| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
Relatório
O Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto [TAF], conhecendo do mérito desta acção administrativa especial [AAE], intentada por MJAAC... contra o demandado Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações [MOPTC], a demandada EP, SA [EP], e as contra-interessadas A... - Auto-Estradas de Portugal, SA, e L... - Auto-Estradas do Grande Porto, SA [A... e L...], proferiu acórdão – com data de 18.04.2012 – em que julgou a AAE como parcialmente procedente, e, nessa conformidade, «convidou as partes para, em 20 dias, acordarem a indemnização devida nos termos do artigo 45º, nº1, do CPTA», condenou o MOPTC e a EP «a pagar à autora a quantia de 3.962,24€ acrescida de juros, à taxa legal em vigor, desde a citação até integral pagamento», e absolveu as rés «dos demais pedidos formulados nos autos» - os pedidos formulados pela autora nesta AAE eram estes: 1) Declaração de nulidade do «[…] despacho do Secretário de Estado Adjunto e das Obras Públicas, de 22.12.2004, que declarou a utilidade pública da expropriação com carácter urgente dos prédios […] propriedade da autora, os quais foram tidos por necessários para a execução da obra constituída por via destinada ao transporte rodoviário denominada SCUT do Grande Porto, VRI, sublanço nó do Aeroporto/IP4- Nó do Aeroporto 2 […]»; 2) Declaração de nulidade «[…] do acto de expropriação das parcelas da autora […]»; 3) Condenação dos réus «[…] a entregar à autora o imóvel expropriado no estado em que se encontraria caso não tivesse lugar a expropriação […]»; 4) Condenação dos réus «[…] a pagar à autora a quantia de 5.557,99€ […]»; e a 5) Condenação dos réus a pagar à autora «[…] a quantia a relegar para execução de sentença, correspondente ao rendimento que a mesma deixou de retirar dos imóveis desde a data da posse administrativa até à entrega das mesmas […]».
Deste acórdão vêm discordar o Ministério da Economia e do Emprego [MEE], que sucedeu ao MOPTC, a EP, e as contra-interessadas AN... – Auto Estradas do Norte, SA, e A... Grande Porto – Auto-Estradas do Grande Porto, SA, anteriormente designadas, respectivamente, por A... e L....
O recorrente MEE conclui assim as suas alegações:
1- O presente recurso vem interposto do Acórdão do TAF, de 18.04.2012 [artigos 141º nº1 do CPTA, 680º, 682º e 684º do CPC] tendo por objecto o segmento decisório em que determinou:
a) Convidar as partes para, em 20 dias, acordarem a indemnização devida nos termos do artigo 45º do CPTA;
b) Condenar o MOPTC e a EP a pagar à autora a quantia de 3.962,24€ acrescida de juros, à taxa legal em vigor, desde a citação até integral pagamento;
2- No presente recurso suscitam-se as seguintes questões jurídicas:
A - Dos efeitos da nulidade da declaração de utilidade pública [DUP]
B - Do regime jurídico das custas processuais
3- Relativamente aos efeitos da nulidade da declaração de utilidade pública a nossa jurisprudência [AC STA de 21.02.2008, Rº805-A/03] tem entendido que, a sentença anulatória de um acto administrativo comporta 3 efeitos fundamentais: [1] um efeito constitutivo, que consiste na invalidação [anulação ou declaração de nulidade ou inexistência jurídica] do acto impugnado, erradicando-o da ordem jurídica; [2] um efeito conformativo, preclusivo ou inibitório, que impede a Administração de reeditar o acto com os vícios que fundamentaram a pronúncia anulatória; [3] e um efeito repristinatório ou reconstitutivo, que impõe à Administração o dever de reconstituir, na medida do possível, a «situação actual hipotética», ou seja, a situação que existiria se o acto ilegal não tivesse sido praticado, ou se o tivesse sido sem as ilegalidades de que padecia;
4- Nos termos do artigo 173º do CPTA, aplicável à concreta situação, e, de acordo com a orientação jurisprudencial do STA, na sequência da declaração de nulidade de um acto administrativo a Administração deve abster-se de praticar um novo acto inquinado do vício ou vícios que determinaram a invalidação do acto originário, e deve, por outro lado, praticar todos os actos jurídicos e operações materiais que forem necessários à reintegração da ordem jurídica, segundo o critério da reconstituição da situação actual hipotética, isto é, tem, por força do dever de acatamento da sentença, de eliminar da ordem jurídica os efeitos positivos ou negativos que o acto ilegal tenha produzido e de reconstituir, na medida do possível, a situação que neste momento existiria se o acto ilegal não tivesse sido praticado e se, portanto, o curso dos acontecimentos no tempo que mediou entre a prática do acto e o momento da execução se tivesse apoiado sobre uma base;
5- Mais considerou o STA que, na sequência da decisão anulatória, a Administração, através de um novo procedimento conducente à prolação de uma nova DUP, expurgado da ilegalidade formal que afectava o anterior despacho, reconstitui a situação actual hipotética, ou seja, aquela que presumivelmente existiria se o acto anteriormente invalidado tivesse sido praticado sem a ilegalidade que o afectava, assim repondo, com a sua actuação, a situação de legalidade procedimental anteriormente desrespeitada;
6- Na verdade, vedado que lhe estava o aproveitamento do acto anterior, declarado nulo, e que, em regra, não pode ser objecto de reforma ou sanação [artigo 137º do CPA], outra solução lhe não restava que não a da retoma do procedimento para prolação de uma nova DUP, com o prévio cumprimento das formalidades que antes indevidamente omitira;
7- Desta forma, a situação actual hipotética é reconstituída, pois que tudo se passa como se a primeira DUP [despacho julgado nulo] não tivesse sido emitida e o procedimento tivesse, com esse hiato temporal, decorrido e prosseguido com a observância da formalidade agora devidamente adoptada, e que confere inteira legalidade à declaração de expropriação da referida parcela de terreno;
8- Assim, porque a eficácia do caso julgado se limita aos vícios determinantes da anulação, a sua observância não impede a substituição do acto recorrido por um acto de idêntico conteúdo regulador da situação jurídica, se a substituição se fizer sem a repetição dos vícios determinantes da anulação;
9- Para se aferir da possibilidade ou não da renovação da «declaração de utilidade pública» da expropriação que foi objecto de declaração de nulidade, deverá ter-se em conta o tipo de vício gerador da nulidade do acto;
10- Com efeito, não sendo o vício gerador da nulidade um vício material de violação de lei, desvio de poder ou outro intrínseco ao acto, mas tratando-se apenas de um vício de forma, por preterição de formalidade essencial, o acto administrativo declarado nulo será renovável, uma vez que será possível praticar novo acto com o mesmo conteúdo, mas que não padeça do mesmo vício;
11- Acresce que, estamos perante um acto [DUP] que resulta do exercício de um poder discricionário quanto à oportunidade e quanto ao conteúdo [a declaração ou não da utilidade pública da expropriação de determinados bens] que foi declarado nulo por motivos formais, pelo que pode a Administração praticar um acto de igual conteúdo, mas não pode, por força da sentença, repetir a ilegalidade formal de que enfermava o primeiro acto;
12- E, a consistência do direito do particular não é prejudicada pela existência deste poder, uma vez que o exercício do poder administrativo não corresponde a um livre arbítrio, mas assenta em factos e valorações heteronomamente delimitados;
13- Podemos assim ter por assente que, a opção pela emissão de nova DUP sem o vício que inquinava a declarada nula, cumpre os deveres de natureza repristinatória que sobre a administração impendem por força da declaração de nulidade do acto de DUP;
14- Aliás, tal actuação encontra pleno acolhimento no disposto no artigo 173º, nº1, do CPTA, o qual efectua de forma bastante explícita a contraposição entre o poder de renovação e o dever de satisfação do efeito repristinatório do caso julgado e, bem assim, a possibilidade de o exercício daquele eximir a Administração do cumprimento deste. Determina tal preceito que, «sem prejuízo do eventual poder de praticar novo acto administrativo, no respeito pelos limites ditados pela autoridade do caso julgado, a anulação de um acto administrativo constitui a Administração no dever de reconstituir a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado, bem como de dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido com fundamento no acto entretanto anulado, por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter actuado»;
15- No acórdão recorrido [página 19] reconheceu-se e bem que, «Resulta dos autos, e do probatório, que sobre as parcelas expropriadas encontra-se construída e em funcionamento, desde 24 de Novembro de 2006, a auto-estrada SCUT Grande Porto-VRI [sublanço nó do aeroporto/IP4].
Tal circunstancialismo, a nosso ver, consubstancia uma situação de impossibilidade absoluta de satisfação dos interesses da autora, in casu, a devolução do imóvel expropriado no estado em que se encontraria caso não tivesse lugar a expropriação visada nos autos.
Não obstante, como já vimos, o acto impugnado é nulo, tal como são os demais actos consequentes e relacionados com ele, como é o caso do acto de expropriação das parcelas da autora [segundo acto impugnado].
Quer isto dizer que se não fora a situação de impossibilidade de proceder à devolução do imóvel expropriado no estado em que se encontraria caso não tivesse lugar a expropriação visada nos autos, a pretensão em análise deveria ser julgada procedente»;
16- No entanto, já não se concorda com a douta decisão no que concerne à aplicação do nº1 do artigo 45º do CPTA a operar nos presentes autos;
17- Como se decidiu no TCAN [acórdão de 26.03.2009, Rº1387/04.1BEBRG] em situação idêntica à dos presentes autos, a aplicação do nº1 do artigo 45º do CPTA, a operar nestes autos, não é a única forma de executar a sentença que declare a nulidade do acto já que pode sempre ser feita a desanexação da RAN e REN, e nessa sequência praticar-se um novo acto;
18- É que o acto cuja nulidade a sentença recorrida declarou é susceptível de ser renovado já que a nulidade não é intrínseca ao mesmo, mas antes uma nulidade de procedimento por falta da referida desanexação que pode ser suprida a qualquer momento. Pelo que não pode o tribunal nesta fase, reconhecer essa causa legítima de inexecução, já que a execução pode passar pela prática de um novo acto sem o vício declarado;
19- Pelo que, não se pode aplicar o artigo 45º, nº1, nesta fase, sob pena de se estar a impor uma execução num determinado sentido quando a intenção deste preceito é apenas evitar a prática de actos inúteis;
20- Por outro lado, também é discutível que, estando em causa um processo expropriativo em que decorre já um procedimento indemnizatório, se vá acordar nesta fase em montante indemnizatório independente da indemnização da expropriação, sem se delimitar o âmbito da indemnização a fixar neste processo;
21- Não é, pois, aqui aplicável o artigo 45º do CPTA que, por isso foi violado;
22- Nos termos do exposto, a douta decisão recorrida deve ser revogada, na parte em que convida as partes a acordarem, no prazo de 20 dias, no montante da indemnização a que a autora tem direito, por violação do nº1 do artigo 45º do CPTA que não deve ter aplicação na situação;
23- Considerou-se no acórdão recorrido que: «[…] está-se em crer que se justifica plenamente a condenação das demandadas, dado que se apurou que a autora suportou preparos com despesas no tocante à parcela 13.1, 13.2 e 14, no valor global de 3.962,24€, o que não aconteceria não fossem praticados os actos impugnados nos autos, pelo que tem direito a ser ressarcida de tal valor»;
24- Pelo que, em sede de decisão, no douto acórdão se entendeu: «Condenar o MOPTC e a EP, a pagar à autora a quantia de 3.962,24€, acrescida de juros, à taxa legal em vigor, desde a citação até integral pagamento»;
25- Em matéria de custas processuais, deverá aplicar-se o regime jurídico previsto no artigo 447º, nº1, do CPC e no RCP, aprovado pelo DL nº34/2008, de 26 de Fevereiro;
26- Inseridas nas custas processuais, as custas de parte integram as despesas que as partes se vêm compelidas a suportar com vista a haverem o benefício do impulso processual necessário ao natural desenvolvimento da lide e ao proferimento das decisões que à mesma caibam;
27- Estas custas de parte deverão no final do pleito, ser restituídos: pela parte que tenha decaído à parte que tenha tido ganho de causa, e que, para a ter, se tenha visto na necessidade de as suportar, significando isto que, desta forma as partes, na exacta proporção do seu vencimento, têm direito a ser compensadas [pela outra parte] das despesas suportadas;
28- De acordo com o disposto no artigo 447º do CPC a parte vencedora tem direito ao reembolso das custas de parte, para o que deverá proceder de acordo com o procedimento previsto no artigo 26º do RCP, através da interpelação para o pagamento das custas de parte;
29- O pagamento da quantia de 3.962,24€, acrescida de juros à taxa legal em vigor, desde a citação até integral pagamento a que foram condenados o MOPTC a EP, diz respeito a preparos com despesas de outros pleitos judiciais, nos quais a parte vencedora teve oportunidade de reclamar estas quantias relativas a preparos, à parte vencida, a título de custas de parte;
30- O ex-MOPTC não foi parte nesses pleitos, decorrendo daí que, por um lado não deve ser responsabilizado por custas no âmbito de processos, dos quais não foi parte, por outro lado, não tendo sido parte, desconhece se a parte vencedora reclamou ou não estas quantias, como podia ter feito, à parte vencida, a titulo de custas de parte;
31- Se não reclamou as referidas quantias, teve oportunidade de o fazer e o ónus de não o ter feito deve ser-lhe imputado;
32- Se reclamou as referidas quantias, a título de custas de parte, no respectivo processo, verifica-se com a condenação ao pagamento destas quantias neste processo que isso se traduz no recebimento das referidas quantias por duas vezes e consequentemente configura uma situação de enriquecimento sem causa;
33- De todo o regime jurídico das custas processuais se conclui que as custas de parte são apresentadas, reclamadas e recebidas no respectivo processo;
34- Nos termos do exposto, a douta decisão recorrida deve ser revogada, na parte em que condena o ex-MOPTC a EP a pagar à autora a quantia de 3.962,24€, acrescida de juros à taxa legal em vigor, desde a citação até integral pagamento, por violação dos artigos 447º do CPC e 25º e 26º do RCP.
Termina pedindo a revogação do acórdão recorrido, nas partes objecto de recurso.
A recorrente EP culmina assim as suas alegações:
1- A falta do parecer prévio favorável da comissão regional da reserva agrícola traduz-se no incumprimento de uma formalidade legal simples;
2- Não estamos perante uma formalidade essencial, já que o seu resultado acabou por se cumprir;
3- O parecer favorável da Comissão de Reserva Agrícola foi emanado em 16.06.2005, o que transforma a omissão numa mera irregularidade, sem qualquer repercussão na validade do acto administrativo em causa;
4- O sentido favorável do parecer demonstra que os pressupostos substantivos para a sua atribuição já se encontravam preenchidos na prática do acto administrativo;
5- A anulação do acto que declarou a utilidade pública da expropriação não vai ter um qualquer efeito útil, garantista ou outro, já que será emanado novo acto com o mesmo conteúdo do anterior;
6- A manutenção na ordem jurídica do acto antigo não se irá revelar prejudicial para a autora;
7- O prejuízo que para o expropriado advém da perda do bem, correspondente ao valor real e corrente do bem é integralmente ressarcido através da indemnização paga em processo de expropriação [artigo 23º do Código das Expropriações];
8- Essa indemnização compreende naturalmente os prejuízos correspondentes à não obtenção do rendimento do imóvel desde a data da posse administrativa;
9- Sendo no processo de expropriação que deve ser contabilizado o adiantamento a nível de custas que consistiu no pagamento dos preparos com a avaliação no montante de 3962,34€.
Termina pedindo a revogação do acórdão recorrido.
E as recorrentes A... concluem assim as suas alegações:
1- Vem o presente recurso interposto do, aliás, douto acórdão proferido, em 18.04.012, pelo TAF, o qual julgou a acção parcialmente procedente e, consequentemente, decidiu «1) Convidar as partes para, em 20 dias, acordarem a indemnização devida nos termos do artigo 45º, nº1, do CPTA; 2) Condenar o MOPTC e a EP, a pagar à autora a quantia de 3.962,24€, acrescida de juros, à taxa legal em vigor, desde a citação até integral pagamento; 3) Absolver as entidades demandadas dos demais pedidos formulados nos autos»;
2- Não intervindo as recorrentes na qualidade de rés, mas sim com o estatuto de contra-interessadas, não podem as mesmas ser condenadas, pelo que, quando o TAF, no ponto 1) da condenação proferida, se refere a «partes», não inclui as contra-interessadas, aqui recorrentes, mas apenas os réus MOPTC e EP;
3- No entanto, a legitimidade das recorrentes para a interposição de recurso encontra-se amplamente justificada, na medida em que foram directa e efectivamente prejudicadas pela decisão recorrida e poderão vir a ser afectadas pela decisão definitiva que venha a ser proferida nos autos, designadamente ao nível das relações internas com os demais intervenientes;
4- A autora sustentou a pretensa nulidade da DUP na violação do disposto nos diplomas que prevêem o regime da REN e o regime da RAN, concretamente, na circunstância de não ter ocorrido uma prévia desafectação/desanexação dos terrenos da RAN e da REN, nos termos que melhor exporemos e apreciaremos;
5- No que respeita ao regime da RAN, entendeu o TAF que os actos impugnados são nulos, porquanto o despacho impugnado se apoiava num parecer favorável, mas não prévio, da competente comissão regional, o mesmo é nulo por força do disposto nos artigos 9º, nº1, e 34º, do DL nº169/89, de 14 de Junho;
6- Sucede que, encontrando-se o traçado da via de comunicação em crise nos autos, já previsto no PDM de Matosinhos – atravessando zona RAN – e em sede de elaboração do mesmo, fora solicitado parecer do Conselho Nacional da Reserva Agrícola, deve, por maioria de razão, considerar-se suficiente, para os efeitos do artigo 9º do DL nº196/89, a pronúncia favorável do referido Conselho;
7- No que concerne ao regime da REN, entendeu o TAF que «a simples previsão na planta síntese do PDM de um corredor tracejado destinado a integrar a construção da VRI entre o IP4 e a IC 24, por si só, não basta para considerar a construção, nesse corredor, da questionada via rodoviária como acção já prevista ou autorizada à data da delimitação da REN»;
8- Sucede que não assiste razão ao TAF, porquanto à data da Resolução do Conselho de Ministros que procedeu à delimitação da REN do concelho de Matosinhos, o traçado da via de comunicação em crise nos autos já se encontrava previsto e autorizado, pelo que se dá por cumprida a solução prescrita no artigo 4º, nº2 a), e nº3, do DL 93/90 e consequentemente, por carecido de qualquer fundamento jurídico o pedido de nulidade formulado pela autora na petição inicial;
9- Sucede que, com a aplicação retroactiva do disposto no DL nº166/2008, de 22.08, a mera existência de uma DIA favorável ou condicionalmente favorável dispensa, portanto, a declaração formal do reconhecimento do interesse público realizada através de despacho conjunto – ver artigos 44º, nº1, e 21º, nº3, do referido diploma legal;
10- Em 12.01.2004, o Senhor Secretário de Estado do Ambiente emitiu Declaração de Impacte Ambiental [doravante DIA] favorável ao estudo prévio do projecto em causa nos presentes autos, de onde resulta que, mesmo que aqueles pareceres não tivessem sido proferidos, os mesmos já não seriam necessários, porquanto bastaria a existência de uma DIA favorável ou condicionalmente favorável – o que, no caso, se verificou;
11- Nesta medida, a DUP em crise nos autos não padece de qualquer nulidade face ao regime jurídico da REN aplicável;
12- Mesmo que não se corrobore o anterior entendimento – o que não se concede e apenas por dever de patrocínio se equaciona – não deve proceder a pretensão impugnatória, por respeito ao princípio geral de direito do aproveitamento dos actos administrativos, «corolário do princípio da economia dos actos públicos, refracção do princípio geral de direito que se exprime pela fórmula utile per inutile non vitiatur, servindo o interesse de que não devem ser tomadas decisões sem alcance real para o impugnante, porque a economia de meios é, também em si, um valor jurídico, correspondendo a uma das dimensões indispensáveis do interesse público» o qual valerá tanto para os casos de o acto «a aproveitar» ser anulável, como para aqueles em que o acto se mostre ferido de «nulidade»;
13- No caso, encontram-se reunidas todas as condições que permitem o recurso ao princípio do aproveitamento dos actos administrativos, termos pelos quais apenas deverá ser reconhecida à autora, aqui recorrida, a indemnização já arbitrada em sede de processo expropriativo, e, entretanto, colocada à sua disposição;
14- Sem conceder, sempre se verificaria a impossibilidade material e absoluta de execução da nulidade do acto ora posto em crise por existir causa legítima da sua inexecução, o que para todos os devidos efeitos legais, expressamente, se invoca.
Terminam pedindo a revogação do acórdão recorrido.
A recorrida M.... contra-alegou, concluindo assim:
1- Por despacho do Secretário de Estado das Obras Públicas, foi declarada a utilidade pública, com carácter urgente, da expropriação das parcelas 6, 12, 13.1., 13.2, 14 necessária à execução da obra SCUT Grande Porto - Sublanço Nó do Aeroporto;
2- As expropriações seguiram a via litigiosa, não tendo sido levantado, no âmbito dos processos judiciais de expropriação, qualquer valor indemnizatório;
3- As parcelas estão classificadas pelo PDM de Matosinhos como solo RAN [Reserva Agrícola Nacional] e REN [Reserva Ecológica Nacional];
4- O acto de «declaração de utilidade pública» das parcelas identificadas não foi precedido de parecer favorável da comissão regional da reserva agrícola, nem da delegação regional do ministério do ambiente;
5- Não tendo o acto de declaração de utilidade pública da expropriação das parcelas sido precedido de parecer favorável da comissão regional da RAN e da delegação regional da REN é o mesmo nulo;
6- A atribuição de quaisquer efeitos jurídicos a actos nulos representaria um entorse intolerável à estrutura normativa do Estado de Direito;
7- O aproveitamento de actos nulos, que se rejeita, só seria de considerar quando a invalidade decorra de vícios estritamente formais ou procedimentais. A não emissão dos pareceres em tempo oportuno não implica somente a invalidade de declaração de utilidade pública por vício de forma mas a sua nulidade por vício de legalidade material: violação de lei, por falta de pressuposto legal. É o caso;
8- Sendo declarado nulo o acto de declaração de utilidade pública da expropriação das parcelas em causa ficam sem suporte legal os actos subsequentes a esta: posse administrativa, adjudicação da propriedade, tudo se passando como se aquele acto não tivesse tido lugar;
9- Acrescente-se, e ao contrário do que pretende a contra-interessada «A...», ser inequívoco que os prédios da autora, à data da DUP, estavam classificados pelo PDM de Matosinhos como solos RAN e REN;
10- Por outro lado, não cabe chamar à colação o DL 166/2008, porquanto esta norma é posterior à data da publicação em Diário da República da declaração de utilidade pública da expropriação dos prédios da autora [25.01.2005] pelo que aquele diploma só dispõe para o futuro, não tendo aplicação retroactiva [artigo 12º, nº1, do CC], ou seja, entrou em vigor a 21.09.2008, só tendo aplicação aos factos e/ou actos verificados posteriores a esta data, como é pacificamente entendido, a lei aplicável à expropriação é a vigente à data da sua publicação, 25.01.2005;
11- A delimitação da REN do concelho de Matosinhos ocorreu posteriormente à ratificação do PDM, por via Resolução do Concelho de Ministros nº196/97;
12- A simples previsão na planta de síntese do PDM de um corredor tracejado à mão destinado a integrar a construção da VRI entre o IP4 e o IC24, por si só, não basta para considerar a construção, nesse corredor, da questionada via rodoviária, como acção já prevista ou autorizada à data da delimitação da REN;
13- A exclusão da proibição da construção de vias de comunicação em áreas da RAN e REN exige que a autoridade administrativa tenha já, de forma inequívoca e expressa, tomada posição quanto à respectiva concretização, definindo-lhe as características, designadamente quanto ao seu traçado e largura. O que não ficou provado, tal como nada se provou no que respeita ao facto de se saber se o traçado da via visada nos autos é inteiramente coincidente com o corredor assinalado na planta de síntese do PDM de Matosinhos;
14- A que acresce ser a declaração de utilidade pública da expropriação dos prédios da autora destinada à construção do Sublanço Nó do Aeroporto - IP4 - Nó do Aeroporto, ou seja, não da VRI propriamente dita mas de uma outra obra: o nó de acesso ao aeroporto àquela via; razão por que, se outras não houvessem, os prédios da autora nunca deixaram de ser solos RAN e REN, como ficou demonstrado nos autos. Demonstrado ficou que a carta da REN do concelho de Matosinhos é 5 anos posterior à aprovação e entrada em vigor do PDM de Matosinhos. Por tudo o exposto, nunca seria aplicável ao caso o disposto no artigo 4º, nº2 a), do DL nº93/90 [redacção do DL nº213/92, de 12.10];
15- O nó do aeroporto, onde se integram os prédios da autora encontra-se concluído e em funcionamento há cerca de 6 anos. A reposição da legalidade com a restituição dos imóveis à autora perspectiva-se senão numa situação de impossibilidade pelo menos uma situação produtora dum excepcional prejuízo para o interesse público, o que determina a modificação objectiva da instância nos termos do nº1 do artigo 45º do CPTA aplicável ex vi artigo 49º do mesmo código;
16- Devem assim os réus ser condenados pagar à autora a quantia de 3.962,00€ e respectivos juros.
Termina pedindo a manutenção do acórdão recorrido.
O Ministério Público não se pronunciou [artigo 146º, nº1, do CPTA].
De Facto
São os seguintes os factos que o TAF do Porto deu como pertinentes e provados no acórdão recorrido:
1- No uso de competência delegada por despacho do Senhor Ministro das Obras Públicas Transportes e Comunicações [nº2263512004, publicado no DR, II série, 260, de 5.11.2005], o Senhor Secretário de Estado Adjunto e das Obras Públicas, por despacho de 02.12.2004 [publicado no DR II Série de 25.01.2005], declarou a utilidade pública da expropriação com carácter urgente de, entre outros, os prédios infra identificados, propriedade da autora, os quais foram tidos por necessárias para a execução da obra constituída por via destinada ao transporte rodoviário denominada SCUT do Grande Porto - VRI - Sublanço nó do Aeroporto - lP4 - Nó do Aeroporto;
2- Os prédios de que a autora era dona são os seguintes:
a) Parcela 13.1 e 13.2 com a área total de 8.258 m2 a confrontar a norte com caminho, sul com parte restante do prédio, nascente com caminho e poente com parte restante do prédio, a destacar do imóvel com maiores dimensões e inscrito na matriz sob o artigo 3…°, da freguesia de Santa Cruz do Bispo, Matosinhos;
b) Parcela 14, com a área 7.462 m2, a confrontar a norte com PASS..., sul com caminho, nascente com MASS... e poente com PASS..., inscrito na matriz rústica sob o artigo 1…º, da freguesia de Moreira, Maia;
c) Parcela 12, com a área de 15.268m2, a confrontar a norte com PASS..., sul com MAR..., nascente com PASS... e poente com IEP, LRM... e MAR..., descrito na Conservatória do Registo Predial com a ficha nº765, freguesia de Santa Cruz o Bispo, Matosinhos;
d) Parcela 6, com a área de 776 m2, a confrontar a norte com MCASM..., sul com Rua da Aldeia de Baixo, nascente e poente com parte restante do prédio, inscrito na matriz sob o artigo 411º, da freguesia de Santa Cruz do Bispo, Matosinhos;
3- A beneficiária da expropriação, a aqui ré Estradas de Portugal, tomou posse administrativa das parcelas em causa e a quem já lhe foi adjudicada a propriedade das mesmas;
4- O PDM de Matosinhos foi ratificado pelo Despacho nº92/92 do Ministério do Planeamento e da Administração do Território, de 14.08.1992 [DR II, nº203, publicado no DR II Série, de 17.11.1992], objecto de alteração pela Resolução do Conselho de Ministros 10/2002, de 15 de Janeiro;
5- Em 12.01.2004, o Secretário de Estado do Ambiente emitiu Declaração de Impacte Ambiental favorável ao Estudo Prévio em causa nos presentes autos;
6- Os processos de expropriação seguiram todos a via litigiosa;
7- Não tendo a autora procedido ao levantamento de qualquer verba;
8- De acordo com o Plano Director Municipal [PDM] de Matosinhos [publicado no DR II Série, de 17.11.1992], os prédios da autora e/ou as parcelas expropriadas e acima identificadas estão classificadas como solo RAN e/ou REN do seguinte modo:
a) Parcela 12: parte do solo é RAN [Reserva Agrícola Nacional] e parte do solo é REN [Reserva Ecológica Nacional];
b) Parcela 13.1 e 13.2. parte solo RAN e parte REN;
c) Parcela 14: solo REN;
d) Parcela 6: parte do solo, ou seja, 576 m2 é RAN e REN;
9- As propostas de desafectação da RAN e de desanexação da REN das áreas em que se integram as parcelas da autora foram apresentadas em Fevereiro de 2005;
10- A acção de declaração de utilidade pública da expropriação das parcelas 12, 13.1, 13.2 e 6 não foi precedido de parecer favorável da comissão regional da reserva agrícola;
11- O projecto da obra SCUT - VRI - Nó do Aeroporto foi sujeito a um procedimento de avaliação de impacte ambiental, tendo início em 26.05.2003 e conclusão em 12.01.2004, tendo sido exarada uma declaração de impacte ambiental condicionada;
12- A autora, no tocante à parcela 13.1 e 13.2, suportou preparo para despesas no valor de 1.962,24€;
13- A autora, no tocante à parcela 14, suportou preparo para despesas no valor de 2.000,00€;
14- Sobre as parcelas expropriadas encontra-se construída e em funcionamento, desde 24.11.2006, a auto-estrada SCUT Grande Porto-VRI [sublanço nó do aeroporto/IP4];
15- Em 16.06.2005, a Comissão Regional de Reserva Agrícola deliberou conceder «[…] nos termos da alínea d) do nº2 do artigo 9º do DL nº196/89 parecer favorável à utilização de 311.010,44 m2 de solo agrícola para construção da VRI - Lanço Nó do Aeroporto/IP4 [lote 3]» [conforme emerge da análise de folhas 181 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido];
16- Dá-se por reproduzido o teor dos documentos que integram os autos.
Nada mais foi dado como pertinente e provado.
De Direito
I. Cumpre apreciar as questões suscitadas pelos recorrentes, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para o efeito, pela lei processual aplicável - ver artigos 5º nº3, 608º nº2, 635º nº3 e nº4, e 639º, todos do CPC [aplicáveis ex vi artigos 5º nº1, e 7º nº1, da Lei nº41/2013, de 26 de Junho, e 140º do CPTA], e ainda artigo 149º do CPTA.
II. O acórdão recorrido considerou que os actos impugnados eram nulos, nos termos dos artigos 34º do DL nº196/89, de 14.06, e 15º do DL nº93/90, de 19.03 [procedência dos pedidos 1 e 2], e que, por via disso, deveria ser entregue à autora o imóvel expropriado no estado em que ele se encontraria caso não tivesse tido lugar a expropriação [procedência do pedido 3]. Porém, considerando que à satisfação deste pedido da autora obstava uma situação de impossibilidade absoluta, que decorria do funcionamento, desde 24.11.2006, do sublanço de auto-estrada que justificou a expropriação, o TAF «julgou improcedente a sua pretensão», e, ao abrigo do artigo 45º, nº1, do CPTA, «convidou as partes a acordarem, em 20 dias, no montante da indemnização devida».
Relativamente aos outros pedidos, o acórdão recorrido condenou os dois réus a pagar à autora 3.962,24€ referente a «preparos para despesas», quantia esta acrescida de «juros de mora», à taxa legal, vencidos e vincendos desde a citação até integral pagamento [procedência parcial do pedido 4], e absolveu as entidades demandadas do «demais pedido» [restante parte do pedido 4 e pedido 5].
As recorrentes A... apontam erro de julgamento de direito ao acórdão recorrido no tocante à apreciação e à procedência das ilegalidades indutoras de nulidade [violação dos regimes RAN e REN]. Além disso, sublinham que, enquanto «contra-interessadas», não estarão abrangidas pelo convite feito às «partes», no âmbito da decisão recorrida, para «acordarem na indemnização devida nos termos do artigo 45º, nº1, do CPTA».
O recorrente MEE aponta erro de julgamento de direito ao acórdão do TAF quanto ao convite formulado nos termos do artigo 45º, nº1, do CPTA, porquanto entende que não estão preenchidos, no caso, os pressupostos para o mesmo, e ainda quanto à sua condenação no pagamento, com juros de mora, de quantia referente a «preparos para despesas», uma vez que essas «despesas» deverão, antes, ser reclamadas da parte vencida, no processo a que disserem respeito, a título de «custas de parte».
Por fim, a recorrente EP aponta erro de julgamento de direito ao acórdão recorrido ao defender que, face ao «parecer favorável» emitido pela «Comissão Regional de Reserva Agrícola» em 16.06.2005, deverá ser considerada sanada a falta do respectivo «parecer prévio», e aproveitados os actos impugnados. Além disso, reitera o entendimento do MEE quanto à condenação no pagamento dos «preparos para despesas».
Sublinhamos que o julgamento de facto, realizado pela primeira instância, não é impugnado pelos ora recorrentes, que se conformam, assim, com a sua genuinidade, fidelidade, e suficiência.
Estão delineados, pois, os objectos dos três recursos jurisdicionais, que de imediato passaremos a conhecer.
III. O tribunal a quo entendeu que o acto de «declaração de utilidade pública» da expropriação em causa, emitido a 02.12.2004, e o consequente acto de expropriação das parcelas dominiais da autora, eram nulos por força dos artigos 34º do regime jurídico RAN então vigente [regime da «Reserva Agrícola Nacional» consagrado no DL 196/89, de 14.06, alterado em 1992 e em 1995, e revogado a partir de 10.04.2009 pelo DL nº73/2009, de 31.03], e 15º do regime jurídico REN também nessa altura em vigor [regime jurídico da «Reserva Ecológica Nacional» consagrado no DL nº93/90, de 19.03, alterado nos anos de 1990, 1992, 1995, 2002, e 2006, e que foi revogado a partir de 21.09.2008 pelo DL nº166/2008, de 22.08].
O fundamento dessa nulidade é, segundo decidiu o TAF, a violação do artigo 9º, nº1, do regime jurídico RAN, que obrigava à obtenção de «prévio parecer favorável» da respectiva «comissão regional de reserva agrícola», e a violação do artigo 4º, nº1 e nº2, do regime jurídico REN, que obrigava, neste caso, à obtenção de «parecer favorável» da respectiva «delegação regional do Ministério do Ambiente e Recursos Naturais».
A este julgamento de direito apenas se opõem, tal como deixamos dito, as recorrentes A....
Para estas, deverá ser considerado como suficiente, para o cumprimento da obrigação da obtenção do «prévio parecer favorável» da «comissão regional de reserva agrícola», o facto do traçado da via de comunicação em causa já estar previsto no «PDM de Matosinhos», e, em sede de elaboração deste último, ter sido ouvido o «Conselho Nacional da Reserva Agrícola».
E deduzem um argumento muito semelhante em favor do cumprimento da obrigação de obtenção do «parecer favorável» da delegação regional do Ministério do Ambiente e Recursos Naturais, porquanto alegam que à data da «Resolução do Conselho Ministros» que procedeu à delimitação das zonas REN do concelho de Matosinhos o traçado da dita via de comunicação já se encontrava previsto e autorizado.
Aduzem que por aplicação retroactiva do disposto nos artigos 21º, nº3, e 44º, nº1, do DL nº166/2008, de 22.08, diploma que revogou o regime jurídico da REN atendido no acórdão recorrido, a Declaração de Impacte Ambiental [DIA] que foi emitida pelo Secretário de Estado do Ambiente a 12.01.2004 [ponto 5 do provado], em sentido favorável ao estudo prévio do projecto em causa, retira utilidade e necessidade ao reclamado «parecer favorável» da delegação regional do Ministério do Ambiente e Recursos Naturais.
Defendem tais recorrentes, por fim, que enquanto «contra-interessadas» na AAE não estarão incluídas no «convite» formulado no acórdão recorrido nos termos do artigo 45º, nº1, do CPTA, que apenas incluirá «as partes», ou seja, a autora e os réus MEE e EP.
Cremos bem que, apesar da assertiva e contundente argumentação, não lhes assiste razão.
Desde logo, e começando pela parte final da síntese que deixamos feita, decorre do artigo 57º do CPTA que «para além da entidade autora» da decisão administrativa impugnada, são «obrigatoriamente demandados os contra-interessados a quem o provimento do processo impugnatório possa directamente prejudicar ou que tenham legítimo interesse na manutenção do acto impugnado e possam ser identificados em função da relação material controvertida ou dos documentos contidos no processo administrativo».
É patente, pois, como aliás concorda a doutrina, que entre a entidade ou entidades rés e os contra-interessados demandados existe «litisconsórcio necessário passivo», porque a demanda destes últimos é necessária para que a decisão final a obter «produza o seu efeito útil normal» [ver artigo 33º, nº2, do actual CPC; e, a respeito, ver Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3ª edição, páginas 383 a 385].
Assim, temos por certo que a figura e posição das «contra-interessadas» e ora recorrentes se mostra indissociável, pelo menos em termos processuais, da figura das entidades rés, MEE e EP, sendo todas elas englobadas no conceito de «parte passiva» desta AAE. De tal modo que não há razão válida para as excluir do convite formulado às «partes» na decisão judicial recorrida.
Adiante.
As partes do acórdão recorrido relativas aos erros de julgamento que são invocados pelas A... são as seguintes:
[…]
As demandadas discordam, alegando, para tanto, que, brevitatis causae, estando o traçado da via já considerado como rede viária fundamental prevista no PDM de Matosinhos, atravessando zona RAN, haverá que considerar suficiente para efeitos do artigo 9º a pronúncia favorável do Conselho de Reserva Agrícola emitida naquela sede.
[…]
Importa que se comece por sublinhar que a tese defendida pelas demandadas se revela totalmente incompatível com a aquisição processual de que, em 16.06.2005, a Comissão Regional de Reserva Agrícola deliberou conceder «[…] nos termos da alínea d) do nº2 do artigo 9º do DL nº196/89 parecer favorável à utilização de 311.010,44 m2 de solo agrícola para construção da VRI - Lanço Nó do Aeroporto/IP4 [lote 3]» [ver pontos 15 do probatório].
De facto, em termos de economia de entendimento, não é harmonizável a alegação de que se mostra suficiente, para efeitos do artigo 9º do DL nº196/89, a eventual pronúncia emitida pelo Conselho de Reserva Agrícola em sede do processo de elaboração do PDM de Matosinhos [ratificado no ano de 1992] com a demonstração de que as demandadas optaram, ainda que de forma tardia, por solicitar à Comissão de Reserva Agrícola a emissão de parecer favorável à utilização de 311.010,44 m2 de solo agrícola para construção da VRI - Lanço Nó do Aeroporto/IP4 [lote 3], o que veio a acontecer no dia 16.06.2005, pelo que o julgamento que se segue atenderá, fundamentalmente, e como não podia deixar de ser, à realidade efectivamente apurada nos autos em detrimento da alegação [contraditória] sustentada este propósito.
[…]
Para concluir que a execução da via rodoviária em causa se enquadra nesta excepção à proibição de construção na área da REN [Nota do Relator: o acórdão recorrido refere-se, aqui, à excepção prevista no artigo 4º, nº2 alínea a), do DL nº93/90, de 19.03, na redacção dada pelo DL nº213/92, de 12.10], alegam as demandadas que já constava no PDM de Matosinhos uma linha [corredor tracejado] que previa a construção da VRI entre o IP4 e o IC24, e que a aprovação do referido PDM foi feita antes da delimitação da REN, aprovada pela Resolução nº196/97, de 05.11.1997.
Pelo que, segundo defendem, a execução da via rodoviária aqui em causa, aprovada pelo acto impugnado, corresponde a uma acção já prevista, para efeitos da excepção consagrada na alínea c) do artigo 4º do DL nº93/90.
[…]
A delimitação das áreas da REN do Concelho de Matosinhos foi aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros nº196/97, de 05.11.1997 [publicada no DR, nº256, Série I, Parte B, de 05.11.1997], e o PDM de Matosinhos foi ratificado pelo Despacho nº92/92 do Ministro do Planeamento e da Administração do Território, publicado em 17.11.92 - [ver ponto 4 do probatório].
Assim, como defendem as demandadas, a delimitação da REN do concelho de Matosinhos ocorreu posteriormente à ratificação do PDM, por via da indicada Resolução do Conselho de Ministros nº196/97.
Todavia, a simples previsão na planta síntese do PDM de um corredor tracejado destinado a integrar a construção da VRI entre o IP4 e a IC24, por si só, não basta para considerar a construção, nesse corredor, da questionada via rodoviária como acção já prevista ou autorizada à data da delimitação da REN.
Na verdade, a exclusão da proibição da construção de vias de comunicação em áreas da REN não é justificável perante situações em que a realização da acção não ultrapassou o incipiente acto de demarcar um corredor na planta síntese do PDM, antes exigindo que a autoridade administrativa tenha já, de forma inequívoca e expressa, tomado posição quanto à respectiva concretização, definindo-lhe as características, designadamente quanto ao seu traçado e largura.
Ora, nada disso se mostra minimamente adquirido nos presentes autos.
O mesmo se pode dizer no tocante ao facto de se saber se o traçado da via visada nos autos é inteiramente coincidente com o corredor assinalado na planta síntese do PDM de Matosinhos.
O que mais afasta a possibilidade, defendida nos autos, de a execução daquele projecto ser havida, pela mera previsão no PDM do referido espaço corredor, como acção já prevista, para efeitos da indicada excepção à proibição de construção.
[…]
As recorrentes não discordam da correcção do quadro normativo aplicado pelo TAF ao litígio impugnativo que lhe foi proposto, apenas esgrimem contra a solução encontrada as ditas razões colaterais.
Razões cuja pertinência foi, como cremos, suficientemente neutralizada no acórdão recorrido.
O respeito pela organização do território nacional e pelo destino finalístico que lhe é reservado por lei, emerge da própria Lei Fundamental, pois estão em causa valores e interesses que pertencem ao todo nacional, que têm a ver com todo o povo [a título de exemplo, artigos 65º, 66º, e 165º, nº1 alínea z), da CRP]. Não admira, assim, que o legislador ordinário consagre um regime muito exigente de desanexação dos solos RAN e REN, e sancione com a nulidade o desrespeito por formalidades que, sendo-o, visam salvaguardar esse interesse de todos.
Daí que se imponha ao intérprete e aplicador da lei um grande cuidado na ratificação de condutas que, não cumprindo propriamente aquilo que manda a lei, pretendem dar-lhe, mesmo assim, satisfação.
Parece-nos correcto dizer-se, pois, como se diz no acórdão recorrido, que o facto do traçado da via de comunicação em causa já estar previsto no PDM de Matosinhos, desde 1992, não ultrapassa o patamar próprio do acto preventivo, do «incipiente acto de demarcar um corredor na planta síntese do PDM» para ser tido em conta no futuro, nomeadamente na altura de demarcar ou alterar as «zonas RAN e REN», não deixando de exigir que a autoridade administrativa competente tome posição, de forma inequívoca e expressa, no momento legal oportuno, quanto à sua respectiva «concretização», designadamente quanto ao seu traçado e à sua largura.
É que, muito embora estejam em causa valores e interesses de todos, é certo que também estão em causa direitos subjectivos de particulares, donos de terrenos, que devem saber com o que podem contar, e sentir segurança e certeza na actuação pública.
No que concerne ao parecer da comissão regional da reserva agrícola foi, aliás, a própria entidade pública que sentiu essa necessidade de o obter, não obstante ter passado já o momento oportuno exigido por lei para o efeito, pois que, como bem sublinha o acórdão recorrido, é necessário que se trate de um parecer «prévio».
Tudo ponderado, tendo por base o julgamento de direito realizado a este respeito pela primeira instância, e as pertinentes razões das recorrentes, temos como certo que a intervenção do Conselho Nacional da Reserva Agrícola, aquando da elaboração do PDM de Matosinhos, não preenche a obrigação decorrente do artigo 9º, nº1, do DL nº196/89, de 14.06.
Nem a obrigação de obtenção de parecer favorável da delegação regional do Ministério do Ambiente e Recursos Naturais se mostra cumprida, ou dispensada, pelo facto de aquando da delimitação das «zonas RAN e REN» do concelho de Matosinhos, em 1997, esse traçado da via já se encontrar previsto no PDM.
Na linha do que argumentamos, esse traçado deveria ser tido em conta, dizemos nós, na delimitação das ditas «zonas RAN e REN», pois é isso que fará sentido perante a sua previsão preventiva, e ainda bastante indefinida, no PDM de 1992. Mas o certo é que, como resultou provado, as parcelas expropriadas à autora ainda estavam qualificadas em 2004, ao menos em parte, como solos RAN e REN.
Por sua vez, os artigos 21º, nº3, e 44º, nº1, do DL nº166/2008, de 22.08 [diz o artigo 21º nº3 que «Nos casos de infra-estruturas públicas, nomeadamente rodoviárias […], sujeitas a avaliação de impacte ambiental, a declaração de impacte ambiental favorável ou condicionalmente favorável equivale ao reconhecimento do interesse público da acção», e diz o artigo 44º nº1 que «O disposto no artigo 21º, nº3, é aplicável às declarações de impacte ambiental favoráveis ou condicionalmente favoráveis, que tenham sido emitidas antes da entrada em vigor do presente decreto-lei»], regime jurídico da REN que sucedeu ao aplicado no acórdão recorrido, não poderá ser aplicado a este caso concreto, que já se encontrava totalmente completado ao tempo da sua entrada em vigor. É bom não esquecer que o despacho de «declaração de utilidade pública» é de 2004.
Na verdade, atento o preceituado no artigo 12º do nosso Código Civil sobre a «aplicação das leis no tempo», somente às «declarações de utilidade pública» futuras, isto é, proferidas após a entrada em vigor desse novo regime jurídico, se podem aplicar as normas esgrimidas pelas recorrentes. De todo o modo, não vemos como é que a sua eventual aplicação ao caso concreto poderia suprir a exigência feita no artigo 4º, nº1 e nº2, do DL nº93/90, de 19.03, na redacção dada pelo DL nº213/92, de 12.10.
Deverá improceder, assim, e em toda a linha, o recurso jurisdicional que foi interposto pelas recorrentes A....
IV. O recorrente MEE, tudo o indica, conforma-se com a declaração de nulidade dos actos impugnados, ou seja, do acto que «declarou a utilidade pública da expropriação» e do acto de expropriação das parcelas dominiais da autora da AAE.
Ele não se conforma é com o convite feito nos termos do artigo 45º, nº1, do CPTA, pois defende não estarem preenchidos os respectivos pressupostos, e defende ainda que a sua efectivação significaria retirar-lhe a possibilidade legal de, em «sede executiva» do acórdão de declaração de nulidade, poder renovar os actos administrativos inválidos no respeito pelo caso julgado.
E também não se conforma com a condenação no pagamento, com juros, de quantia relativa a «preparos para despesas», defendendo que tais despesas deverão, antes, ser reclamadas da parte vencida no processo a que elas dizem respeito, a título de «custas de parte».
Efectivamente, e a este respeito, depois de ter considerado nulos tanto o acto de 22.12.2004, que declarou a utilidade pública com carácter urgente das parcelas prediais da autora, como o acto subsequente de efectiva expropriação das mesmas, o TAF do Porto prosseguiu assim o julgamento de direito vertido no acórdão recorrido:
[…]
Peticiona ainda a autora, para além da declaração de nulidade dos actos censurados nos autos, a condenação dos réus «…a entregar à autora o imóvel expropriado no estado em que se encontraria caso não tivesse lugar a expropriação…».
Quid juris?
Resulta dos autos, e do probatório, que sobre as parcelas expropriadas se encontra construída e em funcionamento, desde 24.11.2006, a auto-estrada SCUT Grande Porto-VRI [sublanço nó aeroporto/IP4].
Tal circunstancialismo, a nosso ver, consubstancia uma situação de impossibilidade absoluta de satisfação dos interesses da autora, no caso, a devolução do imóvel expropriado no estado em que se encontraria caso não tivesse lugar a expropriação visada nos autos.
Não obstante, como já vimos, o acto impugnado é nulo, tal como são os actos consequentes e relacionados com ele, como é o caso do acto de expropriação das parcelas da autora [segundo acto impugnado nos autos].
Quer isto dizer que se não fora a situação de impossibilidade de proceder à devolução do imóvel expropriado no estado em que se encontraria caso não tivesse lugar a expropriação visada nos autos, a pretensão em análise deveria ser julgada procedente.
Deste modo, consideram-se reunidos os legais pressupostos da modificação objectiva da instância prevista no nº1 do artigo 45º do CPTA, devendo esta operar nos presentes autos.
[…]
Em concordância com o exposto, e reconhecida que está a invalidade sob a forma mais grave [nulidade] dos actos impugnados nos autos, impõe-se, por força do disposto no 45º do CPTA, julgar improcedente a pretensão condenatória em análise e convidar as partes a acordarem, no prazo de 20 dias, no montante da indemnização a que a autora tem direito.
Para além destes pedidos, a autora peticiona também a condenação dos réus «… a pagar à autora a quantia de 5,557,99€…», e, bem assim, a pagar à autora «…quantia, a relegar para execução de sentença, correspondente ao rendimento que a mesma deixou de retirar dos imóveis desde a data da posse administrativa até à entrega das mesmas…».
No que se refere ao primeiro desses pedido, está-se em crer que se justifica plenamente a condenação das entidades demandadas, dado que se apurou que a autora suportou preparos com despesas no tocante à parcela 13.1, 13.2 e 14, no valor global de 3.962,24€, o que não aconteceria se não fossem praticados os actos impugnados nos autos, pelo que tem direito a ser ressarcida de tal valor.
[…]
Finalmente, importa só atender ao pedido de pagamento de juros legais sobre os valores que são peticionados.
Diz o artigo 805º, nº3, 2ª parte, do Código Civil que «tratando-se [...] de responsabilidade civil por facto ilícito [...] o devedor constitui-se em mora desde a citação [...]».
E, nos termos do artigo 806º, nºs 1 e 2, do mesmo código, os juros devidos são os legais, de modo que, impõe-se, simplesmente, fazer a aplicação das normas ora citadas ao caso em apreço.
[…]
Temos para nós que ao recorrente MEE assiste plena razão.
Da letra do artigo 45º do CPTA, aplicável também à acção administrativa especial [artigo 49º do CPTA], facilmente se constata que nele é encarada a hipótese da satisfação dos interesses do autor se tornar inviável não por falta de mérito da sua pretensão mas por razões de absoluta impossibilidade, ou ainda porque o cumprimento pela administração dos deveres a que seria condenada causaria excepcional prejuízo para o interesse público.
Deste contexto de objectivos e razões, resulta que a modificação objectiva da instância imposta por essa norma [o tribunal julga… e convida…] exige, por um lado, a constatação da procedência do mérito da pretensão do autor, e, por outro lado, a ocorrência de algum dos ditos impedimentos à satisfação da mesma.
Pode concluir-se, assim, e com base, sobretudo, nos elementos literal e teleológico da norma, que a modificação objectiva da instância nela imposta terá de resultar da sequência «procedência-impossibilidade».
E isto significa que o TAF do Porto, interpelado por este tipo de situação, apenas poderia proceder à modificação objectiva da instância, nos termos do artigo 45º do CPTA, se pudesse concluir pela procedência do pedido condenatório da autora, e pela verificação da impossibilidade absoluta em dar-lhe satisfação.
Só depois de retirar, de forma positiva, estas conclusões, é que o tribunal deveria julgar improcedente o pedido condenatório em causa, consubstanciado na entrega à autora do imóvel expropriado no estado em que ele se encontraria caso não tivesse tido lugar a expropriação, e isto não por falta de mérito, mas antes pela impossibilidade prática, absoluta, da sua satisfação, e deveria, nessa decorrência, convidar as partes a acordarem no montante da «indemnização substitutiva».
Neste contexto, a modificação objectiva da instância consistirá, portanto, na substituição da pronúncia condenatória pela fixação da indemnização que, em eventual sede de execução dessa pronúncia, sempre seria de reconhecer como devida pelo «facto da inexecução», e apresenta como finalidade o evitar que o processo termine, na fase declarativa, com a prolação de uma decisão formal de «impossibilidade ou de inutilidade superveniente da lide».
Nesse mesmo sentido apontam princípios fundamentais vigentes no direito processual administrativo, como o princípio do pro actione e o princípio da tutela jurisdicional efectiva [sobre o exposto ver, entre outros, AC TCAN de 06.12.2007, Rº00137/05, de que também fomos Relator].
Ora, no nosso caso, uma vez declarada a nulidade do acto de 22.12.2004, que determinou a utilidade pública com carácter urgente das parcelas prediais da autora, bem como a nulidade do acto subsequente de efectiva expropriação das mesmas parcelas, deriva para a Administração a obrigação de desenvolver toda uma actividade executiva visando pôr a situação de facto de acordo com a situação de direito constituída pela decisão declarativa de nulidade.
E esta obrigação subdivide-se, segundo a lei, em dois deveres concretos: - respeitar o julgado, conformando-se com as limitações que dele resultam para o eventual exercício dos seus poderes [efeito preclusivo – artigo 173º, nº1, do CPTA]; - e ainda reconstituir a situação que existiria caso não tivesse sido praticado o acto ou os actos que foram declarados nulos [efeito conformativo - artigo 173º, nº1, do CPTA].
O respeito pelo caso julgado significa que a administração, a repetir o acto declarado nulo, terá de o fazer desprovido das ilegalidades que motivaram essa declaração de nulidade. Isto é, não pode reincidir em tais ilegalidades, sob pena de incorrer em nulidade [artigo 133º, nº2 alínea h), do CPA, e 158º, nº2, do CPTA].
Assim, declarados nulos os actos impugnados por falta de parecer prévio favorável da Comissão Regional da Reserva Agrícola, e falta de parecer favorável da Delegação Regional do Ministério do Ambiente e Recursos Naturais, nada impede, à partida, que a Administração, após o trânsito do respectivo acórdão, e tendo em vista a publicação de uma nova declaração de utilidade pública, inicie novo procedimento no sentido de obter aqueles pareceres favoráveis cuja falta levou à declaração de nulidade [ver, por elucidativo deste tema da execução, o AC STA de 21.02.2008, Rº0805-A/03].
Trata-se do exercício do poder, previsto na lei, de a Administração «praticar novo acto administrativo, no respeito pelos limites ditados pela autoridade do caso julgado» [ver artigo 173º, nº1, do CPTA].
Deste jeito, abre-se a hipótese de em sede executiva do aresto declarativo da nulidade vir a ser praticado um novo acto que decida em sentido idêntico ao decidido pelos actos nulos, mas agora sem a causa invalidante. Nesta hipótese, perfeitamente viável, naufraga o pedido formulado pela autora de condenação dos réus a entregar-lhe o imóvel expropriado no estado em que se encontraria caso não tivesse tido lugar a expropriação [pedido 3]. É que, nesta hipótese, ela terá eventualmente direito a indemnização pelos danos emergentes da prática dos actos nulos até à prática dos actos válidos, mas nunca, cremos, à entrega do imóvel expropriado no estado em que se encontraria caso não tivesse tido lugar a expropriação.
Esta pretensão condenatória apenas será viável no caso de os pareceres cuja falta motivou a nulidade virem a ser, em sede executiva, desfavoráveis à declaração de utilidade pública com carácter urgente das parcelas da recorrida.
A questão da ocorrência ou não de causa legítima de inexecução, através da «impossibilidade absoluta» de satisfação da pretensão da autora em ver-lhe devolvido o imóvel no status quo ante, ou através do «excepcional prejuízo para o interesse pública» nessa devolução, apenas se colocará, assim, no caso de a prática do novo acto ter de decidir em sentido contrário ao decidido pelos actos declarados nulos.
Assiste razão ao recorrente MEE, portanto, ao queixar-se de que o TAF do Porto, partindo sem mais para o «convite» que é previsto no artigo 45º, nº1, do CPTA, lhe retirou a possibilidade legal de, em sede executiva do acórdão, poder renovar os actos administrativos inválidos no respeito pelo «caso julgado».
Não é verdade, pois, que a pretensão condenatória formulado pela autora no «pedido 3» tenha de ser considerada «procedente» pelo tribunal, de modo a justificar a aplicação do artigo 45º, nº1, do CPTA.
E tanto basta para conceder razão ao recorrente MEE, e nesta parte dever ser revogado o acórdão recorrido, que, em vez de partir para o referido convite, deveria antes ter ficado pela declaração de nulidade dos actos impugnados, isto é, pela procedência dos pedidos formulados nos pontos 1) e 2) do petitório.
Cremos que também não poderá deixar de lhe ser atribuída total razão no tocante à sua impugnação da condenação no pagamento, com juros de mora, da quantia de 3.962,24€ referente a «preparos para despesas» havidos com as parcelas 13.1, 13.2 e 14. Muito embora a autora não o explique devidamente na petição inicial, como deveria, tudo leva a crer que tais preparos para despesas tiveram lugar no âmbito de diligências de avaliação levadas a cabo no processo ou processos de expropriação litigiosa que ela diz estarem pendentes.
Ora, esses «preparos para despesas» cabem no conceito jurídico de custas processuais enquanto custas de parte, uma vez que estas últimas compreendem «o que cada parte haja despendido com o processo e tenha direito a ser compensada em virtude da condenação da parte contrária, nos termos do Regulamento das Custas Processuais» [artigo 447º, nº1 e nº4, do CPC, na redacção do DL nº34/2008, de 26.02, e artigo 529º, nº1 e nº4, do CPC aprovado pela Lei nº41/2013, de 26.06].
E nos termos do Regulamento das Custas Processuais [RCP] as custas de parte «integram-se no âmbito da condenação judicial por custas» e são pagas, regra geral, «directamente pela parte vencida à parte que delas seja credora» [artigos 25º e 26º do RCP, na redacção dada pela Lei nº7/2012, de 13.02, em vigor à data do acórdão recorrido].
Desta forma, não deveria o TAF do Porto ter condenado o ora recorrente MEE a pagar à autora a referida quantia a título de «preparos para despesas» realizados em outros processos judiciais, pois não é esta a sede própria para a obtenção dessa quantia, ou, pelo menos, da parte dela a que vier a ter direito conforme o decaimento nos respectivos processos em que foi gasta a título de impulsionamento financeiro de diligências processuais.
Até porque, caso não seja prestada, como por vezes acontece, a devida e indispensável atenção, abrir-se-ia a porta a um eventual e porventura inocente enriquecimento sem causa, mediante o recebimento da mesma quantia a título de «indemnização» e de «custas de parte».
Deverá, por conseguinte, proceder em toda a linha o recurso interposto pelo recorrente MEE, e, em conformidade, ser revogado o acórdão recorrido na parte em que convida as partes a acordarem a indemnização devida nos termos do artigo 45º, nº1, do CPTA, e na parte em que condena o então MOPTC, actual MEE, a pagar à autora a quantia de 3.962,24€, acrescida de juros, à taxa legal em vigor, desde a citação até integral pagamento.
V. Mas não foi apenas o então MOPTC, actual MEE, que foi condenado a pagar à autora essa quantia, com juros, referente a «preparos para despesas», também o foi a ré e ora recorrente EP.
Assim, e na medida em que também ela, EP, enquanto recorrente, aponta erro de julgamento de direito a essa condenação, por motivos idênticos, aliás, aos invocados pelo recorrente MEE, deverá proceder nesse aspecto o objecto do seu recurso, revogando-se também «quanto a ela» o acórdão recorrido, e pelas razões já indicadas, na parte em que a condena a pagar à autora a quantia de 3.962,24€, acrescida de juros, à taxa legal em vigor, desde a citação até integral pagamento.
Além deste erro de julgamento de direito, procedente, a ora recorrente EP defende que face ao «parecer favorável» emitido pela «Comissão Regional de Reserva Agrícola» em 16.06.2005 [ponto 15 do provado], o TAF deveria ter considerado sanada a falta do respectivo parecer prévio e aproveitado os actos impugnados.
É sabido que o «princípio do aproveitamento do acto» habilita o julgador a negar relevância anulatória ao acto ilegal quando puder concluir, com absoluta segurança, que a ilegalidade praticada não interferiu com o conteúdo e sentido da decisão administrativa, ou que inexiste, em concreto, qualquer utilidade na respectiva anulação, uma vez que esta nunca terá qualquer alcance prático e efectivo [sobre o tema do aproveitamento do acto ver AC TCAN de 22.06.2011, Rº00462/2000, e jurisprudência e doutrina nele referenciadas].
Com este princípio não se visa, pois, a sanação do acto ou a supressão da respectiva ilegalidade, mas tornar «inoperante» esta a fim de «manter» aquele, mercê da inutilidade da sua anulação revelada por juízo de evidência quanto à sua conformidade substancial, e prática, com a ordem jurídica.
No caso sob recurso, o TAF do Porto entendeu que o parecer prévio exigido pelo artigo 9º nº1 do regime jurídico RAN aplicável não podia ser substituído e a sua falta sanada pela emissão de um parecer «posterior» à prática do acto que era suposto instruir. A nulidade resulta, de facto, de não ter sido observada, em assunto que envolve interesses comunitários de grande alcance, a «formalidade essencial» da obtenção do parecer favorável indispensável à gestação maturada da decisão final de «declaração de utilidade pública da expropriação».
E este juízo está correcto, a nosso ver, e a ele aderimos sem hesitação.
Mas concluir que a «declaração de utilidade pública da expropriação» e a efectiva «expropriação das parcelas dominiais» da autora da AAE constituem actos nulos, significa concluir que são actos que «não produziram quaisquer efeitos jurídicos» [artigo 134º, nº1, do CPA], e que «não são susceptíveis de ratificação, reforma e conversão» [artigo 137º, nº1, do CPA], razão pela qual cremos que nos está vedado o seu aproveitamento ao abrigo do princípio invocado pela EP.
Até porque não é verdade que a retoma do procedimento administrativo não possa conduzir, ao menos em teoria, a decisões diferentes das declaradas nulas, nem é verdade que inexista qualquer utilidade nesta declaração. Desde logo, a prática de novos actos pela Administração, em execução do julgado, e no respeito pela autoridade do caso julgado, é que vai determinar o mérito do pedido formulado pela autora no ponto 3 do petitório, a eventual ocorrência ou não de causa legítima de inexecução, e a dimensão de eventual indemnização a atribuir à aí exequente.
Assim, e no que concerne ao recurso interposto pela ré EP, apenas aquela primeira parte, semelhante à última parte conhecida do recurso do MEE, deverá ser julgada procedente.
VI. Em suma, decorre da abordagem acabada de fazer ao objecto de cada um dos três recursos jurisdicionais que deve ser negado provimento ao recurso interposto pelas recorrentes A..., concedido parcial provimento ao recurso interposto pela recorrente EP, e concedido total provimento ao recurso do MEE.
Nesta conformidade se decidirá.
DECISÃO
Nestes termos, decidem os Juízes deste Tribunal Central, em conferência, o seguinte:
- Negar provimento ao recurso jurisdicional que foi interposto pelas recorrentes «AN...» e «A... GRANDE PORTO», e nessa medida manter o acórdão recorrido enquanto julga nulos os actos impugnados;
- Conceder parcial provimento ao recurso jurisdicional interposto pela recorrente «EP - ESTRADAS DE PORTUGAL»;
- Conceder total provimento ao recurso interposto pelo recorrente «MINISTÉRIO DA ECONOMIA E DO EMPREGO», e, em conformidade com este provimento e com o parcial, anterior, revogar o acórdão recorrido na parte em que lança às partes convite nos termos do artigo 45º, nº1, do CPTA, e na parte em que condena as duas entidades rés a pagar à autora a quantia de 3.962,24€, com juros de mora.
Custas do recurso «A...» pelas recorrentes – artigos 527º do CPC, 189º do CPTA e regras do RCP [alterado pela Lei nº7/2012 de 13.02] com Tabela I-B a ele anexa.
Custas do recurso «EP» pela recorrente e pela recorrida, com 2/3 para a primeira e 1/3 para a segunda – artigos 527º do CPC, 189º do CPTA e regras do RCP [alterado pela Lei nº7/2012 de 13.02] com Tabela I-B a ele anexa.
Custas do recurso «MEE» pela recorrida - artigos 527º do CPC, 189º do CPTA e regras do RCP [alterado pela Lei nº7/2012 de 13.02] com Tabela I-B a ele anexa.
D.N.
Porto, 11.10.2013
Ass.: José Veloso
Ass.: Fernanda Brandão
Ass.: Isabel Soeiro |
