Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	02501/25.9BEPRT

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	01/09/2026

Tribunal:	TAF do Porto

Relator:	ANA PAULA ADÃO MARTINS

Descritores:	SUSPENSÃO DE EFICÁCIA; ESTRANGEIRO; ABANDONO VOLUNTÁRIO; PROJECTO DE DECISÃO; PERICULUM IN MORA; INDEFERIMENTO LIMINAR;


Votação:	Unanimidade


Decisão:	Negar provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Decisão Texto Integral:

Acordam, em Conferência, na Subsecção Administrativa Comum da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

I – RELATÓRIO

«AA», melhor identificado nos autos, intentou, no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, providência cautelar contra a AIMA - AGÊNCIA PARA INTEGRAÇÃO, MIGRAÇÕES E ASILO, I.P., com os demais sinais nos autos, pedindo a suspensão de eficácia do acto administrativo proferido pela Requerida, com data de 01.08.2025, que notificou o Requerente para abandonar voluntariamente o território nacional.
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Por decisão liminar, datada de 15.09.2025, foi rejeitado o requerimento inicial, ao abrigo do disposto no artigo 116º, nº 2, alínea d) do CPTA.
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Inconformado, o Requerente vem recorrer da decisão liminar de rejeição, tendo formulado as seguintes conclusões:
1. O fundado receio do perigo na demora da decisão pode concretizar-se em duas modalidades: a ocorrência de uma situação de facto consumado ou prejuízo de difícil reparação.
2. A vertente de «facto consumado» ocorre quando a decisão da acção principal não chegar a tempo de dar resposta às pretensões jurídicas envolvidas no litígio, porque a evolução da situação, entretanto, a tornou totalmente inútil.
3. A vertente dos «prejuízos de difícil reparação» ocorre quando “…a reintegração da legalidade não é capaz de os reparar, ou pelo menos de os reparar integralmente…” (cf. Acórdão STA, 14.06.2018, proc. n.º 0435/18).
4. Através do processo cautelar pretende-se evitar que o tempo necessário ao julgamento do processo principal origine a inutilidade da decisão final ou coloque o interessado numa situação de facto consumado,
5. Ou em que o volume ou a qualidade dos prejuízos sofridos inviabilize a possibilidade de reverter a situação que existiria se a ilegalidade não tivesse sido cometida.
6. A Entidade Requerida notificou o Requerente para abandonar voluntariamente o território nacional no prazo de 20 dias,
7. Sob cominação de ficar sujeito a detenção por permanência ilegal promovida pelas forças e serviços de segurança e à instauração do procedimento de afastamento coercivo.
8. O prazo concedido (20 dias úteis) já foi ultrapassado.
9. A Entidade Requerida notificou o Requerente da possibilidade de detenção como ato subsequente ao incumprimento do afastamento voluntário.
10. O incumprimento da decisão de afastamento voluntário é condição contributiva para a detenção com vista ao afastamento coercivo.
11. Se o Requerente permanecer a conclusão óbvia é de que está verificado o periculum in mora.
12. A mera possibilidade de ser detido num centro de instalação temporária – independentemente de tal suceder ou não – tem, segundo as regras do senso comum, consequências gravosas sobre a situação pessoal, psicológica, emocional, familiar, profissional ou social do Recorrente.
13. A mera possibilidade de uma pessoa ser detida, a qualquer momento, por uma força policial, configura uma restrição de um dos direitos fundamentais mais próximos à dignidade da pessoa humana, qual seja o de se poder movimentar em liberdade e segurança, e cuja restrição deve cingir-se ao estritamente necessário (artigos 1.º, 18.º, n.º 2 e 27.º, n.º 1 e n.º 3, alínea c) da CRP).
14. A liberdade e a segurança individual não é apenas direito dos nacionais portugueses, mas de todas as pessoas que se encontrem em território nacional (artigo 15.º, n.º 1 da Constituição da República Portuguesa).
15. A liberdade não é abstenção de interferência, mas a abstenção de dominação.
16. Está verificado o fundado receio do Requerente sofrer prejuízo de difícil reparação até à decisão da causa principal”,
17. A decisão de expulsão é um ato futuro e meramente conjetural não corresponde à realidade, uma vez que,
18. O procedimento de expulsão coerciva se inicia após o termo do prazo para o abandono voluntário, não impedirá a detenção do Recorrente pelas forças policiais e todo o efeito negativo que tal situação gera na vida do Recorrente.
19. O requisito do periculum in mora traduz a exigência de um juízo indiciário de que é imprescindível uma medida judicial preventiva, a fim de impedir a consumação de situações lesivas, que, de outro modo, resultariam com a demora do julgamento do processo principal.
20. A Requerida notificou o Recorrente para abandonar voluntariamente o território nacional no prazo de 20 dias.
21. A permanência do Requerente em território nacional levará previsivelmente à sua detenção num centro de instalação temporária, para posterior procedimento de afastamento coercivo.
22. Tal evolução das circunstâncias gerará ou conduzirá à produção de prejuízos irreparáveis ou de difícil reparação. 23. A iminência da detenção do Requerente representa um perigo qualificadíssimo de dano, por contender com o direito à liberdade, um direito fundamental e predicado essencialíssimo do princípio do Estado de Direito democrático.
24. A detenção num centro de instalação, ou a iminência de se concretizar, além de afetar violentamente a dignidade da pessoa do Requerente, prejudicará previsivelmente, de modo dificilmente reversível, a sua situação profissional e pessoal.
25. Se o Requerente se afastar voluntariamente ou se for afastado coercivamente do território nacional, não se antevê que utilidade possa vir a ter uma sentença favorável.
26. Sendo um facto notório que a jurisdição administrativa ainda enferma de problemas de morosidade processual, não se perspectiva qualquer utilidade para a decisão da acção principal.
27. Com efeito, se o Requerente abandonar ou for afastado do território nacional, cessará previsivelmente a sua relação laboral e profissional frustrará todo o investimento pessoal que fez na sua estada em Portugal, sem que haja perspetivas de que consiga e tenha utilidade, em face de uma sentença demorada, na reconstituição da situação atualmente existente, consumando-se, desse modo, a situação de facto ocasionada pelo seu afastamento do território nacional.
28. Pelo exposto deverá apresente decisão ser revogada e ser substituída por outra decisão que admita a providência requerida com a legal tramitação.
29. O Recorrente tem a sua vida organizada em Portugal, procedendo aos descontos para a segurança social resultantes do seu trabalho regular;
30. Tem residência em Portugal, uma vez que é aqui que trabalha, estuda e que desenvolve a sua atividade e prossegue a sua sobrevivência.
31. Está integrado no meio social envolvente
32. E não há notícia nos autos de qualquer perturbação à mesma que a sua presença traga.
33. Também a ordem pública não se encontra perturbada com a sua presença.
34. É do senso comum e do conhecimento do homem médio que um cidadão que contribui para a segurança social regularmente com os descontos, desempenha uma atividade profissional regular e encontra-se integrado, pelo menos, no meio laboral envolvente e necessariamente terá que ter um alojamento onde pernoite.
35. Acredita-se que se considera preenchido o requisito do periculum in mora
TERMOS EM QUE DEVE PRESENTE RECURSO SER PROCEDENTE E, EM CONSEQUÊNCIA, REVOGAR-SE A DOUTA DECISÃO E SUBSTITUIR-SE POR OUTRA QUE ORDENE O RECEBIMENTO DOS AUTOS COM TODA A DEMAIS TRAMITAÇÃO LEGAL A CITAÇÃO DA ENTIDADE RECORRIDA COM TODA A DEMAIS.
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A Entidade Requerida, citada para os termos da acção e do recurso, nos termos do artigo 641.º,
n.º 7, do CPC, apresentou contra-alegações, pugnando pela rejeição do recurso interposto.
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O Digno Magistrado do Ministério Público emitiu parecer, nos termos e ao abrigo do artigo 146º, nº 1 do CPTA, no sentido de o recurso ser julgado improcedente.
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Sem vistos, atento o disposto nos arts. 36º nºs 1 e 2 e 147º do CPTA, mas com prévia divulgação do projecto de acórdão pelos Senhores Juízes Desembargadores Adjuntos, o processo vem submetido à Conferência.
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II – DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO

Atentas as conclusões das alegações do recurso interposto, que delimitam o seu objecto, nos termos dos art.s 635º, nºs 4 e 5 e 639º, nºs 1 e 2 do CPC, ex vi art 140º, nº 3 do CPTA, a questão decidenda reside em saber se o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento de direito ao rejeitar liminarmente a providência cautelar requerida, por manifesta falta de fundamento da tutela cautelar requerida.
Previamente, importa conhecer do efeito do recurso.
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III – QUESTÃO PRÉVIA

Do efeito do recurso:
Pelo Recorrente, foi requerida a atribuição de efeito suspensivo, ao abrigo do disposto no art.
143.º n.º 4 do CPTA.
O Tribunal a quo fixou ao recurso o efeito meramente devolutivo.
O que fez com acerto.
Impõe o nº 1 do art. 143º do CPTA, como regra geral, terem os recursos ordinários efeito suspensivo da decisão recorrida e, por sua vez, o nº 2, estabelece as excepções àquela regra, com a atribuição de efeito meramente devolutivo.
Assim, e no que ao caso revela, é meramente devolutivo o recurso interposto de decisões respeitantes a processos cautelares (cfr. al. b) do nº 2 do artigo 143º).
O regime estatuído nos números seguintes (nºs 3, 4 e 5) – que permitem que, a pedido da parte, o tribunal possa alterar o efeito-regra dos recursos, o efeito suspensivo – é um contraponto à regra do nº 1. Reporta-se aos casos em que, sendo de atribuir efeito suspensivo ao recurso por força do nº 1, foi requerida a atribuição de efeito devolutivo (cfr n.º 3), prevendo-se, em seguida e sequencialmente, os casos em que os danos decorrentes dessa atribuição se mostrem inferiores (n.º 4) ou superiores àqueles que podem resultar da sua não atribuição (n.º 5).
Assim, o n.º 4 do art.º 143.º não é aplicável “às situações de efeito devolutivo por determinação da lei, que diretamente decorrem do disposto no n.º 2, sem dependência de requerimento, e não são, por isso, passíveis de decisão de atribuição ou recusa por parte do juiz (cf. Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha in “Comentário ao CPTA”, 5.ª edição, 2022, pág. 1156 e acórdão do STA, de 03.11.2022, Proc. 01465/19.2BELSB, publicado em www.dgsi.pt ).
Nestes termos, mantém-se o efeito fixado.
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IV- FUNDAMENTAÇÃO

Em sede liminar, o Tribunal a quo conclui pela manifesta falta de fundamento da tutela cautelar requerida e rejeitou o requerimento inicial, com a seguinte motivação:

“(…)
Adianta-se, desde já, que nos presentes autos não se encontra demonstrado o requisito do periculum in mora em moldes que permitam, ainda que em análise perfunctória, concluir pela sua verificação.
O periculum in mora traduz-se no fundado receio de que, quando termine o processo principal e sobre ele venha a ser proferida uma decisão, esta já não venha a tempo de dar resposta às situações jurídicas envolvidas no litígio, porque a evolução das circunstâncias durante o desenvolvimento do processo a tornou inútil ou, pelo menos, conduziu à produção de danos dificilmente reparáveis.
Importa, assim, aferir da existência de um perigo de inutilidade da decisão a proferir no processo principal pela constituição de uma situação de facto consumado ou pela produção de prejuízos de difícil reparação.
Aqui chegados, importa salientar, preliminarmente, que o requerente peticiona a suspensão da eficácia da decisão de abandono voluntário do território nacional, que lhe foi notificada em 01/08/2025 (cfr. documento nº 15 junto com o requerimento inicial).
Ressalta de tal notificação que a AIMA considerou provado que, àquela data, o requerente: “Não é titular de visto válido nem se encontra no período de permanência autorizado; Não é titular de titulo de residência valido em Portugal; Não está a aguardar por decisão relativa a pedido de autorização de residência, de protecção internacional ou de protecção temporária”.
E, como tal, encontra-se: “em situação de permanência irregular em Território Nacional, nos termos do art.º
138.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de Julho, na sua actual redacção, e, nessa medida, conforme o disposto nos artigos 121º e 122º do CPA, fica NOTIFICADO(A) de que dispõe do prazo de 10 dias (úteis) para, querendo, se pronunciar, em sede de audiência prévia, sobre o sentido provável do decisão de abandono voluntário do Território Nacional, juntando as alegações e os documentos que entenda por pertinentes, ao processo que se encontra a correr osseustermos na AIMA, I.P.” (cfr. documento nº 15 junto com o requerimento inicial).
Determina o artigo 138º da Lei nº 23/2007, de 4 de Julho, que aprovou o Regime jurídico de entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional, que: “1 - O cidadão estrangeiro que entre ou permaneça ilegalmente em território nacional é notificado pela AIMA, I. P., GNR ou PSP para abandonar voluntariamente o território nacional no prazo que lhe for fixado, entre 10 e 20 dias.”.
Esta notificação, no caso efectuada pela Polícia de Segurança Pública – Unidade Orgânica de Segurança Aeroportuária e Controlo Fronteiriço – Departamento de Gestão Integrada de Fronteiras, ao abrigo do disposto no artigo 138º, nº 1 da Lei nº 23/2007, constitui um acto vinculado, nas situações de entrada ou permanência ilegal em território nacional.
Ainda assim, não há dúvidas de que o acto cuja suspensão de eficácia o requerente pretende obter consubstancia mera notificação para exercício de audiência prévia, nos moldes atrás transcritos, e, no limite, uma decisão de abandono voluntário do território nacional que poderá desencadear o procedimento de afastamento coercivo do território nacional, nos termos previstos nos artigos 145º e seguintes da Lei 23/2007, caso se mantenha a situação de irregularidade.
O que significa que terá que ser, posteriormente, praticado um acto de afastamento coercivo do território nacional - diverso da notificação da decisão de abandono voluntário do território -, no âmbito do indicado procedimento de afastamento coercivo, no qual, e em cumprimento do disposto no artigo 148º, nº 1 da Lei 23/2007, é assegurada a audição da pessoa em causa, que goza de todas as garantias de defesa, incluindo, após a decisão final de afastamento coercivo, o recurso às garantias contenciosas prevista na lei, tal como previsto no artigo 150º da Lei 23/2007. Ora, no que respeita ao requisito do periculum in mora, o “fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal”, alega o requerente que: “ a notificação para abandono voluntário de território nacional obsta a que o mesmo permaneça em território nacional”; que “a mera possibilidade de ser detido num centro de instalação temporária – independentemente de tal suceder ou não – tem, segundo as regras do senso comum, consequências gravosas sobre a situação pessoal, psicológica, emocional, familiar, profissional ou social do Requerente.”; que: “Não pode agora voltar para o seu país de origem e deixar tudo o que aqui construiu. Sendo que o tempo decorrido e o modo como se ausentou para imigrar, também não lhe deixa condições actuais de subsistência no seu país de origem. Acrescido ainda de ignorar como vai a segurança social restituir-lhe as contribuições que pagou.”.
Sucede que, como já se explanou acima, para além da intenção de decisão de abandono voluntário notificada ao requerente, em crise nestes autos, a AIMA, IP terá que proferir, por um lado, uma decisão no pedido de autorização de residência a apresentar pelo requerente, e, por outro, em caso de indeferimento daquele, uma decisão de afastamento coercivo, decisões relativamente às quais o requerente poderá, em devido tempo, reagir contenciosamente.
Assim sendo, no que se refere à decisão de abandono voluntário do território, não se afigura a existência do fundado receio da constituição de uma situação de facto consumada, nem os prejuízos de difícil reparação invocados. Até porque, os eventuais actos lesivos da esfera do requerente serão, eventualmente, os de afastamento coercivo e de indeferimento do pedido de autorização de residência (a apresentar).
Sendo certo, que incumbia ao requerente o ónus de alegação e prova dos concretos factos que permitissem concluir que se a acção principal fosse julgada procedente seria impossível, sem o decretamento da presente providência, a reintegração da situação de facto ou que os prejuízos que se teriam verificado pelo não decretamento da providência não poderiam ser ressarcidos, o que este não logrou fazer.
Acresce que a situação de risco tem de ser efectiva, e não hipotética ou de verificação eventual, desconhecendo-se se irá ser proferida: (i) decisão final de abandono voluntário (uma vez que a notificação trazida a juízo apenas contém uma intenção de decisão e a notificação para exercício de audição prévia); (ii) decisão de afastamento coercivo; ou, de (iii) indeferimento da autorização de residência.
A este respeito, importa evidenciar a posição assumida pelo Tribunal Central Administrativo Norte, no Acórdão de 30/11/2017, processo nº 00886/17.0BEPRT-A, com a qual concordamos e, por isso, passamos a transcrever:
“(…)”
Do exposto, resulta ser manifesta a inexistência de periculum in mora, circunstância que determina a improcedência da presente providência, atento o carácter cumulativo dos requisitos legais estabelecidos para a respectiva concessão, impondo-se impedir, ab initio, a prossecução de uma acção votada ao insucesso por falta de verificação dos necessários pressupostos legais, numa perspectiva de mínima viabilidade, precisamente o escopo da apreciação liminar instituída na tutela cautelar.
Ora, como vimos, prescreve o artigo 116º, nº 2, alínea d) do CPTA que: “Constituem fundamento de rejeição liminar do requerimento: d) A manifesta falta de fundamento da pretensão formulada”.
Conclui-se, assim, sem mais delongas, pela rejeição liminar do requerimento inicial, nos termos do disposto no artigo 116º, nº 2, alínea d) do CPTA, o que cumpre determinar.
(…)”.

Em traços gerais, o Tribunal a quo rejeitou liminarmente o requerimento inicial por julgar manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada, por inexistir periculum in mora.
Ainda que não se acompanhe integralmente o decidido, será de manter a rejeição do requerimento inicial.
Vejamos porquê.
Nos termos do artigo 116º do CPTA, sobre o requerimento do interessado recai despacho de admissão ou rejeição, constituindo fundamentos de rejeição: a falta de qualquer dos requisitos indicados no nº 3 do artigo 114º que não seja suprida na sequência de notificação para o efeito, a manifesta ilegitimidade do requerente, a manifesta ilegitimidade da entidade requerida, a manifesta falta de fundamento da pretensão formulada, a manifesta desnecessidade da tutela cautelar e a manifesta ausência dos pressupostos processuais da ação principal.
Na mesma linha, o artigo 590.º do CPC, epigrafado “Gestão inicial do processo”, preceitua, no nº 1, que “Nos casos em que, por determinação legal ou do juiz, seja apresentada a despacho liminar, a petição é indeferida quando o pedido seja manifestamente improcedente ou ocorram, de forma evidente, exceções dilatórias insupríveis e de que o juiz deva conhecer oficiosamente, aplicando-se o disposto no artigo 560.º.”
Decorre destes normativos que o indeferimento liminar da petição inicial/do requerimento inicial, radicando em motivos de economia processual, é uma situação excepcional, que apenas pode ter lugar “em face de razões evidentes e indiscutíveis, em termos de razoabilidade, que determinem a manifesta improcedência do pedido ou a verificação evidente de excepções dilatórias insupríveis e de conhecimento oficioso, que tornam inútil qualquer instrução e discussão posterior.” (cfr. ac. do TRL de 82020/19 de 11.05.2021, disponível para consulta em www.dgsi.pt , bem como os demais arestos citados infra).
O STA, em acórdão de 17.10.2018 (Proc. n.º 646/17.8BEAVR 0121/18), decidiu que «o
indeferimento liminar, por manifesta improcedência, só deve decretar-se quando tal improcedência for evidente em termos de o seguimento do respectivo processo carecer, em absoluto, de razão de ser.»
O artigo 120.º, n.ºs 1 e 2, do CPTA, diz-nos quais são os critérios de decisão dos processos cautelares, aí constando que:
“1 - Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, as providências cautelares são adotadas quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente.
2 - Nas situações previstas no número anterior, a adoção da providência ou das providências é recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providência.
(…)».
In casu, considerou o Tribunal a quo ser manifesta a inexistência de periculum in mora, seja na vertente de fundado receio da constituição de uma situação de facto consumada, seja na de produção de prejuízos de difícil reparação.
Ancorou a sua posição em aresto deste TCAN, de 30.11.2017, proferido no processo nº 00886/17.0BEPRT-A.
Compulsado o citado aresto, duas notas a assinalar: a primeira, a de que aí se julgou inadmissível o pedido de suspensão, por falta de produção de efeitos lesivos na esfera jurídica do Requerente, não se chegando a apreciar de mérito o pedido, ou seja, verificar se estariam ou não preenchidos os requisitos constantes do artigo 120º do CPTA; e, a segunda, a de que o aresto não foi tirado por unanimidade, antes teve voto vencido “mantendo posição já expressa em Acórdão de 04.03.2016, proferido no P.º n.º 2363115.4BEBRG, e em consonância com jurisprudência deste TCAN, nomeadamente dos Acórdãos de 17.09.2009, P. 374/09.8BEBRG, de 25-02-2009 P. 01204/09.6BEBRG.
de 11/08/2010, P. n'' l204/09.6BEBRG, e de 01106/2012, P. 01289111.5BEBRG.”
Serve o exposto para que não se acompanhe a decisão tomada quanto à “evidência” da inexistência de periculum in mora no referente a uma decisão de abandono voluntário do território nacional.
Sucede que a decisão recorrida tem também assento na circunstância de o acto suspendendo não configurar uma decisão de abandono voluntário, mas antes uma intenção de decisão de abandono voluntário.
Lê-se na sentença recorrida, sem qualquer crítica da parte do Recorrente, que “não há dúvidas de que o acto cuja suspensão de eficácia o requerente pretende obter consubstancia mera notificação para exercício de audiência prévia, nos moldes atrás transcritos”; que “para além da intenção de decisão de abandono voluntário notificada ao requerente, em crise nestes autos” ; e ainda que “a situação de risco tem de ser efectiva, e não hipotética ou de verificação eventual, desconhecendo-se se irá ser proferida: (i) decisão final de abandono voluntário (uma vez que a notificação trazida a juízo apenas contém uma intenção de decisão e a notificação para exercício de audição prévia)”.
Efectivamente, estamos perante um mero projecto de decisão. O Requerente foi notificado,
“nos termos do artigo 121º e 122º do Código de Procedimento Administrativo (CPA), do sentido provável da decisão de abandono voluntário do Território Nacional, previsto no art. 138º da Lei nº 23/2007 de 04/07”.
Assim, ainda que discutível o enquadramento de tal matéria no âmbito do preenchimento ou não do requisito periculum in mora, não divergimos do juízo de manifesta falta de fundamento da pretensão formulada.
Não obstante tenhamos por mais adequado dizer que, por estar em causa um mero projecto de decisão, não é provável que proceda a pretensão a formular no âmbito da acção principal (o que nos remete para a não verificação do requisito fumus boni iuris), é inegável que, da não adopção da providência cautelar requerida, não advirá um qualquer facto consumado ou prejuízos de difícil reparação.
Termos em que se nega provimento ao presente recurso e se confirma a rejeição do requerimento inicial.
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V – DECISÃO

Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes da Subsecção Comum da Secção do Contencioso Administrativo do TCA Norte em negar provimento ao recurso jurisdicional interposto e, em consequência, manter a decisão recorrida.
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Custas a cargo do Recorrente, sem prejuízo do apoio judiciário concedido.
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Registe e notifique.
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Porto, 09 de Janeiro de 2026

Ana Paula Martins
Catarina Vasconcelos
Alexandra Alendouro