constitucional afirmou, no Acórdão n.º 154/86, ainda que num contexto diverso, que «[n]em a extinção ou remodelação de serviços podem constituir motivo adequado para [o Estado dispensar os seus funcionários].
Podem dar lugar à transferência para outros serviços ou organismos públicos, à criação de excedentes inativos, etc., mas não podem justificar de modo algum a dispensa dos atingidos…». Daí que o n.º 3 do artigo 23.º, após consagrar o direito do trabalhador a ocupar funções compatíveis com o seu estado, a adaptação ao posto de trabalho e o trabalho em tempo parcial, determine que este tem o «o dever de se candidatar a todos os procedimentos concursais para ocupação de postos de trabalho previstos nos mapas de pessoal dos órgãos ou serviços» ─ o mesmo é dizer, o dever de colocar a sua capacidade residual de trabalho ao serviço das necessidades da Administração Pública. Na verdade, tendo em conta as amplíssimas possibilidades objetivas do «trabalho em funções públicas», o prejuízo remuneratório que o trabalhador sofra na sua carreira em virtude de possuir uma incapacidade de trabalho parcial, deverá constituir uma forma de discriminação, proibida nos termos dos artigos 13.º, n.º 2, 47.º, n.º 2 e, em algumas situações, 71.º, n.º 1, da Constituição.
(...)
A única oportunidade profissional dentro da Administração Pública que um trabalhador vitimado por infortúnio laboral perde em qualquer circunstância, em virtude da incapacidade parcial que adquiriu, é a de vir a ingressar numa carreira especial cujo conteúdo funcional é essencialmente incompatível com a sua capacidade de trabalho residual. Mas deve notar-se que esse prejuízo ─ relativamente extravagante ─ tem uma expressão negligenciável no quadro de um regime orientado, não para a indemnização do lesado, mas para a garantia da sua subsistência continuada; além do mais, o facto de os sinistrados, no âmbito do RAS, manterem a totalidade do seu vencimento ─ em vez de receberem, como dispõe o regime comum, apenas 70% da parcela da retribuição correspondente à incapacidade ─, constitui uma forma indireta de compensação desse dano intersticial.
Resulta do exposto que a alteração operada pela Lei n.º 11/2014 no regime da acumulação de prestações constante do artigo 41.º do RAS, se destinou a corrigir um desequilíbrio no regime anterior, que permitia que o trabalhador parcialmente incapacitado por infortúnio laboral, pese embora a intangibilidade da retribuição, regalias e oportunidades profissionais que tinha no momento da ocorrência do acidente ou do diagnóstico da doença, recebesse uma pensão cuja função é exclusivamente a de compensar uma perda de capacidade de ganho. De tal regime resultava que os trabalhadores em funções públicas viam a sua capacidade de ganho normalmente ampliada na eventualidade de sofrerem um acidente de trabalho ou doença profissional, situação que: (i) desvirtuava a função do instituto da reparação por infortúnio laboral, que é a de compensar a perda de capacidade de ganho do sinistrado; (ii) tendia a privilegiar, do ponto de vista patrimonial, os trabalhadores atingidos relativamente aos não atingidos por infortúnio; (iii) abria caminho a uma exposição imprudente ao perigo profissional, por força do efeito de «moral hazard» gerado por essa vantagem; e, em consequência, (iv) punha em causa a sustentabilidade financeira do sistema. Em suma, através desta alteração, o legislador restaurou, dentro dos quadros próprios do RAS, a harmonia funcional do sistema de proteção dos servidores públicos em caso de infortúnio laboral.
Resta esclarecer uma dúvida. Se o pagamento da pensão por incapacidade parcial é suspenso, no domínio dos infortúnios laborais em funções públicas, em virtude de, nesse domínio, se não verificar, em princípio, o dano laboral pressuposto pela reparação, como explicar a necessidade de determinação do coeficiente de incapacidade e da pensão correspondente? Por outras palavras, para quê fixar uma pensão cujo pagamento é suspenso, por não se verificar, afinal de contas, o pressuposto do direito que a tem por objeto? Por duas razões.
Em primeiro lugar, o trabalhador, uma vez aposentado, tem direito ao pagamento da pensão por incapacidade, que prevalece sobre a pensão de aposentação, a qual é devida pela Caixa Geral de Aposentações (que, com a entrada em vigor do RPS, é reembolsada pela entidade empregadora pública) apenas na exata medida em que exceda aquela (artigo 41.º, n.º 3, do RAS). Esta solução ─ pagamento da pensão por incapacidade, acompanhada de dedução do seu valor na pensão de aposentação ─ assegura a igualdade entre os trabalhadores aposentados atingidos e não atingidos por infortúnio laboral, dado que a carreira contributiva daqueles não é afetada pela incapacidade parcial adquirida.
Em segundo lugar, sendo a razão de ser da suspensão o facto de o sinistrado prestar trabalho em funções públicas, este tem, como é evidente, direito ao pagamento da pensão no caso vir a ocorrer, por qualquer razão, a cessação do vínculo de emprego público. Nesse caso, a entrada do sinistrado no mercado de trabalho é condicionada pelo facto de possuir uma capacidade profissional reduzida, por efeito do infortúnio laboral que sofreu no serviço público - precisamente o pressuposto do direito do trabalhador a reparação.
Por tudo quanto se disse, impõe-se concluir que as normas constantes da alínea b) do n.º 1 e dos n.ºs 3 e 4 - quanto a este último, no segmento em que remete para aquelas - do artigo 41.º do Decreto-Lei n.º 503/99, de 20 de novembro, na redação dada pelo artigo 6.º da Lei n.º 11/2014, de 6 de março, não violam o direito dos trabalhadores a justa reparação, quando vítimas de acidente de trabalho ou de doença profissional, consagrado no artigo 59.º, n.º 1, alínea f), da Constituição”.
A decisão a proferir nos presentes não pode deixar de atender e de ter em referência essa jurisprudência qualificada em termos de controlo da constitucionalidade das normas, acolhendo aquela posição adotada em formação plenária, onde foram proclamados como pressupostos fundamentais do juízo de não inconstitucionalidade formulado, tendo por referência o artigo 59.º, n.º 1, alínea f) da CRP, os seguintes pontos que aqui se deixam em breve síntese e aos quais se aderem:
(i) as garantias do direito de ocupação efetiva e da intangibilidade da remuneração (artigo 23.º, n.ºs 3 e 4), assumem uma natureza compensatória da proibição de acumulação irrestrita da pensão por incapacidade com a remuneração correspondente ao trabalho para o qual o trabalhador ficou incapacitado ou com a totalidade da pensão por aposentação;
(ii) impossibilidade de verificação de um prejuízo a capacidade de ganho atual resulta da intangibilidade da retribuição, assegurada pelo n.º 4 do artigo 23.º do RAS;
(iii) A incapacidade de ganho potencial, dada a extensão do conteúdo funcional do trabalho em funções públicas, a incapacidade parcial do trabalhador ─ v.g., a impossibilidade de conduzir inspeções ─ não obsta a que este desempenhe funções compatíveis com a sua capacidade de trabalho residual, seja avaliado pelo desempenho no exercício de tais funções, progrida nas posições remuneratórias da sua categoria e possa ingressar, pela antiguidade ou por concurso, numa categoria superior dentro da sua carreira pluricategorial ou numa carreira superior àquela em que está inserido;
Aderindo à jurisprudência que aqui se sufraga, não se verifica, em suma, a alegada causa de invalidade do ato administrativo sindicado, por desconformidade com o artigo 59.º, n.º 1, alínea f) da CRP, suscetível de provocar a anulação do despacho de 08.07.2016, da Direção da Caixa Geral de Aposentações, que fixou a pensão anual e vitalícia devida ao Autor em 343,15€ e, além do mais, determinou a suspensão do abono da pensão por acidente em serviço devido ao Autor.
Improcedendo o pedido de anulação, fatalmente soçobra o pedido de condenação a ele associado (condenação do Réu a praticar o ato administrativo consubstanciado na fixação da pensão anual e vitalícia devida ao Autor de acordo com a incapacidade decorrente do resultado da Junta Médica de Recurso e que, além do mais, determine a não suspensão e consequente pagamento imediato do referido abono da pensão por acidente de serviço devida ao Autor), conforme se levará ao dispositivo, em sintonia com o supra exposto.
Aqui chegados, objetivemos então o controvertido regime:
O regime constante do Estatuto da Aposentação veio a ser substituído com a aprovação do Decreto-Lei n.º 503/99, de 20 de novembro, que estabelece o Regime Jurídico dos Acidentes em Serviço e das Doenças Profissionais no Âmbito da Administração Pública (RAS), sem prejuízo de aquele continuar a ser aplicável, nos termos das regras gerais, aos acidentes laborais ocorridos ou diagnosticados antes de 1 de maio de 2000, a data da entrada em vigor do novo diploma.
Resulta desde logo do preâmbulo do diploma que «[o] presente diploma acolhe, na generalidade, os princípios consagrados na Lei n.º 100/97 (lei geral) adaptando-os às especificidades da Administração Pública.»
Mais aí se refere que «[É afastada] a solução prevista no Estatuto da Aposentação para os subscritores da Caixa Geral de Aposentações, pensão extraordinária ou reforma, consubstanciada no acréscimo à pensão ordinária de uma parcela indemnizatória que tinha em conta o número de anos e meses que faltassem para o tempo máximo de serviço contável para a aposentação e o grau de desvalorização atribuído.»
Estabelece-se no referido regime, o seguinte:
No Capítulo I, dedicado às disposições gerais, o artigo 4.º reconhece o direito a reparação por acidente laboral, dispondo que «[o]s trabalhadores têm direito, independentemente do respetivo tempo de serviço, à reparação, em espécie e dinheiro, dos danos resultantes de acidentes em serviço e de doenças profissionais» (n.º 1).
Para além do direito a «reparação em espécie», que compreende prestações de natureza médica e similares, o transporte e estada, e a readaptação, reclassificação e reconversão profissional (n.º 3), o n.º 4 do mesmo artigo estabelece o direito a «reparação em dinheiro», a qual abrange, entre diversas prestações, o subsídio por situações de elevada incapacidade permanente, as despesas de funeral e subsídio por morte, a pensão aos familiares, no caso de morte, e uma «(i)ndemnização em capital ou pensão vitalícia correspondente à redução na capacidade de trabalho ou de ganho, no caso de incapacidade permanente» [alínea b)].
No artigo 5.º («Responsabilidade pela Reparação») determina-se que, «[o] empregador ou entidade empregadora é responsável pela aplicação do regime dos acidentes em serviço e doenças profissionais previsto neste diploma» (n.º 1) e que, «[n]os casos em que se verifique incapacidade permanente ou morte, compete à Caixa Geral de Aposentações a avaliação e a reparação…» (n.º 3).
O Capítulo II contém a disciplina dos acidentes em serviço, discriminando as formas da sua reparação. No que respeita a prestações em espécie, estas compreendem os primeiros socorros (artigo 10.º), a assistência médica (artigo 11.º) e os transportes e estada (artigo 14.º).
Quanto a prestações em dinheiro, salienta-se o direito à remuneração e outras regalias (artigo 15.º), o qual consiste na garantia de que «[n]o período de faltas ao serviço, em resultado de acidente, o trabalhador mantém o direito à remuneração, incluindo os suplementos de caráter permanente…».
No artigo 23.º, sob a epígrafe «Reintegração Profissional», determina-se, no n.º 1, que, «[n]o caso de incapacidade temporária parcial que não implica ausência ao serviço, o superior hierárquico deve atribuir ao sinistrado trabalho compatível com o seu estado…» (n.º 1), acrescentando-se, no n.º 2, que o trabalho compatível «inclui a atribuição de tarefas e a duração e o horário de trabalho adequados ao estado de saúde do trabalhador» e, no n.º 3, que, «[q]uando se verifique incapacidade permanente que impossibilite o trabalhador de exercer plenamente as suas anteriores funções ou quando destas possa resultar o agravamento do seu estado de saúde, este tem direito a ocupação em funções compatíveis com o respetivo estado, a formação profissional, a adaptação do posto de trabalho e a trabalho a tempo parcial e o dever de se candidatar a todos os procedimentos concursais para ocupação de postos de trabalho previstos nos mapas de pessoal dos órgãos ou serviços…».
Finalmente, o n.º 4 do mesmo artigo estabelece a intangibilidade da retribuição: «[a]s situações referidas no número anterior não implicam, em caso algum, a redução de remuneração nem a perda de quaisquer regalias».
O Capítulo III contém o regime das doenças profissionais, o qual se traduz, em muito larga medida, numa mera remissão para as normas sobre os acidentes em serviço. A propósito das prestações em espécie (artigo 29.º), a lei limita-se a determinar a aplicação, com as necessárias adaptações, do disposto nos artigos 11.º a 14.º, 23.º e 24.º do diploma; e quanto às prestações em dinheiro, o artigo 32.º prescreve a aplicação às doenças profissionais, com as necessárias adaptações, do disposto nos artigos 15.º a 18.º.
O Capítulo IV regula a «Responsabilidade da Caixa Geral de Aposentações (CGA)», dispondo-se no artigo 34.º («Incapacidade Permanente ou Morte») que, «[s]e do acidente em serviço ou da doença profissional resultar incapacidade permanente ou morte, haverá direito às pensões e outras prestações previstas no regime geral» (n.º 1), sendo estas pensões e prestações atribuídas e pagas pela CGA (n.º 4) ─ muito embora, com a aprovação da Lei n.º 4/2009, de 29 de janeiro (Regime de Proteção Social dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas «RPS», essas responsabilidades recaiam agora indiretamente sobre as próprias entidades empregadoras públicas, através da obrigação de reembolsar a CGA (artigo 21.º, n.º 3).
É nesta parte do diploma que se insere o artigo 41.º ─ com a epígrafe, «Acumulação de Prestações» ─ o qual, na versão originária permitia expressamente a acumulação da pensão por incapacidade permanente com a totalidade da pensão de aposentação e permitia implicitamente a acumulação daquela com a totalidade da retribuição.
Este regime de acumulação de prestações manteve-se em vigor até 7 de março de 2014, data da entrada em vigor da Lei n.º 11/2014 ─ sem prejuízo de continuar, naturalmente, a reger os acidentes de trabalho ocorridos e as doenças profissionais diagnosticadas no decurso da sua vigência ─, diploma que procedeu às alterações do Decreto-Lei n.º 503/99.
Assim, o artigo 41.º do RPS alterado pela Lei n.º 11/2014, passou expressamente a proibir a acumulação da pensão por incapacidade permanente parcial com a totalidade da retribuição ou da pensão de aposentação, sendo que era aqui que residia a alegada inconstitucionalidade, o que, como se viu, foi definitivamente dirimido pelo Tribunal Constitucional com a sua declaração, com força obrigatória geral, de não inconstitucionalidade do referido normativo, o que desde logo compromete o entendimento do Recorrente.
Na interpretação adotada pelo Tribunal Constitucional relativamente à alínea b) do n.º 1 do artigo 41.º resulta, em síntese, o entendimento de que o normativo visa garantir uma correspondência entre a pensão auferida pelo sinistrado e os reais prejuízos por ele sofridos, em face do que o montante da pensão devida deverá ser o adequado ao grau de incapacidade realmente existente.
Entende-se pois que se o trabalhador sinistrado a quem foi fixada uma IPP, continua a desempenhar exatamente a mesma atividade, auferindo a mesma remuneração, não existirá redução da sua capacidade de ganho.
Terá sido pois em face do que antecede que a Lei n.º 11/2014, de 6 de março, terá vindo estabelecer mecanismos de convergência do regime de proteção social da função pública com o regime geral da segurança social o que determinou a introdução no artigo 41.º do Decreto-Lei n.º 503/99, de 20 de novembro, das controvertidas alterações no regime de acumulação de prestações por incapacidade permanente resultante de acidente ou doença profissional.
É assim patente que a possibilidade de acumular prestações periódicas por incapacidade permanente resultante de acidente de trabalho ou de doença profissional na Administração Pública com remuneração e pensão passou a estar mais restringida, o que determinou que, a pensão por incapacidade permanente resultante de acidente de trabalho ou doença profissional, a partir de 7 de março de 2014, tenha passado a não ser acumulável com:
a) A remuneração correspondente ao exercício da mesma atividade, em caso de incapacidade permanente absoluta resultante de acidente ou doença profissional;
b) A parcela da remuneração correspondente à percentagem de redução permanente da capacidade geral de ganho do trabalhador, em caso de incapacidade permanente parcial resultante de acidente ou doença profissional;
c) A Remuneração correspondente a atividade exercida em condições de exposição ao mesmo risco, sempre que esta possa contribuir para o aumento de incapacidade já adquirida.
O Tribunal Constitucional ao ter declarado a já reiteradamente referida não inconstitucionalidade da alínea b), do n.º 1 do artigo 41.º, em caso de incapacidade permanente parcial resultante de acidente de trabalho ou doença profissional, veio viabilizar o entendimento de acordo com o qual, atenta a natureza indemnizatória da prestação periódica a que o trabalhador sinistrado tem direito, a mesma não será acumulável com a parcela da remuneração que corresponde à percentagem da redução permanente da capacidade geral de ganho do trabalhador.
Como expressamente se afirmou no aludido acórdão do Tribunal Constitucional n.º 786/2017, de 2017-11-21, “…as normas constantes da alínea b) do n.º 1 e dos n.ºs 3 e 4 - quanto a este último, no segmento em que remete para aquelas – do artigo 41.º do Decreto-Lei n.º 503/99, de 20 de novembro, na redação dada pelo artigo 6.º da Lei n.º 11/2014, de 6 de março, não violam o direito dos trabalhadores à justa reparação, quando vítimas de acidente de trabalho ou de doença profissional, consagrado no artigo 59.º, n.º 1, alínea f), da Constituição.
(…) não violam o princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.º da Constituição.
(…) o Tribunal Constitucional decide não declarar a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, nas normas constantes da alínea b) do n.º 1 e dos n.ºs 3 e 4 - quanto a este último, no segmento em que remete para aquelas – do artigo 41.º do Decreto-Lei n.º 503/99, de 20 de novembro, na redação dada pelo artigo 6.º da Lei n.º 11/2014, de 6 de março.”
Não se reconhece pois qualquer vício na decisão recorrida, suscetível de determinar a anulação ou revogação do aresto em apreciação. * * * Deste modo, em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao Recurso, confirmando-se a Sentença Recorrida.
Custas pelo Recorrente, sem prejuízo do apoio judiciário de que beneficia.
Porto, 1 de março de 2019
Ass. Frederico de Frias Macedo Branco
Ass. Nuno Coutinho
Ass. Rogério Martins (Em substituição) |
