Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	01563/05.0BEPRT

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	07/15/2014

Tribunal:	TAF do Porto

Relator:	Luís Migueis Garcia

Descritores:	REVOGAÇÃO IMPLÍCITA. DEMOLIÇÃO DE OBRA. PEDIDO DE LEGALIZAÇÃO INDEFERIDO

Sumário:	I) – Não há revogação implícita de ordem de demolição na qual assentou o acto impugnado de tomada de posse administrativa, se, então, já o pedido de legalização da obra já se encontrava decidido desfavoravelmente.* * Sumário elaborado pelo Relator.


Recorrente:	Município de VNG
Recorrido 1:	MGSRL
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Especial para Impugnação de Acto Administrativo (CPTA) - Recurso Jurisdicional


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Não emitiu parecer.

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência os juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte, Secção do Contencioso Administrativo:
MVNG (VNG), recorre na acção administrativa especial interposta por MGSRL (Praça…, São João da Madeira), na qual aquele impugnou despacho que determinou posse administrativa para cumprimento de ordem de demolição de um anexo que aquele construiu sem licenciamento, impugnação julgada procedente.
O recorrente, que pede a revogação do acórdão recorrido, conclui as suas alegações de recurso do seguinte modo:
1- A pendência e tramitação do POP 5084/04, que entretanto o Interessado Autor deixou caducar, como caso resolvido, não tem a virtualidade de fazer revogar, implicitamente que fosse a anterior e resolvida ordem de demolição.
2- À míngua da decisão final de pretendido licenciamento superveniente, que não chegou a ocorrer, não se verificou revogação do acto anterior incompatível, por não se poder configurar e essencializar a legalização como revogante da ordem de demolição, pois tal legalização não chegou a ocorrer.
3- Desta feita, o acto impugnado substancia acto da execução da decisão de demolição estabilizada na ordem jurídica administrativa como caso resolvido e ininpugnável sem o vício de nulidade que lhe foi judiciosamente assacado - al. i), do nº 2, do Artigo 133, do C. P. Administrativo.
Ademais.
4- O A. e como os autos inculcam, deixou caducar esse superveniente procedimento, de forma inelutável, talqualmente se aprestou anteriormente a legalizar o prédio, inconsequentemente, tendo sobre si esse ónus - Artigo 106, n⁰ 2 do RJUE.
5- E a simples aceitação pelo Município de nova tramitação procedimental, sem decisão final de licenciamento, a respectiva caducidade por culpa do Interessado ao não facultar os devidos projectos de especialidade (Artigo 20, nº 6, do referido diploma), não tem a virtualidade de produzir o efeito revogatório da decisão de demolição que se mantém.
6- Ao julgar diferentemente e em desconformidade, violou os Acórdão os referidos preceitos e fez incorrecta apreciação dos factos e direito aplicável, devendo ser revogada a decisão jurisdicional e improcedente a acção administrativa, mantendo-se o acto impugnado, "que tale", o seus efeitos.
O recorrido não contra-alegou.
O Mº Pº não se pronunciou.
Após vistos, vêm os autos a conferência, cumprindo decidir.

As questões colocadas a recurso reportam-se:
- à bondade do decidido quanto à existência de uma revogação implícita da ordem de demolição, na qual assentou ulterior acto impugnado determinando posse administrativa para a sua execução.

Dos factos, aqui a ponderar:
São aqueles que o tribunal a quo deu como assentes, a saber :
A) O Autor iniciou a construção dum anexo destinado a guardar alfaias agrícolas, em prédio sua propriedade, sito na Rua de C..., freguesia de Landim concelho deVNG, sem previamente ter obtido a necessária licença municipal.
B) No dia 16/03/1997 a obra referida no ponto que antecede foi embargada pela Câmara Municipal de VNG, nos termos que constam do Auto de Embargo de fls. 2 do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
C) O Autor prosseguiu com a execução das obras após o embargo referido no ponto que antecede, tendo do facto sido lavrado auto de notícia e efectuada a competente participação criminal – cfr. doc.de fls. 11 e 15 do PA.
D) Através do ofício n.º 003771 de 03/03/1998 o Autor foi notificado para, no prazo de 30 dias, apresentar projecto de tentativa de legalização do anexo levado a efeito sem licenciamento municipal, ou, em alternativa proceder à sua demolição – cfr. doc. de fls. 16 e 17 do PA.
E) O Autor apresentou pedido de legalização do anexo referido em A) tendo o mesmo dado origem ao POP n.º 372/98.
F) A pretensão de legalização foi indeferida por despacho de 09/11/1998 do Senhor Vereador Eng. DL, com o seguinte fundamento: “ ...o corpo de anexos tem uma empena e faz meação com o terreno vizinho e cuja altura excede os 4,00m previstos pelo regulamento do PDM” – cfr. doc. de fls. 35, 36 e 37do PA;
G) O despacho referido no ponto que antecede foi notificado ao A. pelo ofício n.º 16057. de 02/12/1998 – cfr. doc. de fls. 37 do PA.
H) Por despacho de 03/03/1999, de fls. 40 do PA, cujo teor aqui se dá por reproduzido, foi proposto ordenar a demolição do anexo referido em A).
I) O Autor foi notificado do referido no ponto que antecede por ofício de 10/03/1999 – cfr.doc. de fls.41 e 42 do PA;
J) Em 14/05/1999 proferiu-se despacho a ordenar a demolição referida no ponto anterior – cfr. doc. de fls. 43 do PA;
K)... o qual foi notificado ao Autor através do ofício 008875, de 02/06/1999 – cfr. doc. de fls. 44,45 e 46 do PA.
L) Por despacho de 10/11/1999 foi ordenado tomar posse administrativa do prédio do A. tendo em vista a execução da demolição – cfr. doc. de fls. 49 do PA;
M)...o qual foi notificado ao A. por oficio n.º 013798 de 10/11/99 – cfr. doc. de fls. 52 do PA.
N) Em 11/11/1999 o Autor apresentou o requerimento de fls. 53 do PA, cujo teor aqui se dá por reproduzido, comprometendo -se a tomar todas as providências com vista á legalização do anexo em causa.
O) Por despacho de 16/11/1999 do Senhor Vereador do Pelouro foi suspenso o despacho que decretou a posse administrativa – cfr. doc. de fls. 57 do PA.
P) O A. rectificou o projecto, mas o mesmo voltou a ser indeferido, com fundamento em violação ao disposto no art.º 142.º do RGEU, por despacho de 07/01/2002 – cfr. doc. de fls. 74 do PA.
Q) Após várias tentativas, em 15/10/2003, o Autor foi notificado do arquivamento do processo 372/98 – cfr. doc. de fls. 76 do PA.
R) Em 05/11/2003 foi elaborada a informação de fls.77 e 78 do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzida, na qual se propôs que se desse cumprimento ao despacho que determinou a demolição do anexo, por desconformidade com o disposto no art.º 142.º do REGEU.
S) Em 07/04/2004 elaborou-se a informação n.º 087/J/DMF/04, junta a fls. 81 e 82 do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzida, na qual se propôs o seguinte:
“ ...
1. Notificar o infractor que, nos termos do art.º 106 e seguintes do DL. 555/99, de 16 de Dezembro, ...é intenção destes serviços ordenarem a demolição do anexo constituído por três compartimentos e alpendre, com a área aproximada de 90 m2, sito no lugar de Mourilhe, Rua das C...s, na freguesia de Sandim, uma vez que o mesmo foi construído sem o necessário licenciamento municipal, em violação do disposto na al. a) do n.º 1 do art.º 1.º do DL 445/91, de 20 de Novembro, com a redacção dada pelo DL. 250/94, de 15 de Outubro e, o correspondente processo de licenciamento (POP372/98) foi indeferido e arquivado por despacho do Exm.º Senhor Vereador do pelouro do Urbanismo datado de 07/01/2002, por violação do disposto no art.º 142 do R.G.E.U concedendo-se, para o efeito, o prazo de 30 dias.
2. Nesta conformidade deverá notificar-se o infractor... para ao abrigo do disposto no n.º 3 do art.º 106.º do DL 555/99....se pronunciar por escrito no prazo de 15 dias a contar da recepção da notificação sobres esta intenção
3. (...)”.
T) Em 16/04/07, por referência à proposta que antecede, pelo Senhor Vereador do Pelouro foi proferido despacho de “Concordo” - cfr. doc. de fls. 81 do PA.
U) Em 28/04/2004 o Autor foi notificado, através do mandado de notificação pessoal de fls. 86 do teor do despacho aludido no ponto que antecede.
V) Na sequência da notificação que antecede o Autor nada disse – cfr. doc. de fls. 87 do PA.
Y) Em 30/07/2004 foi proferida decisão final a ordenara demolição do anexo construído pelo Autor a que se refere o processo n.º 372/98, concedendo-se-lhe o prazo de 30 dias para proceder à referida demolição – cfr. doc. de fls. 87 e 88 do PA.
W) Em 13/08/04 o Autor foi notificado, através de mandado pessoal, do conteúdo do acto referido no ponto que antecede – cfr. doc. de fls. 92 do PA.
Z) O Autor não deu cumprimento à ordem de demolição referida no ponto que antecede.
AA) Por despacho do Senhor Vereador do Pelouro, de 27/06/05, cujo teor consta de fls. 96 do PA e que aqui se dá por integralmente reproduzido foi decidido “... nos termos e para os efeitos previstos no n.º4 do art. 106.º do DL.555/99, de 16 de Dezembro, com a redacção dada pelo DL. 177/01, de 4 de Junho conjugado com o art.º 107 do mesmo diploma, a Câmara Municipal de VNG tomará posse administrativa do prédio onde foi concluído o supra mencionado anexo, a partir do próximo dia 12 de Julho de 2005, pelas 10:00 horas, e pelo período estritamente necessário ao cumprimento do ordenado, com custas a cargo do Requerido.
Cumpra-se.
...”
AB) O Autor foi notificado em 07 de Julho de 2005 do despacho referido no ponto que antecede, através de mandado pessoal de notificação – cfr. doc. de fls. 107 a 109 do PA.
AC) Por requerimento de 08/07/05, junto a fls. 105 e 106 do PA, cujo teor aqui se dá por reproduzido, o Autor solicitou ao Réu a anulação da decisão de posse administrativa referindo ter já obtido a legalização dos anexos, conforme documento que juntou, referente ao processo n.º 5084/04-Sandim, datado de 01/04/2004, do qual consta ter sido aprovado o projecto de arquitectura e ter sido notificado para juntar os projectos de especialidade - cfr. doc.de fls.143 dos autos.
AD) Por despacho de 02 de Março de 2005 do senhor Presidente da Câmara Municipal de V.N. G foi declarada a caducidade da aprovação do projecto de arquitectura referido no ponto que antecede ( POP 5084/04) por não ter sido apresentado o projecto das redes prediais de abastecimento de águas e de drenagem de águas residuais domésticas no prazo de 6 meses, conforme prevê o n.º 4 e n.º 6 do artigo 20.º do DL 555/99.
AE) O despacho referido no ponto que antecede foi notificado ao Autor por ofício n.º12682/05, de 04/05/2005, (POP.º 5084/04-Sandim) – cfr. doc.de fls.144 dos autos.
AF) Por requerimento de 10/05/05, destinado ao POP n.º 5084/04, o Autor solicitou o desarquivamento desse processo e a isenção de apresentação do projecto de especialidade de águas e saneamento, com fundamento no entendimento da construção em causa não necessitar desses projectos de especialidade.
AG) Na sequência do requerimento referido no ponto que antecede, o POP n.º 5084/04 foi reapreciado e indeferido, decisão que foi notificada ao Autor pelo ofício 21018/05 de 29/07/2005 - cfr, fls. 28 do PA referente ao POP n.º 5084.
AH) Em 11/07/05 o Autor instaurou a presente Acção Administrativa Especial e disso deu conhecimento ao R.- cfr.doc. de fls. 110 do PA;
AI) O despacho que determinou a execução coerciva da demolição foi suspenso por despacho de 11/07/2005.

Do direito:
O Acórdão proferido em 1ª instância identificou como questão a resolver “saber se a decisão impugnada padece de vício gerador de nulidade por ter sido proferida pelo Réu sem atender ao pedido de legalização de obras apresentado pelo Autor no âmbito do POP n.º 5084/04”.
Acabou por ter o acto como inválido, declarando-o nulo, “por ser um acto de execução de uma decisão anteriormente revogada, o que constitui vício gerador da sua nulidade nos termos do disposto na al. i), do nº 2 do art.º 133.º do CPA”.
No cerne do seu discurso fundamentador, depois de um breve excurso pela (in)/impugnabilidade dos actos de execução e da figura da revogação implícita, entendeu a 1ª instância que (sic) :

Ponderando nos factos apurados e no supra exposto, forçoso é concluir que na situação dos autos a ordem de demolição proferida em 30/07/2004 de que o acto impugnado pretendia ser mera execução, foi, entretanto, revogada implicitamente pelo Réu quando decidiu aceitar tramitar o pedido de legalização referente ao POP n.º 5084/04, assim praticando um acto contrário, cujo conteúdo é incompatível com a subsistência da ordem de demolição.
Em face das concretas circunstâncias apuradas, isto é, de ter sido aceite pelo Réu um novo processo de obras – POP n.º 5084/04- tendente à legalização do anexo em relação ao qual já tinha sido proferida uma decisão de demolição, ter sido dado andamento a esse processo, máxime, não ter sido o
mesmo rejeitado com fundamento na existência da ordem de demolição de 30/07/2004, ter sido aprovado o projecto de arquitectura apresentado no seu âmbito, ter sido notificado
o Autor para apresentar os respectivos projectos de especialidade, ter sido o mesmo indeferido, impõe-se concluir que o Réu revogou, ainda que implicitamente, a decisão de demolição proferida em 30/07/2004. E, sendo assim, não podia, em 27/06/05, proferir a decisão de tomar posse administrativa do prédio do Autor tendo em vista a execução da decisão de demolição de 30/07/2004, entretanto, revogada e proferida no âmbito do POP n.º 372/98.
Na verdade, qualquer decisão de demolição do referido anexo teria, após a aceitação do pedido de legalização do anexo em causa no âmbito do POP n.º 5084/04, de ser proferida na sequência do que viesse a suceder no âmbito do POP n.º 5084/04. Se a obra viesse a ser legalizada, tudo estaria resolvido. Se a obra não viesse a ser legalizada, como parece ter sucedido em face dos factos apurados, uma vez que tal processo foi indeferido por decisão de 29/07/2005, haveria que proferir nova decisão de demolição e praticar os demais actos subsequentes que se revelassem necessários à reposição da legalidade urbanística, designadamente, ordenar a posse administrativa caso o destinatário da ordem de demolição a não cumprisse voluntariamente ou contra ela não reagisse por forma a suspender os seus efeitos, mas, então, no âmbito desse referido processo de obras particulares.
Em face do exposto, forçoso é concluir que o acto impugnado é um acto inválido, por ser um acto de execução de uma decisão anteriormente revogada, o que constitui vício gerador da sua nulidade nos termos do disposto na al. i), do n.º2 do art.º 133.º do CPA, que se impõe declarar.
Vejamos.
O art.º 133º, nº 2, i), do CPTA comina expressamente que são nulos «Os actos consequentes de actos administrativos anteriormente anulados ou revogados, desde que não haja contra-interessados com interesse legítimo na manutenção do acto consequente.»
Na lógica do arresto sob recurso, o acto impugnado aparece como acto consequente (posse administrativa) de acto entretanto revogado (demolição).
Fora de dúvidas, é acto consequente.
Onde se encontra a discordância do recorrente é para com a asserção de que o acto primeiro teria sido revogado.
O tribunal “a quo” viu, naquilo que designou por “aceitação e a consequente tramitação do pedido de legalização a que se refere o POP n.º 5084/04” uma revogação implícita da ordem de demolição proferida em 30/07/2004, à qual se sucedeu o consequente acto impugnado que determinou a posse administrativa.
É, porém, construção jurídica que se não pode manter.
Como se sabe, o verdadeiro sentido e natureza do acto praticado pela Administração depende do contexto em que se insere, avultando na interpretação a sequência de actos jurídicos anteriormente expressos, quer pela própria Administração quer pelos particulares interessados.
A revogação, na sua percepção jurídica mais intuitiva, identifica-se com a prática de acto administrativo secundário que tem por objecto destruir ou fazer cessar os efeitos de outro acto administrativo anterior (cfr. Marcello Caetano, in Manual de Direito Administrativo, Vol. I, Almedina, 1997, 10ª ed., , 6ª reimpressão, pág. 531; José Robin de Andrade, in A Revogação dos Actos Administrativos, Coimbra Editora, 1985, 2ª ed., pág. 14).
Além das revogações expressas, são admissíveis as revogações implícitas, por incompatibilidade entre o acto anterior e o segundo, na ausência de declaração revogatória.
Todavia, é de frisar que, como acentua Freitas do Amaral (Curso de Direito Administrativo, 2ª Reimpressão, Almedina, 2003, pág. 427), «O objecto da revogação é sempre o acto revogado, justamente porque a revogação é um acto secundário, um dos mais importantes “actos sobre actos”».
Não vemos que a “aceitação e a consequente tramitação do pedido de legalização a que se refere o POP n.º 5084/04” tenha tido por objecto a anterior ordem de demolição onde assentou o consequente acto impugnado, e que logo por aí haja revogação… quando procedimento em estádio que nenhuma regulação se alcançou.
Hoc sensu, não se verifica/ria revogação.
Poderia, no entanto, verificar-se uma outra hipótese, de similar efeitos aos considerados na economia do arresto sob censura - de incompatibilidade -, e que a lei trata fundamentalmente do mesmo modo, prevendo no art.º 147º do CPA que “na falta de disposição especial, são aplicáveis à alteração e substituição dos actos administrativos as normas reguladoras da revogação”.
Também se poderia equacionar em que medida, e de permeio, a pendência do pedido de legalização poderia obstar à execução da anteriormente definida ordem de demolição. Todavia, nem está aí o nó górdio, pois, no caso, tudo até se passou com os interesses prosseguidos pelo autor, não tendo essa execução surgido antes do procedimento de legalização conhecer decisão final.
E, importa dar-lhe destaque, sem que com essa decisão final se nos depare nova incompatível regulação, sem qualquer oposição à anterior ordem de demolição.
Bem pelo contrário.
Aquando da determinada posse administrativa, por despacho de 27/06/2005, a situação jurídica do autor era-lhe (já) então em desfavor; a situação que para o autor decorria do estado de coisas no POP nº 5084/04 era a de ter sido declarada (por despacho de 02/03/2005) a caducidade da aprovação o projecto de arquitectura.
Perante a inviabilidade da pretensão de legalização assim corporizada, solicitou o autor o desarquivamento do processo, avançando entendimento de discordância quanto à necessidade de apresentação do projecto de especialidade de águas e saneamento.
Nada mais que uma reclamação sem efeito suspensivo (art.º 158º, nºs. 1 e 2, a), e 163º, do CPA).
Que até veio a ser indeferida.
Mais não tinha a Administração com que contar.
Definida já desfavoravelmente para o autor a sua pretensão no POP nº 5084/04, nenhuma incompatibilidade revertia para com a ordem de demolição quando se lhe pretendeu dar execução por via do despacho ora impugnado determinativo da posse administrativa.

Acordam, pelo exposto, em conferência, os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte em dar provimento ao recurso, pelo que revogam o decidido em primeira instância, julgando a acção improcedente.
Custas: pelo recorrido.
Porto, 15 de Julho de 2014.
Ass.: Luís Migueis Garcia
Ass.: Isabel Soeiro
Ass.: Antero Salvador