Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	69476/25.02BELSB

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	07/03/2026

Tribunal:	TAF do Porto

Relator:	ANA PAULA ADÃO MARTINS

Descritores:	AIMA; PROVIDÊNCIA CAUTELAR; SUSPENSÃO DE EFICÁCIA DE ACTO; ABANDONO VOLUNTÁRIO DO TERRITÓRIO NACIONAL; PROJECTO DE DECISÃO;


Votação:	Unanimidade


Decisão:	Negar provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Decisão Texto Integral:

Acordam, em Conferência, na Subsecção Administrativa Comum da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

I - RELATÓRIO
«AA», melhor identificado nos autos, intentou, a 17.09.2025, no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, acção de intimação para protecção de direitos, liberdades contra a AGÊNCIA PARA INTEGRAÇÃO, MIGRAÇÕES E ASILO, I.P., com os demais sinais nos autos.
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Na sequência do despacho proferido a 14.11.2025, ao abrigo do artigo 110.º- A, n.º 1 do CPTA, o Autor substituiu, a 23.12.2025, a petição inicial apresentada, por meio da qual intentou providência cautelar de suspensão de eficácia de acto administrativo, pedindo, a final, a “suspensão da eficácia do acto administrativo mediante o qual foi decretado o indeferimento final, a notificação de abandono voluntário/a decisão de afastamento do território nacional e, ainda, dos atos conexos , até decisão final da ação principal que vier a ser instaurada no seguimento desta providência cautelar”.
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A 03.01.2026, o TACL convolou a intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias, numa providência cautelar e, de seguida, declarou-se territorialmente incompetente e determinou a remessa do processo para o Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro.
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Tendo aquela decisão transitado em julgado, foram os autos remetidos ao TAF de Aveiro que, por sentença de 30.01.2026, rejeitou “o r.i. por manifesta improcedência da presente providência, absolvendo a entidade requerida do pedido”.
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Inconformado com a sentença proferida, dela recorre o Requerente, formulando as seguintes conclusões:
1º. A sentença recorrida incorreu em erro de julgamento ao imputar o ato à GNR, quando a competência decisória em matéria de abandono voluntário pertence à AIMA, I.P.
2º. A Notificação para Abandono Voluntário constitui ato administrativo lesivo, com efeitos jurídicos externos, sendo suscetível de tutela cautelar.
3º. À data da interposição da providência cautelar, o prazo de audiência prévia encontrava - se ultrapassado, encontrando - se a decisão consolidada e definitiva.
4º. O tribunal a quo errou na apreciação da matéria de facto relevante, ignorando o decurso do tempo e os efeitos jurídicos do ato.
5º. Mesmo que qualificado como projeto de decisão, o ato seria cautelarmente sindicável, face ao risco iminente de afastamento coercivo e à necessidade de assegurar tutela jurisdicional efetiva.
6º. A decisão recorrida viola os artigos 51.º e 112.º do CPTA, os artigos 148.º do CPA, bem como os artigos 20.º e 268.º, n.º 4 da Constituição da República Portuguesa, e os princípios do pro actione , da proteção da confiança e da proporcionalidade.
7º. Deve, por isso, a sentença recorrida ser revogada e substituída por decisão que admita a providência cautelar e determine o prosseguimento dos autos.
8º. Deve ainda ser atribuído efeito suspensivo ao recurso, nos termo requeridos e de acordo com o disposto no artigo 143.º, n.ºs 3 a 5, do CPTA.
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A Entidade Requerida, citada para os termos da causa e do recurso, não apresentou contra-alegações.
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O Ministério Público junto deste Tribunal Central, notificado nos termos do disposto no artigo 146º, nº 1 do CPTA, não emitiu parecer.
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Sem vistos, atento o disposto nos arts. 36º nºs 1 e 2 e 147º do CPTA, mas com prévia divulgação do projecto de acórdão pelos Senhores Juízes Desembargadores Adjuntos, o processo vem submetido à Conferência.
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II - DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO
Atentas as conclusões das alegações do recurso interposto, que delimitam o seu objecto, nos termos dos art.s 635º, nºs 4 e 5 e 639º, nºs 1 e 2 do CPC, ex vi art 140º, nº 3 do CPTA, a questão decidenda reside em saber se o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento de direito ao rejeitar a providência cautelar requerida.
Previamente, importa conhecer do efeito do recurso.
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III - QUESTÃO PRÉVIA
Do efeito do recurso:
No recurso interposto, foi requerida a atribuição de efeito suspensivo, ao abrigo do disposto no art. 143.º n.ºs 3 a 5 do CPTA.
O Tribunal a quo não fixou efeito ao recurso. Vejamos.
Impõe o nº 1 do art. 143º do CPTA, como regra geral, terem os recursos ordinários efeito suspensivo da decisão recorrida e, por sua vez, o nº 2, estabelece as excepções àquela regra, com a atribuição de efeito meramente devolutivo.
Assim, e no que ao caso revela, é meramente devolutivo o recurso interposto de decisões respeitantes a processos cautelares (cfr. al. b) do nº 2 do artigo 143º).
O regime estatuído nos números seguintes (nºs 3, 4 e 5) - que permitem que, a pedido da parte, o tribunal possa alterar o efeito-regra dos recursos, o efeito suspensivo - é um contraponto à regra do nº 1. Reporta-se aos casos em que, sendo de atribuir efeito suspensivo ao recurso por força do nº 1, foi requerida a atribuição de efeito devolutivo (cfr n.º 3), prevendo-se, em seguida e sequencialmente, os casos em que os danos decorrentes dessa atribuição se mostrem inferiores (n.º 4) ou superiores àqueles que podem resultar da sua não atribuição (n.º 5).
Assim, o n.º 4 do art.º 143.º não é aplicável “às situações de efeito devolutivo por determinação da lei, que diretamente decorrem do disposto no n.º 2, sem dependência de requerimento, e não são, por isso, passíveis de decisão de atribuição ou recusa por parte do juiz (cf. Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha in “Comentário ao CPTA”, 5.ª edição, 2022, pág. 1156 e acórdão do STA, de 03.11.2022, Proc. 01465/19.2BELSB, publicado em www.dgsi.pt).
Termos em que se indefere a pretensão do Requerente, por ser o efeito meramente devolutivo.
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IV- FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
A sentença recorrida julgou indiciariamente provados os seguintes factos: 1-A decisão suspendenda, junta ao r.i. sob o doc. n.º 4, é do seguinte teor:

[Imagem que aqui se dá por reproduzida]

2-À data da apresentação do r.i., o Requerente ainda não tinha sido notificado da decisão final do pedido de autorização de residência apresentado pelo ora Requerente, ao abrigo do disposto no n.º 2 do art.º 88.º da Lei n.º 23/2007, de 04 de julho, como se extrai dos factos alegados nos art.ºs 6.º, 7.º e 8.º do r.i.; e
3-O documento junto ao r.i., sob o Doc. n.º 4, transcrito supra em 1. foi elaborado pela Guarda Nacional Republicana, "NAV n.º 85/25 - NFTI ...", isto é, Núcleo de Fiscalização Territorial de Imigração da GNR.
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V - FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO

Estando em causa uma providência cautelar de suspensão de eficácia de acto administrativo,
decidiu-se o Tribunal a quo pela sua rejeição, com a seguinte fundamentação:
“Resulta da simples leitura da decisão que o Requerente identifica como se tratando da decisão suspendenda, transcrita no facto provado n.º 1, que a mesma não é uma decisão final que ordena o afastamento voluntário do território nacional, mas sim, uma notificação, para efeitos de exercício de audiência prévia, de um projeto de decisão com o mencionado sentido. Tal notificação permitia que o Requerente tivesse comprovado ter apresentado o pedido de autorização de residência e que aguardava a decisão final do mesmo, com o que afastaria tal pressuposto, manifestamente errado, contido na referida notificação.
Dito isto, é forçoso concluir que o Requerente identificou erradamente o ato suspendendo, quanto à sua autoria (foi praticado pela GNR e não pela AIMA) e quanto ao conteúdo (trata-se da notificação de um projeto de decisão desfavorável e não de uma decisão final).
Os projetos de decisão final desfavoráveis não são atos impugnáveis, pois falta-lhes a definitividade (art.º 51.º do CPTA e art.º 148.º do CPA).
A presente providência carece, assim, de objeto.”
O Requerente não se conforma e imputa à decisão recorrida a violação dos artigos 51.º e 112.º do CPTA, os artigos 148.º do CPA, bem como os artigos 20.º e 268.º, n.º 4 da Constituição da República Portuguesa, e os princípios do pro actione , da proteção da confiança e da proporcionalidade.
Conclui que a sentença recorrida deve ser revogada e substituída por decisão que admita a providência cautelar e determine o prosseguimento dos autos.
Adiante-se que o Requerente carece de razão no intento da admissão da providência cautelar e prosseguimento dos autos.
Preceitua o CPTA, no artigo 112º, nº 1, que “Quem possua legitimidade para intentar um processo junto dos tribunais administrativos pode solicitar a adoção da providência ou das providências cautelares, antecipatórias ou conservatórias, que se mostrem adequadas a assegurar a utilidade da sentença a proferir nesse processo.” E, no artigo 113.º, n.º 1., que «O processo cautelar depende da causa que tem por objeto a decisão sobre o mérito, podendo ser intentado como preliminar ou como incidente do processo respetivo».
Remete-nos esta norma para dois dos principais traços característicos da tutela cautelar: a instrumentalidade e a provisoriedade. São - juntamente com a sumariedade - requisitos gerais do
processo cautelar e, concludentemente, das providências que nele vierem a ser decretadas.
E assim é porquanto a razão de ser da tutela cautelar é a de permitir, em concretização do direito a uma tutela judicial efectiva, constitucionalmente consagrado no artigo 268º nº 4 da Constituição da República Portuguesa, a adopção de medidas cautelares adequadas a precaver os direitos ou interesses legalmente protegidos dos interessados, enquanto não é definitivamente decidida a causa principal.
A tutela cautelar, seja ela conservatória ou antecipatória, visa (apenas) assegurar o efeito útil da decisão que vier a ser proferida no âmbito da acção principal, obviando ao prejuízo da demora inevitável do referido processo.
Nos termos do art.º 120º, nº 1, do CPTA que, “as providências cautelares são adoptadas quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente”.
Significa isto que a adopção de uma providência cautelar depende, em primeira linha, do preenchimento de dois requisitos cumulativos, tradicionalmente designados, na doutrina e na jurisprudência, como periculum in mora (i.e., constituição de uma situação de facto consumado ou produção de prejuízos de difícil reparação) e fumus boni iuris (i.e., probabilidade da pretensão formulada ou a formular no processo principal vir a ser julgada procedente).
Todavia, a concessão de uma providência cautelar não depende, apenas, da verificação destes requisitos, impondo-se ainda que seja respeitado o princípio da proporcionalidade, consagrado no nº 2 do mesmo artigo, nos termos do qual “a adopção da providência ou das providências é recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adopção de outras providências”.
No caso que nos ocupa, o Autor alegou:
- ser cidadão estrangeiro, nascido em ../../2004, nacional do Bangladesh, titular do passaporte n.º ...80, válido até 09-04-2027;
- residir em Portugal desde Julho de 2024, tendo entrado em território nacional de forma regular por ser portador de um VISTO tipo D, mantendo, desde então, uma permanência ininterrupta, pacífica e estável em território nacional;
- deter contrato de trabalho;
- ter apresentado pedido de autorização de residência junto da Ré;
- ter-lhe sido designado o dia 11.10.2024 para recolha dos dados biométricos e entrega documental; ocasião em que procedeu, também, ao pagamento das taxas legalmente exigidas;
- inexistir qualquer motivo para o indeferimento da autorização de residência e a notificação para abandono do país;
- apesar de já decorrido o prazo legal para análise da sua situação, a Ré não deu qualquer seguimento ao pedido apresentado, não tendo sido emitido o respetivo título de residência, mantendo o Autor numa situação de irregularidade meramente administrativa.
Mais alega que, para sua total surpresa, foi posteriormente notificado para abandono voluntário do território nacional, notificação essa à qual se opõe expressamente, requerendo a sua imediata suspensão (cfr. doc. 4 junto).
A final, o Autor requer a suspensão da eficácia “do ato administrativo mediante o qual foi decretado o indeferimento final, a notificação de abandono voluntário/a decisão de afastamento do território nacional e, ainda, dos atos conexos, até decisão final da ação principal que vier a ser instaurada no seguimento desta providência cautelar”.
Assim - e não obstante alguma incoerência na argumentação do requerimento inicial que, aqui e ali, alega como se de uma intimação para protecção de direito, liberdades e garantias se tratasse - constata-se que, como bem observou o Tribunal a quo, o Requerente intentou uma providência cautelar tendo em vista um projecto de decisão desfavorável e não uma decisão definitiva desfavorável.
Efectivamente, o acto que motivou a presente acção configura uma notificação emitida pela Guarda Nacional Republicana, para efeitos de exercício de audiência prévia, de um projecto de decisão com o sentido do abandono voluntário do território nacional, por não ser o ora Recorrente titular de visto nem se encontrar no período de permanência autorizado; não ser titular de residência válido em Portugal; e ainda por não estar a aguardar por decisão relativa a pedido de autorização de residência, de protecção internacional ou de protecção temporária.
Donde, ao contrário do que vem alegado, o acto suspendendo não decorre da prolação de uma decisão de indeferimento, pela AIMA, do pedido de autorização de residência alegadamente apresentado pelo Autor.
A notificação em causa não é resultado de uma decisão (ou projecto de decisão) de indeferimento do pedido de autorização de residência.
Ao invés, a mesma assenta no pressuposto de que o Requerente carece de qualquer título que o legitime a manter-se em território nacional, designadamente não ter pendente um pedido de autorização de residência.
De tal forma que, atendendo aos factos alegados pelo Requerente e ao teor da notificação visada, bastaria a este comprovar o que aqui alega - ter apresentado pedido de autorização de residência, estando a aguardar pela decisão final do mesmo - para que aquele projecto de decisão não se torne definitivo.
De assinalar que, nos autos, em momento algum, o Requerente esclarece se informou e comprovou ter apresentado pedido de autorização de residência e estar a aguardar decisão com vista a afastar pressuposto contido no projecto de decisão e alegadamente erróneo.
O que vem dito permite concluir que o Requerente não tem necessidade da tutela cautelar requerida, sendo inexistente o “risco iminente de afastamento coercivo”.
Face ao exposto, é de manter a sentença recorrida.
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VI - DECISÃO
Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes da Subsecção Comum da Secção do Contencioso Administrativo do TCA Norte em negar provimento ao recurso e, em consequência, manter a sentença recorrida.

Custas a cargo do Recorrente. Registe e notifique.
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Porto, 03 de Julho de 2026

Ana Paula Martins
Catarina Vasconcelos
Luís Migueis Garcia