Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	01971/25.0BEBRG

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	05/18/2026

Tribunal:	TAF de Braga

Relator:	ALEXANDRA ALENDOURO

Descritores:	SUSPENSÃO DE EFICÁCIA; ESTRANGEIRO; INDICAÇÃO SIS;


Votação:	Unanimidade


Decisão:	Conceder provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Decisão Texto Integral:

Acordam, em Conferência, na Subsecção Comum da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
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I - RELATÓRIO
«AA», devidamente identificado nos autos, interpõe recurso jurisdicional da sentença proferida TAF de Braga que julgou improcedente a providência cautelar que propôs contra a AIMA AGÊNCIA PARA INTEGRAÇÃO, MIGRAÇÕES E ASILO, I.P., requerendo a suspensão de eficácia do acto administrativo proferido pela AIMA que indeferiu em 17-07-2025 o seu pedido de concessão de autorização de residência.
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Nas alegações do recurso interposto, o Recorrente Autor formulou as seguintes conclusões:
“1. Enquanto o recorrente aguardava a decisão da autorização de residência, encontrava-se numa
situação de legalidade.
2. Com o indeferimento da autorização de residência e com a respetiva não concessão da mesma o recorrente fica mais vulnerável a abusos.
3. No final do prazo concedido para abandono legal, transforma-se numa situação de permanência
irregular.
4. O recorrente, após os 20 dias, terá mesmo de se ausentar forçosamente do país.
5. O ato administrativo em causa é dinâmico na medida em que ao indeferir o pedido de autorização de residência, viu associado a esse indeferimento a ordem de abandono voluntário e coercivo se incumprir o prazo para o voluntário, imposta ao recorrente,
6. Ultrapassados os 20 dias concedidos para tal coloca-o numa situação de permanência irregular e por isso adversa a qualquer comportamento legal regulamentar legal ou social e legitimando até mesmo a sua detenção, como é já do conhecimento público pela divulgação que a comunicação social vem fazendo destas situações.
7. Permanência irregular que se avizinha perante um cidadão que ainda irá atacar o ato administrativo
com a respetiva ação judicial é completamente diferente daquela que existia antes.
8. A ordem de abandono do país e, consequente expulsão coerciva são consequências diretas e necessárias daquele ato administrativo.
9. A decisão de indeferimento é um ato de conteúdo negativo, porém, é o ato definidor a situação jurídica, e é o pressuposto do segundo ato “ordem de abandono voluntário” sem o qual este não existiria.
10. Trata-se de uma categoria de atos em que há, efetivamente, uma utilidade na suspensão,
11. Na medida que deles advém efeitos secundários positivos.
12. O que está em causa são os efeitos positivos, agarrados ao ato administrativo de indeferimento do
pedido de concessão de autorização de residência.
13. Daí a necessidade da presente providência, único mecanismo processual adequado à suspensão da
eficácia do ato.
14. É evidente a iminência da detenção com limitação do direito da liberdade do Recorrente, decorridos
que sejam os 20 dias para o abandono voluntário.
15. Não é necessário que o perigo já tenha ocorrido, mas é sim a iminência do mesmo que gera o periculum.
16. Deverá a presente decisão ser revogada e ser substituída por outra decisão que defira a providência
cautelar requerida.
17. Decidindo-se a final como se pede na mesma.
18. O fundado receio do perigo na demora da decisão pode concretizar- se em duas modalidades: a
ocorrência de uma situação de facto consumado ou prejuízo de difícil reparação.
19. “Facto consumado” ocorre quando a decisão da acção principal não chegar a tempo de dar resposta às pretensões jurídicas envolvidas no litígio, porque a evolução da situação, entretanto, a tornou totalmente inútil.
20. “Prejuízos de difícil reparação” ocorre quando “…a reintegração da legalidade não é capaz de os reparar, ou pelo menos de os reparar integralmente…”- cf. Acórdão STA, 14.06.2018, proc. n.º 0435/18).
21. Através do processo cautelar pretende-se evitar que o tempo necessário ao julgamento do processo
principal origine a inutilidade da decisão final.
22. Ou coloque o interessado numa situação de facto consumado ou em que o volume ou a qualidade dos prejuízos sofridos inviabilize a possibilidade de reverter a situação que existiria se a ilegalidade não tivesse sido cometida.
23. A Entidade Requerida notificou o Requerente para abandonar voluntariamente o território nacional no prazo de 20 dias.
24. Sob cominação de “…ficar sujeito a detenção por permanência ilegal promovida pelas forças e serviços de segurança e à instauração do procedimento de afastamento coercivo previsto no artigo 146.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho…”
25. O prazo concedido (20 dias úteis) já foi ultrapassado,
26. A Entidade Requerida notificou o Requerente da possibilidade de detenção como ato subsequente ao
incumprimento do afastamento voluntário.
27. O ato de afastamento voluntário, por sua vez, é subsequente ao ato de indeferimento da autorização de residência temporária, cuja legalidade o Requerente impugna.
28. O incumprimento da decisão de afastamento voluntário é condição contributiva para a detenção com vista ao afastamento coercivo.
29. A mera possibilidade de ser detido num centro de instalação temporária tem, segundo as regras do senso comum, consequências gravosas sobre a situação pessoal, psicológica, emocional, familiar, profissional ou social do Requerente.
30. A mera possibilidade de uma pessoa ser detida, a qualquer momento, por uma força policial, configura
uma restrição de um dos direitos fundamentais mais próximos à dignidade da pessoa humana.
31. A liberdade e a segurança individual não é apenas direito dos nacionais portugueses, mas de todas as
pessoas que se encontrem em território nacional.
32. Está verificado o fundado receio do Requerente sofrer prejuízo de difícil reparação até à decisão da causa principal”,
33. O procedimento de expulsão coerciva inicia-se após o termo do prazo para o abandono voluntário, não impedirá a detenção do Recorrente pelas forças policiais e todo o efeito negativo que tal situação gera na vida do Recorrente.
34. Importa ter em atenção o artigo 9.º do Regulamento UE 2018/1860 e no ordenamento jurídico
nacional a nacional a lei 23/2007, de 04 de julho.
35. É justamente com referência à norma contida no art. 77.º que a entidade administrativa indefere a
pretensão do Recorrente sustentando o incumprimento do disposto na al. i) do n.º 1 deste artigo.
36. A entidade administrativa, ao verificar que sobre o requerente impende uma medida cautelar conclui linearmente pelo incumprimento do disposto no art. 77.º, n.º 1, al. i) da lei, assim fundamentando o indeferimento do pedido de autorização de residência.
37. Até à alteração operada pelo DL n.º 37-A/2024, de 03.06 - que procedeu à revogação dos procedimentos de autorização de residência assentes em manifestações de interesse - o legislador nacional previa expressamente a possibilidade de, mediante manifestação de interesse, um cidadão estrangeiro que permanecesse em território nacional com contrato de trabalho, inscrição na segurança social e entrada legal em território nacional (ou desempenho de trabalho em território nacional e 12 meses de contribuições à segurança social) obter um título de residência.
38. Um cidadão estrangeiro, que se encontrasse em território nacional, podia dar início a um procedimento tendente à concessão de autorização de residência, nos termos do art. 88.º da Lei n.º 23/2007, de 04.07.
39. A administração ficava constituída no dever de decidir acerca da concessão do título, mediante a ponderação de todos os elementos levados ao procedimento, no sentido do apuramento das condições de que aquela atribuição legalmente depende.
40. O objecto do procedimento iniciado nos termos do art. 88.º, n.º 2 da Lei n.º 23/2007 é a ponderação acerca da concessão do título,
41. Mediante a avaliação da reunião das respetivas condições.
42. Sendo contrário aos mais elementares ditames da lógica supor que o interessado possa dar início a um procedimento tendente à concessão de um título e a Administração não fique constituída no dever de ponderar acerca da concessão desse mesmo título.
43. Há que ter em consideração o teor da norma contida no artigo 77.º, n.º 6, no qual, depois de se afirmar, na al. i) do n.º 1 do mesmo artigo, que a ausência de indicação no SIS é requisito para a concessão do título de residência.
44. O legislador estipula expressamente que em todas as situações em que (“sempre que”) o requerente seja objecto de indicação de regresso ou de recusa de entrada e de permanência, o Estado-membro autor da indicação deve ser consultado - consulta que deve ocorrer nos termos previstos nos artigos 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861 ou 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860.
45. De acordo com uma interpretação finalística, compreende-se facilmente que a formulação, pela negativa ou “omissiva”, do requisito como ausência de indicação no SIS, como condição para atribuição do título ou visto, concede ainda margem para que, em caso de existência de uma indicação, se pondere a concessão - para o que se torna, portanto, necessário consultar o Estado autor da indicação.
46. A enunciação, como condição da concessão do título, da “ausência de indicação no SIS” não tem correspondência, isto é, não é textualmente sobreponível, com a enunciação da “existência de indicação no SIS” como requisito negativo e, portanto, pressuposto cuja observância conduza necessariamente ao indeferimento da pretensão.
47. Se o legislador tivesse querido impedir a concessão de autorização de residência com a mera existência de indicação no SIS - então teria transformado a existência de indicação em pressuposto negativo
48. Ora, não é o que resulta do enunciado legal.
49. O legislador quis apenas que a ausência de indicação funcionasse como requisito positivo, conducente
ao deferimento da pretensão - e não o contrário.
50. Isto resulta da leitura conjugada do quadro regulador é que, em caso de indicação no sistema SIS, o requerente pode ou não ver ser-lhe concedido o título, em função da ponderação que cabe ao Estado onde pende o procedimento levar a cabo - para o que se socorrerá, indubitavelmente, dos elementos informativos que obtenha no procedimento de consulta, a que nos referimos, visados nos mencionados artigos 9.º e 27.º.
51. No que respeita à aplicação do art. 123.º da Lei n.º 23/2007, por força da remissão contida no n.º 7 do
artigo 77.º da mesma lei,
52. Trata-se de um mecanismo especial, ao abrigo do qual se prevê a concessão de autorização de residência a cidadão estrangeiros que não preencham os requisitos previstos na lei, nomeadamente, por razões humanitárias.
53. A aplicação deste mecanismo, por força da remissão operada pelo n.º 7 do art. 77.º, convoca o
conhecimento dos motivos da decisão do Estado-Membro autor da indicação,
54. Bem como a sua ponderação na avaliação da ameaça para a ordem pública ou para a segurança pública.
55. Por força da disposição contida no art. 62.º, n.º 2 do Decreto Regulamentar n.º 84/2007, de 05.11, a concessão da autorização de residência ao abrigo daquele regime excepcional levará necessariamente em linha de conta, como razão humanitária, a inserção no mercado laboral por um período superior a um ano.
56. Ou seja, quanto aos requerentes de título de residência que não cumpram os requisitos previstos na lei n.º 23/2007, mas que estejam inseridos no mercado de trabalho do Estado-membro da concessão por período superior a um ano, a Administração está vinculada a ponderar a atribuição do título ao abrigo daquele regime excepcional, decorrente do artigo 123.º.
57. Para o que deverá necessariamente levar também em conta as “circunstâncias concretas do caso” e,
58. Portanto, forçosamente, as informações relativas ao motivo da indicação, decisão que originou a indicação, características do requerente, tal como foram avaliadas pelo Estado-autor da indicação, entre as demais indicadas no art. 4.º do Regulamento 1860 e 20.º do Regulamento 1861.
59. A necessidade da consulta ao Estado-membro autor da indicação configura-se como um passo
obrigatório no âmbito do procedimento de concessão de autorização de residência.
60. A mera indicação no sistema de informação Schengen é insuscetível de justificar o indeferimento
automático da concessão de autorização de residência.
61. Ao existir indicação no sistema de informação Schengen, o n.º 6 do artigo 77.º da lei 23/2007 prevê um subprocedimento de comunicação entre Estados Membros.
62. Que é uma formalidade essencial para o acerto da decisão administrativa.
63. Não basta singela indicação no sis, nem a identificação das respetivas datas, há que saber o que originou essa indicação, a data dos factos que a determinaram e se os factos que a sustentam têm gravidade suficiente para que a autorização de residência seja indeferida por colocar em causa a ordem ou segurança pública.
64. Dos documentos juntos pela AIMA não se vislumbra qualquer consulta nesse sentido.
65. O legislador não pratica atos inúteis e também utiliza a terminologia adequada a cada normativo que produz.
66. Consultado o dicionário Priberam a propósito do verbo dever atribui-lhe a seguinte expressão “estar obrigado a”.
67. Qualquer cidadão medio só pode interpretar o termo verbal dever como uma obrigação vinculada pela entidade administrativa.
68. A AIMA terá sempre a margem de valoração ou discricionariedade em determinar o que pode ou não colocar em causa a ordem ou segurança pública.
69. Mas, essa mesma discricionariedade valorativa é um juízo conclusivo dependente de premissas a obter dos concretos factos recolhidos do subprocedimento de consulta entre Estados Membros.
70. Os artigos 152.º e 153.º do CPA correspondem à concretização, no plano legal, de diretiva constitucional, decorrente do actual art. 268.º, n.º 3 da Constituição da República Portuguesa, onde é consagrado o dever à fundamentação.
71. Analisados os normativos, extrai-se que fundamentar é enunciar explicitamente as razões ou motivos
que conduziram o órgão administrativo à prática de determinado acto,
72. Deverá conter expressamente os fundamentos de facto e de direito em que assenta,
73. Sem que, todavia, tanto se traduza num dever de prolixidade: relevante é que, ainda que de forma sucinta, se viabilize o acesso às premissas subjacentes à prática do acto e que se refiram todos os motivos determinantes do conteúdo resolutório.
74. A fundamentação consiste em indicar de forma expressa a decisão administrativa, acompanhada das
premissas fácticas e jurídicas em que a mesma assenta.
75. É imposto à entidade administrativa que indique, de forma clara e congruente, os motivos conducentes
à tomada de decisão.
76. O conhecimento das premissas da decisão administrativa habilita o interessado com a aquisição dos dados de facto e de direito que lhe permitam rebater o percurso lógico e valorativo seguido pela Administração.
77. O conhecimento do processo de formação da vontade administrativa foi, no essencial, omitido ao interessado.
78. Não constando do teor das notificações que lhe foram endereçadas as premissas concretas, quer
factuais, quer normativas, em que assenta a decisão administrativa.
79. O Recorrente ficou sem saber se sobre si pendia, em concreto, uma indicação de regresso, esta acompanhada ou não de uma proibição de entrada, ou uma indicação para efeitos de recusa de entrada e permanência.
80. As quais, desde logo, sobre a sua situação jurídico-subjectiva se repercutiriam de forma
substancialmente diferente, e sob regimes jurídicos diversos.
81. Da fundamentação do acto não resulta se o Recorrente eventualmente preencheria, especificamente, as condições de que dependeria a aplicação do regime excepcional previsto no art. 123.º da Lei n.º 23/2007.
82. O Recorrente nunca foi concretamente informado - nem em sede de audiência prévia - da concreta indicação no Sistema de Informação Schengen que sobre si impendia, da respetiva natureza, data ou duração, da autoridade autora ou da decisão que lhe deu origem.
83. O acto impugnado não contém as indicações necessárias que suportem o conhecimento do percurso
lógico e valorativo adotado pela Administração.
84. Foram omitidas em sede procedimental etapas necessárias quanto à consulta ao Estado-membro onde pende a indicação e à respetiva ponderação, nos termos e para os efeitos previstos no art. 77.º, números 6 e 7 e art. 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860 e/ou 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861.
85. Foi violado o direito de audiência prévia do interessado, bem como o dever de fundamentação do acto administrativo.”.
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A Recorrida não apresentou contra-alegações.
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O Ministério Público junto deste Tribunal emitiu parecer no sentido da procedência do presente recurso.
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Sem vistos, ex vi artigo 36º nºs 1 e 2 do CPTA, vêm os autos submetidos à conferência.
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I - DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO
Em face das conclusões formuladas pelo Recorrente nas alegações, que delimitam o seu objecto, nos termos do disposto nos artigos 635º, nºs 4 e 5 e 639º nºs 1 e 2 do CPC, ex vi art 140º, nº 3 do CPTA, cumpre apreciar e decidir se o Tribunal a quo incorreu em erro, ao julgar que inexiste fumus boni iuris e, na procedência, apreciar os demais pressupostos da pretendida tutela cautelar cujo conhecimento foi julgado prejudicado (art.º 149º, n.º 2 do CPTA).
Previamente, importa apreciar o pedido de atribuição de efeito suspensivo ao recuso interposto.
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I - QUESTÃO PRÉVIA
Do efeito do recurso:
O Tribunal a quo fixou ao recurso efeito meramente devolutivo, nos termos do art. 143º, nº 2, al. b) do CPTA, vindo no recurso interposto, requerida a atribuição de efeito suspensivo, ao abrigo do disposto no art. 143.º, n.º 4 do CPTA.
Nos termos do artigo 641.º, n.º 5, do CPC, a decisão que admita o recurso, fixe a sua espécie e determine o efeito que lhe compete não vincula o tribunal superior nem pode ser impugnada pelas partes, salvo na situação prevista no n.º 3 do artigo 306.º.
Neste patamar, considerando que a decisão que determina ou declara o efeito do recurso
interposto não vincula o tribunal superior, importa apreciar a presente questão prévia.
Vejamos.
De acordo com o disposto no artigo 143.º do CPTA:
“1 - Salvo o disposto em lei especial, os recursos têm efeito suspensivo da decisão recorrida.
2 - Os recursos interpostos de intimações para protecção de direitos, liberdades e garantias e de
decisões respeitantes à adopção de providências cautelares têm efeito meramente devolutivo.
3 - Quando a suspensão dos efeitos da sentença seja passível de originar situações de facto consumado ou a produção de prejuízos de difícil reparação para a parte vencedora ou para os interesses, públicos ou privados, por ela prosseguidos, pode ser requerido ao tribunal para o qual se recorre que ao recurso seja atribuído efeito meramente devolutivo.
4 - Quando a atribuição de efeito meramente devolutivo ao recurso possa ser causadora de danos, o tribunal pode determinar a adopção de providências adequadas a evitar ou minorar esses danos e impor a prestação, pelo interessado, de garantia destinada a responder pelos mesmos.”.
5 - A atribuição de efeito meramente devolutivo ao recurso é recusada quando os danos que dela resultariam se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua não atribuição, sem que a lesão possa ser evitada ou atenuada pela adopção de providências adequadas a evitar ou minorar esses danos.”.
Da interpretação deste normativo resulta, no que agora interessa, que os recursos interpostos das decisões respeitantes à adoção de providências cautelares (favoráveis ou desfavoráveis) têm efeito meramente devolutivo, em prol da eficácia de um meio processual urgente, configurando excepção à regra de atribuição de efeito suspensivo.
Sendo que a normação transcrita apenas permite que o tribunal possa alterar, o efeito-regra dos recursos (o efeito suspensivo), quando requerido pela parte interessada, o que resulta, claramente, do estatuído nos nºs 3, 4 e 5 do art.º 143.º do CPTA, na medida em que se referem à regra do efeito suspensivo dos recursos (nº 1).
No sentido do regime previsto nos nºs 4 e 5 do artigo 143.º pressupor que tenha sido requerida a atribuição de efeito meramente devolutivo ao recurso, nos termos do n.º 3, não sendo, por isso, aplicável às situações em que o efeito devolutivo decorre directamente de imperativo legal, sem dependência de requerimento, e, por isso não passíveis de decisão de atribuição ou recusa por parte do juiz, como sucede nos casos previstos no n.º 2, vide, por todos, Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha, Comentário ao CPTA, 2017, p. 1108 e os Acórdãos do STA de 03-11-2022, Proc. 01465/19.2BELSB e do TCA Norte de 20-10-2023, Proc. 00046/23.0BECBR.
Nestes termos, estando em causa recurso de decisão respeitante à adoção de providências cautelares, o efeito devolutivo determinado ope legis, não é passível de ser alterado por determinação jurisdicional, mantendo-se o efeito devolutivo fixado.
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I - FUNDAMENTAÇÃO
A - DE FACTO
Com interesse para a decisão da causa, o TAF a quo considerou indiciariamente provada a seguinte factualidade:
“1. Em 12.10.2023, o Requerente apresentou junto da Entidade Requerida pedido de concessão de autorização de residência temporária [cf. fls. 1 e ss. do Processo Administrativo (PA) incorporado nos autos].
2. Com data de 12.07.2025 foi elaborada pelos serviços da Entidade Requerida “Proposta de Indeferimento Final”, sobre o qual recaiu na mesma data despacho de concordância, com o seguinte teor [cf. fls. 43 a 45 do PA incorporado nos autos]:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
3. Com data de 17.07.2025 foi subscrito ofício dirigido ao mandatário constituído pelo Requerente pelos serviços da Entidade Requerida de decisão com o seguinte teor [cf. fls. 46 a 48 do PA incorporado nos autos]:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
4. A Requerida não realizou a consulta ao Estado-Membro autor da indicação no SIS com vista
à obtenção de informações complementares.
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O Tribunal a quo formou a convicção probatória tomando “em consideração a posição das partes, os documentos que se encontram juntos ao processo administrativo, bem como os que se encontram juntos com o requerimento inicial e a oposição, os quais, na concreta dimensão em que foram considerados (i. e., no seu teor literal) não foram objeto de impugnação ou reparo pelas partes, sendo certo que, feita a correspondente análise crítica, não subsistem razões para duvidar da sua genuinidade ou da fidedignidade do seu conteúdo, motivo pelo qual foram merecedores de crédito para efeitos probatórios.”.
factos:
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Nos termos do art.º 662º do CPC julgam-se ainda perfuntoriamente provados os seguintes
5. O Requerente encontra-se inscrito na Segurança Social como trabalhador por conta de outrem, com registos de remunerações e equivalências desde maio de 2023 a janeiro de 2025 [cf. extractos mensais da carreira contributiva na Segurança social junto com o requerimento inicial sob doc. n.º 8 e constantes do P.a.].
6. O Requerente entregou declaração de IRS relativa ao ano de 2024, declarando rendimentos do trabalho dependente, retenções na fonte e contribuições [cf. doc. n.º 9 junto com o requerimento inicial e constantes do P.a.].
8. O Requerente reside em Portugal pelo menos desde meados de Maio de 2023 [cf. fls. 4 do P.a.].
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Não existem outros factos, com interesse para a decisão a proferir, que importe considerar
como não provados.
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B - DO DIREITO
Na instância a quo, o Recorrente pediu a suspensão da eficácia do acto administrativo proferido pela AIMA em 17/07/2025, o qual indeferiu o pedido de concessão de autorização de residência que apresentou e o notificou para abandonar voluntariamente o território nacional, nos termos previstos no art.º 138.º da Lei 23/2007, de 4 se julho, na sua atual redação, sob pena de “poder ficar sujeito (a) detenção por permanência ilegal promovida pelas forças e serviços de segurança e à instauração do procedimento de afastamento coercivo previsto nos art.º 146.º da Lei 23/2007 …”.
O tribunal a quo julgou improcedente a providência cautelar sustentando que não verifica se o fumus boni iuris.
O Requerente/Recorrente não se conforma com o assim decidido, alegando, em suma, que se verifica erro de julgamento, por a entidade demandada, diversamente do julgado, ter interpretação e aplicado incorrectamente a condição geral de concessão de autorização de residência temporária ínsita no artigo 77º, nº 1, alínea i) da Lei n.º 23/2007.
Pede, em consequência, a revogação da sentença e, em substituição, o conhecimento dos demais requisitos legais, nos moldes explanados no requerimento inicial.
Vejamos.
O TAF a quo fundamentou o segmento decisório da sentença recorrida, conforme segue:
“(…)
No caso dos presentes autos, o Requerente alega que, na ação principal, será julgado procedente, com
probabilidade séria, o vício da omissão da formalidade de consulta prévia prevista no artigo 77º, nº 6, do REPSAE,
e no artigo 27º do Regulamento (UE) 2018/1861, de 28 de novembro de 2018.
A única alegação individualizada e conforme ao princípio processual da substanciação é essa, da omissão da formalidade de consulta prévia ao Estado-autor da indicação no SIS, e tudo o que resta são alegações acessórias sem substância autónoma - nomeadamente, a miríade de princípios jurídicos invocados - ou são meras indagações de direito.
Cumpre, então, averiguar se assiste ou não razão ao Requerente na causa de invalidade que assaca ao ato suspendendo.
Vejamos.
O Regulamento (UE) 2018/1861 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28.11.2018, regula o estabelecimento, funcionamento e a utilização do Sistema de Informação de Schengen (SIS) no domínio do controlo de fronteira; já o Regulamento (UE) 2018/1860 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28.11.2018, é relativo à utilização do SIS para efeitos de regresso dos nacionais de países terceiros em situação irregular.
No caso concreto, o Requerente refere-se ao Regulamento (UE) 2018/1861, mais concretamente ao seu artigo 27º, pugnando no sentido de que a AIMA deveria ter consultado o Estado-Membro que fez a indicação antes de ser tomada a decisão de indeferimento.
Porém, nisso não tem razão.
Com efeito, prevê o referido artigo 27º do Regulamento (UE) 2018/1861, o seguinte:
“Sempre que um Estado-Membro pondere conceder ou prorrogar um título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de país terceiro visado numa indicação para efeitos de recusa de entrada e de permanência introduzida por outro Estado-Membro, os Estados-Membros em causa consultam-se reciprocamente, através do intercâmbio de informações suplementares, de acordo com as seguintes regras:
a) O Estado-Membro de concessão consulta o Estado-Membro autor da indicação antes de conceder ou prorrogar
o título de residência ou o visto de longa duração;
b) O Estado-Membro autor da indicação responde ao pedido de consulta no prazo de 10 dias de calendário;
c) A falta de resposta dentro do prazo referido na alínea b) significa que o Estado-Membro autor da indicação não se opõe à concessão ou prorrogação do título de residência ou do visto de longa duração;
d) Ao tomar a decisão pertinente, o Estado-Membro de concessão tem em conta os motivos da decisão do Estado-Membro autor da indicação e tem em consideração, em conformidade com o direito nacional, qualquer ameaça para a ordem pública ou para a segurança pública que possa ser colocada pela presença do nacional de país terceiro em questão no território dos Estados-Membros;
e) O Estado-Membro de concessão notifica o Estado-Membro autor da indicação da sua decisão; e
f) Sempre que o Estado-Membro de concessão notificar o Estado-Membro autor da indicação da sua intenção de conceder ou prorrogar o título de residência ou o visto de longa duração ou da sua decisão nesse sentido, o Estado-Membro autor da indicação suprime a indicação para efeitos de recusa de entrada e de permanência.
A decisão final de conceder ou não um título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de país
terceiro cabe ao Estado-Membro de concessão”.
Deste preceito legal resulta, pois, que há lugar a essa consulta quando se pondere uma decisão favorável ao requerente, tal como se colhe da sua leitura: “Sempre que um Estado-Membro pondere conceder ou prorrogar um título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de país terceiro visado numa indicação para efeitos de recusa de entrada e de permanência introduzida por outro Estado-Membro, os Estados-Membros em causa consultam-se reciprocamente (…)” - (sublinhado nosso). Se o Estado-membro nem sequer pondera conceder o título de residência, não tem que proceder a qualquer consulta.
Ora, no direito nacional, estabelece o artigo 77º da Lei nº 23/2007, de 04.07, o seguinte:
“1 - Sem prejuízo das condições especiais aplicáveis, para a concessão da autorização de residência deve o requerente satisfazer os seguintes requisitos cumulativos:
a) Posse de visto de residência válido, concedido para uma das finalidades previstas na presente lei para a concessão de autorização de residência, ou posse de visto para procura de trabalho;
b) Inexistência de qualquer facto que, se fosse conhecido pelas autoridades competentes, devesse obstar à concessão do visto;
c) Presença em território português, sem prejuízo do disposto no n.º 6 do artigo 58.º;
d) Posse de meios de subsistência, tal como definidos pela portaria a que se refere a alínea d) do n.º 1 do artigo 52.º;
e) Alojamento;
f) Inscrição na segurança social, sempre que aplicável;
g) Ausência de condenação por crime que em Portugal seja punível com pena privativa de liberdade de duração
superior a um ano;
h) Não se encontrar no período de interdição de entrada e de permanência em território nacional, subsequente a uma medida de afastamento;
i) Ausência de indicação no SIS;
j) Ausência de indicação no SII UCFE para efeitos de recusa de entrada e de permanência ou de regresso, nos termos
dos artigos 33.º e 33.º-A.
2 - Sem prejuízo das disposições especiais aplicáveis, pode ser recusada a concessão de autorização de residência por razões de ordem pública, segurança pública ou saúde pública.
3 - Pode ser recusada a concessão ou a renovação de autorização de residência a nacionais de países terceiros, alvo
de medidas restritivas da União Europeia.
4 - A recusa de autorização de residência com fundamento em razões de saúde pública só pode basear-se nas doenças definidas nos instrumentos aplicáveis da Organização Mundial de Saúde ou em outras doenças infecciosas ou parasitárias contagiosas objeto de medidas de proteção em território nacional.
5 - Pode ser exigida aos requerentes de autorização de residência a sujeição a exame médico, a fim de que seja atestado que não sofrem de nenhuma das doenças mencionadas no número anterior, bem como às medidas médicas adequadas.
6 - Sempre que o requerente seja objeto de indicação de regresso ou de recusa de entrada e de permanência, emitida por um Estado membro da União Europeia ou onde vigore a Convenção de Aplicação, este deve ser previamente consultado em conformidade com o artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861 ou com o artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860, ambos do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de novembro de 2018.
7 - Para efeitos do disposto no número anterior, com exceção dos casos em que a indicação diga respeito apenas a permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada, é aplicável o regime excecional previsto no artigo 123.º, sendo a decisão final instruída com proposta fundamentada que explicite o interesse do Estado Português na concessão ou na manutenção do direito de residência”.
Ora, a alínea i) do nº 1 do artigo 77º da Lei nº 23/2007, de 04.07, estabelece como requisito para concessão da autorização de residência a “ausência de indicação no SIS”. Não obstante, a esse respeito, cumpre ter presente o estabelecido nos nºs 6 e 7 do mesmo artigo, concretamente:
“6 - Sempre que o requerente seja objeto de indicação de regresso ou de recusa de entrada e de permanência, emitida por um Estado membro da União Europeia ou onde vigore a Convenção de Aplicação, este deve ser previamente consultado em conformidade com o artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861 ou com o artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860, ambos do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de novembro de 2018.
7 - Para efeitos do disposto no número anterior, com exceção dos casos em que a indicação diga respeito apenas a permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada, é aplicável o regime excecional previsto no artigo 123.º, sendo a decisão final instruída com proposta fundamentada que explicite o interesse do Estado Português na concessão ou na manutenção do direito de residência.”
Em consonância com isso, o nº 7 do artigo 77º da Lei nº 23/2007, de 04.07, manda aplicar o procedimento excecional previsto no artigo 123º do mesmo diploma, exigindo que a decisão final seja “instruída com proposta fundamentada que explicite o interesse do Estado Português na concessão ou na manutenção do direito de residência.” O que se compreende, dado que, no final do dia, o Estado Português estaria a contrariar uma decisão já proferida pelas autoridades de outro Estado-membro.
Destarte, prevê o artigo 123º da Lei nº 23/2007, de 04.07, que:
“1 - Quando se verificarem situações extraordinárias a que não sejam aplicáveis as disposições previstas no artigo
122.º, bem como nos casos de autorização de residência por razões humanitárias ao abrigo da lei que regula o direito
de asilo, mediante proposta do conselho diretivo da AIMA, I. P., ou por iniciativa do membro do Governo responsável pela área das migrações pode, a título excecional, ser concedida autorização de residência temporária a cidadãos estrangeiros que não preencham os requisitos exigidos na presente lei:
a) Por razões de interesse nacional;
b) Por razões humanitárias;
c) Por razões de interesse público decorrentes do exercício de uma actividade relevante no domínio científico, cultural, desportivo, económico ou social.
2 - Consideram-se incluídas na previsão da alínea b) do número anterior as situações de crianças e jovens de nacionalidade estrangeira acolhidos em instituição pública, cooperativa, social ou privada com acordo de cooperação com o Estado, na sequência de um processo de promoção e proteção, nos termos da alínea k) do n.º 1 do artigo 58.º da Lei de Proteção de Crianças e Jovens em Perigo, aprovada em anexo à Lei n.º 147/99, de 1 de setembro.
3 - As decisões do membro do Governo responsável pela área das migrações sobre os pedidos de autorização de residência que sejam formulados ao abrigo do regime excecional previsto no presente artigo devem ser devidamente fundamentadas”.
Tendo em consideração que a AIMA não ponderou decisão positiva quanto ao Requerente, não havia lugar
a qualquer consulta prévia.
Com efeito, se em nenhum momento do procedimento administrativo for suscitada e concretamente ponderada a aplicação do regime excecional do artigo 123º da Lei nº 23/2007, não se impõe que a AIMA requisite informações suplementares a essa consulta liminar das bases de dados do SIS - daí a designação “suplementares”, no sentido de que vão além da indicação do sujeito na base de dados do SIS, no sentido de serem complementares a essa consulta direta do conjunto de dados que constam imediatamente do SIS (cf. artigo 3º, nºs 1 a 3, do Regulamento 2018/1861 e artigo 2º, nº 5, do Regulamento 2018/1860).
Tal significa que a consulta prévia de informações suplementares à indicação no SIS só ocorre se tiver lugar um procedimento administrativo oficioso de ponderação da concessão de autorização de residência nos termos do artigo 123º do REPSAE, o que pode, a nosso ver, surgir de forma puramente oficiosa no seguimento de proposta do conselho diretivo da AIMA, I. P., ou por iniciativa do membro do Governo responsável pela área das migrações; ou quando, no seguimento de um projeto de indeferimento por não se encontrarem preenchidas as condições gerais e especiais da concessão da autorização de residência, a AIMA ou tal membro do Governo entendam enquadrar oficiosamente as razões apresentadas pelos requerentes como sendo razões excecionais de interesse público ou humanitário. Portanto, embora nada na lei impeça que o requerente alegue factos concretos e apele à aplicação discricionária daquele regime excecional, a iniciativa daqueles entes administrativos é discricionária e a legitimidade
substantiva para fazer nascer tal procedimento ou subprocedimento compete-lhes exclusivamente (cf. artigos 13º, 56º, 58º, 60º, 121º, nº 2, e 125º do CPA e artigo 62º do Decreto-Regulamentar nº 84/2007, de 05.11).
Assim, se não for ponderada discricionariamente essa hipótese excepional, basta a constatação liminar da indicação do requerente na base de dados do SIS, sem que haja necessidade de aprofundar essa indicação por via das diligências complementares previstas no artigo 27º do Regulamento 2018/1861 e no artigo 9º do Regulamento 2018/1860 [cf., ainda, artigo 81º, nº 3, alínea a), da Lei nº 23/2007].
Em síntese, diante de uma indicação no SIS, só se o ente competente do Estado-Membro ponderar-tencionar oficiosamente conceder a autorização de residência temporária ao abrigo do artigo 123º da Lei nº 23/2007 é que deve previamente tramitar a consulta prevista no artigo 27º do Regulamento 2018/1861 e no artigo 9º do Regulamento 2018/1860. Não basta uma manifestação de interesse para vincular o Estado-Membro a consultar as informações suplementares do âmbito do SIS. De todo o modo, reitere-se, se se fizer aquela ponderação ao abrigo do mencionado regime excecional, estar-se-á a cumprir formalidades que tutelam outros interesses que não os direitos e interesses legalmente protegidos dos requerentes de autorização de residência, pelo que, mesmo que não proceda a tal consulta prévia, os requerentes não dispõem de legitimidade substantiva para impetrar, sem mais, o cumprimento de uma norma que não os inclui no âmbito da sua proteção.
Aqui chegados, aplicando tais considerandos ao caso concreto, diante dos factos dados como indiciariamente provados, verifica-se que a Requerida não realizou a consulta ao Estado-Membro autor da indicação no SIS com vista à obtenção de informações suplementares [cf. ponto 4. dos factos dados como indiciariamente provados]. Contudo, no caso vertente, não houve uma ponderação da concessão da autorização de residência ao abrigo do regime excecional previsto no artigo 123º da Lei nº 23/2007.
E, assim sendo, a tese apresentada pelo Requerente assenta numa interpretação que não está correta, e não se adequa, de modo, algum ao regime europeu e nacional aplicáveis, procurando forçar o pressuposto necessário à sua conclusão.
Nesta medida, e ainda que de modo perfunctório, afigura-se-nos que é patente que a decisão de
indeferimento não violou a suposta obrigação de consulta prévia ao Estado-membro que fez a indicação em SIS. Termos em que, e ainda de que modo perfuntório, improcedem os vícios epigrafados.
(…)”.
*
Do erro de julgamento de direito
A fundamentação supra transcrita e, em consequência, a decisão de não adopção da providência cautelar em causa por, alegadamente, se não verificarem os requisitos cumulativos do periculum in mora fumus e do boni iuris não pode proceder.
apreciemos.
As providências cautelares visam regular provisoriamente a situação em litígio até que seja definitivamente decidida na ação principal a contenda que opõe as partes, evitando o perigo da demora e a inutilidade da tutela do processo principal, de duração mais longa, dado implicar uma cognição plena apta à resolução definitiva de um litígio.
A sua adoção depende da verificação cumulativa dos requisitos do periculum in mora e da provável procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal, bem como da superioridade dos danos resultantes da sua concessão, relativamente aos que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências, conforme artigo 120.º do CPTA.
Há periculum in mora quando em um juízo de prognose e de grande probabilidade se verifique que a recusa da providência cautelar conduzirá, entretanto, a uma situação de facto consumado, isto é, se se tornar impossível a reintegração da situação conforme à legalidade (aquela que deveria existir se a conduta ilegal não tivesse ocorrido), ou se entretanto se produzirem prejuízos de difícil reparação para a pretensão/interesses do requerente cautelar a assegurar na acção principal - vide Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, anotação ao artigo 120.º in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, ult. ed.
A alegação e prova dos factos concretos configuradores dos prejuízos a acautelar, fundados e não meramente prováveis, constitui um ónus do requerente cautelar, não podendo o Tribunal substituir-se-lhe nesse encargo, cabendo-lhe enunciar e densificar factos concretos donde se infira, em termos de causalidade adequada, a verificação na sua esfera jurídica de danos difíceis de reparar ou irreparáveis (danos reais, diretos e imediatos, e não abstratos, eventuais ou hipotéticos), e prová-los ainda que indiciariamente, oferecendo prova sumária dos fundamentos em que sustenta a existência desse requisito - cfr. artigos 342.º, n.º 1, do Código Civil, 114.º, n.º 3, al. g) e 118.º do CPTA, 5.º, n.º 1, 365.º, n.º 1 do CPC; Acórdãos do STA de 14.03.2014, P. 1334/12.7BEPRT e do TCAN, de 28.01.2022, P. n.º 1146/21.7BEBRG.
Dessa forma pode o julgador ponderar e valorar todas as circunstâncias do caso em função da utilidade da sentença que relevem em sede do receio (fundado e objectivo) de lesão iminente, médio tempore, dos interesses do requerente a assegurar com o processo principal, convencendo-se que existe um fundado e actual periculum in mora se não decretar a providência. Assim se considerando “justificada” a cautela que é solicitada - cfr. Vieira de Andrade, in Justiça Administrativa ult. edição,
pp. 318.
Em suma, em sede do periculum in mora (…) as providências cautelares devem ser concedidas “sempre que os factos concretos alegados pelo requerente permitam perspetiva perspetivar uma situação de impossibilidade de restauração natural da sua esfera jurídica, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente.” “(…) por outro lado, (…) quando, mesmo que não seja de prever que a reintegração, no plano dos factos, da situação conforme à legalidade se tornará impossível pela mora do processo, os factos concretos alegados pelo requerente inspirem o fundado receio da produção de “prejuízos de difícil reparação” no caso de a providência ser recusada, seja porque a reintegração no plano dos factos se perspetiva difícil, seja porque pode haver prejuízos que, em qualquer caso, se produzirão ao longo do tempo e que a reintegração da legalidade não é capaz de reparar ou, pelo menos, de reparar integralmente”. - cfr. Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 5.ª edição, Almedina, 2021, fls. 1023 e ss.).
Por sua vez, o fumus boni iuris ou aparência do bom direito, na formulação legal de que “seja provável que a pretensão formulada ou a formular pelo requerente no processo principal venha a ser procedente” pressupõe um juízo positivo do julgador, ainda que perfunctório, sobre o bem fundado da alegação que o requerente pretende fazer valer no processo principal, ou seja, em regra, sobre a existência do direito ou da ilegalidade invocados - cfr. Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, Almedina 2014, p. 477; Vieira de Andrade, ob. cit., p. 321. - Impendendo sobre o requerente cautelar o ónus de fazer prova sobre o bem fundado da pretensão deduzida no processo principal.
A referência ao “fumus” “visa justamente exprimir que a convicção prima facie do fundamento substancial da pretensão é bastante e é adequada à decisão cautelar, ao contrário do que se exige na decisão dos processos principais” - cf. Vieira de Andrade in ob. cit, p. 321; Ac. do STA, de 30-11-2017, proc. nº 01197/17.
Como assinala a jurisprudência “na e para a integração do requisito ora sob análise entende-se como “«provável» … o que tem uma possibilidade forte de acontecer”, sendo que no domínio jurídico “isso
exige que algum dos vícios atribuídos (…) ao ato suspendendo se apresente já - na análise perfunctória típica deste género de processos - com a solidez bastante para que conjeturemos a existência de uma ilegalidade e a consequente supressão judicial do ato”. - cfr. Ac. do STA, de 30-11-2017, proc. nº 01197/17.
Tal juízo positivo de probabilidade será sempre esquemático, sumário e provisório, de acordo com a índole instrumental dos autos cautelares, sob pena de antecipação da decisão de fundo sobre o mérito da questão que apenas caberá tomar aquando da análise do processo principal.
Demonstrados estes requisitos e pressupondo que não se verifique o requisito negativo previsto no artigo 120.º do CPTA, respeitante à ponderação dos danos para os interesses do requerente e para o interesse público, deve a providência ser concedida.
Ora, neste contexto, importa aferir se a sentença recorrida julgou, com erro, o requisito do
fumus boni iuris.
*
Do fumus boni iuris
Como sustentando e, em síntese, o Tribunal a quo, face ao incumprimento da condição geral de concessão de autorização de residência temporária ínsita no artigo 77º, nº 1, alínea i) da Lei n.º 23/2007 (ausência de indicação SIS), julgou que a Entidade decisora estava legalmente vinculada a indeferir a pretensão do Recorrente, não sendo obrigatória a consulta prévia (de informações complementares) referida nos artigo 77.º, n.º 6, da Lei n.º 23/2007, 27.º do Regulamento (UE) n.º 2018/1861 e 9.º do Regulamentos (UE), n.º 2018/1860, antes se insere, de acordo com estes normativos e do artigo 77.º, nº 7, da Lei n.º 23/2007, num subprocedimento administrativo que visa exclusivamente garantir a aplicação das normas que regulam o Espaço Schengen, só se tornando obrigatória quando o Estado decisor pondere/tencione conceder autorização de residência, não obstante a indicação SIS, em sede do regime excepcional previsto no artigo 123.º da Lei n.º 23/2007.
Desde já diremos que assiste razão ao Recorrente, não podendo manter-se a sentença
recomida conforme já decidido em casos idênticos aos presentes autos, nos quais se concluiu
unanimemente pelo preenchimento do requisito do fumus boni iuris - cfr. Acórdãos proferidos pela ora Relatora, a 19.12.2025, no processo nº 333/25.3BEPNF, a 09.01.2026, nos processos nºs 384/25.8BEPNF.CN1. e 324/25.4BEPNF.CN1, a 06.02.2026, nos processos nºs 411/25.9BEPNF.CN1 e
397/25.0BEPNF.CN1, a 20.02.2026, nos processos nºs 466/25.6BEPNF.CN1 e 422/25.4BEPNF.CN1,entre
outros, proferidos pelos demais relatores da subsecção comum da secção administrativa deste TCA) -
posição que se mantém.
Sem prejuízo da incursão legislativa relevante para os autos, efetuada pela decisão recorrida, para a qual remetemos, transcreveremos os normativos mais relevantes.
Assim, atente-se ao disposto no art. 77.º da Lei n.º 23/2007 sobre as “Condições gerais de
concessão de autorização de residência temporária”:
“1 - Sem prejuízo das condições especiais aplicáveis, para a concessão da autorização de residência deve o requerente satisfazer os seguintes requisitos cumulativos:
a) Posse de visto de residência válido, concedido para uma das finalidades previstas na presente lei para a
concessão de autorização de residência, ou posse de visto para procura de trabalho;
b) Inexistência de qualquer facto que, se fosse conhecido pelas autoridades competentes, devesse obstar
à concessão do visto;
c) Presença em território português, sem prejuízo do disposto no n.º 6 do artigo 58.º;
d) Posse de meios de subsistência, tal como definidos pela portaria a que se refere a alínea d) do n.º 1 do
artigo 52.º;
e) Alojamento;
f) Inscrição na segurança social, sempre que aplicável;
g) Ausência de condenação por crime que em Portugal seja punível com pena privativa de liberdade de
duração superior a um ano;
h) Não se encontrar no período de interdição de entrada e de permanência em território nacional, subsequente a uma medida de afastamento;
i) Ausência de indicação no SIS;
j) Ausência de indicação no SII UCFE para efeitos de recusa de entrada e de permanência ou de regresso,
nos termos dos artigos 33.º e 33.º-A.
2 - Sem prejuízo das disposições especiais aplicáveis, pode ser recusada a concessão de autorização de
residência por razões de ordem pública, segurança pública ou saúde pública.
3 - Pode ser recusada a concessão ou a renovação de autorização de residência a nacionais de países terceiros, alvo de medidas restritivas da União Europeia.
(…)
6 - Sempre que o requerente seja objecto de indicação de regresso ou de recusa de entrada e de permanência, emitida por um Estado membro da União Europeia ou onde vigore a Convenção de Aplicação, este deve ser previamente consultado em conformidade com o artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861 ou com o artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860, ambos do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de Novembro de 2018.
7 - Para efeitos do disposto no número anterior, com excepção dos casos em que a indicação diga respeito apenas a permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada, é aplicável o regime excepcional previsto no artigo 123.º, sendo a decisão final instruída com proposta fundamentada que explicite o interesse do Estado Português na concessão ou na manutenção do direito de residência.”.
Ora, quanto ao fundamento do ato suspendendo (a indicação SIS) por interpretação efetuada pela Entidade requerida, provavelmente a contrario sensu da alínea i) do referenciado n.º 6 do artigo 77.º da lei 23/2007, a qualificação de tal indicação como requisito negativo cumulativo, para efeitos de indeferimento do pedido de autorização de residência em causa não se mostra correta.
Uma coisa é sustentar que a entidade competente deve, como regra geral, conceder
autorização de residência quando o requerente preencha todos os requisitos previstos nas alíneas
a) a j), aqui incluído sob a alínea i) (“Ausência de indicação no SIS”).
Outra, bem diversa, é tomar a “Indicação no Sistema de Informação Schengen (SIS)” de regresso ou de recusa de entrada e de permanência, como requisito negativo (cumulativo) para indeferir pedidos de autorização de residência.
Em lado nenhum da norma ou noutras se prevê a indicação SIS como requisito de indeferimento automático de autorizações de residência. Aliás, o n.º 7 da norma transcrita, estabelece casos em que pode ser concedida ou mantida autorização de residência, apesar da indicação do requerente no SIS, com aplicação do regime previsto no artigo 123.º.
Veja-se que o nº 6 do art. 77º exige que “sempre que o requerente seja objecto de indicação
de regresso ou de recusa de entrada e de permanência, (…), este deve ser previamente consultado
em conformidade com o artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861 ou com o artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860, ambos do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de Novembro de 2018.
Ora, esta obrigação de consulta resultaria totalmente inútil ou desprovida de sentido, se se entendesse que a AIMA se encontra, de princípio, vinculada a indeferir pedidos de autorização de residência temporária, quando o requerente seja objeto de indicação SIS, o que não resulta da lei nem se mostra razoável.
Sendo que, após tal consulta, a falta de resposta no prazo de 10 dias significa que o Estado-Membro autor da indicação não se opõe à concessão ou prorrogação do título de residência ou do visto de longa duração e “ao tomar a decisão pertinente, o Estado-Membro de concessão tem em conta os motivos da decisão do Estado-Membro autor da indicação e tem em consideração, em conformidade com o direito nacional, qualquer ameaça para a ordem pública que possa ser colocada pela presença nacional de país terceiro em questão no território dos Estados-Membros”.
Em suma, da interpretação conjugada dos nºs 1, 6 e 7 do artigo 77º da Lei 23/2007 e dos citados Regulamentos resulta que a indicação SIS não constitui um requisito ou fundamento suficiente, automático e vinculado de indeferimento de pedido de concessão de autorização de residência, impendendo sobre a Requerida, como melhor se verá, a obrigatoriedade de proceder à consulta prévia do Estado-membro que emitiu a indicação no Sistema de Informação Schengen.
Termos em que, diversamente do que o tribunal a quo entendeu, julgamos, em moldes de sumaria cognitio, que a AIMA, perante a mera indicação no Sistema de Informação Schengen, em nome do Autor, não podia indeferir automaticamente a requerida concessão de autorização de residência.
Ao fazê-lo viciou o ato de indeferimento, por erro nos pressupostos.
No que concerne ao segundo fundamento de impugnação do ato suspendendo, o mesmo, como já resulta do atrás exposto, procede, porquanto a consulta prévia do Estado-membro que emitiu a indicação pelo Estado que pondera conceder a autorização de residência, o qual dispõe de 10 dias para responder é, distintamente do que entendeu o TAF a quo sempre obrigatória.
Assim se retira da literalidade do art. 77.º, n.º 6, supra transcrito, quando dispõe que: “Sempre que o requerente seja objeto de indicação de regresso ou de recusa de entrada e de permanência, emitida por um Estado membro da União Europeia ou onde vigore a Convenção de Aplicação, este deve ser previamente consultado em conformidade com o artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861 ou com o artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860, ambos do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de novembro de 2018.”.
Os mencionados Regulamentos (UE) 2018/1861 e (UE) 2018/1860, estabelecem respectivamente:
- as condições e os procedimentos a aplicar à introdução e ao tratamento no SIS de indicações relativas a nacionais de países terceiros, bem como ao intercâmbio de informações suplementares e de dados suplementares para efeitos de recusa de entrada e de permanência no território dos Estados-Membros;
- as condições e os procedimentos a aplicar à introdução e ao tratamento de indicações sobre nacionais de países terceiros visados por decisões de regresso emitidas pelos Estados-Membros no Sistema de Informação de Schengen (SIS), estabelecido pelo Regulamento (UE) 2018/1861, bem como ao intercâmbio de informações suplementares sobre essas indicações
Os preceitos 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861 e 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860,
regulam o modo, termos/trâmites de realização da consulta em causa.
O artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860 prevê e regula as situações em que foi introduzida no SIS uma indicação para efeitos de regresso acompanhada de uma proibição de entrada, estabelecendo sob a epigrafe “Consulta prévia antes da concessão ou prorrogação de um título de residência ou de um visto de longa duração” que: “(…)
1. Sempre que um Estado-Membro ponderar conceder ou prorrogar um título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de país terceiro visado por uma indicação para efeitos de regresso introduzida por outro Estado-Membro, que seja acompanhada de uma proibição de entrada, os Estados-Membros em causa consultam-se reciprocamente, através do intercâmbio de informações suplementares, de acordo com as seguintes regras:
a) O Estado-Membro de concessão consulta o Estado-Membro autor da indicação antes de conceder ou
prorrogar o título de residência ou o visto de longa duração;
b) O Estado-Membro autor da indicação responde ao pedido de consulta no prazo de 10 dias de calendário;
c) A falta de resposta no prazo referido na alínea b) significa que o Estado-Membro autor da indicação não se opõe à concessão ou prorrogação do título de residência ou do visto de longa duração;
d) Ao tomar a decisão pertinente, o Estado-Membro de concessão tem em conta os motivos da decisão do Estado-Membro autor da indicação e tem em consideração, em conformidade com o direito nacional, qualquer ameaça para a ordem pública ou para a segurança pública que possa ser colocada pela presença do nacional de país terceiro em questão no território dos Estados-Membros;
e) O Estado-Membro de concessão notifica o Estado-Membro autor da indicação da sua decisão; e
f) Sempre que o Estado-Membro de concessão notificar o Estado-Membro autor da indicação da sua intenção de conceder ou prorrogar o título de residência ou o visto de longa duração ou da sua decisão nesse sentido, o Estado-Membro autor da indicação suprime a indicação para efeitos de regresso.
A decisão final de conceder ou não um título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de
país terceiro cabe ao Estado-Membro de concessão.
2. Sempre que um Estado-Membro ponderar conceder ou prorrogar um título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de país terceiro visado por uma indicação para efeitos de regresso introduzida por outro Estado- -Membro, que não seja acompanhada de uma proibição de entrada, o Estado-Membro de concessão informa sem demora o Estado-Membro autor da indicação de que tenciona conceder ou de que concedeu um título de residência ou um visto de longa duração. O Estado-Membro autor da indicação suprime sem demora a indicação para efeitos de regresso.”.
O artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861 também sob a epigrafe “Consulta prévia antes da concessão ou prorrogação de um título de residência ou de um visto de longa duração” prevê e regula as situações em que foi introduzida no SIS uma indicação para efeitos de recusa de entrada e de permanência, que: “(…)
Sempre que um Estado-Membro pondere conceder ou prorrogar um título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de país terceiro visado numa indicação para efeitos de recusa de entrada e de permanência introduzida por outro Estado-Membro, os Estados-Membros em causa consultam-se reciprocamente, através do intercâmbio de informações suplementares, de acordo com as seguintes regras:
a) O Estado-Membro de concessão consulta o Estado-Membro autor da indicação antes de conceder ou
prorrogar o título de residência ou o visto de longa duração;
b) O Estado-Membro autor da indicação responde ao pedido de consulta no prazo de 10 dias de calendário;
c) A falta de resposta dentro do prazo referido na alínea b) significa que o Estado-Membro autor da
indicação não se opõe à concessão ou prorrogação do título de residência ou do visto de longa duração;
d) Ao tomar a decisão pertinente, o Estado-Membro de concessão tem em conta os motivos da decisão do Estado-Membro autor da indicação e tem em consideração, em conformidade com o direito nacional, qualquer ameaça para a ordem pública ou para a segurança pública que possa ser colocada pela presença do nacional de país terceiro em questão no território dos Estados-Membros;
e) O Estado-Membro de concessão notifica o Estado-Membro autor da indicação da sua decisão; e
f) Sempre que o Estado-Membro de concessão notificar o Estado-Membro autor da indicação da sua intenção de conceder ou prorrogar o título de residência ou o visto de longa duração ou da sua decisão nesse sentido, o Estado-Membro autor da indicação suprime a indicação para efeitos de recusa de entrada e de permanência.
A decisão final de conceder ou não um título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de
país terceiro cabe ao Estado-Membro de concessão.”.
Assim, sempre que que estiver em curso procedimento administrativo com vista à concessão ou prorrogação de título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de país terceiro visado por uma indicação, no qual o requerente é objeto de indicação de regresso ou de recusa de entrada e de permanência, emitida por um Estado membro da União Europeia ou onde vigore a Convenção de Aplicação, o Estado-Membro da concessão, antes de decidir, deve consultar o Estado-Membro da indicação, o qual responde ao pedido de consulta no prazo de 10 dias de calendário, equivalendo a falta de resposta, dentro do prazo, a não oposição à concessão ou prorrogação do título de residência ou do visto de longa duração.
E só após a consulta do Estado membro da indicação é que o Estado-Membro de concessão proferirá a decisão final de conceder ou não um título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de país terceiro, a qual tem em conta os motivos da decisão do Estado-Membro autor da indicação e tem em consideração, em conformidade com o direito nacional, qualquer ameaça para a ordem pública ou para a segurança pública que possa ser colocada pela presença do nacional de país terceiro em questão no território dos Estados-Membros.
Não resulta, pois, de qualquer disposição dos Regulamentos que, a referida consulta só deva ocorrer quando a Administração antecipe uma decisão positiva, mas antes a obrigatoriedade dessa consulta sempre que a informação SIS tenha de ser ponderada no procedimento decisório, independentemente da natureza positiva ou negativa da intenção decisória.
O que bem se entende, uma vez que só a prévia consulta permitirá averiguar e conhecer a real natureza, dimensão e gravidade dos factos que originaram a indicação introduzida, com claro relevo para a aferição e ponderação pela AIMA do enquadramento jurídico da concreta situação do requerente, no sentido de configurar, ou não, a indicação SIS como o pressuposto “ausência de indicação…” previsto na al. i), do n.º 1, do art.º 77.º, da Lei n.º 23/2007 e, assim, para a tomada de decisão.
Neste âmbito, veja-se o ponto 2 do Regulamento (UE) 2018/1860 nos termos do qual: “Sempre que um Estado-Membro ponderar conceder ou prorrogar um título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de país terceiro visado por uma indicação para efeitos de regresso introduzida por outro Estado-Membro, que não seja acompanhada de uma proibição de entrada, o Estado-Membro de concessão informa sem demora o Estado-Membro autor da indicação de que tenciona conceder ou de que concedeu um título de residência ou um visto de longa duração. O Estado-Membro autor da indicação suprime sem demora a indicação para efeitos de regresso.”.
E em sentido idêntico, a alínea f) dos Regulamentos (UE) 2018/1860 e (UE) 2018/1860, que estabelece que “Sempre que o Estado-Membro de concessão notificar o Estado-Membro autor da indicação da sua intenção de conceder ou prorrogar o título de residência ou o visto de longa duração ou da sua decisão nesse sentido, o Estado-Membro autor da indicação suprime a indicação para efeitos de recusa de entrada e de permanência.”.
Assim, após a consulta e ponderação dos motivos da decisão do Estado-Membro autor da indicação, e apreciação, em conformidade com o direito nacional, de qualquer ameaça para a ordem pública ou para a segurança pública que possa ser surgir pela presença do nacional de país terceiro em questão, no território dos Estados-Membros, o Estado da concessão, caso tencione conceder ou já tenha concedido um título de residência ou um visto de longa duração, notifica o Estado da indicação para suprimir a indicação para efeitos de regresso, recusa de entrada e de permanência.
A importância e natureza obrigatória da consulta em causa encontra-se justificada, designadamente, nos Considerandos (16) do Regulamento (UE) 2018/1860 e (28) Regulamento (UE) 2018/1861, conforme segue:
“(16) O presente regulamento deverá estabelecer regras obrigatórias para a consulta entre as Estados-Membros a fim de evitar ou reconciliar instruções contraditórias. As consultas deverão ser realizadas quando os nacionais de países terceiros que possuam ou estiverem em vias de obter um título de residência ou um visto de longa duração válidos emitidos por um Estado-Membro forem visados por indicações para efeitos de regresso inseridas por outro Estado-Membro, em especial se a decisão de regresso for acompanhada de uma proibição de entrada, ou caso possam surgir situações contraditórias à entrada nos territórios dos Estados-Membros.”.
“(28) O presente regulamento deverá estabelecer regras obrigatórias para a consulta e notificação das autoridades nacionais no caso de um nacional de país terceiro ser detentor ou poder obter um título de residência ou um visto de longa duração válidos concedidos num Estado-Membro, e outro Estado-Membro tencionar introduzir ou já ter introduzido uma indicação para efeitos de recusa de entrada e de permanência relativa a esse nacional de país terceiro. Tais situações suscitam graves incertezas para os guardas de fronteira, as autoridades policiais e os serviços de imigração. Por conseguinte, é conveniente prever um prazo obrigatório para uma consulta rápida com um resultado definitivo, a fim de assegurar que os nacionais de países terceiros que têm o direito de residir legalmente no território dos Estados-Membros tenham o direito de aí entrar sem dificuldades e que os que não têm o direito de entrar sejam impedidos de o fazer.”.
Como bem refere o Ministério Público no parecer dos autos, os referidos Considerandos e também o (29) do Regulamento (UE) 2018/1861, visam garantir uma cooperação “efetiva e não meramente teórica” entre os Estados membros, assegurando “que (…) os dados SIS respeitam os princípios da atualidade, da proporcionalidade e da precisão.”.
Em suma, perante uma indicação no SIS, a consulta prévia é obrigatória, permitindo ao Estado da concessão saber o que originou essa indicação e a gravidade dos factos que a sustenta e a sua actualidade, salvaguardando o interesse público inerente a este subprocedimento de consulta e, reflexamente, os interesses do requerente (mormente, em ser suprimida a indicação SIS).
Deste modo, como sustenta o Recorrente, o Tribunal a quo errou, ao julgar que a Entidade requerida não violou a lei, viciando também o procedimento administrativo por preterição da formalidade legalmente exigível de realização da consulta ao Estado-Membro autor da indicação no SIS (ou por falta de défice instrutório), suscetível de alterar o sentido decisório.
Verifica-se, assim, o requisito do fumus boni iuris por ser provável a procedência da acção principal, com consequente anulação do acto administrativo suspendendo e condenação da Entidade Demandada a retomar o procedimento administrativo em causa.
Procede o erro de julgamento imputado à sentença.
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Atenta a natureza cumulativa dos pressupostos legais de adopção das providências cautelares, importa agora, em substituição, ponderar se se verifica, ou não, o requisito do periculum in mora e o requisito negativo previsto no n.º 2 do art. 120.º do CPTA, respeitante à ponderação, em termos de superioridade, dos danos aos interesses do Recorrente em relação aos danos para o interesse público.
Do periculum in mora
Nesta sede, o Recorrente alegou no requerimento cautelar que a não suspensão dos efeitos do acto suspendendo obsta a que permaneça em território nacional, ficando sujeito às consequências de não abandonar voluntariamente o território, designadamente, a detenção por força policial e a procedimento de expulsão, causando-lhe danos irrecuperáveis ou de difícil reparação, uma vez que a eventual saída forçada do país, antes da decisão final da acção principal, implicará, a ruptura com o percurso de vida pessoal, familiar e profissional, que construiu em Portugal, onde mantém residência fixa, a sua família, os seus amigos e actividade profissional com condições condignas, encontra-se inscrito na Segurança Social pagando as inerentes contribuições e cumpre regularmente as suas obrigações fiscais, acrescendo que o tempo decorrido e o modo como se ausentou para imigrar, o fará recair numa situação de fragilidade no seu país de origem, por falta de meios actuais de subsistência.
Em síntese, sustenta que a imediata execução do acto suspendendo, implicará, , entre o demais e desde logo, a perda imediata do posto de trabalho que actualmente exerce, a habitação onde reside, a rutura com o percurso de vida, pessoal e profissional, que tem vindo a construir em território português.
Pelo que se verifica o periculum in mora .
vejamos.
Resulta dos autos que juntamente com o acto de indeferimento de autorização de residência a AIMA notificou o Recorrente para abandonar voluntariamente o território nacional no prazo de 20 dias, sob cominação de “…ficar sujeito a detenção por permanência ilegal promovida pelas forças e serviços de segurança e à instauração do procedimento de afastamento coercivo previsto no artigo 146.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de Julho…”.
O artigo 146.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de Julho (na redação pela Lei n.º 41/2023, de 2 de Junho), prevê que a ilegalidade da permanência de um cidadão estrangeiro em território nacional pode originar a sua detenção em centro de instalação temporária, para posterior procedimento de afastamento coercivo (artigo 145.º e 149.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de Julho).
Ou seja, a Entidade Requerida notificou o Requerente da possibilidade de detenção como acto subsequente ao incumprimento do afastamento voluntário o qual é condição para a detenção com vista ao afastamento coercivo (artigos 138.º, n.º 2, 140.º, n.º 1, 142.º, n.º 1, alínea c) e 146.º, n.º 1 da Lei n.º 23/2007, de 04 de Julho).
Ora, atenta a relação causal entre o acto de indeferimento da autorização de residência e a possibilidade de detenção por órgão policial, após o prazo fixado para abandono voluntário, a possibilidade de ser detido num centro de instalação temporária, a qualquer momento, por uma força policial, e assim, ser privado de se movimentar em liberdade e segurança, terá muito provavelmente, de acordo com as regras do senso comum, consequências graves na esfera jurídica do Recorrente, designadamente a nível, psicológico, familiar e profissional.
Igualmente, o abandono voluntário do Recorrente ou expulsão coerciva pode, muito provavelmente, causar-lhe prejuízos de difícil reparação, uma vez que se mostra iminente a perda do trabalho que exercia à data dos factos e, assim, a perda ou restrição significativa das suas condições de sobrevivência, por falta do rendimento que usufruía enquanto trabalhador por conta de outrem, sendo plausível que, face ao tempo decorrido e ao modo como se ausentou do seu país de origem para imigrar, não terá de imediato condições para nele subsistir.
Deste modo, verifica-se o periculum in mora.
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Da ponderação dos interesses contrapostos - art. 120.º, n.º 2 do CPTA:
Ainda que os pressupostos previstos no nº 1 do artigo 120º do CPTA se mostrem verificados, as providências cautelares poderão ser recusadas, nos termos do nº 2 do preceito: “quando devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa.”.
Assim, a providência cautelar requerida deve ser recusada se os danos para o interesse público que resultariam da sua concessão forem superiores aos danos para os interesses que o Recorrente visa salvaguardar no processo principal. O que implica a formulação de um juízo de valor, fundado na comparação da situação do Requerente (dos danos aos seus interesses) com a situação dos demais titulares de interesses contrapostos (dos eventuais danos a esses interesses), segundo critérios de proporcionalidade.
Como refere VIEIRA DE ANDRADE "(...) não se trata aqui de ponderar o interesse público com o interesse privado, mesmo que muitas vezes o interesse do requerido seja o interesse público e o interesse do requerente seja o interesse privado: o que está aqui em conflito são os resultados ou os prejuízos que podem resultar para os interesses, da concessão ou da recusa da concessão, para todos os interesses envolvidos, sejam públicos, sejam privados. (...) o que está em causa não é ponderar valores ou interesses entre si, mas danos ou prejuízos e, portanto, os prejuízos reais, que numa prognose relativa ao tempo previsível de duração da medida, e tendo em conta as circunstâncias do caso concreto, resultariam da recusa ou da concessão (plena ou limitada) da providência cautelar." - in A Justiça Administrativa (Lições), 16.ª ed., Almedina, 2017, pág. 334-335.
Neste contexto, olhando às circunstâncias do caso concreto, não vislumbramos qualquer lesão do interesse público que deva prevalecer sobre os muitos prováveis prejuízos causados aos interesses do Requerente.
Vem alegado pela Requerida que i) o interesse público que aqui se patenteia deriva da Lei de entrada e permanência de estrangeiros em Portugal, cujo regime não pode ser defraudado pela utilização abusiva do mesmo por parte que vê negada a sua permanência em território nacional, sem preencher as condições legalmente exigidas pela Lei de Estrangeiros, e que vincula o ato objeto da presente providência,
sendo que a eventual concessão da requerida providência cautelar é fortemente lesiva do interesse público, em termos tais que impossibilita qualquer comparação com os danos que o requerente cautelar possa vir a sofrer, uma vez que a pretensão material em litigio é infundada e viola a lei; ii) se a execução do ato ora suspendo cria prejuízos irreparáveis ou danos não suscetíveis de reparação, os mesmos derivam da conduta do Requerente, não podendo ser assacados à Requerida, na medida em que se limitou a aplicar a lei, relacionando-se o interesse público com o princípio da legalidade, nos termos do qual a Administração está vinculada pelas normas que reconhecem direitos e tutelam interesses particulares e pelas que fixam o interesse público a prosseguir e as condutas a observar tendo em vista aquele objetivo (vinculação positiva); e que iii) os interesses do requerente não estão tutelados na Lei de Estrangeiros e/ou na CRP, não se vislumbrando qualquer violação dos princípios que regem a atividade administrativa, mas e somente, o estrito cumprimento dos princípios da legalidade, igualdade, proporcionalidade e boa-fé, bem como, das normas que regem os procedimentos administrativos.
Ora, de tais alegações resulta claramente que a Entidade Requerida faz corresponder os danos ao interesse público à violação do princípio da legalidade (da Lei de entrada e permanência de estrangeiros em Portugal), consubstanciada pela alegada ausência de aparência do direito invocado pelo Requerente.
Mas, como vimos, o que está em causa nesta sede, não é ponderar/comparar valores ou interesses entre si, mas antes entre os danos ou prejuízos reais que possam resultar para os interesses públicos e privados em presença.
Assim, impendia sobre a Entidade requerida a alegação de ocorrência de danos reais ao interesse público (distintos da mera violação de lei), o que não fez, nada alegando sobre qualquer indício de o Requerente ser um perigo para a ordem ou segurança públicas do Estado português ou de qualquer outro Estado-Membro, nem tal se deteta nos autos.
Donde, considerando as alegações das partes e a prova sumária junta aos autos, não se verifica qualquer perigo ou dano para o interesse público que prevaleça sobre os danos irreparáveis ou de difícil reparação aos interesses do Requerente/Recorrente identificados supra, em sede do periculum in mora.
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Pelo exposto, procede o recurso interposto, impondo-se, em substituição, julgar procedente
o presente processo cautelar e, em consequência, decretar a providência cautelar requerida.
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V - DECISÃO
Nestes termos, acordam os juízes da Subsecção Comum da Secção do Contencioso Administrativo deste Tribunal, em conceder provimento ao recurso, revogando a sentença recorrida e em julgar procedente o processo cautelar e, consequentemente, suspender a eficácia do acto administrativo identificado.
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Custas pela Recorrida nos termos do art.º 527º, n.ºs 1 e 2 do CPC.
Notifique-se.
Porto, 18 de Maio de 2026,
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Alexandra Alendouro (Relatora)
Celestina Caeiro Castanheira (1.ª Adjunta)
Ana Paula Martins (2.ª Adjunta)