| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte
1. Relatório
MUNICÍPIO DO P... interpõe recurso jurisdicional da sentença do TAF do Porto que julgou procedente o pedido de declaração de ineficácia dos atos de execução indevida e também procedente a providência cautelar intentada por JFV e RFLP contra o Recorrente e, em consequência, intimou o Recorrente a abster-se de executar o despacho de 07.05.2015 que ordenou a demolição do prédio dos Recorridos, sito na Rua das F..., lugar e freguesia da S…, no P....
O Recorrente apresentou alegações, onde conclui nos seguintes termos, que delimitam o objeto do recurso:
1 – Vem o presente recurso interposto da douta sentença que, não só julgou procedente a providência cautelar de suspensão de eficácia do despacho do Vereador do Pelouro e Fiscalização e Proteção Civil do Município do P..., de 07.05.2015, que ordenou a demolição do prédio dos ora Recorridos, bem como, o pedido de declaração de ineficácia de atos de execução indevida, declarando ineficazes todos os atos prosseguidos pelo Requerido, aqui Recorrente, supervenientes à sua citação para os autos.
2 – Desde logo, e no que concerne ao pedido de declaração de ineficácia de atos de execução indevida, se é certo que o Recorrente nada tem a apontar ao entendimento do Tribunal a quo quanto à verificação dos dois primeiros pressupostos que legitimam a tomada da resolução fundamentada, concretamente ao considerar como, “…regularmente tomada essa resolução, e juridicamente existente.”, já não pode concordar com o teor de tal decisão, quanto à avaliação feita sobre se o invocado diferimento da execução é gravemente prejudicial para o interesse público.
3 – Pois que, salvo o devido respeito, inversamente ao plasmado na sentença em recurso, o suporte factual de base em que se funda a resolução fundamentada ultrapassa o suporte factual em que se baseia o ato suspendendo, que o Tribunal identificou como a, “…ocorrência de uma situação de facto determinante de uma atuação em estado de necessidade,…”.
4 – Concretamente, tem na sua base outros interesses públicos, aí devidamente elencados, constantes do ponto 23 da matéria de facto assente, cujo teor aponta expressamente para interesses urbanísticos, de segurança e salubridade (cfr. ponto 15 da resolução fundamentada).
5 – Acrescem ainda a tais interesses outros tantos igualmente identificados nos pontos 4, 9, 11, 15 e 16 da mesma resolução que apontam no sentido da necessidade de uma intervenção global a nível da escarpa, bem como de uma correta gestão dos dinheiros públicos, considerando os gastos envolvidos no projeto de execução da consolidação da escarpa das F....
6 – Assim, identificados e provados os interesses públicos em presença, os prejuízos e a gravidade dos mesmos, concretamente quanto aos que lhe adviriam em resultado do atraso na execução do ato, verifica-se que a motivação de facto em que se baseia a resolução fundamentada é adequada/idónea no sentido de se aferir que o diferimento da execução causa grave prejuízo para o interesse público.
7 – Por outro lado, igualmente discorda o Recorrente quanto ao entendimento relativo à suposta identidade do suporte legal de base entre o ato suspendendo e a resolução fundamentada, sufragado pela sentença em crise, a qual parece esquecer o teor dos pontos 12, 13 e 14 da resolução apresentada, constantes do ponto 23 da matéria de facto assente.
8 – Fica pois demonstrado, à saciedade, que a resolução fundamentada invoca, de forma clara e concreta, o que se encontra provado nos presentes autos, as razões que justificam que o diferimento da execução é gravemente prejudicial para o interesse público.
9 – “1 – Tem-se por verificada a grave prejudicialidade para o interesse público quando na resolução fundamentada são invocados fundamentos concretos, sérios, que estão suficientemente especificados, concretizados e provados. (…) , não sendo evidente, manifesto, que as razões invocadas na resolução fundamentada estão erradas ou inexistem, não deve o Tribunal considerá-las improcedentes.” – Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 07.02.2013, proc. nº 09232/12, in,www.dgsi.pt.
10 – Sem prescindir, sempre se dirá que não importa aferir para este efeito, ou seja, de demonstração e prova que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público, da factualidade alegada na oposição, no que respeita aos fundamentos inerentes à concessão da própria providência cautelar.
11 – Logo, ao decidir pela procedência do pedido de declaração de ineficácia dos atos de execução indevida, violou a sentença em crise o disposto no artigo 128º, nº 3 do C.P.T.A., fazendo uma errónea interpretação e aplicação de tal preceito.
12 – Doutro passo, e no que concerne à apreciação do mérito do pedido cautelar, andou bem, a nosso ver, a douta sentença quando, relativamente à previsão contida na alínea a) do nº 1 do artigo 120º do C.P.T.A., conclui, “Quanto à análise do ato administrativo sob impugnação (o ato da autoria do Vereador da Proteção Civil, datado de 07 de Maio de 2015), julgamos que, genericamente, em torno das invalidades que os Requerentes lhes assacam, e numa análise perfunctória, que o mesmo não é manifestamente ilegal.”
13 – Todavia, o mesmo já não sucede, salvo o devido respeito por melhor opinião, quanto ao suposto preenchimento dos requisitos previstos na alínea b) do nº 1 e nº 2 do artigo 120º do C.P.T.A.
14 – Requisitos esses de que depende a concessão de uma providência conservatória (como é o caso da suspensão de eficácia do ato) e cuja verificação é cumulativa.
15 – Relativamente ao requisito do periculum in mora, diga-se desde logo que, pese embora o mesmo tenha sido dado por verificado, não decorre da matéria de facto assente, o alegado nos artigos 45º e 48º do requerimento inicial, os quais correspondem, à sua suposta verificação.
16 – Por outro lado, e inversamente ao entendimento plasmado na sentença em crise, igualmente não se encontra preenchido o requisito do fumus non malus iuris, uma vez que, não padecendo o ato suspendendo dos alegados vícios imputados pelos Requerentes, é manifesta a falta de fundamento da pretensão a formular no processo principal.
17 – Desde logo, decorre da factualidade apurada a existência de um efetivo perigo de ruína do prédio dos Requerentes/Recorridos, o que torna inevitável a sua demolição.
18 – Circunstancialismo que se encontra devidamente explanado quer no relatório do LNEC, bem como na informação da GOP, sobre a qual se encontra aposto o ato suspendendo.
19 – A que acresce, como igualmente resulta do relatório do LNEC, que a tendência natural da escarpa será sempre a de abrir fracturas e ir “recuando”.
20 – Assim, e considerando que o relatório do LNEC refere expressamente, “As situações de risco compreendem a possibilidade de desmoronamento da habitação no topo do extremo W do sector, a perda de funcionalidade da barreira de retenção existente na base da arriba, no extremo W do sector, junto à Av. GE, a queda de pedras/blocos da escarpa na Av. GE, o desmoronamento de construções em ruínas para a Av. GE e a Calçada da C..., a obstrução do trânsito e danos materiais em veículos, na Av. GE e ferimentos e/ou perdas de vidas.” (sublinhado nosso)., fica demonstrado, que o ato suspendendo, se baseia numa situação de “…grave perigo para a saúde pública, nos termos previstos na lei para o estado de necessidade” (artigo 90º, nº 8 do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação – RJUE).
21 – Em abono da necessidade de intervenção do aqui Recorrente, e atenta a possibilidade dos danos envolverem a perda de vidas humanas, apelamos ainda à necessidade do cumprimento da competência prevista na alínea y) do nº 1 do artigo 33º da Lei nº 75/2013, de 12 de Setembro, bem como, ao respeito pelos princípios da prevenção e precaução, previstos, respectivamente, nas alíneas b) e c) do artigo 5º da Lei nº 27/2006, de 3 de Julho (Lei de Bases da Proteção Civil).
22 - Por conseguinte, é infundado o invocado erro quanto aos pressupostos de facto, quanto a pretensa violação dos supra citados preceitos legais, bem como, quanto à alegada violação dos princípios da legalidade, da proporcionalidade e da boa - fé.
23 - Finalmente, considerando que a participação dos interessados em qualquer instrumento de planeamento urbanístico nada tem a ver com a alternativa avançada pelo LNEC, não poderá senão improceder o entendimento dos Requerentes, quanto à suposta ilegalidade do ato suspendendo, por violação do disposto no nº 5 do artigo 65º da Constituição da República Portuguesa.
24 – Por todo o exposto, é forçoso concluir pela evidente improcedência da pretensão formulada, ou a formular, no processo principal, por se revelar praticamente inquestionável a legalidade do ato cuja suspensão é requerida.
25 – No que ao último dos requisitos de concessão de providências cautelares concerne (artigo 120º, nº 2 do C.P.T.A.), importa uma vez mais discordar da posição vertida na sentença em crise.
26 – Na verdade, ao identificar, como único interesse público em presença, “…o interesse da GOP em prosseguir na execução da empreitada sem que exista qualquer construção na escarpa,…”, uma vez mais esqueceu o Tribunal a quo que existem outros interesses públicos que militam no sentido da improcedência do pedido cautelar, concretamente os que se encontram elencados na resolução fundamentada.
27 – Interesses esses que, ressalvada a necessidade de uma intervenção global a nível da escarpa, estão concretamente identificados como interesses urbanísticos, de segurança e salubridade.
28 – Assim, atendendo à necessidade de ponderação para que aponta o nº 2 do artigo 120º do C.P.T.A, ao concreto interesse dos Recorridos identificado como, “…manter as construções em causa, porque estáveis…” e ainda ao facto do ato suspendendo já se encontrar executado na sua totalidade, é claro que, no caso sub judice, os danos resultantes da concessão da providência se mostram manifestamente superiores aqueles que poderiam advir da sua recusa.* Os Recorridos contra-alegaram, concluindo da seguinte forma:
1ª - O Recdo. não põe em causa a não verificação do estado de necessidade em que assentou a resolução fundamentada por si tomada, o que por si só bastaria para aferir sobre a justeza da douta sentença quanto a esse segmento decisório;
2ª - Nem em sede de tomada de resolução fundamentada, nem na sua peça alegatória, o Recte. invoca factualidade tendente à demonstração de quais sejam os outros interesses urbanísticos, de segurança e salubridade, ou em que consiste a intervenção global a nível da escarpa, ou em que medida possa estar em causa a correta gestão de dinheiros públicos, que alega acrescerem ao invocado estado de necessidade,
3ª - Ressalta à evidência que o Recte. confunde duas realidades distintas: por um lado, a situação de grave perigo para a saúde pública decorrente do perigo de ruína a que alude o artº 90º, nº 8, do RJUE, e, por outro, a possibilidade de ruína no caso em apreço, decorrente não do perigo de ruína do prédio em si, mas da instabilidade do local (escarpa) onde se encontra construído;
4ª - Como resulta documentado nos autos – quer do auto de vistoria realizado oportunamente pelo Recte., quer do parecer junto pelos ora Recdos. emitido por reconhecida autoridade na matéria -, à data dos factos, o prédio dos Recdos. não apresentava, em concreto, qualquer perigo de ruína.
5ª - Acresce que, como resulta também do parecer do LNEC em que se ancora o Recte., a demolição do prédio dos Recdos. não consubstancia uma inevitabilidade, uma vez que outras soluções eram, ou são, possíveis;
6ª - Mostra-se, assim, manifestamente controvertida a questão da segurança e estabilidade do prédio dos Recdos., como manifestamente controvertida se mostra a fundamentação da ordenada demolição, já que o Recdo. em lado algum esclarece a razão de ser da sua opção pela demolição, quando outras opções se oferece no relatório do LNEC, do mesmo modo que ficam os Recdos. sem saber qual o destino futuro do espaço onde se encontra construído o seu prédio, e ainda qual a razão pela qual, acaso se venha a verificar a extinção do prédio dos Recos., e do inerente direito de propriedade, o Recte. não recorreu à expropriação do mesmo prédio;
7ª - Basta o recurso às regras do saber e da experiência comum para poder com mediana clareza afirmar-se que, uma vez concretizada aquela, jamais será possível aquilatar sobre a verificação dos pressupostos de facto em que assenta tal ordem e demolição – quais sejam, as condições de segurança desse mesmo prédio;
8ª - Do mesmo modo que, uma vez destruído o prédio, e sem se saber qual o destino futuro a dar ao espaço físico onde o mesmo se encontra construído, tal facto consubstancia um verdadeiro confisco, não permitido por lei, com a consequente extinção do direito de propriedade dos Recdos.;
9ª – Ao decidir como decidiu, o Tribunal a quo fez correta interpretação e aplicação dos atinentes preceitos legais, pelo que não merece qualquer censura.* O Magistrado do Ministério Público junto deste TCAN emitiu parecer no sentido de o recurso merecer integral provimento, em resumo, com os seguintes fundamentos: No que concerne ao pedido de declaração de ineficácia de atos de inexecução indevida, por entender que a sentença recorrida errou ao considerar que o ora recorrente não demonstrou que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público; quanto ao pedido cautelar, acompanhando a alegação do Recorrente, uma vez que o ato suspendendo se baseia “numa situação de grave perigo para a segurança e saúde pública”, de que dá conta o relatório do LNEC junto aos autos.* Os Recorridos responderam ao parecer, concluindo como nas contra-alegações.*** 2. Factos
A decisão recorrida deu como assentes os seguintes factos:
1 – Os Requerentes são donos e legítimos possuidores de um prédio urbano, composto por quatro casas, com dependência e logradouro, sito na rua das F..., freguesia da S..., concelho do P..., descrito na Conservatória do Registo Predial do P... sob o nº 197, da freguesia da S..., inscrito na respectiva matriz sob o artigo 5838 – Cfr. doc.s n.ºs 1, 2, 3 e 4 juntos com o Requerimento inicial;
2 - Quem vivia nas 4 casas dos Requerentes era a D. R... e o marido, que pagavam aos Requerentes a quantia de 50,00 euros por mês – nos termos do depoimento da testemunha FV, que pese embora ser filho do Requerente JV, prestou um depoimento desapaixonado, isento e imparcial, o que permitiu forma a nossa convicção quanto à matéria vertida neste item.
3 - O prédio dos Requerentes comporta quatro casas, e em 26 de março de 2003, a casa 3 foi objecto de vistoria pelos serviços do Requerido - Cfr. doc. 6 junto com o Requerimento inicial;
4 - No dia 16 de abril de 2003 foi realizada no seio do Requerido a informação n.º 62/03-R, visando prédios na escarpa das F..., de entre os quais, prédio dos Requerentes – Cfr. doc. n.º 5 junto com o Requerimento inicial -, da qual para aqui se extrai, com interesse, o que segue:
“[…] Acontece que em Dezembro de 2000, na sequência de fortes chuvadas houve o desabamento de um muro de suporte no Bairro da Tp..., que deu origem a uma vistoria e consequente relatório. Nesse relatório dizia-se que “3.1 - Deverá ser feita uma avaliação urgente das condições de segurança dos muros de suporte existentes na escarpa … “ e “… sugere-se a realização de um estudo urbanístico do local, uma vez que as habitações do bairro não possuem condições de habitabilidade/salubridade, que as infraestruturas envolventes são muito deficientes e que, grande parte dos muros de suporte não oferecem condições de estabilidade.
[…] salvo melhor opinião, não é possível definir concretamente a totalidade das obras a realizar, parecendo-nos ainda não ser tecnicamente correto impor obras nas habitações, quando se considera que a sua segurança pode ser afetada pela precariedade das infraestruturas envolventes nomeadamente redes de drenagem de águas pluviais e residuais, muros de suporte existentes e eventual instabilidade da encosta.[…]”
5 – Em dezembro de 2011, a pedido da GOP, o LNEC produziu o relatório 393/2011-NGEA, denominado “Caraterização das condições de estabilidade da escarpa da margem direita do rio douro, entre as pontes D. Luís e D.ª Maria Pia” – Cfr. doc. n.º 7 junto com o Requerimento inicial;
6 – Por ter interesse para a decisão a proferir, para aqui se extrai parte desse relatório, como segue:
Das páginas 16, 17 e 18: “[…] Sector 3 […] Ocorreram instabilizações do tipo queda de pedras/blocos e escorregamento de depósitos superficiais, compreendendo as intervenções, já realizadas para seu controlo, uma barreira de retenção na base da escarpa (extremo oeste do sector) e muros de alvenaria que materializam/delimitam as áreas edificadas. Existe uma construção (em condições de estabilidade precária) no topo do extremo W do sector, bem como de ruínas dispersas. As situações de risco compreendem a possibilidade de desmoronamento da habitação no topo do extremo W do sector, a perda de funcionalidade da barreira de retenção existente na base da arriba, no extremo W do sector, junto à Av. GE, a queda de pedras/blocos da escarpa na Av. GE, o desmoronamento de construções em ruínas para a Av. GE e a Calçada da C..., a obstrução do trânsito e danos materiais em veículos, na Av. GE e ferimentos e/ou perdas de vidas.”
[…] Sector 4 […] Os taludes não apresentam vegetação. Instabilizações do tipo de queda de pedras/blocos poderão ocorrer. Foram detetados muros de alvenaria que materializam/delimitam as áreas edificadas. O edificado caracteriza-se por ser denso e consolidado, constituindo “ilhas” na parte superior do extremo W (Bairros da Tp... e Maria Vitória). Como situações de risco foram identificadas o desmoronamento de habitações/anexos/pátios, em particular, das construções confinantes com os taludes naturais e de escavação, e a possibilidade de ocorrência de ferimentos e/ou perdas de vidas.”
[…] Das páginas 19 e 20: 5 . “PROPOSTA
Com base na análise e interpretação dos elementos disponibilizados e recolhidos nas visitas de campo procedeu-se à elaboração de uma proposta que compreende as intervenções a realizar para as situações de risco reconhecidas na escarpa para cada sector, bem como, para os sectores 3 a 5, os condicionamentos geológicos-geotécnicos a ter em conta na definição de cenários com vista à consideração de eventuais futuros usos da escarpa.
[…] Sector 3
Intervenções – remoção de blocos em condições de estabilidade precária, rede metálica, pregagens, betão projetado, demolição global/parcial de construções em ruínas, contenção/reforço de paredes (adoção de estruturas de contenção provisórias e de betão projetado), entre outras […].
Definição de cenários: a) requalificação como área non aedificandi - demolição da totalidade das construções em ruínas; desmatação, remoção dos escombros; saneamento de depósitos superficiais em condições de estabilidade precária; reperfilamento da escarpa e adopção de medidas de estabilização complementares integradas numa solução global de enquadramento paisagístico; trabalhos de prospecção e ensaios complementares; b) reurbanização da área - estudo do ponto de vista técnico-económico de um projeto urbanístico que tenha em conta a solução global de estabilização do maciço rochoso para o sector; trabalhos de prospecção e ensaios complementares.
[…] 6. CONSIDERAÇÕES FINAIS
[…] Nos restantes sectores – sectores 3 a 5 – a abordagem efectuada foi diferente da adoptada para os sectores 1 e 2, recomendando-se as medidas que visam a minimização das situações de risco identificadas, de implementação prioritária, bem como a identificação dos condicionamentos geológicos-geotécnicos a ter em conta na definição de cenários com vista à consideração de eventuais futuros usos da escarpa.[…]”.
7 – No dia 25 de março de 2015, o gestor de empreendimento da GOP, HP, remeteu mensagem por correio electrónico ao Diretor da Proteção Civil, JN, dando-lhe conta, em suma, de que se avizinhava o início da intervenção na Consolidação da Escarpa das F..., na secção identificada como 3.1, [onde se situa o prédio dos Requerentes], tendo ainda sido referido que à exceção de uma das casas, que sofreu obras de reabilitação avultadas, que todas as restantes edificações apresentavam sinais de clara instabilidade, que poderá ser potenciada pelas débeis características geotécnicas do maciço, e que nas conclusões de um relatório elaborado pelo LNEC já tinha sido determinada a demolição integral das casas aí existentes – Cfr. fls. 1 do Processo Administrativo 40752/15; ainda nos termos do depoimento da testemunha CM, Administradora Executiva da GOP, a qual referiu que não participou em quaisquer vistorias, e que tal só foi feito pela Câmara Municipal do P..., e que no local em apreço [no sector 3.1], a empreitada que vinha sendo realizada, só começou em abril de 2015, e que já em novembro de 2014 se sabia da necessidade de demolir as casas.
8 - No dia 30 de março de 2015, os serviços do Requerido realizaram avaliação técnica ao passeio da F..., junta da escarpa, a sul do parque de estacionamento de DL, tendo sido declarado que se constatou a existência de perigo iminente de desmoronamento de construções abarracadas, e se tornava necessária o seu desmonte/demolição – Cfr. fls. 10 a 13 do processo Administrativo 40752/15;
9 - A pedido do Intendente da Proteção Civil da Câmara Municipal do P..., no final do mês de Março do corrente ano de 2015, os Requerentes acederam ao pedido de comparência em reunião, na qual manifestaram o seu acordo quanto à demolição dos anexos situados em frente a um prédio, do lado do rio – nos termos do depoimento da testemunha FV, que pese embora ser filho do Requerente JV, prestou um depoimento desapaixonado, isento e imparcial, o que permitiu forma a nossa convicção quanto à matéria vertida neste item.
10 – No dia 01 de abril de 2015, o Diretor da Proteção Civil, JN, remeteu mensagem por correio electrónico ao Requerente JV, atinente à intervenção de demolição na Escarpa das F..., num invocado quadro de estado de necessidade, na sequência de uma conversa presencial havida entre ambos, e que serviu para validar as conclusões alcançadas, ao que o Requerente JV remeteu mensagem de resposta, genericamente concordante, em 07 de abril de 2015 – Cfr. fls. 8 e 8 verso do Processo Administrativo 40752/15;
11 – Depois de terminados os trabalhos de demolição dos anexos, foi objectivamente possível constatar não ter sido necessário proceder à demolição integral dos anexos, pois que ficou ainda intacta uma cozinha/anexo, e que quanto aos seus prédios, os Requerentes foram informados que o mesmo se encontrava seguro – nos termos do depoimento da testemunha FV, que pese embora ser filho do Requerente JV, prestou um depoimento desapaixonado, isento e imparcial, o que permitiu forma a nossa convicção quanto à matéria vertida neste item; ainda nos termos do depoimento da testemunha CM, Administradora Executiva da GOP, a qual referiu que não participou em quaisquer vistorias, e que tal só foi feito pela Câmara Municipal do P..., mas que sempre a demolição dos prédios dos Requerentes não foi uma decorrência da sua ruína, da sua instabilidade, pois que tal não estava em causa, antes para estritos efeitos da estabilização da escarpa, por nalguns pontos [que não precisou onde] até se ter visto que estava oca, de acordo com o relatório do LNEC, realizado em 2011.
12 - No dia 07 de abril de 2015, os serviços do Requerido emitiram a informação I/61426/CMP de onde se extrai que “Verificaram que todo o edificado [no passeio das F..., junto ao n.º 202], apresentava sinais de instabilidade, que poderia ser potenciada pelas débeis características do maciço onde se apoiam”, tendo sido identificados os proprietários, e relatadas as intervenções aí ocorridas entre 31 de março de 2015 e 02 de abril de 2015, e que foram mitigados os perigos e afastados os riscos identificados, e ainda, sido referido que “… os imóveis principais, lado nascente do aglomerado, junto do muro de suporte do Passeio das F..., foram objecto de obras de remodelação (interiores) que eventualmente são ilegais.”, e que a situação deve ser analisada pela Divisão Municipal de Fiscalização, tendo a final sido requerido que a coberto do artigo 90.º, n.º 8 do RJUE e artigos 3.º, n.º 2 e 151.º , n.º 1 do CPA, sejam ratificados os atos descritos [as intervenções] e que sejam notificados os interessados, o que assim foi prosseguido por despacho do Vereador da Fiscalização e Proteção Civil, datado de 09 de abril de 2015 – Cfr. fls. 14 a 16 Processo Administrativo 40752/15;
13 - No dia 08 de abril de 2015, a Cinclus emitiu a nota técnica n.º 4, datada de 08 de abril de 2015, referente à consolidação da escarpa das F... – monitorização das construções, onde se diz, na Conclusão, que “Da análise aos resultados [construções localizadas no sector 3.1], resulta a constatação de que as construções monitorizadas se encontram estáveis e sem qualquer sinal de movimentos ou assentamentos que possam vir a causar dano. Os valores registados [...] são insignificantes, dentro das tolerâncias e são justificáveis pelo próprio erro admissível do aparelho [sublinhado da nossa autoria] – Cfr. fls. 17 a 24 do Processo Administrativo n.º 40752/15/CMP;
14 - Por ofício datado de 13 de maio de 2015, por si recebido em 14 de maio de 2015, os Requerentes foram notificados pelo Intendente do Departamento Municipal de Proteção Civil [precedendo despacho do Vereador do Pelouro e Fiscalização e Proteção Civil, datado de 07 de maio de 2015, proferido no uso das competências nele delegadas, e subdelegadas no notificante pela Ordem de Serviço I/52662/15/CMP de 20 de Março], de que por determinação da Presidente do Conselho de Administração da GOP – Cfr. doc. n.º 5 junto com o Requerimento inicial :
“[…] …o Município irá proceder à demolição das construções existentes na planta que aqui se junta como anexo 2, com fundamento no perigo de ruína melhor descrito no despacho supra referido e que vinha já evidenciado pelo relatório do LNEC, que poderá ser consultado no seguinte link http://issuu.com/camaradoP.../docs/lnec.
Em face do exposto e nos termos do disposto conjugadamente no n.º 8 do artigo 90.º do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação e nas alíneas b) e c) do artigo 5.º da Lei n.º 27/2006, de 3 de Julho, na sua versão atual, fica V. Exa. (…) notificado de que, no prazo de dez dias úteis a contar da data da presente notificação, se irá proceder aos trabalhos de demolição de todas as construções existentes na planta (anexo 2)”.
15 – O Despacho do Vereador do Pelouro e Fiscalização e Proteção Civil, datado de 07 de maio de 2015 – Cfr. doc. n.º 5 junto com o Requerimento inicial -, foi proferido sobre ofício da Presidente do Conselho de Administração da GOP, datado de 04 de maio de 2015, do qual para aqui se extrai o que segue:
“[…] Este projeto visa a consolidação da escarpa, sendo que para a realização destes trabalhos se impõe a demolição integral das construções existentes no Bairro da Tp.... Conforme resultava já do relatório do LNEC […] esta demolição é inevitável, por questões de segurança, face à instabilidade do maciço em causa, agravadas com a precariedade das construções existentes.
A empreitada dos sectores 5.3 e 3.1 encontra-se atualmente em curso […] tendo sido esta consignada a 24.nov.14 com um prazo total de 300 dias.
Na qualidade de Presidente desta Empresa Municipal, promovi hoje, dia 4 de maio de 2015, uma reunião na CMP/PM, no sentido de alinhavar alguns procedimentos internos da CMP, imprescindíveis para a GOP, em poder intervir no sector 3.1.
Neste sentido venho por este meio apelar, com a maior urgência, que se tomem as seguintes diligências:
[…] Promover a notificação aos proprietários das casas 1, 2, 3, 4 e restantes casas demolidas […], no sentido de que o Município irá proceder à demolição das construções existentes nos seus prédios, com fundamento em período de ruína já evidenciado no relatório do LNEC.
Saliento que estas medidas são de extrema urgência, na medida em que enquanto não forem executadas, implicarão uma paralisação dos trabalhos que, para além das implicações financeiras, poderão também implicar um agravamento dos riscos de instabilidade da escarpa (a título de exemplo, um dos muros de suporte das habitações já desmoronou). […]”
16 - Nos últimos dois anos, os Requerentes realizaram obras em duas das casas de que são donos, mediante a retirada do reboco das paredes exteriores, deixando a cantaria à vista, e retirando e rebocando as paredes interiores – nos termos do depoimento da testemunha FV, que pese embora ser filho do Requerente JV, prestou um depoimento desapaixonado, isento e imparcial, o que permitiu forma a nossa convicção quanto à matéria vertida neste item.
17 - À data da audiência final, tinha sido demolida 40% das construções e 60% não tinha condições de habitabilidade – nos termos do depoimento da testemunha FV, que pese embora ser filho do Requerente JV, prestou um depoimento desapaixonado, isento e imparcial, o que permitiu forma a nossa convicção quanto à matéria vertida neste item.
18 - As obras realizadas nessas casas dos Requerentes, importou-lhes em cerca de 17.000,00 euros – nos termos do depoimento da testemunha FV, que pese embora ser filho do Requerente JV, prestou um depoimento desapaixonado, isento e imparcial, o que permitiu forma a nossa convicção quanto à matéria vertida neste item.
19 - Nos últimos dois anos, com referência à presente data, os Requerentes contactaram, por diversas vezes, os serviços do Requerido, dando indicação no sentido de que pretendiam proceder à reabilitação do seu prédio, e para tanto, reuniram com arquiteto da Câmara Municipal, por forma a perceber quais as limitações à pretendida reabilitação, tendo ainda reunido com técnico responsável do IGESPAR, com vista a apurar dos obstáculos que, da sua parte (IGESPAR), poderiam vir a colocar-se à reabilitação, mas que em momento algum lhes foi dada indicação de que havia sequer intenção de se vir a proceder à demolição das habitações em apreço – nos termos do depoimento da testemunha FV, que pese embora ser filho do Requerente JV, prestou um depoimento desapaixonado, isento e imparcial, o que permitiu forma a nossa convicção quanto à matéria vertida neste item.
20 - O Requerimento inicial que motiva os presentes autos deu entrada neste Tribunal [site SITAF], em 27 de maio de 2015.
21 - O Requerido foi citado para os termos dos presentes autos, em 28 de maio de 2015.
22 - Os Requerente remeteram aos autos [ao site do SITAF] em 29 de junho de 2015, nos termos do artigo 128.º, n.º 4 do CPTA, pedido de declaração de ineficácia de atos de execução indevida, tendo por referência a resolução fundamentada, proferida pelo Requerido.
23 - Por despacho do Presidente da Câmara Municipal do P..., datado de 08 de junho de 2015, foi emitida “Resolução Fundamentada”, cujo teor, por facilidade, para aqui se extrai como segue:
“[...] Em 29 de Maio de 2015, foi o Município do P... citado para deduzir oposição, nos autos de Outros Processos Cautelares, proc. nº 1512/15.7BEPRT, que corre termos na Unidade Orgânica 2 do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, e em que são Requerentes JFV e RFLP.
No âmbito do referido processo, que os Requerentes evidenciam como sendo de providência cautelar conservatória, requerem aqueles a intimação do Requerido para que, “…se abstenha de executar o despacho do Sr. Vereador do Pelouro e Fiscalização e Proteção Civil do Município do P... de 07/05/2015, proferido no uso das competências nele delegadas, que ordenou a demolição do prédio dos Reqtes. identificado em 1º deste requerimento inicial;”
Face ao requerido, o Tribunal admitiu a referida providência cautelar, clarificando, “De todo o modo, o que os Requerentes visam com a apresentação do Requerimento inicial que motiva este processo cautelar, é, em suma, a suspensão da eficácia da decisão proferida pelo Vereador da Câmara Municipal, datado de 07 de maio de 2015.”
Mais foi determinada a citação do Município para, querendo, deduzir oposição, nos termos do disposto no artigo 117º, nº 1 do C.P.T.A., com a advertência do disposto no artigo 128º do C.P.T.A.
Nos termos previstos pelo nº 1 do artigo 128º do C.P.T.A., a autoridade administrativa, uma vez recebido o duplicado do requerimento inicial, não pode iniciar ou prosseguir a execução, salvo se, mediante resolução fundamentada, reconhecer, no prazo de 15 dias, que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público.
Sem prejuízo das considerações a deduzir em sede de oposição a apresentar, entende o Município do P..., desde já, que deve continuar a execução do despacho ora em crise, demonstrando que a sua não execução imediata, seria gravemente prejudicial para o interesse público, o que faz com base nos seguintes fundamentos:
1 – A escarpa situada na margem direita do rio Douro, entre as pontes D. Luís e Dª. Maria Pia, conhecida por escarpa das F..., tem um historial de instabilizações, que se encontram registadas desde 1879.
2 – Face à verificação de tais ocorrências, e no seguimento da recomendação da Comissão de Estudo da Estabilidade da Escarpa dos Guindais, entretanto criada, foram realizadas, desde 1954, várias intervenções, visando a respectiva estabilização.
3 – Em Dezembro de 2000, na sequência de fortes chuvadas, houve o desabamento de um muro de suporte no Bairro da Tp..., situado sobre a referida escarpa.
4 – Considerando tal ocorrência, igualmente em Dezembro de 2000, e por solicitação da Direção Municipal de Equipamentos e Serviços Gerais da Câmara Municipal do P..., foi elaborado um relatório pelo Instituto da Construção, onde se lê, “…Recomenda-se a implementação de uma estratégia global para toda a encosta e não uma intervenção localizada na zona onde ocorreu o escorregamento…”.
5 - Posteriormente, atendendo à sensibilidade da escarpa, a empresa Gestão de Obras Públicas da Câmara Municipal do P... (GOP, EEM), solicitou ao Laboratório Nacional de Engenharia Civil (LNEC) a elaboração de um estudo sobre a caracterização das condições de estabilidade da escarpa das F....
6 – Para o efeito foi elaborado pelo LNEC o relatório 393/2011, de Dezembro de 2011, do qual consta relativamente ao sector 3 (onde se integra o prédio dos Requerentes), “Ocorreram instabilizações do tipo queda de pedras/blocos e escorregamento de depósitos superficiais, compreendendo as intervenções, já realizadas para seu controlo, uma barreira de retenção na base da escarpa (extremo oeste do sector) e muros de alvenaria que materializam/delimitam as áreas edificadas.”.
7 – Mais resulta do citado relatório, “As situações de risco compreendem a possibilidade de desmoronamento da habitação no topo do extremo W do sector, a perda de funcionalidade da barreira de retenção existente na base da arriba, no extremo W do sector, junto à Av. GE, a queda de pedras/blocos da escarpa na Av. GE, o desmoronamento de construções em ruínas para a Av. GE e a Calçada da C..., a obstrução do trânsito e danos materiais em veículos, na Av. GE e ferimentos e/ou perdas de vidas.” (sublinhado nosso).
8 – Saliente-se que as apontadas fragilidades são irreversíveis e agravam-se a cada dia que passa.
9 – Foi com base neste relatório que foi desenvolvido o projeto de execução da consolidação da escarpa das F..., desenvolvido pela empresa CENOR – Consultores de Engenharia, S.A., com intervenção em todos os sectores identificados no mesmo relatório (1 a 5).
10 – Ora, a cabal execução de tal projeto que, como o próprio nome indica, visa a consolidação da escarpa em questão, torna inevitável a demolição integral das construções aí existentes, quer por questões de segurança, considerando a instabilidade do maciço em questão, bem como pela precariedade da maioria das citadas construções.
11 – Assim, face ao perigo de ruína evidenciado no relatório do LNEC, bem como à necessidade de uma intervenção global a nível da escarpa, torna-se essencial, como medida de urgência, dar continuidade à execução do ato cuja suspensão se requer, por forma a evitar um agravamento dos riscos de instabilidade da escarpa, sob pena de, mantendo-se a suspensão do ato, serem evidentes os prejuízos que daí podem resultar, indo ao extremo de envolverem eventual perda de vidas humanas.
12 – Sendo inegável que cabe aos Municípios no âmbito das suas atribuições, “… a promoção e salvaguarda dos interesses próprios das respectivas populações,…” (artigo 23º, nº 1 da Lei nº 75/2013, de 12 de Setembro).
13 – Competindo à Câmara Municipal, tal como resulta, respectivamente, das alíneas w) e y) do nº 1 do artigo 33º da Lei nº 75/2013, de 12 de Setembro, “Ordenar, precedendo vistoria, a demolição total ou parcial ou a beneficiação de construções que ameacem ruína ou constituam perigo para a saúde ou segurança das pessoas;”, “Exercer o controlo prévio, designadamente nos domínios da construção, reconstrução, conservação ou demolição de edifícios, assim como relativamente aos estabelecimentos insalubres, incómodos, perigosos ou tóxicos;”.
14 – No mesmo sentido concorrem alguns dos princípios especiais no âmbito da proteção civil, concretamente, o da prevenção e da precaução, previstos, respectivamente, nas alíneas b) e c) do artigo 5º da Lei nº 27/2006, de 3 de Julho (Lei de Bases da Proteção Civil).
15 - A que acrescem outros tantos interesses que seriam gravemente afectados com o diferimento da execução do ato, nomeadamente, interesses urbanísticos, de segurança e salubridade, atrasando todo o projeto de execução da consolidação da escarpa das F... que pressupõe, como já foi referido, uma intervenção a nível global.
16 – A tudo acresce as implicações que a imediata suspensão do ato teria para efeitos de uma correta gestão dos dinheiros públicos, tendo em conta os gastos públicos envolvidos no projeto de execução da consolidação da escarpa das F....
17 – Assim, considerando o acima exposto, nos termos e para os efeitos da previsão in fine do nº 1 do artigo 128º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), reconhece-se que a suspensão e diferimento da execução da decisão proferida pelo Vereador da Câmara Municipal, de 07.05.2015, seria gravemente prejudicial para o interesse público prosseguido por aquele. [...]“
24 - No dia 22 de junho de 2015, VA, professor catedrático da FEUP, emitiu um “parecer relativo às condições de estabilidade das habitações localizadas no passeio das F..., n.º 202, no P...”, - Cfr. doc. 1 junto com o requerimento registo 450942 - do qual, com interesse para a decisão a proferir, para aqui se extrai o que segue:
“[…] 4 . CONCLUSÕES
As conclusões deste meu Parecer são as seguintes:
a) O Relatório do LNEC não evidencia instabilidade da escarpa, mas fundamentalmente, possibilidade de queda de elementos superficiais. A referência à demolição das habitações objecto deste Parecer parece-me ter sido feita numa perspectiva de análise geral e não com base em qualquer estudo e monitorização da estabilidade das referidas habitações.
b) Só os resultados da atual monitorização em curso poderão mostrar de forma objectiva a estabilidade ou instabilidade das referidas habitações;
c) Pelo que me foi possível analisar e observar aquando da visita efectuada no dia 08 de Junho de 2015, é minha convicção que, naquele momento, as referidas habitações não mostravam quaisquer sinais de instabilidade e, muito menos, de risco de desmoronamento.
d) Encontrando-se estável, neste momento, o patamar em que assentam as habitações, e mesmo desconhecendo o projeto de consolidação da escarpa, considera-se que é perfeitamente exequível a obra de consolidação da escarpa mantendo as referidas habitações. Ou seja, que não é necessário demolir as mesmas, como obra preventiva, à obra de consolidação da escarpa.
e) Independentemente do referido em c), sou de opinião que devem ser retirados todos os resíduos (pedras, etc.) que resultaram da demolição efectuada pela Proteção Civil e proceder à reabilitação das habitações de modo a terem condições de habitabilidade necessárias para a sua utilização.”
25 - No dia 23 de junho de 2015, precedendo informação dos serviços do Requerido [I/110494/15/CMP], datada de 22 de junho de 2015, o Vereador da Fiscalização e Proteção Civil, determinou à GOP a posse administrativa dos imóveis delimitados na imagem em anexo, pelo período de 45 dias, com vista à demolição das edificações aí existentes, tendo em 25 de junho de 2015, sido dado início aos trabalhos previstos contratualmente - Cfr. fls. 1 a 2 do processo Administrativo;*** 3. Declaração de ineficácia dos atos de execução indevida
A sentença recorrida julgou procedente o incidente de declaração de ineficácia dos atos de execução indevida, pelas razões assim enunciadas:
“(...) atenta a matéria de facto dada como provada, em particular, o facto de o ato sob impugnação se fundar na ocorrência de uma situação de facto determinante de uma atuação em estado de necessidade, o que assim não resultou provado [prova essa cujo ónus competia ao Requerido, ainda no âmbito do procedimento administrativo], tendo a Resolução sido emitida com esse suporte legal e factual de base, julgamos que a atuação do Requerido se fundou um erro, ou seja, que aquando da emissão da Resolução, em 08 de junho de 2015, o Presidente da Câmara Municipal [assim como a Câmara Municipal, aquando da sua deliberação de ratificação, de 14 de julho de 2015] não sabia e conhecia que inexistia o invocado estado de necessidade, em que assentou a motivação do autor do ato sob impugnação.”
O Recorrente insurge-se contra esta decisão, alegando, em resumo, que o suporte factual em que se funda a resolução fundamentada não se limita àquele em que se baseou o ato suspendendo, mas antes o ultrapassa, como resulta dos pontos 12, 13 e 14 da resolução; e que a sua fundamentação aponta no sentido da necessidade de uma intervenção global ao nível da escarpa, em proteção de interesses urbanísticos, de segurança e salubridade. Pelo que se tem por verificada a grave prejudicialidade para o interesse público no diferimento da execução do ato.
No mesmo sentido se pronunciou o Ministério Público no seu parecer.
Os Recorridos, por seu turno, consideram que o Recorrente não pôs em causa a não verificação do estado de necessidade em que assentou a resolução fundamentada, o que só por si bastaria para fazer claudicar o recurso; além de que confunde o perigo de o prédio ruir por si (que no caso não se verifica) com a possibilidade de o mesmo ruir por causa da instabilidade do local (escarpa) onde se encontra construído; e não demonstra um interesse público urbanístico, de salubridade ou segurança que só possa ser satisfeito através da demolição do prédio dos Recorridos, que o próprio relatório do LNEC não aponta como uma inevitabilidade.
Cumpre começar por lembrar que, como se conclui no Acórdão deste TCAN, de 17.02.2012, P. 01292/10.2BEBRG, “o objecto do pedido de declaração de ineficácia de atos de execução, não abrange, direta ou indiretamente, a apreciação dos pressupostos adjetivos ou substantivos relativos ao pedido de suspensão da eficácia do ato”; o que significa que neste incidente “o Tribunal apenas deve verificar se aquela resolução existe, se a mesma foi emitida dentro do prazo legal e se está fundamentada no sentido de demonstrar e provar que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público.”
Do teor da resolução fundamentada aqui em apreço resulta que o Município Recorrente considerou gravemente prejudicial para o interesse público o diferimento da execução do despacho que ordenou a demolição do prédio dos Recorrentes, na medida em que entendeu que a execução do “projeto de execução da consolidação da escarpa das F...”, desenvolvido com base no relatório do LNEC, de dezembro de 2011, “torna inevitável a demolição integral das construções aí existentes, quer por questões de segurança, considerando a instabilidade do maciço em questão, bem como pela precariedade da maioria das citadas construções” (pontos 9. e 10. e 11. da Resolução). Mais se salienta na resolução fundamentada, o seguinte trecho, entre outros, do citado relatório do LNEC: “As situações de risco compreendem a possibilidade de desmoronamento da habitação no topo do extremo W do sector, a perda de funcionalidade da barreira de retenção existente na base da arriba, no extremo W do sector, junto à Av. GE, a queda de pedras/blocos da escarpa na Av. GE, o desmoronamento de construções em ruínas para a Av. GE e a Calçada da C..., a obstrução do trânsito e danos materiais em veículos, na Av. GE e ferimentos e/ou perdas de vidas.”; e acrescenta-se e que as “apontadas fragilidades são irreversíveis e agravam-se a cada dia que passa” (pontos 6., 7. e 8.). Para depois se concluir que “face ao perigo de ruína evidenciado no relatório do LNEC, bem como à necessidade de uma intervenção global a nível da escarpa, torna-se essencial, como medida de urgência, dar continuidade à execução do ato cuja suspensão se requer, por forma a evitar um agravamento dos riscos de instabilidade da escarpa, sob pena de, mantendo-se a suspensão do ato, serem evidentes os prejuízos que daí podem resultar, indo ao extremo de envolverem eventual perda de vidas humanas”, a que acrescem outros interesses igualmente afetados, nomeadamente urbanísticos, de segurança, salubridade e financeiras (pontos 15. e 16. da Resolução).
A sentença recorrida – no que é secundada pelos Recorridos – considerou que o Recorrente não demonstrou o “estado de necessidade” invocado na Resolução fundamentada.
Em nosso entender não está aqui em causa a demonstração (ou falta dela) da verificação de uma situação de “estado de necessidade” em sentido próprio. Como explica Sérvulo Correia, “Revisitando o Estado de Necessidade”, Em Homenagem ao Professor Doutor Diogo Freitas do Amaral, 2010, 719 e s., o artigo 3.º/2 do CPA comunga do mesmo desígnio do artigo 339.º do Código: “o de validar comportamentos que se desviam das normas em princípio aplicáveis para com isso evitar males manifestamente superiores àqueles em que consiste o formal incumprimento”. Ora, as razões em que assenta esta resolução fundamentada não remetem para uma qualquer atuação à margem da lei que se tivesse concluído ser indispensável (e menos prejudicial) para a remoção de um perigo iminente, nem a resolução se refere, expressa ou tacitamente, a uma situação de “estado de necessidade”.
Antes se verifica que a razão determinante pela qual o Município considerou que o diferimento da execução do ato que ordenou a demolição seria gravemente prejudicial para o interesse público foi a necessidade de dar continuidade ao projeto de execução da consolidação da escarpa das F..., no âmbito do qual entende ser inevitável a demolição integral das construções aí existentes, quer por questões de segurança, considerando a instabilidade do maciço em questão, bem como pela precariedade da maioria das citadas construções. E, antes disso, destaca-se na resolução fundamentada que a “essencialidade” e “urgência” na execução desse projeto de consolidação decorrem da avaliação efetuado no relatório do LNEC de 2011, onde, entre outras, se referem situações de risco, com possibilidade de desmoronamento da habitação no topo do extremo W do sector onde se integra o prédio dos Recorridos, bem como possibilidade desmoronamento e obstrução trânsito e danos em veículos e pessoas na Av. GE.
Além disso, a resolução fundamentada contém um conjunto de referências factuais sobre a história, passada e recente, da denominada “escarpa das F...”, a qual tem um historial de instabilizações, que se encontram registadas desde 1879, tendo sido efetuadas intervenções com vista à sua estabilização em 1954; com agravamento da situação em dezembro de 2000, na sequência de chuvas fortes e desabamento de um muro de suporte no Bairro da Tp..., situado sobre a referida escarpa, que deu origem a um relatório do Instituto da Construção, onde já se recomendava a “implementação de uma estratégia global para toda a encosta e não uma intervenção localizada na zona onde ocorreu o escorregamento”; e, posteriormente, na sequência de solicitação da empresa municipal de obras públicas, foi elaborado o citado relatório do LNEC, datado de dezembro 2011, com as conclusões acima referidas, que refere os riscos de desmoronamento da habitação no topo do extremo W do sector 3 e de queda de pedras/blocos da escarpa na Av. GE; sendo com base nesse relatório que foi desenvolvido o projeto de execução da consolidação da escarpa das F..., desenvolvido pela empresa CENOR – Consultores de Engenharia, S.A., com intervenção em todos os sectores identificados no mesmo relatório (1 a 5), incluindo o sector onde se localiza o prédio dos Recorridos.
Mas ainda que assim seja – i.e. mesmo considerando que a resolução fundamentada não invocou um “estado de necessidade” em sentido próprio – ainda assim deve ser mantida a decisão que julgou procedente o incidente de declaração de ineficácia dos atos de execução indevida, uma vez que o arrazoado fundamentador da resolução não é apto a demonstrar uma urgência ou essencialidade da demolição, que não possa aguardar a decisão da providência cautelar, sem que daí decorram graves prejuízos para o interesse público (na vertente urbanística, de salubridade ou de segurança).
Em primeiro lugar, verifica-se que a resolução fundamentada assenta exclusivamente no relatório do LNEC (elaborado em dezembro de 2011), do qual não decorre que a demolição das casas dos Recorridos era uma “inevitabilidade” ou consequência necessária da intervenção exigida para a estabilização da escarpa das F.... Desde logo, porque as casas dos Recorridos (ou o que resta delas na atualidade) não são identificadas nesses termos no dito relatório que apenas refere, a propósito do “sector 3” (que inclui o prédio dos Recorridos), a existência de uma construção “em condições de estabilidade precária”, bem como “ruínas dispersas” e propõe a “demolição global/parcial de construções em ruínas”. Ou seja, no relatório do LNEC apenas se propõe a demolição (eventualmente parcial) de construções em ruínas, que os elementos dos autos não permitem concluir que correspondam a todas as casas que constituem o prédio dos autores (sendo certo que os próprios serviços do Município referem que uma dessas “casas” foi entretanto objeto de obras de remodelação, ainda que eventualmente ilegais – cfr. pontos 12. e 16. dos factos).
Acresce que o que sempre esteve em causa não foi a instabilidade do prédio dos Recorridos, mas sim a instabilidade da escarpa e a invocada necessidade da demolição daquele prédio (casas) para permitir as obras de consolidação da escarpa. Mas, mais uma vez, essa conclusão no sentido imprescindibilidade de demolir o prédio para levar a cabo as obras de consolidação da escarpa das F... não resulta expressa no relatório do LNEC, no qual inexiste qualquer referência que permita estabelecer um nexo necessário entre uma coisa e outra.
Em segundo lugar, a resolução fundamentada, que foi emitida em junho de 2015, baseou-se exclusivamente naquele relatório do LNEC, elaborado há cerca de quatro anos, e desconsiderou outros elementos que certamente já teria na sua posse e que por serem mais recentes e terem conclusões aparentemente diversas, não podiam deixar de ser tidos em conta. Nomeadamente, não teve em consideração a nota técnica da Cinclus, datada de abril de 2015, onde se conclui que “Da análise aos resultados [construções localizadas no sector 3.1], resulta a constatação de que as construções monitorizadas se encontram estáveis e sem qualquer sinal de movimentos ou assentamentos que possam vir a causar dano. Os valores registados [...] são insignificantes, dentro das tolerâncias e são justificáveis pelo próprio erro admissível do aparelho; assim como omitiu que apenas as “construções abarracadas” foram identificadas como representante perigo iminente de desmoronamento” na avaliação técnica dos serviços do próprio Município, efetuada em março de 2015, a qual deu origem a que nesse mês tivesse sido efetuada a demolição dos “anexos” situados na frente do prédio dos recorridos (pontos 13, 9 e 8 dos factos)
Assim, o juízo formulado na resolução fundamentada quanto à urgência e inevitabilidade na demolição do prédio dos Recorridos padece de erro grosseiro, porque extrai do relatório do LNEC uma conclusão que este não comporta e omite ou desconsidera outros elementos igualmente relevantes e temporalmente mais recentes sobre a situação do prédio dos autos, a sua estabilidade e a sua relação com as obras de consolidação da escarpa. Ou seja, e em resumo, porque os elementos factuais a que apela a Resolução Fundamentada não apontam para a conclusão que nela se extrai.
Pelo que improcede o recurso nesta parte, devendo manter-se a decisão que julgou procedente o incidente de declaração de ineficácia dos atos de execução indevida.***
4. Pedido cautelar
4.1. Fumus malus
O Município Recorrente considera que a sentença recorrida errou ao dar como verificado o pressuposto do fumus boni iuris previsto na alínea b) do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA, uma vez que entende já estar demonstrado que o ato não padece dos vícios que lhe são imputados pelos Requerentes, aqui Recorridos.
A sentença recorrida, depois de concluir que não estamos perante uma situação de manifesta ilegalidade do ato, enquadrável na alínea a) do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA, considerou que estavam reunidas as condições para concluir que a pretensão formulada no processo principal não revela manifesta falta de fundamento. E a nosso ver bem.
Basta referir que a causa principal tem, entre outros, como fundamento um eventual erro sobre os pressupostos de facto que ditaram a conclusão de que a demolição do prédio era inevitável. Ora, não sendo manifesta a procedência desta questão, também não é manifesta (nem poderia, atenta a complexidade factual da mesma) a sua improcedência.
Pelo que não assiste razão ao Recorrente nesta parte, devendo manter-se a sentença na parte em que julgou verificado o fumus boni iuris exigido na alínea b) do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA.* 4.2. Periculum in mora e juízo de ponderação
O Recorrente sustenta, ainda, que a sentença recorrida errou ao considerar verificado o pressuposto do periculum in mora, na medida em que dos factos assentes não consta o alegado nos artigos 45.º e 48.º do requerimento inicial, os quais corresponderiam à suposta verificação de tal periculum. Mais defende que o tribunal a quo errou no juízo de ponderação, previsto no artigo 120.º/2 do CPTA.
No que respeita à verificação do pressuposto do periculum in mora não assiste qualquer razão ao Recorrente, pois o perigo aqui em causa é, não só evidente como inerente à situação dos autos: trata-se de evitar o facto consumado consubstanciado na demolição do prédio dos Recorridos, com a circunstância, salientada na sentença recorrida, de já não ser possível, uma vez operada a demolição, constatar a concreta situação física do edificado e, portanto, boa parte dos fundamentos do erro sobre os pressupostos de facto em que os Recorridos fazem assentar a impugnação judicial do ato que determinou a demolição. O que significa que a demolição do edificado – para além de, só por si, conduzir a uma situação próxima do facto consumado (ainda que possa voltar a construir-se um novo edifício, a coisa imóvel atualmente existente ficará irremediavelmente perdida) – tem, no caso em apreço, consequências diretas na viabilidade/utilidade da ação judicial de que a presente providência é instrumental, na medida em que esta assenta em boa medida num erro sobre os pressupostos de facto que com toda a probabilidade pressupõe a produção de prova sobre a situação do edificado atualmente existente.
Pelo que também deve ser mantida a decisão recorrida, na parte em que julgou verificado o periculum in mora (artigo 120.º/1-b) do CPTA).
Resta agora analisar o juízo de ponderação efetuado pelo tribunal recorrido ao abrigo do artigo 120.º/2 do CPTA que, no entender do Recorrente, é errado por não ter dado prevalência aos interesses públicos em presença, concretamente, à necessidade de uma intervenção global na escarpa e aos interesses urbanísticos, de segurança e de salubridade que lhe estão subjacentes.
A este respeito afirma-se na sentença recorrida que o Município não conseguiu provar que a “reabilitação da escarpa das F... tem de ser levada a cabo, de imediato, ao abrigo de um estado de necessidade, por iminente, de forma inelutável, com a demolição das casas propriedade dos Requerentes, como medida preventiva, porque as mesmas se encontram instáveis”. E após análise crítica da matéria de facto provada, o tribunal recorrido formulou o seguinte juízo de ponderação: “(...) pelo que resultou assente nos presentes autos, julgamos que, ponderados os interesses públicos em presença, que identificamos apenas como sendo o interesse da GOP em prosseguir na execução da empreitada sem que exista qualquer construção na escarpa, e os interesses dos Requerentes, que identificamos como sendo, de manter as construções em causa, porque estáveis – Cfr. pontos 13 e 24 da matéria de facto assente -, e porque o Requerido não provou que a consolidação da escarpa não pode fazer-se com a manutenção dessas construções [solução que o LNEC não descartou no seu relatório de 2011], julgamos que os danos que resultariam da recusa da providência requerida seriam superiores aos que resultam da sua concessão, desde logo, porque operadas as demolições, os Requerentes ficam sem modo de provar, designadamente, o estado de solidez das suas edificações e que a reabilitação da escarpa pode [podia] fazer-se com a manutenção das edificações, sem que tal constitua qualquer risco para a saúde e segurança pública.”
No essencial, não podemos deixar de concordar com esta conclusão, única que é possível extrair da matéria de facto alinhada. Na verdade, não há dados suficientes para afirmar que a consolidação da escarpa das F... exija a demolição do prédio dos Recorridos, ou seja, que a consolidação não possa ser feita sem demolir o prédio. Por um lado, isso não resulta taxativamente do relatório do LNEC de 2011 que, como já referido, propõe para o “sector 3” onde se localiza o prédio dos Recorridos, apenas a “remoção de blocos em condições de estabilidade precária, rede metálica, pregagens, betão projetado, demolição global/parcial de construções em ruínas, contenção/reforço de paredes (adoção de estruturas de contenção provisórias e de betão projetado)...”; além de que o relatório define dois cenários possíveis, um dos quais envolvendo a reurbanização da área, a saber: “Definição de cenários: a) requalificação como área non aedificandi - demolição da totalidade das construções em ruínas; desmatação, remoção dos escombros; saneamento de depósitos superficiais em condições de estabilidade precária; reperfilamento da escarpa e adopção de medidas de estabilização complementares integradas numa solução global de enquadramento paisagístico; trabalhos de prospecção e ensaios complementares; b) reurbanização da área - estudo do ponto de vista técnico-económico de um projecto urbanístico que tenha em conta a solução global de estabilização do maciço rochoso para o sector; trabalhos de prospecção e ensaios complementares.” Por outro lado, há outros elementos nos autos, muito mais recentes do que o parecer do LNEC, que apontam para a possibilidade de manutenção do prédio em causa, sem aparente afetação das obras de consolidação: a já referida nota técnica da Cinclus (ponto 13 da matéria de facto), onde se conclui que que “Da análise aos resultados [construções localizadas no sector 3.1], resulta a constatação de que as construções monitorizadas se encontram estáveis e sem qualquer sinal de movimentos ou assentamentos que possam vir a causar dano. Os valores registados [...] são insignificantes, dentro das tolerâncias e são justificáveis pelo próprio erro admissível do aparelho.”; e o parecer de um professor da Faculdade de Engenharia da Universidade do P... que afirma que “a consolidação da escarpa é exequível com a manutenção das construções nesse local, por se encontrarem estáveis, e que não se torna necessário proceder à sua demolição como medida preventiva” (ponto 24 dos factos).
Não obstante, estes últimos elementos, ou outros eventualmente relevantes, não foram tidos em conta pelo Município (nem pela empresa municipal encarregue da obra) que continua a fundamentar a inevitabilidade e urgência da demolição unicamente no parecer do LNEC, que para além de se encontrar já distante da realidade analisada, que entretanto evoluiu, nem sequer permitia, só por si, conclusão tão drástica.
Também não resulta provado que o prédio em causa esteja em risco de ruina ou que constitua em si mesmo um perigo para a segurança ou salubridade públicas, tendo pelo contrário ficado provado que sofreu obras de reabilitação (ainda que eventualmente não autorizadas, o que também não ficou demonstrado).
Assim, embora não se subscrevam certas afirmações da sentença recorrida, quando parece circunscrever à figura do “estado de necessidade” todas as razões de urgência e necessidade da demolição invocadas pelo Município, não podemos deixar de concordar que tais prejuízos, assim prefigurados, não resultam suficientemente indiciados na matéria de facto assente. Da mesma forma, embora se afigurem desnecessárias certas considerações a latere que o tribunal recorrido teceu à bondade da atuação do Município, não pode deixar de se aderir ao entendimento de que este, apesar de invocar graves prejuízos para o interesse público, se limita a sustentar a probabilidade da sua verificação no citado relatório do LNEC de 2011, que, como referido, é insuficiente para tanto.
Assim, no juízo de prognose póstuma que cumpre efetuar ao abrigo do n.º 2 o artigo 120.º do CPTA, mostra-se forçoso dar prevalência aos prejuízos que com toda a probabilidade se antevê poderem advir para os Recorridos com o não decretamento da providência em detrimento de um hipotético prejuízo para o interesse público decorrente do adiamento da demolição, que, pelas razões referidas, não foi demonstrado.
Sublinhe-se que ao assim concluir, não se está a dar por verificada a necessidade ou a desnecessidade de demolir o edificado dos Recorridos com vista a efetuar a estabilização da escarpa das F..., nem tal juízo compete ao poder judicial, uma vez que implica avaliações técnicas e avaliações próprias do exercício da função administrativa. Muito menos se está a concluir pela desnecessidade de efetuar obras de consolidação da escarpa, que aqui não estão diretamente em causa. Apenas se está a constatar que o Município Recorrente não logrou demonstrar nem a urgência, nem a imprescindibilidade de uma demolição imediata do prédio, incompatível com a paralisação da ordem de demolição até à decisão da ação principal; pois não demonstrou que o prédio em causa esteja em risco de ruir, nem demonstrou que a demolição desse prédio seja indispensável às obras de consolidação da escarpa já iniciadas.
Pelo que improcede o recurso na sua totalidade.*** 5. Decisão
Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.
Custas pelo Recorrente.
Porto, 23.09.2015
Ass.: Esperança Mealha
Ass.: Rogério Martins
Ass.: Luís Migueis Garcia |
