| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os juízes desembargadores da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte:
I – RELATÓRIO
1.1. D., divorciada, residente na Estrada da (…), intentou contra a CAIXA GERAL DE APOSENTAÇÕES, com sede na Av. (…), processo cautelar pedindo que:
(i) seja “decretada a suspensão da eficácia do ato administrativo (que consta no doc. n.º 1), que determinou a suspensão cautelar do pagamento da pensão de sobrevivência de que a Requerente é beneficiária e, por conseguinte, a Requerida deve proceder/retomar o pagamento da pensão de sobrevivência”;
(ii) a Requerida seja determinada a “proceder ao pagamento das mensalidades da pensão de sobrevivência vencidas e não pagas até à presente data e as que se vierem a vencer, a contar da data da propositura da presente providência cautelar.”.
Para fundamentar o pedido deduzido, alegou, em síntese que a notificação do ato administrativo que decretou a suspensão cautelar do pagamento da pensão de sobrevivência padece de um vício que consubstancia uma nulidade, carecendo de fundamentação fáctica e de direito;
Observa que o diploma que regula as pensões de sobrevivência (DL 142/73 de 31/03), não contém qualquer norma jurídica que refira a possibilidade de suspensão cautelar do pagamento da pensão de sobrevivência;
Desde a data em que foi iniciado o procedimento administrativo- em 06-03-2020, data em que foi notificada do despacho referido no artigo 2.º da presente petição inicial, passaram mais de 120 dias, pelo que caducou o procedimento administrativo em causa, nos termos do artigo 128.º, n.º 6 do CPA;
Caso se considere que o ofício consubstancia a comunicação de aplicação de uma medida provisória, a mesma está caduca, nos termos do artigo 85.º, d) do CPA;
Refere que atualmente vive numa situação de miséria, e não tem, neste momento, quem lhe possa ajudar no fornecimento de bens alimentares e pagamento das contas de bens essenciais, como água, luz, gás e medicamentos.
1.2. Os presentes autos foram apensados ao processo principal que corre termos sob o n.º 501/20.4BECBR, no qual a Autora pede a declaração de nulidade do despacho da Senhora Coordenadora da área da pensão de sobrevivência da Caixa Geral de Aposentações, datado 06.03.2020, que determinou a suspensão cautelar do pagamento da pensão de sobrevivência de que é beneficiária.
Aduz, para além do que alega em sede cautelar, que no período temporal (inferior a dois anos) em que manteve uma relação amorosa com M., cada um deles tinha a sua residência, dado que a Autora residia e reside na Estrada da (...), e o seu ex-namorado vivia, e ainda vive, em França;
Mais alega que o M. é casado e a relação amorosa entre si e este durou desde meados de 2017 e terminou no início de 2019, pelo que não chegou a durar dois anos, o que significa que não manteve com o mesmo uma relação que possa ser considerada união de facto.
1.3 Regularmente citada, a Caixa Geral de Aposentações (CGA) deduziu oposição no processo cautelar e contestou a ação principal.
Pugna pela improcedência da ação, alegando que pelo Decreto-Lei nº 133/2012, de 27 de junho, foi alterada a redação da alínea c) do nº 1 do artigo 47º do Estatuto das Pensões de Sobrevivência, passando a determinar que a união de facto é um facto extintivo do direito à pensão, e a própria requerente ter assumido, em sede administrativa que viveu em união de facto nos anos de 2017 e 2018 com o Sr. M..
1.4.Por despacho de 23/02/2021, considerando que já fora intentado o processo principal e trazidos ao processo cautelar todos os elementos necessários ao conhecimento do mérito da causa, revelando-se desnecessária a produção da prova testemunhal indicada pela Requerente na p.i. daquele processo, e ainda por se afigurar existir vantagem na emissão célere de uma decisão de mérito que resolva definitivamente as questões postas a juízo, atendendo também à simplicidade do caso e à urgência dos interesses envolvidos, o senhor juiz a quo ordenou a notificação das partes para se pronunciarem sobre a possibilidade de antecipação da decisão da causa principal, nos termos previstos no artigo 121.º do CPTA.
1.5. Ouvidas as partes, e considerando que os autos reúnem todas as condições para prolação da sentença com julgamento da causa principal, o senhor juiz a quo decidiu proceder à antecipação do juízo sobre a causa principal.
1.6. Fixou-se o valor da causa em € 30.000,01, nos termos dos artigos 34.º, n.º 2 do CPTA e 303.º, n.º 1 do CPC.
1.7. Proferiu-se sentença na qual se julgou a presente ação procedente, constando da mesma a seguinte parte dispositiva:
“Com os fundamentos supra expostos e de harmonia com os poderes conferidos pelo artigo 202.º da Constituição da República Portuguesa julgo a presente ação totalmente procedente e, em consequência declaro a nulidade do ato impugnado, e condeno a Entidade Demandada CGA, I.P., a proceder ao pagamento à Autora das pensões vencidas e não pagas.* Condeno a Entidade Demandada no pagamento da totalidade das custas processuais a que houver lugar.* Registe, notifique e incorpore cópia da presente sentença nos autos principais n.º 501/20.4BECBR, findando-se os mesmos.* D.s.”
1.8. Inconformada com o assim decidido, a CGA interpôs o presente recurso de apelação, em que formula as seguintes conclusões:
“1ª A Caixa Geral de Aposentações não violou o dever de fundamentação.
2ª Através do ofício de 6 de Março de 2020, a Caixa Geral de Aposentações informou a Autora que iria suspender o pagamento da pensão de sobrevivência a partir de Maio de 2020 e explicou a razão pela qual o faria. Ao referir de forma expressa no referido ofício que se teve conhecimento que a Autora estaria a viver uma situação de união de facto e que tal facto é incompatível com a pensão de sobrevivência a Caixa Geral de Aposentações enunciou de forma expressa o fundamento para a suspensão cautelar da pensão de sobrevivência.
3ª Contrariamente ao que considerou o TAF de Coimbra, para cumprir o dever de fundamentação, não estava a Caixa Geral de Aposentações obrigada a explicar à Autora quais as provas carreadas para o processo administrativo e que permitiram suspeitar da existência de um facto extintivo do direito.
4ª A fundamentação não tem que ser prolixa; basta que seja suficiente. Considera-se que a fundamentação do acto é suficiente quando o seu destinatário demonstra bem ter compreendido os motivos determinantes daquele, dos quais se limita a discordar, isto é, a fundamentação (só) é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, de forma a poder desencadear os mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação.
5ª No caso em apreço, dúvidas não há de que a Autora percebeu a razão pela qual a Caixa Geral de Aposentações, em 6 de Março de 2020, a informou de que a partir do mês de Maio a sua pensão de sobrevivência seria suspensa. Tanto percebeu que, em resposta, através da carta de 17 de março de 2020, veio confirmar que, nos anos de 2017 e 2018 se encontrava a viver em união de facto com o Sr. M., mas que essa situação deixara de se verificar no início do ano de 2019.
6ª A Caixa Geral de Aposentações, através do ofício de 6 de Março de 2020, limitou-se a informar a Autora sobre a cessação temporária do despacho que lhe havia reconhecido determinado direito. Em casos de dúvidas sobre os pressupostos do direito a determinada prestação, nada impede que a Caixa Geral de Aposentações suspenda o seu abono até que definitivamente se esclareça se efectivamente o direito se extinguiu.
7ª A alínea a) do n° 1 do artigo 47° do Estatuto das Pensões de Sobrevivência, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n° 133/2012, de 27 de Junho, passou a determinar que a união de facto, tal como o casamento, é um facto extintivo do direito à pensão de sobrevivência.
8ª O tribunal deu como provado no ponto 3. da fundamentação de facto que “Em 17.03.2020, em resposta ao ofício supra, a A. remeteu à CGA missiva informando que “confirma que nos anos 2017 e 2018” se “encontrava a viver em união de facto com o Sr. M.” e que “essa situação devido a vários imponderáveis deixou de se verificar no início do ano de 2019”.
9ª Ou seja, a Autora, beneficiária de uma pensão de sobrevivência, confessou que viveu em união de facto, pelo que, contrariamente ao decidido pelo tribunal, ficou provada a união de facto
10ª A sentença impugnada violou o disposto no artigo 153° do Código do Procedimento Administrativo, o artigo 115° do mesmo código, assim como a alínea a) do n° 1 do artigo 47° do Estatuto das Pensões de Sobrevivência.
Nestes termos e nos mais de direito, deve ser concedido provimento ao presente recurso, revogando-se a douta sentença recorrida.”
1.9. A autora contra-alegou, pugnando pela improcedência da presente apelação, mas não formulou conclusões.
1.10. Notificado nos termos e para os efeitos do disposto no art.º 146º, n.º 1 do CPTA, o Ministério Público não emitiu parecer.
1.11. Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos juízes desembargadores adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.* II- DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO.
2.1 Conforme jurisprudência firmada, o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões da alegação da apelante, não podendo este Tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso – cfr. artigos 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º 4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), 608.º, n.º2, 635.º, nºs 4 e 5 e 639.º, nºs 1 e 2, do CPC ex vi artigos 1.º e 140.º do CPT.
Acresce que por força do artigo 149.º do CPTA, o tribunal ad quem, no âmbito do recurso de apelação, não se queda por cassar a sentença recorrida, conquanto ainda que a declare nula, decide “sempre o objeto da causa, conhecendo de facto e de direito”.
2.2. Assentes nas enunciadas premissas, as questões que se encontram submetidas pela apelante à apreciação deste TCAN resumem-se a saber se a sentença recorrida:
(i) enferma de erro de julgamento ao considerar que o despacho proferido pela CGA que ordenou a suspensão cautelar da pensão de sobrevivência da autora, estava fundamentado.
(ii) enferma de erro de julgamento ao considerar não ser admissível a suspensão cautelar do pagamento de uma pensão de sobrevivência;
(iii) enferma de erro de julgamento sobre a matéria de facto ao dar como não provada, perante a confissão da autora, a existência de união de facto.** III.FUNDAMENTAÇÃO
A- DE FACTO.
A 1ª Instância julgou provada a seguinte facticidade:
“1. Por morte de F., contribuinte da Caixa Geral de Aposentações, ocorrida em 05.08.2010, foi reconhecido à Autora, em 11.03.2011, o direito à pensão de sobrevivência, na qualidade de companheira – acordo e docs. de fls. 63 e ss. da parte II do processo administrativo apenso;
2. Em 06.03.2020 a CGA remeteu à A. ofício 45912/01 com o seguinte teor:
“Com base em elementos de que a CGA dispõe, V.ª Exa. estará a viver em união de facto, situação incompatível com o direito de pensão de sobrevivência que lhe está a ser abonada.
Nesse sentido, solicito que, no prazo de dez dias, se digne informar o que tiver por conveniente sobre o assunto, sendo certo que a pensão será cautelarmente suspensa a partir do mês de maio.” – cf. doc. 1 junto com a petição inicial;
3. Em 17.03.2020, em resposta ao ofício mencionado supra, a A. remeteu à CGA missiva informando que “confirma que nos anos de 2017 e 2018” se “encontrava a viver em união de facto com o Sr. M.” e que “essa situação devido a vários imponderáveis deixou de se verificar no início do ano de 2019” – cf. doc. de fls. 96 do processo administrativo apenso;
4. Em 15.07.2020 a A. através da sua mandatária, remeteu à CGA a missiva junta como doc. n.º 2 com a petição inicial, cujo teor se dá por integralmente reproduzido;
5. Em 28.10.2020 a CGA remeteu à A. ofício n.º 939/2020, no qual se pode ler, entre o mais, o seguinte:
“Nos termos da alínea a) do nº 1 do artigo 47º do Estatuto das Pensões de Sobrevivência, a qualidade de pensionista extingue-se pelo casamento ou união de facto.
A interessada acima referenciada, por exposição de 17 de março de 2020, informou a Caixa Geral de Aposentações de que, nos anos de 2017 e 2018, viveu em união de facto com M., situação que entretanto terminou, razão pela qual solicitava que fosse retomado o abono da pensão de sobrevivência que vinha recebendo por morte de F..
No entanto, extinta a qualidade de pensionista, ainda que cesse o facto que deu origem à referida extinção, não é possível retomar o pagamento da pensão, uma vez que a extinção do direito é definitiva.” – cf. doc. de fls. 111 do processo administrativo apenso;
6. Para além da pensão de sobrevivência paga pela CGA, a A. recebe mensalmente a quantia de cerca de 25,00€ do Centro Nacional de Pensões – cf. comprovativo de entrega das declarações de IRS dos anos de 2017 e 2018 juntas como doc. n.º 5 com a petição inicial, onde foram declarados 351,12€ anuais, pagos pelo Instituto da Segurança Social (NIF50530500);
7. A Autora manteve uma relação amorosa com o Sr. M. nos anos de 2017 e 2018 – confissão;
8. O referido M. é casado, reside em França e quando vem a Portugal no período de férias permanece na casa da sua mãe, sita no Largo (…) – cf. certidão de nascimento junta aos autos em 11.11.2020 e atestado junto como doc. n.º 4 com a petição inicial;
9. A A. entregou declarações Modelo 3 de IRS referentes aos anos de 2017 e 2018 declarando ser viúva – cf. comprovativo de entrega das referidas declarações juntas como doc. n.º 5 com a petição inicial.
Factos não provados:
A. A Autora e M. partilharam a mesma habitação, nos anos de 2017 a 2019, e por mais de dois anos.* A decisão da matéria de facto efetuou-se, mediante o recorte dos factos pertinentes para o julgamento da presente causa em função da sua relevância jurídica, atentas as várias soluções plausíveis de direito (artigos 607.º, n.º 3 e 596.º do CPC), com base no exame dos documentos juntos aos autos (não impugnados; artigos 374.º e 376.º do Código Civil) e integrados no processo de administrativo (cuja veracidade não foi colocada em crise; artigos 370.º a 372.º do Código Civil), bem como na posição assumida pelas partes nos seus articulados iniciais (na parte em que foi possível obter a admissão por acordo; 574.º, n.º 2, 1ª parte, do CPC), tal como se encontra especificado nas várias alíneas da matéria de facto julgada como provada.
Salienta-se, quanto ao facto não provado, que foi tido em consideração que o ónus da prova dos pressupostos (designadamente fácticos) do ato impugnado (a existência da união de facto) cabia à entidade demandada, sendo que não foram alegados nem resultam do processo administrativo elementos dos quais se possa retirar a conclusão formulada na contestação, de que “dúvidas não há de que a Autora, beneficiária de uma pensão de sobrevivência, após o seu reconhecimento, viveu em situação de união de facto”. A A. não se encontra vinculada à demonstração de que não viveu em comunhão de cama, mesa e habitação com M., bastando que possa pôr em dúvida a validade da posição adotada pela Administração e que foi desfavorável aos seus interesses. E essa dúvida, quanto ao facto em análise, ressalta tanto da circunstância de a CGA não ter feito qualquer esforço probatório, nesta sede, para comprovar o que alega (note-se que não juntou documentos, não arrolou testemunhas, e não requereu depoimento de parte), como dos elementos convocados para dar como provados os factos vertidos nos pontos 8 e 9 do probatório, conjugados com as declarações de rendimentos do referido M., juntas aos autos principais em 05.11.2020, e das quais se retira que este não teve, nos anos de 2017 e 2018, quaisquer rendimentos em Portugal senão rendimentos prediais.* No mais, considera-se não provada, conclusiva, de direito ou sem relevância para a decisão a proferir, a matéria alegada a que se não fez referência.
É esta, em suma, a motivação que subjaz ao juízo probatório formulado.”** III.B.DE DIREITO
b.1. da fundamentação do ato administrativo de suspensão do pagamento da pensão de sobrevivência.
A Apelante vem recorrer da sentença proferida pela 1.ª Instância que antecipou o juízo sobre a causa principal ao abrigo do disposto no artigo 121.º do CPTA, e julgou procedente a pretensão da apelada de ver anulado o ato administrativo que determinou a suspensão cautelar do pagamento da pensão de sobrevivência de que a mesma é beneficiária, imputando-lhe diversos erros de julgamento.
Em primeiro lugar, a Apelante insurge-se contra a sentença recorrida no segmento em que a mesma considerou que o ato administrativo impugnado violou o dever de fundamentação previsto no artigo 153.º do CPA.
Depois de discorrer sobre o que deve entender-se pelo dever de fundamentação dos atos administrativos o Tribunal a quo concluiu que “ o ato notificado à A. por ofício de 06.03.2020, onde se plasmou que, “[c]om base em elementos de que a CGA dispõe, V.ª Exa. estará a viver em união de facto, situação incompatível com o direito de pensão de sobrevivência que lhe está a ser abonada e que a pensão será cautelarmente suspensa a partir do mês de maio. (...)”, carece totalmente de fundamentos.
Embora não se possa confundir a fundamentação do ato com a notificação do próprio ato, certo é que, neste caso, compulsado todo o processo administrativo, continua este Tribunal sem conseguir inteligir quais são os “elementos de que a CGA dispõe” a que se reporta na missiva referida supra, e quais as disposições legais em que se sustentou para suspender o pagamento da pensão de sobrevivência que fora concedida em 2011 à A..
Do ato impugnado não resultam as razões, quer de facto, quer de direito, pelas quais o seu autor decidiu como decidiu, e não de forma diferente.
Nestas condições, procede, inequivocamente, o vício de falta de fundamentação que vem invocado. E, considerando-se que a atuação da administração não está, neste caso, formalmente fundamentada, verifica-se a violação do disposto no artigo 153.º do Código do Procedimento Administrativo.”
A Apelante, diferentemente do que foi considerado pela 1.ª Instância, que reconheceu assistir razão à autora, entende que através do ofício de 6 de março de 2020, informou a Autora que iria suspender o pagamento da pensão de sobrevivência a partir de maio de 2020 e lhe explicou a razão pela qual o faria.
Para o efeito, invoca que ao referir de forma expressa no referido ofício que teve conhecimento que a Autora estaria a viver uma situação de união de facto e que tal facto é incompatível com a pensão de sobrevivência a Caixa Geral de Aposentações enunciou de forma expressa o fundamento para a suspensão cautelar da pensão de sobrevivência.
Observa que contrariamente ao que considerou o TAF de Coimbra, para cumprir o dever de fundamentação, não estava obrigada a explicar à Autora quais as provas carreadas para o processo administrativo e que permitiram suspeitar da existência de um facto extintivo do direito.
E acrescenta que a Autora percebeu a razão pela qual a Caixa Geral de Aposentações, em 6 de março de 2020, a informou de que a partir do mês de maio a sua pensão de sobrevivência seria suspensa. Tanto percebeu que, em resposta, através da carta de 17 de março de 2020, veio confirmar que, nos anos de 2017 e 2018 se encontrava a viver em união de facto com o Sr. M., mas que essa situação deixara de se verificar no início do ano de 2019.
O que dizer?
Não se questiona que perante o teor do ato administrativo que determinou a suspensão do pagamento da pensão de sobrevivência à apelada, aquela ficou a saber, pelo menos, duas coisas: (i) que a sua pensão de sobrevivência iria ser suspensa pela CGA e que (ii) essa suspensão se ficava a dever ao facto de ter vivido em união de facto.
A questão que se coloca é a de saber se perante este conteúdo do ato administrativo a autora ficou a conhecer todas as razões de que devia ter sido informada para perceber o sentido da decisão que lhe foi notificada, ou seja, se lhe foram transmitidas todas as razões que explicam aquela decisão ou se algo ficou por dizer.
A Administração tem o dever de fundamentar as suas decisões, conforme decorre do disposto nos artigos 266.º e 268.º, n.º 3, da Constituição de República Portuguesa (CRP), e nos arts. 152.º e 153.º do CPA, traduzindo o dever de fundamentação um claro reforço das garantias de defesa dos particulares face à atuação da Administração.
Trata-se de uma garantia basilar do Estado de Direito democrático moderno, na medida em que, por um lado, garante aos administrados o conhecimento dos fundamentos de facto e de direito que levaram a Administração à prática de determinado ato administrativo, e, por outro lado, permite um controlo mais efetivo dos atos praticados pela Administração.
Na dogmática jurídico-administrativa, por fundamentação de um ato administrativo entende-se como sendo a enunciação explícita das razões que levaram o seu autor a praticar esse ato ou a dotá-lo de certo conteúdo. A exigência da fundamentação significa que o ato administrativo deve apresentar-se formalmente como uma disposição conclusiva lógica de premissas corretamente desenvolvidas e permitir através da exposição sucinta dos factos e das normas jurídicas em que se funda, que os seus destinatários possam fazer a reconstituição do itinerário cognoscitivo e valorativo percorrido pelo seu autor.
Assim, tal dever concretiza-se na exposição expressa, clara, coerente e suficiente dos fundamentos de facto e de direito da decisão proferida pela Administração, de forma a que os administrados compreendam o sentido e o alcance de tal decisão. O que nos leva a concluir, como refere se no Acórdão deste TCAN, de 21/12/2018, proferido no processo 00463/16.2BEVIS, que "a fundamentação (só) é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do ato para proferir a decisão, de forma a poder desencadear os mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação."
Como tal, não se trata de um dever genérico, insuficiente, contraditório e obscuro da Administração.
O n.º 1 do art.º 153.º do CPA dispõe que a fundamentação do ato administrativo "deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituem, neste caso, parte integrante do respetivo ato".
Citando o Acórdão do TCAS, processo 242/12.6BESNT, de 04-04-2019: "Toda a fundamentação das decisões administrativas deve ser uma declaração (em regra) escrita e, sob pena de anulabilidade (artigo 163º/1 do CPA), com exteriorização clara, coerente e suficiente das razões de facto e das razões de direito da decisão administrativa; ou uma declaração de concordância com os (claros, coerentes e suficientes) fundamentos de facto e de direito de anteriores pareceres, informações ou propostas".
Note-se que a fundamentação não tem de ser verdadeira no sentido de fazer corresponder o ato à melhor aplicação das normas que o balizam. A fundamentação é uma formalidade não uma substância, importando não confundir a correção formal da fundamentação com a verdade material dos fundamentos aduzidos, importando, para que um ato se possa considerar fundamentado, que o mesmo revele o iter causal que levou à eleição das razões determinantes para a decisão final, independentemente desse iter corresponder ou não à legalidade. Cfr. Luiz S. Cabral de Moncada, in CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO, Anotado, 3.ª Edição, Revista e Atualizada, págs.502 e 503;
Posto isto, recordemos o teor do ato impugnado: “[c]om base em elementos de que a CGA dispõe, V.ª Exa. estará a viver em união de facto, situação incompatível com o direito de pensão de sobrevivência que lhe está a ser abonada e que a pensão será cautelarmente suspensa a partir do mês de maio. (...)”.
Perante o teor do referenciado ato administrativo, resulta com toda a evidência que a CGA omite as razões pelas quais deduz que a autora estaria a viver em união de facto.
Na verdade, a CGA não indicou à autora os factos que considerou para concluir que a mesma estaria a viver em união de facto, não permitindo à autora reconstituir o percurso cognoscitivo e valorativo que levou a essa decisão.
O ato administrativo em causa é falho em relação aos elementos da fundamentação que dele deveriam constar, tanto mais que o conceito de união de facto que releva para efeitos de cessação da pensão de aposentação é um conceito de direito, que exige a verificação de certos e determinados pressupostos para que possa ser operativo, entre os quais, o período de tempo em que a beneficiária viveu ou vive em união de facto e os concretos elementos probatórios que a levaram a concluir pela verificação dessa facticidade concreta integrativa do conceito jurídico de união de facto.
Assim, perante o teor do referido ato, a apelada não ficou em condições de se defender cabalmente desse ato uma vez que através dele não teve a oportunidade de conhecer imediatamente o juízo administrativo que lhe esteve subjacente.
Numa situação como a descrita, não pode deixar de se considerar que o ato administrativo não está suficientemente fundamentado quanto aos seus pressupostos de facto.
Ademais, a fundamentação deve conter uma exposição sucinta dos fundamentos de direito, com a indicação da norma ou normas que alicerçam a decisão.
No caso, também no que tange à fundamentação de direito, o mesmo é completamente omisso, dele não constando qualquer menção às normas legais que suportam o ato.
Termos em que soçobra o invocado fundamento de recurso, devendo manter-se a decisão recorrida no segmento em que considerou o ato administrativo em apreço como enfermando de vício de forma por falta de fundamentação.
b.2. da admissibilidade legal da CGA ordenar a suspensão do pagamento da pensão de sobrevivência.
A Apelante insurge-se contra a decisão recorrida por nela o Tribunal a quo ter considerado que não existe previsão legal no Estatuto de Aposentação que preveja a possibilidade da CGA suspender o pagamento da pensão de sobrevivência, pelo que, também por este prisma o ato administrativo que determinou a suspensão cautelar do pagamento da pensão de sobrevivência à autora enferma de erro nos pressupostos de direito.
Entende a Apelante (vide conclusão 6.ª das alegações de recurso) que em “casos de dúvidas sobre os pressupostos do direito a determinada prestação, nada impede que a Caixa Geral de Aposentações suspenda o seu abono até que definitivamente se esclareça se efetivamente o direito se extinguiu”.
A este respeito, a 1.ª Instância adiantou a seguinte fundamentação: “A pensão de sobrevivência consiste numa prestação pecuniária mensal atribuída aos herdeiros hábeis do contribuinte para a CGA, entre os quais a pessoa que com ele viva em união de facto (cf. artigo 27.º, n.º 1 e 40.º, n.º 1, al. a) do Estatuto das Pensões de Sobrevivência).
Nos termos previstos no artigo 30.º, n.ºs 1 e 2 do Estatuto das Pensões de Sobrevivência a referida pensão é devida desde o dia 1 do mês seguinte àquele em que se verificar o óbito do contribuinte, ou desde o dia 1 do mês seguinte ao da apresentação do requerimento, caso este seja apresentado mais de 12 meses após o óbito, e é sempre devida até ao último dia do mês em que se extinguir a qualidade de pensionista.
A extinção da qualidade de pensionista dá-se, designadamente, pelo casamento ou união de facto, salvo quanto aos pensionistas abrangidos pelo n.º 2 do artigo 42.º e pelo artigo 44.º (cf. artigo 47.º, n.º 1, al. a) do Estatuto das Pensões de Sobrevivência).
Ora, nos presentes autos, verifica-se que a CGA, segundo se entende, com base na suspeita de que a A. estaria a viver numa situação recondutível ao que a lei qualifica como união de facto, decidiu suspender o pagamento da pensão de sobrevivência que lhe fora atribuída em 2011, apenas tendo retomado esse pagamento após admissão do presente processo cautelar.
Como bem alega a A., verifica-se, desde logo, que tal suspensão não tem suporte (não só formal, como já se viu), mas material, em qualquer preceito legal. Ou bem que a CGA reconhece a extinção da qualidade de pensionista da A., e, nesse caso, a pensão deixa de ser devida, nos termos dos supra mencionados artigos do Estatuto das Pensões de Sobrevivência, ou, não o fazendo, terá que continuar a pagar a pensão, que é sempre devida até ao último dia do mês em que se extinguir a qualidade de pensionista.
Efetivamente, embora se desconheça a sustentação jurídica do agir administrativo, entende este Tribunal que, no caso dos autos, jamais seria de admitir a adoção da medida em causa, ainda que fosse à luz do disposto no artigo 89.º do Código do Procedimento Administrativo, desde logo porque não foi levada a cabo qualquer ponderação que demonstre que os danos resultantes da medida não são superiores aos que se pretendem evitar com a respetiva adoção.”.
O Estatuto da Aposentação não contém nenhuma norma que preveja e regule a possibilidade da CGA proferir um ato administrativo cautelar de suspensão do pagamento de pensões de sobrevivência. Tal não significa, porém, que não possa ser proferida uma decisão cautelar nesse domínio, conforme parecer ser o entendimento perfilhado na sentença recorrida, bastando para tal que se mostrem verificados os pressupostos que o CPA prevê, no artigo 89.º, para a admissibilidade da adoção de medidas provisórias.
Dispõe o n.º1 do artigo 89.º do CPA que “ Em qualquer fase do procedimento, pode o órgão competente para a decisão final, oficiosamente ou a requerimento dos interessados, ordenar as medidas provisórias que se mostrem necessárias, se houver justo receio de, sem tais medidas, se constituir uma situação de facto consumado ou se produzirem prejuízos de difícil reparação para os interesses públicos ou privados em presença, e desde que, uma vez ponderados esses interesses os danos que resultariam da medida se não mostrem superiores aos que se pretendam evitar com a respetiva adoção”.
Este preceito corresponde ao artigo 84.º do anterior código, dele resulta de forma clara que assiste à Administração a possibilidade de adotar medidas provisórias e preventivas destinadas a impedir cautelarmente que se consolidem determinadas situações de facto que posteriormente seriam prejudiciais à operatividade da decisão final, podendo essas medidas apresentar natureza antecipatória, ou seja, destinadas a modificar uma situação de facto atual ou a gerar uma nova em prol de determinados efeitos futuros a extrair do ato final.
Porém, para que a adoção de uma medida cautelar seja válida impõe-se que sejam observados os pressupostos previstos na referida norma do CPA, a saber: (i) a medida ser adotada pelo órgão que tem poderes para a emissão da decisão final; (ii) ser adotada num procedimento que esteja pendente; (iii) a adoção da medida tem de mostrar-se necessária a evitar uma situação de facto consumado ou a produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses públicos ou privados em presença; (iv) que da ponderação efetuada, resulte que os danos que resultam da medida não se mostram superiores aos que se pretendem evitar com a sua adoção.
No caso, não foram observados os referidos pressupostos, máxime, a ponderação de interesses, pelo que, sempre o ato administrativo que determinou a suspensão cautelar da pensão tem de haver-se por ilegal.
E sob este ângulo, concordamos com a sentença recorrida, quando também concluiu que, caso se admitisse que a prática do referido ato era possível à luz do disposto no artigo 89.º do CPA, ainda assim o mesmo seria ilegal por falta de observância dos pressupostos nele previstos. Ademais, ainda que a suspensão da pensão de sobrevivência tivesse sido validamente adotada pela CGA, a mesma já estaria caducada, nos termos do disposto no artigo 90.º, alínea d) do CPA, por não ter sido proferida decisão final no prazo de 180 dias seguintes à instauração do procedimento.
Termos em que improcedem parcialmente os invocados fundamentos de recurso, devendo, com a presente fundamentação, manter-se a decisão recorrida na parte em que considerou verificado o vício de violação de lei.
b.3 do erro de julgamento sobre a matéria de facto
Por fim, vem a Apelante assacar erro de julgamento sobre a matéria de facto.
Alega, para tanto que, o tribunal deu como provado no ponto 3. da fundamentação de facto que “Em 17.03.2020, em resposta ao ofício supra, a A. remeteu à CGA missiva informando que “confirma que nos anos 2017 e 2018” se “encontrava a viver em união de facto com o Sr. M.” e que “essa situação devido a vários imponderáveis deixou de se verificar no início do ano de 2019”, tendo, assim, a Autora, beneficiária de uma pensão de sobrevivência, confessado que viveu em união de facto, pelo que, contrariamente ao decidido pelo tribunal, ficou provada a união de facto.
Mas sem razão.
Vejamos.
Para além da facticidade referida pela Apelante, o Tribunal a quo, deu como provados, entre outros, os seguintes factos:
“8. O referido M. é casado, reside em França e quando vem a Portugal no período de férias permanece na casa da sua mãe, sita no Largo (…) – cf. certidão de nascimento junta aos autos em 11.11.2020 e atestado junto como doc. n.º 4 com a petição inicial.
9. A A. entregou declarações Modelo 3 de IRS referentes aos anos de 2017 e 2018 declarando ser viúva – cf. comprovativo de entrega das referidas declarações juntas com doc. n.º 5 com a petição inicial.”
E deu como não provado o seguinte facto:
“A. A Autora e M. partilharam a mesma habitação, nos anos de 2017 a 2019, e por mais de dois anos.”
Considerando os factos provados e bem assim, a facticidade dada como não provada, o Tribunal a quo não podia dar como certo que a autora viveu em união de facto, durante pelo menos dois anos, com o M..
Ademais, a Apelante não impugnou o ponto A dos factos não provados, nem impugnou os pontos 8. e 9. do elenco dos factos provados, de cuja consideração, decorre não estarem verificados os pressupostos legais dos quais a lei faz depender a prova da união de facto.
Por outro lado, a consideração da facticidade que consta do ponto 3. do elenco dos factos provados, diversamente do que sustenta a Apelada, não traduz nenhuma confissão por parte da apelada em como viveu em união de facto pelo período de dois anos completos com o referido M..
O facto de se dar como provado que em ““Em 17.03.2020, em resposta ao ofício supra, a A. remeteu à CGA missiva informando que “confirma que nos anos 2017 e 2018”” se “encontrava a viver em união de facto com o Sr. M.” e que “essa situação devido a vários imponderáveis deixou de se verificar no início do ano de 2019”, não pode ser considerado como estando-se perante uma confissão da autora com base na qual se tem de dar como provada a existência de uma situação de união de facto juridicamente relevante para determinar, nos termos previstos no artigo 47.º, n.º2 do Estatuto da Aposentação, a cessação do pagamento da pensão de sobrevivência à apelada, e, por conseguinte, de habilitar a CGA, verificados os pressupostos previstos no artigo 89.º, n.º1 do CPA, a proferir ato administrativo se suspensão cautelar do pagamento dessa pensão de sobrevivência.
A expressão união de facto é um conceito de direito, que há- de resultar extraído pelo tribunal ( ou não) da facticidade que venha a ser apurada e que comprove que a beneficiária da CGA ( a ora apelada) se encontrava a viver, durante pelos menos dois anos consecutivos, em comunhão de mesa, leito e habitação, com o seu companheiro, ou seja, a viverem como se de marido e mulher se tratasse. Logo, não se podendo extrair da resposta dada pela apelada que o sentido de “união de facto” que aquela atribuiu às suas palavras, até porque o cidadão comum não tem a noção precisa sobre o que é a união de facto para o direito, naturalmente que o Tribunal não pode concluir que a apelada confessou viver em união de facto, tal como o legislador entende este concreto conceito jurídico, com a aludida resposta.
De resto, reafirma-se, sendo o conceito de união de facto um conceito jurídico nunca o Tribunal podia dar como provado ou não provado que a autora vivesse em união de facto.
Destarte, ante os fundamentos que se acabam de enunciar, improcede este fundamento de recurso, mantendo-se inalterada a resposta dada ao ponto 3 dos factos provados na sentença.**
IV- DECISÃO
Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes desembargadores do Tribunal Central Administrativo Norte em negar provimento ao presente recurso, e, em consequência, com a presente fundamentação, confirmam a decisão recorrida.* Custas pela Apelante (art.º 527º, n.ºs 1 e 2 do CPC).* Notifique.
*
Porto, 02 de junho de 2021.
Helena Ribeiro
Conceição Silvestre)
Isabel Jovita, em substituição
Acordam, em conferência, os juízes desembargadores da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte:
I – RELATÓRIO
1.1. D., divorciada, residente na Estrada da (…), intentou contra a CAIXA GERAL DE APOSENTAÇÕES, com sede na Av. (…), processo cautelar pedindo que:
(i) seja “decretada a suspensão da eficácia do ato administrativo (que consta no doc. n.º 1), que determinou a suspensão cautelar do pagamento da pensão de sobrevivência de que a Requerente é beneficiária e, por conseguinte, a Requerida deve proceder/retomar o pagamento da pensão de sobrevivência”;
(ii) a Requerida seja determinada a “proceder ao pagamento das mensalidades da pensão de sobrevivência vencidas e não pagas até à presente data e as que se vierem a vencer, a contar da data da propositura da presente providência cautelar.”.
Para fundamentar o pedido deduzido, alegou, em síntese que a notificação do ato administrativo que decretou a suspensão cautelar do pagamento da pensão de sobrevivência padece de um vício que consubstancia uma nulidade, carecendo de fundamentação fáctica e de direito;
Observa que o diploma que regula as pensões de sobrevivência (DL 142/73 de 31/03), não contém qualquer norma jurídica que refira a possibilidade de suspensão cautelar do pagamento da pensão de sobrevivência;
Desde a data em que foi iniciado o procedimento administrativo- em 06-03-2020, data em que foi notificada do despacho referido no artigo 2.º da presente petição inicial, passaram mais de 120 dias, pelo que caducou o procedimento administrativo em causa, nos termos do artigo 128.º, n.º 6 do CPA;
Caso se considere que o ofício consubstancia a comunicação de aplicação de uma medida provisória, a mesma está caduca, nos termos do artigo 85.º, d) do CPA;
Refere que atualmente vive numa situação de miséria, e não tem, neste momento, quem lhe possa ajudar no fornecimento de bens alimentares e pagamento das contas de bens essenciais, como água, luz, gás e medicamentos.
1.2. Os presentes autos foram apensados ao processo principal que corre termos sob o n.º 501/20.4BECBR, no qual a Autora pede a declaração de nulidade do despacho da Senhora Coordenadora da área da pensão de sobrevivência da Caixa Geral de Aposentações, datado 06.03.2020, que determinou a suspensão cautelar do pagamento da pensão de sobrevivência de que é beneficiária.
Aduz, para além do que alega em sede cautelar, que no período temporal (inferior a dois anos) em que manteve uma relação amorosa com M., cada um deles tinha a sua residência, dado que a Autora residia e reside na Estrada da (...), e o seu ex-namorado vivia, e ainda vive, em França;
Mais alega que o M. é casado e a relação amorosa entre si e este durou desde meados de 2017 e terminou no início de 2019, pelo que não chegou a durar dois anos, o que significa que não manteve com o mesmo uma relação que possa ser considerada união de facto.
1.3 Regularmente citada, a Caixa Geral de Aposentações (CGA) deduziu oposição no processo cautelar e contestou a ação principal.
Pugna pela improcedência da ação, alegando que pelo Decreto-Lei nº 133/2012, de 27 de junho, foi alterada a redação da alínea c) do nº 1 do artigo 47º do Estatuto das Pensões de Sobrevivência, passando a determinar que a união de facto é um facto extintivo do direito à pensão, e a própria requerente ter assumido, em sede administrativa que viveu em união de facto nos anos de 2017 e 2018 com o Sr. M..
1.4.Por despacho de 23/02/2021, considerando que já fora intentado o processo principal e trazidos ao processo cautelar todos os elementos necessários ao conhecimento do mérito da causa, revelando-se desnecessária a produção da prova testemunhal indicada pela Requerente na p.i. daquele processo, e ainda por se afigurar existir vantagem na emissão célere de uma decisão de mérito que resolva definitivamente as questões postas a juízo, atendendo também à simplicidade do caso e à urgência dos interesses envolvidos, o senhor juiz a quo ordenou a notificação das partes para se pronunciarem sobre a possibilidade de antecipação da decisão da causa principal, nos termos previstos no artigo 121.º do CPTA.
1.5. Ouvidas as partes, e considerando que os autos reúnem todas as condições para prolação da sentença com julgamento da causa principal, o senhor juiz a quo decidiu proceder à antecipação do juízo sobre a causa principal.
1.6. Fixou-se o valor da causa em € 30.000,01, nos termos dos artigos 34.º, n.º 2 do CPTA e 303.º, n.º 1 do CPC.
1.7. Proferiu-se sentença na qual se julgou a presente ação procedente, constando da mesma a seguinte parte dispositiva:
“Com os fundamentos supra expostos e de harmonia com os poderes conferidos pelo artigo 202.º da Constituição da República Portuguesa julgo a presente ação totalmente procedente e, em consequência declaro a nulidade do ato impugnado, e condeno a Entidade Demandada CGA, I.P., a proceder ao pagamento à Autora das pensões vencidas e não pagas. * Condeno a Entidade Demandada no pagamento da totalidade das custas processuais a que houver lugar.* Registe, notifique e incorpore cópia da presente sentença nos autos principais n.º 501/20.4BECBR, findando-se os mesmos.* D.s.”
1.8. Inconformada com o assim decidido, a CGA interpôs o presente recurso de apelação, em que formula as seguintes conclusões:
“1ª A Caixa Geral de Aposentações não violou o dever de fundamentação.
2ª Através do ofício de 6 de Março de 2020, a Caixa Geral de Aposentações informou a Autora que iria suspender o pagamento da pensão de sobrevivência a partir de Maio de 2020 e explicou a razão pela qual o faria. Ao referir de forma expressa no referido ofício que se teve conhecimento que a Autora estaria a viver uma situação de união de facto e que tal facto é incompatível com a pensão de sobrevivência a Caixa Geral de Aposentações enunciou de forma expressa o fundamento para a suspensão cautelar da pensão de sobrevivência.
3ª Contrariamente ao que considerou o TAF de Coimbra, para cumprir o dever de fundamentação, não estava a Caixa Geral de Aposentações obrigada a explicar à Autora quais as provas carreadas para o processo administrativo e que permitiram suspeitar da existência de um facto extintivo do direito.
4ª A fundamentação não tem que ser prolixa; basta que seja suficiente. Considera-se que a fundamentação do acto é suficiente quando o seu destinatário demonstra bem ter compreendido os motivos determinantes daquele, dos quais se limita a discordar, isto é, a fundamentação (só) é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, de forma a poder desencadear os mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação.
5ª No caso em apreço, dúvidas não há de que a Autora percebeu a razão pela qual a Caixa Geral de Aposentações, em 6 de Março de 2020, a informou de que a partir do mês de Maio a sua pensão de sobrevivência seria suspensa. Tanto percebeu que, em resposta, através da carta de 17 de março de 2020, veio confirmar que, nos anos de 2017 e 2018 se encontrava a viver em união de facto com o Sr. M., mas que essa situação deixara de se verificar no início do ano de 2019.
6ª A Caixa Geral de Aposentações, através do ofício de 6 de Março de 2020, limitou-se a informar a Autora sobre a cessação temporária do despacho que lhe havia reconhecido determinado direito. Em casos de dúvidas sobre os pressupostos do direito a determinada prestação, nada impede que a Caixa Geral de Aposentações suspenda o seu abono até que definitivamente se esclareça se efectivamente o direito se extinguiu.
7ª A alínea a) do n° 1 do artigo 47° do Estatuto das Pensões de Sobrevivência, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n° 133/2012, de 27 de Junho, passou a determinar que a união de facto, tal como o casamento, é um facto extintivo do direito à pensão de sobrevivência.
8ª O tribunal deu como provado no ponto 3. da fundamentação de facto que “Em 17.03.2020, em resposta ao ofício supra, a A. remeteu à CGA missiva informando que “confirma que nos anos 2017 e 2018” se “encontrava a viver em união de facto com o Sr. M.” e que “essa situação devido a vários imponderáveis deixou de se verificar no início do ano de 2019”.
9ª Ou seja, a Autora, beneficiária de uma pensão de sobrevivência, confessou que viveu em união de facto, pelo que, contrariamente ao decidido pelo tribunal, ficou provada a união de facto
10ª A sentença impugnada violou o disposto no artigo 153° do Código do Procedimento Administrativo, o artigo 115° do mesmo código, assim como a alínea a) do n° 1 do artigo 47° do Estatuto das Pensões de Sobrevivência.
Nestes termos e nos mais de direito, deve ser concedido provimento ao presente recurso, revogando-se a douta sentença recorrida.”
1.9. A autora contra-alegou, pugnando pela improcedência da presente apelação, mas não formulou conclusões.
1.10. Notificado nos termos e para os efeitos do disposto no art.º 146º, n.º 1 do CPTA, o Ministério Público não emitiu parecer.
1.11. Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos juízes desembargadores adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.* II- DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO.
2.1 Conforme jurisprudência firmada, o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões da alegação da apelante, não podendo este Tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso – cfr. artigos 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º 4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), 608.º, n.º2, 635.º, nºs 4 e 5 e 639.º, nºs 1 e 2, do CPC ex vi artigos 1.º e 140.º do CPT.
Acresce que por força do artigo 149.º do CPTA, o tribunal ad quem, no âmbito do recurso de apelação, não se queda por cassar a sentença recorrida, conquanto ainda que a declare nula, decide “sempre o objeto da causa, conhecendo de facto e de direito”.
2.2. Assentes nas enunciadas premissas, as questões que se encontram submetidas pela apelante à apreciação deste TCAN resumem-se a saber se a sentença recorrida:
(i) enferma de erro de julgamento ao considerar que o despacho proferido pela CGA que ordenou a suspensão cautelar da pensão de sobrevivência da autora, estava fundamentado.
(ii) enferma de erro de julgamento ao considerar não ser admissível a suspensão cautelar do pagamento de uma pensão de sobrevivência;
(iii) enferma de erro de julgamento sobre a matéria de facto ao dar como não provada, perante a confissão da autora, a existência de união de facto.** III.FUNDAMENTAÇÃO
A- DE FACTO.
A 1ª Instância julgou provada a seguinte facticidade:
“1. Por morte de F., contribuinte da Caixa Geral de Aposentações, ocorrida em 05.08.2010, foi reconhecido à Autora, em 11.03.2011, o direito à pensão de sobrevivência, na qualidade de companheira – acordo e docs. de fls. 63 e ss. da parte II do processo administrativo apenso;
2. Em 06.03.2020 a CGA remeteu à A. ofício 45912/01 com o seguinte teor:
“Com base em elementos de que a CGA dispõe, V.ª Exa. estará a viver em união de facto, situação incompatível com o direito de pensão de sobrevivência que lhe está a ser abonada.
Nesse sentido, solicito que, no prazo de dez dias, se digne informar o que tiver por conveniente sobre o assunto, sendo certo que a pensão será cautelarmente suspensa a partir do mês de maio.” – cf. doc. 1 junto com a petição inicial;
3. Em 17.03.2020, em resposta ao ofício mencionado supra, a A. remeteu à CGA missiva informando que “confirma que nos anos de 2017 e 2018” se “encontrava a viver em união de facto com o Sr. M.” e que “essa situação devido a vários imponderáveis deixou de se verificar no início do ano de 2019” – cf. doc. de fls. 96 do processo administrativo apenso;
4. Em 15.07.2020 a A. através da sua mandatária, remeteu à CGA a missiva junta como doc. n.º 2 com a petição inicial, cujo teor se dá por integralmente reproduzido;
5. Em 28.10.2020 a CGA remeteu à A. ofício n.º 939/2020, no qual se pode ler, entre o mais, o seguinte:
“Nos termos da alínea a) do nº 1 do artigo 47º do Estatuto das Pensões de Sobrevivência, a qualidade de pensionista extingue-se pelo casamento ou união de facto.
A interessada acima referenciada, por exposição de 17 de março de 2020, informou a Caixa Geral de Aposentações de que, nos anos de 2017 e 2018, viveu em união de facto com M., situação que entretanto terminou, razão pela qual solicitava que fosse retomado o abono da pensão de sobrevivência que vinha recebendo por morte de F..
No entanto, extinta a qualidade de pensionista, ainda que cesse o facto que deu origem à referida extinção, não é possível retomar o pagamento da pensão, uma vez que a extinção do direito é definitiva.” – cf. doc. de fls. 111 do processo administrativo apenso;
6. Para além da pensão de sobrevivência paga pela CGA, a A. recebe mensalmente a quantia de cerca de 25,00€ do Centro Nacional de Pensões – cf. comprovativo de entrega das declarações de IRS dos anos de 2017 e 2018 juntas como doc. n.º 5 com a petição inicial, onde foram declarados 351,12€ anuais, pagos pelo Instituto da Segurança Social (NIF50530500);
7. A Autora manteve uma relação amorosa com o Sr. M. nos anos de 2017 e 2018 – confissão;
8. O referido M. é casado, reside em França e quando vem a Portugal no período de férias permanece na casa da sua mãe, sita no Largo (…) – cf. certidão de nascimento junta aos autos em 11.11.2020 e atestado junto como doc. n.º 4 com a petição inicial;
9. A A. entregou declarações Modelo 3 de IRS referentes aos anos de 2017 e 2018 declarando ser viúva – cf. comprovativo de entrega das referidas declarações juntas como doc. n.º 5 com a petição inicial.
Factos não provados:
A. A Autora e M. partilharam a mesma habitação, nos anos de 2017 a 2019, e por mais de dois anos.* A decisão da matéria de facto efetuou-se, mediante o recorte dos factos pertinentes para o julgamento da presente causa em função da sua relevância jurídica, atentas as várias soluções plausíveis de direito (artigos 607.º, n.º 3 e 596.º do CPC), com base no exame dos documentos juntos aos autos (não impugnados; artigos 374.º e 376.º do Código Civil) e integrados no processo de administrativo (cuja veracidade não foi colocada em crise; artigos 370.º a 372.º do Código Civil), bem como na posição assumida pelas partes nos seus articulados iniciais (na parte em que foi possível obter a admissão por acordo; 574.º, n.º 2, 1ª parte, do CPC), tal como se encontra especificado nas várias alíneas da matéria de facto julgada como provada.
Salienta-se, quanto ao facto não provado, que foi tido em consideração que o ónus da prova dos pressupostos (designadamente fácticos) do ato impugnado (a existência da união de facto) cabia à entidade demandada, sendo que não foram alegados nem resultam do processo administrativo elementos dos quais se possa retirar a conclusão formulada na contestação, de que “dúvidas não há de que a Autora, beneficiária de uma pensão de sobrevivência, após o seu reconhecimento, viveu em situação de união de facto”. A A. não se encontra vinculada à demonstração de que não viveu em comunhão de cama, mesa e habitação com M., bastando que possa pôr em dúvida a validade da posição adotada pela Administração e que foi desfavorável aos seus interesses. E essa dúvida, quanto ao facto em análise, ressalta tanto da circunstância de a CGA não ter feito qualquer esforço probatório, nesta sede, para comprovar o que alega (note-se que não juntou documentos, não arrolou testemunhas, e não requereu depoimento de parte), como dos elementos convocados para dar como provados os factos vertidos nos pontos 8 e 9 do probatório, conjugados com as declarações de rendimentos do referido M., juntas aos autos principais em 05.11.2020, e das quais se retira que este não teve, nos anos de 2017 e 2018, quaisquer rendimentos em Portugal senão rendimentos prediais.* No mais, considera-se não provada, conclusiva, de direito ou sem relevância para a decisão a proferir, a matéria alegada a que se não fez referência.
É esta, em suma, a motivação que subjaz ao juízo probatório formulado.”** III.B.DE DIREITO
b.1. da fundamentação do ato administrativo de suspensão do pagamento da pensão de sobrevivência.
A Apelante vem recorrer da sentença proferida pela 1.ª Instância que antecipou o juízo sobre a causa principal ao abrigo do disposto no artigo 121.º do CPTA, e julgou procedente a pretensão da apelada de ver anulado o ato administrativo que determinou a suspensão cautelar do pagamento da pensão de sobrevivência de que a mesma é beneficiária, imputando-lhe diversos erros de julgamento.
Em primeiro lugar, a Apelante insurge-se contra a sentença recorrida no segmento em que a mesma considerou que o ato administrativo impugnado violou o dever de fundamentação previsto no artigo 153.º do CPA.
Depois de discorrer sobre o que deve entender-se pelo dever de fundamentação dos atos administrativos o Tribunal a quo concluiu que “ o ato notificado à A. por ofício de 06.03.2020, onde se plasmou que, “[c]om base em elementos de que a CGA dispõe, V.ª Exa. estará a viver em união de facto, situação incompatível com o direito de pensão de sobrevivência que lhe está a ser abonada e que a pensão será cautelarmente suspensa a partir do mês de maio. (...)”, carece totalmente de fundamentos.
Embora não se possa confundir a fundamentação do ato com a notificação do próprio ato, certo é que, neste caso, compulsado todo o processo administrativo, continua este Tribunal sem conseguir inteligir quais são os “elementos de que a CGA dispõe” a que se reporta na missiva referida supra, e quais as disposições legais em que se sustentou para suspender o pagamento da pensão de sobrevivência que fora concedida em 2011 à A..
Do ato impugnado não resultam as razões, quer de facto, quer de direito, pelas quais o seu autor decidiu como decidiu, e não de forma diferente.
Nestas condições, procede, inequivocamente, o vício de falta de fundamentação que vem invocado. E, considerando-se que a atuação da administração não está, neste caso, formalmente fundamentada, verifica-se a violação do disposto no artigo 153.º do Código do Procedimento Administrativo.”
A Apelante, diferentemente do que foi considerado pela 1.ª Instância, que reconheceu assistir razão à autora, entende que através do ofício de 6 de março de 2020, informou a Autora que iria suspender o pagamento da pensão de sobrevivência a partir de maio de 2020 e lhe explicou a razão pela qual o faria.
Para o efeito, invoca que ao referir de forma expressa no referido ofício que teve conhecimento que a Autora estaria a viver uma situação de união de facto e que tal facto é incompatível com a pensão de sobrevivência a Caixa Geral de Aposentações enunciou de forma expressa o fundamento para a suspensão cautelar da pensão de sobrevivência.
Observa que contrariamente ao que considerou o TAF de Coimbra, para cumprir o dever de fundamentação, não estava obrigada a explicar à Autora quais as provas carreadas para o processo administrativo e que permitiram suspeitar da existência de um facto extintivo do direito.
E acrescenta que a Autora percebeu a razão pela qual a Caixa Geral de Aposentações, em 6 de março de 2020, a informou de que a partir do mês de maio a sua pensão de sobrevivência seria suspensa. Tanto percebeu que, em resposta, através da carta de 17 de março de 2020, veio confirmar que, nos anos de 2017 e 2018 se encontrava a viver em união de facto com o Sr. M., mas que essa situação deixara de se verificar no início do ano de 2019.
O que dizer?
Não se questiona que perante o teor do ato administrativo que determinou a suspensão do pagamento da pensão de sobrevivência à apelada, aquela ficou a saber, pelo menos, duas coisas: (i) que a sua pensão de sobrevivência iria ser suspensa pela CGA e que (ii) essa suspensão se ficava a dever ao facto de ter vivido em união de facto.
A questão que se coloca é a de saber se perante este conteúdo do ato administrativo a autora ficou a conhecer todas as razões de que devia ter sido informada para perceber o sentido da decisão que lhe foi notificada, ou seja, se lhe foram transmitidas todas as razões que explicam aquela decisão ou se algo ficou por dizer.
A Administração tem o dever de fundamentar as suas decisões, conforme decorre do disposto nos artigos 266.º e 268.º, n.º 3, da Constituição de República Portuguesa (CRP), e nos arts. 152.º e 153.º do CPA, traduzindo o dever de fundamentação um claro reforço das garantias de defesa dos particulares face à atuação da Administração.
Trata-se de uma garantia basilar do Estado de Direito democrático moderno, na medida em que, por um lado, garante aos administrados o conhecimento dos fundamentos de facto e de direito que levaram a Administração à prática de determinado ato administrativo, e, por outro lado, permite um controlo mais efetivo dos atos praticados pela Administração.
Na dogmática jurídico-administrativa, por fundamentação de um ato administrativo entende-se como sendo a enunciação explícita das razões que levaram o seu autor a praticar esse ato ou a dotá-lo de certo conteúdo. A exigência da fundamentação significa que o ato administrativo deve apresentar-se formalmente como uma disposição conclusiva lógica de premissas corretamente desenvolvidas e permitir através da exposição sucinta dos factos e das normas jurídicas em que se funda, que os seus destinatários possam fazer a reconstituição do itinerário cognoscitivo e valorativo percorrido pelo seu autor.
Assim, tal dever concretiza-se na exposição expressa, clara, coerente e suficiente dos fundamentos de facto e de direito da decisão proferida pela Administração, de forma a que os administrados compreendam o sentido e o alcance de tal decisão. O que nos leva a concluir, como refere se no Acórdão deste TCAN, de 21/12/2018, proferido no processo 00463/16.2BEVIS, que "a fundamentação (só) é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do ato para proferir a decisão, de forma a poder desencadear os mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação."
Como tal, não se trata de um dever genérico, insuficiente, contraditório e obscuro da Administração.
O n.º 1 do art.º 153.º do CPA dispõe que a fundamentação do ato administrativo "deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituem, neste caso, parte integrante do respetivo ato".
Citando o Acórdão do TCAS, processo 242/12.6BESNT, de 04-04-2019: "Toda a fundamentação das decisões administrativas deve ser uma declaração (em regra) escrita e, sob pena de anulabilidade (artigo 163º/1 do CPA), com exteriorização clara, coerente e suficiente das razões de facto e das razões de direito da decisão administrativa; ou uma declaração de concordância com os (claros, coerentes e suficientes) fundamentos de facto e de direito de anteriores pareceres, informações ou propostas".
Note-se que a fundamentação não tem de ser verdadeira no sentido de fazer corresponder o ato à melhor aplicação das normas que o balizam. A fundamentação é uma formalidade não uma substância, importando não confundir a correção formal da fundamentação com a verdade material dos fundamentos aduzidos, importando, para que um ato se possa considerar fundamentado, que o mesmo revele o iter causal que levou à eleição das razões determinantes para a decisão final, independentemente desse iter corresponder ou não à legalidade. Cfr. Luiz S. Cabral de Moncada, in CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO, Anotado, 3.ª Edição, Revista e Atualizada, págs.502 e 503;
Posto isto, recordemos o teor do ato impugnado: “[c]om base em elementos de que a CGA dispõe, V.ª Exa. estará a viver em união de facto, situação incompatível com o direito de pensão de sobrevivência que lhe está a ser abonada e que a pensão será cautelarmente suspensa a partir do mês de maio. (...)”.
Perante o teor do referenciado ato administrativo, resulta com toda a evidência que a CGA omite as razões pelas quais deduz que a autora estaria a viver em união de facto.
Na verdade, a CGA não indicou à autora os factos que considerou para concluir que a mesma estaria a viver em união de facto, não permitindo à autora reconstituir o percurso cognoscitivo e valorativo que levou a essa decisão.
O ato administrativo em causa é falho em relação aos elementos da fundamentação que dele deveriam constar, tanto mais que o conceito de união de facto que releva para efeitos de cessação da pensão de aposentação é um conceito de direito, que exige a verificação de certos e determinados pressupostos para que possa ser operativo, entre os quais, o período de tempo em que a beneficiária viveu ou vive em união de facto e os concretos elementos probatórios que a levaram a concluir pela verificação dessa facticidade concreta integrativa do conceito jurídico de união de facto.
Assim, perante o teor do referido ato, a apelada não ficou em condições de se defender cabalmente desse ato uma vez que através dele não teve a oportunidade de conhecer imediatamente o juízo administrativo que lhe esteve subjacente.
Numa situação como a descrita, não pode deixar de se considerar que o ato administrativo não está suficientemente fundamentado quanto aos seus pressupostos de facto.
Ademais, a fundamentação deve conter uma exposição sucinta dos fundamentos de direito, com a indicação da norma ou normas que alicerçam a decisão.
No caso, também no que tange à fundamentação de direito, o mesmo é completamente omisso, dele não constando qualquer menção às normas legais que suportam o ato.
Termos em que soçobra o invocado fundamento de recurso, devendo manter-se a decisão recorrida no segmento em que considerou o ato administrativo em apreço como enfermando de vício de forma por falta de fundamentação.
b.2. da admissibilidade legal da CGA ordenar a suspensão do pagamento da pensão de sobrevivência.
A Apelante insurge-se contra a decisão recorrida por nela o Tribunal a quo ter considerado que não existe previsão legal no Estatuto de Aposentação que preveja a possibilidade da CGA suspender o pagamento da pensão de sobrevivência, pelo que, também por este prisma o ato administrativo que determinou a suspensão cautelar do pagamento da pensão de sobrevivência à autora enferma de erro nos pressupostos de direito.
Entende a Apelante (vide conclusão 6.ª das alegações de recurso) que em “casos de dúvidas sobre os pressupostos do direito a determinada prestação, nada impede que a Caixa Geral de Aposentações suspenda o seu abono até que definitivamente se esclareça se efetivamente o direito se extinguiu”.
A este respeito, a 1.ª Instância adiantou a seguinte fundamentação: “A pensão de sobrevivência consiste numa prestação pecuniária mensal atribuída aos herdeiros hábeis do contribuinte para a CGA, entre os quais a pessoa que com ele viva em união de facto (cf. artigo 27.º, n.º 1 e 40.º, n.º 1, al. a) do Estatuto das Pensões de Sobrevivência).
Nos termos previstos no artigo 30.º, n.ºs 1 e 2 do Estatuto das Pensões de Sobrevivência a referida pensão é devida desde o dia 1 do mês seguinte àquele em que se verificar o óbito do contribuinte, ou desde o dia 1 do mês seguinte ao da apresentação do requerimento, caso este seja apresentado mais de 12 meses após o óbito, e é sempre devida até ao último dia do mês em que se extinguir a qualidade de pensionista.
A extinção da qualidade de pensionista dá-se, designadamente, pelo casamento ou união de facto, salvo quanto aos pensionistas abrangidos pelo n.º 2 do artigo 42.º e pelo artigo 44.º (cf. artigo 47.º, n.º 1, al. a) do Estatuto das Pensões de Sobrevivência).
Ora, nos presentes autos, verifica-se que a CGA, segundo se entende, com base na suspeita de que a A. estaria a viver numa situação recondutível ao que a lei qualifica como união de facto, decidiu suspender o pagamento da pensão de sobrevivência que lhe fora atribuída em 2011, apenas tendo retomado esse pagamento após admissão do presente processo cautelar.
Como bem alega a A., verifica-se, desde logo, que tal suspensão não tem suporte (não só formal, como já se viu), mas material, em qualquer preceito legal. Ou bem que a CGA reconhece a extinção da qualidade de pensionista da A., e, nesse caso, a pensão deixa de ser devida, nos termos dos supra mencionados artigos do Estatuto das Pensões de Sobrevivência, ou, não o fazendo, terá que continuar a pagar a pensão, que é sempre devida até ao último dia do mês em que se extinguir a qualidade de pensionista.
Efetivamente, embora se desconheça a sustentação jurídica do agir administrativo, entende este Tribunal que, no caso dos autos, jamais seria de admitir a adoção da medida em causa, ainda que fosse à luz do disposto no artigo 89.º do Código do Procedimento Administrativo, desde logo porque não foi levada a cabo qualquer ponderação que demonstre que os danos resultantes da medida não são superiores aos que se pretendem evitar com a respetiva adoção.”.
O Estatuto da Aposentação não contém nenhuma norma que preveja e regule a possibilidade da CGA proferir um ato administrativo cautelar de suspensão do pagamento de pensões de sobrevivência. Tal não significa, porém, que não possa ser proferida uma decisão cautelar nesse domínio, conforme parecer ser o entendimento perfilhado na sentença recorrida, bastando para tal que se mostrem verificados os pressupostos que o CPA prevê, no artigo 89.º, para a admissibilidade da adoção de medidas provisórias.
Dispõe o n.º1 do artigo 89.º do CPA que “ Em qualquer fase do procedimento, pode o órgão competente para a decisão final, oficiosamente ou a requerimento dos interessados, ordenar as medidas provisórias que se mostrem necessárias, se houver justo receio de, sem tais medidas, se constituir uma situação de facto consumado ou se produzirem prejuízos de difícil reparação para os interesses públicos ou privados em presença, e desde que, uma vez ponderados esses interesses os danos que resultariam da medida se não mostrem superiores aos que se pretendam evitar com a respetiva adoção”.
Este preceito corresponde ao artigo 84.º do anterior código, dele resulta de forma clara que assiste à Administração a possibilidade de adotar medidas provisórias e preventivas destinadas a impedir cautelarmente que se consolidem determinadas situações de facto que posteriormente seriam prejudiciais à operatividade da decisão final, podendo essas medidas apresentar natureza antecipatória, ou seja, destinadas a modificar uma situação de facto atual ou a gerar uma nova em prol de determinados efeitos futuros a extrair do ato final.
Porém, para que a adoção de uma medida cautelar seja válida impõe-se que sejam observados os pressupostos previstos na referida norma do CPA, a saber: (i) a medida ser adotada pelo órgão que tem poderes para a emissão da decisão final; (ii) ser adotada num procedimento que esteja pendente; (iii) a adoção da medida tem de mostrar-se necessária a evitar uma situação de facto consumado ou a produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses públicos ou privados em presença; (iv) que da ponderação efetuada, resulte que os danos que resultam da medida não se mostram superiores aos que se pretendem evitar com a sua adoção.
No caso, não foram observados os referidos pressupostos, máxime, a ponderação de interesses, pelo que, sempre o ato administrativo que determinou a suspensão cautelar da pensão tem de haver-se por ilegal.
E sob este ângulo, concordamos com a sentença recorrida, quando também concluiu que, caso se admitisse que a prática do referido ato era possível à luz do disposto no artigo 89.º do CPA, ainda assim o mesmo seria ilegal por falta de observância dos pressupostos nele previstos. Ademais, ainda que a suspensão da pensão de sobrevivência tivesse sido validamente adotada pela CGA, a mesma já estaria caducada, nos termos do disposto no artigo 90.º, alínea d) do CPA, por não ter sido proferida decisão final no prazo de 180 dias seguintes à instauração do procedimento.
Termos em que improcedem parcialmente os invocados fundamentos de recurso, devendo, com a presente fundamentação, manter-se a decisão recorrida na parte em que considerou verificado o vício de violação de lei.
b.3 do erro de julgamento sobre a matéria de facto
Por fim, vem a Apelante assacar erro de julgamento sobre a matéria de facto.
Alega, para tanto que, o tribunal deu como provado no ponto 3. da fundamentação de facto que “Em 17.03.2020, em resposta ao ofício supra, a A. remeteu à CGA missiva informando que “confirma que nos anos 2017 e 2018” se “encontrava a viver em união de facto com o Sr. M.” e que “essa situação devido a vários imponderáveis deixou de se verificar no início do ano de 2019”, tendo, assim, a Autora, beneficiária de uma pensão de sobrevivência, confessado que viveu em união de facto, pelo que, contrariamente ao decidido pelo tribunal, ficou provada a união de facto.
Mas sem razão.
Vejamos.
Para além da facticidade referida pela Apelante, o Tribunal a quo, deu como provados, entre outros, os seguintes factos:
“8. O referido M. é casado, reside em França e quando vem a Portugal no período de férias permanece na casa da sua mãe, sita no Largo (…) – cf. certidão de nascimento junta aos autos em 11.11.2020 e atestado junto como doc. n.º 4 com a petição inicial.
9. A A. entregou declarações Modelo 3 de IRS referentes aos anos de 2017 e 2018 declarando ser viúva – cf. comprovativo de entrega das referidas declarações juntas com doc. n.º 5 com a petição inicial.”
E deu como não provado o seguinte facto:
“A. A Autora e M. partilharam a mesma habitação, nos anos de 2017 a 2019, e por mais de dois anos.”
Considerando os factos provados e bem assim, a facticidade dada como não provada, o Tribunal a quo não podia dar como certo que a autora viveu em união de facto, durante pelo menos dois anos, com o M..
Ademais, a Apelante não impugnou o ponto A dos factos não provados, nem impugnou os pontos 8. e 9. do elenco dos factos provados, de cuja consideração, decorre não estarem verificados os pressupostos legais dos quais a lei faz depender a prova da união de facto.
Por outro lado, a consideração da facticidade que consta do ponto 3. do elenco dos factos provados, diversamente do que sustenta a Apelada, não traduz nenhuma confissão por parte da apelada em como viveu em união de facto pelo período de dois anos completos com o referido M..
O facto de se dar como provado que em ““Em 17.03.2020, em resposta ao ofício supra, a A. remeteu à CGA missiva informando que “confirma que nos anos 2017 e 2018”” se “encontrava a viver em união de facto com o Sr. M.” e que “essa situação devido a vários imponderáveis deixou de se verificar no início do ano de 2019”, não pode ser considerado como estando-se perante uma confissão da autora com base na qual se tem de dar como provada a existência de uma situação de união de facto juridicamente relevante para determinar, nos termos previstos no artigo 47.º, n.º2 do Estatuto da Aposentação, a cessação do pagamento da pensão de sobrevivência à apelada, e, por conseguinte, de habilitar a CGA, verificados os pressupostos previstos no artigo 89.º, n.º1 do CPA, a proferir ato administrativo se suspensão cautelar do pagamento dessa pensão de sobrevivência.
A expressão união de facto é um conceito de direito, que há- de resultar extraído pelo tribunal ( ou não) da facticidade que venha a ser apurada e que comprove que a beneficiária da CGA ( a ora apelada) se encontrava a viver, durante pelos menos dois anos consecutivos, em comunhão de mesa, leito e habitação, com o seu companheiro, ou seja, a viverem como se de marido e mulher se tratasse. Logo, não se podendo extrair da resposta dada pela apelada que o sentido de “união de facto” que aquela atribuiu às suas palavras, até porque o cidadão comum não tem a noção precisa sobre o que é a união de facto para o direito, naturalmente que o Tribunal não pode concluir que a apelada confessou viver em união de facto, tal como o legislador entende este concreto conceito jurídico, com a aludida resposta.
De resto, reafirma-se, sendo o conceito de união de facto um conceito jurídico nunca o Tribunal podia dar como provado ou não provado que a autora vivesse em união de facto.
Destarte, ante os fundamentos que se acabam de enunciar, improcede este fundamento de recurso, mantendo-se inalterada a resposta dada ao ponto 3 dos factos provados na sentença.**
IV- DECISÃO
Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes desembargadores do Tribunal Central Administrativo Norte em negar provimento ao presente recurso, e, em consequência, com a presente fundamentação, confirmam a decisão recorrida.* Custas pela Apelante (art.º 527º, n.ºs 1 e 2 do CPC).* Notifique.
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Porto, 02 de junho de 2021.
Helena Ribeiro
Conceição Silvestre)
Isabel Jovita, em substituição
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i) Cfr. Luiz S. Cabral de Moncada, in CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO, Anotado, 3.ª Edição, Revista e Atualizada, págs.502 e 503; |
