1 – RELATÓRIO

Sindicato Nacional do Ensino Superior vem interpor recurso do Acórdão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, proferido em 4 de Março de 2015, que julgou improcedente a acção administrativa especial intentada contra a Universidade do Minho, e nos termos da qual solicitava que devia ser:

a) Anulado o acto administrativo de homologação da alteração do regulamento da Prestação de Serviço dos Docentes da carreira Universitária da Universidade do Minho, e

b) Condenada a R. à prática do acto devido consubstanciado no agendamento de uma reunião para a negociação de propostas, apresentadas ou a apresentar pelo A., em cumprimento do disso nos artigos 7º e 8º da Lei n.º 23/98, de 26 de Maio.

Em alegações o recorrente concluiu assim:
A) O Apelante entende que o Acórdão em crise padece de erro de julgamento por realizar uma interpretação restritiva das disposições constantes do nº1 do artigo 3º e do nº10 do artigo 10º ambos da Lei n.º 23/98 de 26 de Maio, bem como do nº3 do artigo 110º do RJIES, quanto ao alcance do direito de participação estabelecido pela referida lei, aplicável ao procedimento administrativo que conduziu à prática do acto impugnado;
B) Da interpretação conjugada das disposições constantes do nº3 do artigo 110º do RJIES, do nº1 do artigo 3º, da aliena f) do nº1, do nº10 e do nº11 do artigo 10º todos da Lei nº23/98 de 26 de Maio, resulta ser possível no âmbito do exercício do direito de participação das associações sindicais ocorrerem reuniões com as entidades administrativas com poder regulamentar;
C) Atento teor literal do nº1 do artigo 3º e do nº10 do artigo 10º da lei nº23/98 de 26 de Maio, bem como o disposto no nº3 do artigo 110º do RJIES que refere que a aprovação de regulamentos é precedida da divulgação dos projectos e da sua discussão pelos interessados, deve entender-se que o direito de participação consagra a possibilidade das partes reunirem a pedido, quer da entidade com poder regulamentar, quer da associação sindical titular do direito de participação.
D) Na medida em que o referido enquadramento legal admite a realização de reuniões no exercício do direito de participação, e porque a Apelante titular de tal direito de participação, solicitou à Universidade do Minho por diversas vezes a realização de reunião, deve entender-se que na ausência de resposta aos pedidos da Apelante, a entidade demandada violou o princípio da boa-fé plasmado no nº1 do artigo 3º da lei nº23/98, impondo-se que a entidade demandada tivesse marcado a reunião solicitada para discussão da proposta de regulamento.

O Recorrido contra-alegou tendo formulado conclusões que aqui se vertem:

A. O Douto Acórdão recorrido fez correta aplicação do direito, não se vislumbrando na decisão recorrida qualquer erro de julgamento.
B. Nos termos do art.º 83°- A do ECDU, na Universidade do Minho, por Despacho RT n° 9975/2013, de 15 de julho de 2013, foi aprovado o Regulamento de prestação do serviço docente e publicado no Diário da República, 2ª Série - n° 145, de 30 de julho de 2013.
C. Este Regulamento foi precedido de audição das organizações sindicais representativas, incluindo o Recorrente e da comunidade académica em geral.
D. Tendo em conta a natureza das matérias a regulamentar a audição era o único exigível, e não a negociação coletiva prevista na Lei n° 23/98, de 26 de maio, conforme entendimento do Recorrente.

E. O espirito da Lei n° 23/98 prende-se com outro tipo de negociação coletiva, claramente não aplicável ao caso dos presentes autos.
F. Bem andou o tribunal a quo na parte em que decidiu que regulamento em apreço configura "um verdadeiro regulamento de execução, isto é, necessário à execução ou, pelo menos, à boa execução das leis, in casu, o ECDU e o RJIES, quanto aos moldes da prestação, na situação dos autos na Universidade do Minho, do serviço dos docentes da carreira universitária. E trata-se de um regulamento interno, porque dotado de eficácia no interior da Universidade do Minho, tendo como destinatários os docentes da carreira universitária desta instituição, regulando a prestação dos respetivos serviços."
G. A audição realizada no procedimento configura instrumento bastante para garantir que o espírito de participação previsto na Lei n° 23/98 seja cumprido.
H. Porque assim é, e como resulta dos autos, o direito à participação da Recorrente foi cabalmente assegurado pela Recorrida.

O Ministério Público notificado ao abrigo do disposto no artº 146º, nº 1, do CPTA, pronunciou-se no sentido de ser negado provimento ao recurso jurisdicional, confirmando-se o acórdão recorrido.

As questões suscitadas e a decidir resumem-se em determinar:

— se ocorre erro de julgamento, pelo Tribunal a quo, ao ter concluído que o acto de indeferimento da pretensão do Autor, ora recorrido, em regressar ao serviço após licença sem vencimento, tem de ser considerado ilícito e por isso deve ser indemnizado.

Cumpre decidir.

2– FUNDAMENTAÇÃO

2.1 – DE FACTO

No Acórdão sob recurso ficou assente, e permanece não impugnado, o seguinte quadro factual:

1. A A. é uma associação sindical que abrange os docentes e investigadores que prestam serviço em estabelecimentos de ensino superior público e não público, abrangendo docentes universitários, docentes do ensino superior politécnico e investigadores da carreira de investigação científica. – facto não controvertido.

2. Por despacho RT-1/2013 de 2.1.2013 do Reitor da UM foi aprovado o projeto de Regulamento da prestação de serviço dos docentes da carreira universitária da Universidade do Minho (doravante Regulamento) e determinada a sua divulgação e discussão pública pelo período de 30 dias. – cfr. doc. de fls. 1 e ss. do pa apenso aos autos.

3. Por email de 11.1.2013, subscrito pela Pró-Reitora da UM, foi enviado ao A. (SNESup), FENPROF, SNPL, Federação Nacional dos Sindicatos da Educação, SITAP, FESAP, SINDEP e SINAPE, o projeto de Regulamento “solicitando que até ao próximo dia 25 de Janeiro nos comuniquem o que tiverem por adequado. As contribuições devem ser enviadas para o endereço eletrónico seccviana@reitoria.uminho.pt”. – cfr. doc. de fls. 14 do pa apenso aos autos.

4. Em 25.1.2013 o Sindicato dos Professores do Norte, membro da FENPROF, remeteu parecer relativo ao projeto de Regulamento. – cfr. doc. de fls. 15 do pa apenso aos autos.

5. Em 25.1.2013 o A., enviou email à UM juntando pronuncia quanto ao projeto de Regulamento e mais indicando que esta diligência não substitui a consulta a que se reporta o art. 10.º da Lei n.º 23/98 de 26 de Maio, incidente sobre o texto a submeter à apreciação do Reitor e demonstrando interesse na realização “nessa altura, de uma reunião entre esta associação sindical e essa reitoria” – cfr. doc. de fls. 22 e ss. do pa apenso aos autos.

6. Por despacho RT-5/2013 de 25.1.2013 o Reitor da UM prorrogou o processo de discussão pública até 28.2.2013. – cfr. doc. de fls. 64 do pa apenso aos autos.

7. Em 20.2.2013 o A., enviou email à UM juntando pronuncia quanto ao projeto de Regulamento e mais indicando que esta diligência não substitui a consulta a que se reporta o art. 10.º da Lei n.º 23/98 de 26 de Maio, incidente sobre o texto a submeter à apreciação do Reitor e demonstrando interesse na realização “nessa altura, de uma reunião entre esta associação sindical e essa reitoria”. – cfr. doc. de fls. 66 do pa apenso aos autos.

8. Por despacho RT-48/2013 de 30.5.2013 do Reitor da UM, e considerando os contributos no âmbito da discussão pública, foi aprovado novo projeto de Regulamento e determinada a sua divulgação e discussão pública pelo período de 15 dias. – cfr. doc. de fls. 90 e ss. do pa apenso aos autos.

9. Por email de 31.5.2013, subscrito pelo Gabinete do Reitor da UM, foram os docentes da UM informados de que se encontra em discussão publica o projeto de Regulamento.– cfr. doc. de fls. 103 do pa apenso aos autos.

10. Por email de 4.6.2013, subscrito pela Pró-Reitora da UM, foi enviado ao A. (SNESup), FENPROF, SNPL, Federação Nacional dos Sindicatos da Educação, SITAP, FESAP, SINDEP e SINAPE, a segunda versão do projeto de Regulamento “solicitando que, no prazo de 15 dias, nos comuniquem o que tiverem por adequado.
As contribuições devem ser enviadas para o endereço eletrónico seccviana@reitoria.uminho.pt”. – cfr. doc. de fls. 89 e ss. do pa apenso aos autos.

11. Em 20.6.2013 o A., enviou email à UM juntando pronuncia quanto à segunda versão do projeto de Regulamento e relembrando que esta diligência não substitui a consulta a que se reporta o art. 10.º da Lei n.º 23/98 de 26 de Maio, a incidir sobre a versão final do projeto de Regulamento e solicitando “desde já a realização de uma reunião entre esta associação sindical e essa reitoria”. – cfr. doc. de fls. 117 e ss. do pa apenso aos autos.

12. Em 21.6.2013 o Sindicato dos Professores do Norte, membro da FENPROF, remeteu parecer relativo ao projeto de Regulamento. – cfr. doc. de fls. 144 e ss. do pa apenso aos autos.

13. Por email de 15.7.2013, subscrito pela Pró-Reitora da UM, enviado ao A. (SNESup), FENPROF, SNPL, Federação Nacional dos Sindicatos da Educação, SITAP, FESAP, SINDEP e SINAPE, foram agradecidos os contributos recebidos e informados que após homologação do Regulamento seria a versão final do Regulamento remetida. – cfr. doc. de fls. 150 e ss. do pa apenso aos autos.

14. Em 17.7.2013 o A., enviou email à UM juntando oficio dirigido ao Reitor do qual consta, além do mais, que, “Relembramos V. Exa. que […] nos termos do Artigo 10.º da Lei n.º 23/98, de 26 de maio, a consulta a este Sindicato deverá incidir sobre o texto que venha a ser submetido à decisão de V. Exa.. Ora, tal não teve ainda lugar uma vez que todos os contributos que este Sindicato teve oportunidade de apresentar, e em especial, os vertidos na comunicação citada, incidiram sobre uma versão que se encontrava à data em discussão pública, sendo que tal não substitui a consulta que deverá ser realizada sobre a versão final do projeto de Regulamento.
Não podemos deixar ainda de lamentar que além de não ter sido cumprida esta obrigação legal, não tenham também sido atendidos os pedidos de reunião formulados por este Sindicato a essa reitoria visando tratar especificamente o projeto de Regulamento em apreço”.
– cfr. doc. de fls. 153 e ss. do pa apenso aos autos.

15. Em 15.7.2013 o Reitor da UM proferiu despacho RT-59/2013, publicado sob o numero 9975/2013 no Diário da República 2.ª Série, n.º 145, de 30 de julho, do qual consta,
Considerando que cabe às instituições de ensino superior aprovar a regulamentação necessária à execução do Estatuto da Carreira Docente Universitária (ECDU); Considerando que uma das matérias que carece de regulamentação é a relativa à prestação de serviço dos docentes da carreira, como previsto no artigo 6.º do ECDU e sem prejuízo da aplicação do regime geral dos trabalhadores que exercem funções públicas; Considerando que esta é uma matéria que assume especial relevância para o bom funcionamento da Universidade, contribuindo decisivamente para a concretização da sua missão, objetivos e princípios, tal como expressos nos seus Estatutos, designadamente nos artigos 2.º e 3.º (Missão e Objetivos), 14.º a 17.º (Projetos de Investigação, de Ensino e de Interação com a Sociedade) e 114.º (Garantia da Qualidade); Tendo o Regulamento ora aprovado sido objeto de discussão pública, nos termos do artigo 110.º, n.º 3 do Regime Jurídico das Instituições de Ensino Superior (RJIES), aprovado pela Lei n.º 62/2007, de 10 de setembro; Nos termos e ao abrigo do disposto no artigo 37.º, n.º 1, alínea r) dos Estatutos da Universidade do Minho, aprovados pelo Despacho Normativo n.º 61/2008, publicado no Diário da República, n.º 236, de 5 de dezembro de 2008, e no artigo 6.º do ECDU, aprovo o regulamento da prestação de serviço dos docentes da carreira universitária da Universidade do Minho e determino a sua publicação no Diário da República.
- cfr. doc. de fls. 199 e ss. do p.a. apenso aos autos.

16. Em anexo ao despacho RT-59/2013 consta o Regulamento da Prestação de Serviço dos Docentes da Carreira Universitária da Universidade do Minho, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.- cfr. doc. de fls. 199 e ss. do pa apenso aos autos.

17. Em 24.7.2013 o A. remeteu à UM o ofício AV/0734/13 solicitando certidão da ata da reunião da aprovação do Regulamento da Prestação de Serviço dos Docentes da Carreira Universitária da Universidade do Minho para efeitos de instauração de ação judicial, em virtude de não obstante as solicitações não ter tido lugar a negociação. – cfr. doc. de fls. 197 do pa apenso aos autos.

18. Em 8.8.2013 a Pró-Reitora da UM remeteu oficio ao A. do qual consta, “Em resposta ao solicitado no v/oficio (Ref. Dir: AV/0734/13), informo que, e como consta dos documentos remetidos, o Regulamento da Prestação de Serviço dos Docentes da Carreira Universitária da Universidade do Minho foi aprovado pelo Senhor Reitor, no uso das competências que lhe são conferidas pelo disposto no artigo 37.º, n.º 1, alínea r) dos Estatutos da Universidade do Minho, aprovados pelo Despacho Normativo n.º 61/2008, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 236, de 5 de Dezembro de 2008 e no artigo 6.º do Estatuto da Carreira Docente Universitária”. - cfr. doc. de fls. 196 do PA apenso aos autos.

2.2 – DE DIREITO

Cumpre apreciar as questões suscitadas pela ora Recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para tal efeito, pela lei processual aplicável - ver artigos 5.º, 608.º, n.º2, 635.º, n.ºs 4 e 5, e 639.º do C.P.C., na redacção conferida pela Lei n.º 41/2013, ex vi art.º 1.º do C.P.T.A, e ainda conforme o disposto no artigo 149º do CPTA.
De acordo com a motivação e conclusões apresentadas a questão a decidir prende-se com a necessidade de saber se o âmbito do direito de participação das associações sindicais, quando da elaboração regulamentar, passa obrigatoriamente pela marcação de reuniões.
O recorrente vem sustentar que ao ter-se concluído, na decisão recorrida, pela negativa, se está a fazer uma interpretação restritiva das disposições contantes do n.º 1 do artigo 3º e do n.º 10 do artigo 10º da Lei n.º 23/98, de 26 de Maio, bem como do n.º 3 do artigo 110º do Regime Jurídico das Instituições o Ensino Superior (RJIS).
A decisão recorrida refere quanto a este aspecto:
“…Na realidade a leitura atenta do Regulamento permite verificar que nele apenas se desenvolvem pontos específicos relacionados com algumas das matérias referidas no art. 6.º, designadamente, o gozo de férias apenas, salvo situações excecionais, durante o período de férias escolares (art. 11.º do Regulamento), os termos da frequência de ações de valorização profissional e da mobilidade (arts. 12.º e 13.º). E quanto ao mais regula o regime da prestação de serviços docentes.
O Regulamento trata-se de um verdadeiro regulamento de execução, isto é, necessário à execução ou, pelo menos, à boa execução das leis, in casu, o ECDU e o RJIES, quanto aos moldes da prestação, na situação dos autos na Universidade do Minho, do serviço dos docentes da carreira universitária. E trata-se de um regulamento interno, porque dotado de eficácia no interior da Universidade do Minho, tendo como destinatários os docentes da carreira universitária desta instituição, regulando a prestação dos respetivos serviços.
Atento o exposto e o objeto do Regulamento temos que o mesmo não se insere no âmbito do direito de negociação coletiva, mas sim no direito de participação tal como regulado no art. 10.º, n.º 1 al. j) e n.º 10.
Isto é, no procedimento regulamentar conducente à emanação do Regulamento da Prestação de Serviço dos Docentes da Carreira Universitária da Universidade do Minho não assiste às associações sindicais o direito à negociação coletiva nos termos previstos nos artigos 6.º a 9.º da Lei 23/98, a qual se desenvolve mediante a convocação de reuniões e estabelecimento de negociações e acordo, mas apenas o direito de participação regulado no art. 10.º.
Como decorre do n.º 10 do art. 10.º a participação na “legislação” – o termo legislação aparece aqui abrangendo também o exercício do poder regulamentar pois que a al. j), para a qual o normativo remete, fala também em regulamento - prevista na al. j) do n.º 1 tem a natureza de consulta, oral ou escrita.
Analisado o probatório verifica-se que os projetos de Regulamento foram notificados ao A., e às demais associações sindicais, e concedido às mesmas prazo para se pronunciarem. E mais se constata que no exercício desse direito de participação a A. se pronunciou.
Ora, tanto basta para que se considere ter sido devidamente garantido ao A. o direito à participação no procedimento regulamentar nos termos conjugados do disposto no art. 117.º, n.º 1 do CPA, art. 110.º, n.º 3 do RJIES e 10.º, n.º 1 al. j) e n.º 10 da Lei n.º 23/98.
Não ocorrendo pois qualquer violação ao disposto nos arts. 2.º, 3.º, 5.º, 6.º, 7.º, 8.º, 10.º, n.º 1, al. j) da Lei n.º 23/98 suscetível de inquinar o ato de homologação impugnado nos autos.

Termos em que improcede quanto a este vício a presente acção
…

IV.3. Da condenação da R. ao agendamento da reunião para negociação de propostas, apresentadas ou a apresentar pelo A..
Considerando a improcedência dos vícios imputados ao despacho impugnado à luz dos fundamentos vertidos nos pontos IV.1. e IV.2. supra para os quais remetemos e nos dispensamos de reproduzir, resulta a inexistência do direito do A. à negociação coletiva e, consequentemente, do direito ao agendamento de reuniões de negociação de propostas nos termos dos arts. 7.º e 8.º da Lei 23/98. Assim, naturalmente, improcede quanto a esta pretensão a presente ação.

Vejamos o que está em causa.
No dia 30 de Julho de 2013 foi publicado em DR, II série, o Despacho n.º 9975/2013, através do qual o Reitor da Universidade do Minho aprovou o Regulamento da Prestação de Serviço dos Docentes da Carreira Universitária, que foi publicado em anexo ao referido Despacho.
A aprovação do referido Regulamento foi precedido do despacho RT-1/2013 de 2.1.2013, também do Reitor da UM, que aprovou o respectivo projecto e determinou a sua divulgação e discussão pública pelo período de 30 dias.
Por email datado de 11 de Janeiro de 2013 foi remetido ao Autor (assim como a outras estruturas sindicais) o referido projecto, onde era solicitado que indicasse o que tivessem por adequado.
O Autor remeteu parecer, solicitando a marcação de reunião para analisar o projecto em causa.
O processo de discussão pública foi prorrogado até 28 de Fevereiro de 2013.
Em 20 de Fevereiro o A. enviou email à UM juntando pronúncia quanto ao projecto de Regulamento referindo ainda que esta diligência não substitui a consulta a que se reporta o art.º 10.º da Lei n.º 23/98 de 26 de Maio, demonstrando interesse na realização “nessa altura, de uma reunião entre esta associação sindical e essa reitoria”.
Tendo em atenção os contributos recebidos foi aprovado novo projecto tendo sido determinada a sua discussão pública por 15 dias. Este novo projecto também foi remetido ao Autor.
Em 20.6.2013 o Autor, ora recorrente, enviou email à UM juntando pronúncia quanto à segunda versão do projecto de Regulamento e solicitando “a realização de uma reunião entre esta associação sindical e essa reitoria”.

Através da presente acção vem o recorrente sustentar que a fase de elaboração do Regulamento, ora em causa, violou as disposições legais aprovadas pela Lei n.º 23/98 de 26 de Maio, relativas ao exercício por parte das organizações sindicais do exercício de negociação colectiva e do direito de participação.

Vejamos a legislação aplicada ao caso concreto.
Refere o artigo 110º, n.º 3, do Regime Jurídico das Instituições do Ensino Superior, aprovado pela Lei nº 62/2007, de 10 de Setembro, que: “Salvo em casos de urgência, devidamente justificados, a aprovação dos regulamentos é precedida da divulgação dos projectos e da sua discussão pelos interessados durante o período de um mês.”
Por seu lado, através da Lei n.º 23/98, de 26 de Maio, veio a ser definido“…as condições do exercício dos direitos de negociação colectiva e de participação dos trabalhadores da Administração Pública em regime de direito público”.
Nos termos do artigo 5º deste diploma:
1 — É garantido aos trabalhadores da Administração Pública em regime de direito público o direito de negociação colectiva do seu estatuto.
2 — Considera-se negociação colectiva a negociação efectuada entre as associações sindicais e a Administração das matérias relativas àquele estatuto, com vista à obtenção de um acordo.
No artigo 6º constam as matérias que serão objecto de negociação colectiva.
O artigo 7º refere-se ao procedimento de negociação, mencionando o n.º 4 que “Das reuniões havidas são elaboradas actas, subscritas pelas partes, donde constará um resumo do que tiver ocorrido, designadamente os pontos em que não se tenha obtido acordo”.
Por seu lado o artigo 8º refere que: “ a convocação as reuniões dentro do procedimento negocial tem de ser feita sempre com a antecedência mínima de cinco dias úteis, salvo acordo das partes”.
O artigo 10º do diploma ora em causa menciona as matérias que serão alvo do direito de participação, mencionando a alínea j) que é garantido aos trabalhadores através das suas associações participarem “ Na elaboração da regulamentação interna relativa às condições específicas de trabalho de cada serviço”.
O n.º 10 deste artigo refere que: “ A participação na legislação prevista nas alíneas i) a m) do n.º 1 tem a natureza de consulta, oral ou escrita, podendo para o efeito constituir-se comissões técnicas especializadas, segundo regulamento a adoptar caso a caso”.
Verifica-se da análise dos diplomas ora mencionados que a participação dos trabalhadores da Administração Pública, através das suas associações sindicais, na defesa dos direitos e interesses que a estes trabalhadores interessam, pode concretizar-se através de negociação colectiva ou através do direito participação.
A negociação colectiva é exercida nomeadamente quando estão em causa questões relacionadas com o Estatuto destes trabalhadores, designadamente questões relacionadas com os vencimentos, as pensões, as prestações socias, as carreiras, o estatuto disciplinar, ou seja, quando esteja em causa todo o elenco estatutário consagrado no artigo 6º da Lei n.º 23/98, de 26 de Maio.
O direito de participação tem mais a ver com a regulamentação das condições de trabalho, com a elaboração de programas de emprego, a fiscalização das condições de higiene, saúde e segurança no trabalho, ou seja, com todas as áreas consagradas no artigo 10º do diploma ora em análise.
No elenco das medidas consagradas neste artigo encontram-se, como já vimos, o direito que é garantido a todos os trabalhadores, através das suas associações sindicais, em participarem na elaboração da regulamentação interna relativa às condições específicas de trabalho de cada serviço. Esta participação, refere o n.º 10 deste artigo, tem a natureza de consulta, oral ou escrita, podendo para o efeito constituir-se comissões técnicas especializadas, segundo regulamento a adoptar caso a caso.
Ora, é precisamente este o caso dos autos.
Foi aberto, pela Universidade do Minho, em 2 de Janeiro de 2013 o processo relativo à elaboração do Regulamento da prestação de serviço dos docentes da carreira universitária. O projecto de regulamento foi colocado à discussão pública, tendo, neste âmbito, sido remetido às diversas associações sindicais, incluindo ao Autor, para comunicarem o que tiverem por adequado.
O Autor, assim como outras associações, remeteu as suas contribuições e, resultado disso foi elaborado novo projecto, que foi novamente posto à discussão pública.
Após esta fase, o projecto foi aprovado.
O Autor vem, no entanto, referir que solicitou que se procedesse à concretização de reuniões blaterais para discussão do projecto, o que nunca foi calendarizado pela entidade recorrida.
Refere que esta falta de concretização de reuniões violou o princípio do direito de participação consagrado na Lei n.º 23/98, de 26 de Maio.
Não vemos porquê.
Como já referimos, o direito de participação, quando da elaboração de regulamentação interna, a que se refere a alínea j) do artigo 10º, n.º 1, tem a natureza de consulta, oral ou escrita, como refere o n.º 10 do mesmo artigo.
Não está previsto que o direito de participação tenha necessariamente que se efectuar através de reuniões entre as partes. A consulta oral ou escrita, não contempla, que a sua concretização seja feita, obrigatoriamente, através de reuniões bilaterais. Estas estão previstas quando da negociação colectiva, como consta dos artigos 7º, n.º 4 e 8º.
O n.º 10 do artigo 10º, não prevê a obrigatoriedade a realização de reuniões no âmbito do direito de participação como parece referir o recorrente. Consagra este número que a participação tem a natureza de consulta, oral ou escrita, podendo para o efeito constituir-se comissões técnicas especializadas, segundo regulamento a adoptar caso a caso.
Ao referir-se no número em causa que se pode, para o efeito, constituir comissões técnicas, é porque não é obrigatória essa constituição.
Por seu lado, o n.º 1 do artigo 3º quando refere que a Administração e as associações sindicais respeitam os princípios da boa fé, nomeadamente respondendo com a máxima brevidade quer aos pedidos de reunião solicitados, quer às propostas mútuas, fazendo-se representar nas reuniões destinadas à negociação ou participação e à prevenção ou resolução de conflitos, não impõe a realização de reuniões quando esteja em causa ao direito de participação. É evidente, e essa questão não levanta dúvidas, que o direito de participação, se as partes assim o entenderem, pode realizar-se através de reuniões bilaterais, entre outras formas de colaboração. Mas não se pode concluir é que essas reuniões sejam obrigatórias de tal forma que venham a inquinar o processo de elaboração do regulamento, como vem sustentar o recorrente.
Aliás, na sua conclusão B), vem referir que da conjugação dos artigos ora em discussão “ resulta ser possível no âmbito do direito de participação ocorrerem reuniões”. Por seu lado na conclusão D) refere que “ na medida em que o referido enquadramento legal admite realização e reuniões…”. Ou seja, é o próprio recorrente que vem referir que a realização de reuniões é possível, mas o facto de ser possível não as torna obrigatórias, de tal forma, repetimos, que a sua não concretização torne ilegal todo o procedimento de elaboração regulamentar.
Por seu lado, também o n.º 3 do artigo 110º do RJIE não obriga a que tal participação seja realizada através de reuniões para o efeito. O que refere o artigo em questão é que a aprovação dos regulamentos é precedida da divulgação dos projectos e da sua discussão pelos interessados durante o período de um mês.
Ora, foi precisamente isto que aconteceu. O projecto de regulamento foi posto à discussão pública por duas vezes e o Autor até participou na sua elaboração, dando as suas contribuições. Não se vê que com estes comportamentos tenha sido violado a Lei n.º 23/98, de 26 de Maio, relativa às condições do exercício dos direitos de negociação colectiva e de participação dos trabalhadores da Administração Pública.

Por seu lado não é pelo facto de o recorrente ter solicitado a realização de reuniões e estas não se terem realizado que se pode concluir tenha sido violado o princípio da boa-fé consagrado no artigo 3º.
Quanto a esta questão refere-se na decisão recorrida:
É sabido que o princípio da boa-fé remete a Administração Pública para um padrão ético de comportamento na sua relação com os cidadãos, agindo de forma correta, leal e sem reservas, e no âmbito da negociação e participação coletiva assume especial relevância por contribuir para o seu sucesso, pressupondo pois que as partes respondam com a máxima brevidade possível às propostas e contrapropostas, que observem, caso exista, o protocolo negocial, e que se façam representar em reuniões e contactos destinados à prevenção ou resolução de conflitos.
Mas enquanto estipulação de um princípio de conduta, o art. 3.º, n.º 1 não pode ser autonomizado dos moldes em que se concretizam e desenvolvem os direitos de negociação coletiva e participação, previstos, respetivamente, nos arts. 6.º a 9.º e 10.º da Lei 23/98.

Com efeito, tratando-se das matérias referidas no art. 6.º da Lei 23/98, o procedimento de negociação coletiva envolve o agendamento e realização de reuniões (art. 8.º) e a negociação de propostas e contrapropostas, entendendo-se assim que a boa-fé a que ambas as partes estão adstritas demande respostas (breves) aos pedidos de reunião solicitados e às propostas mutuas e a participação efetiva nas reuniões agendadas.
Já o direito de participação tal como consagrado no art. 10.º, n.º 10 da Lei 23/98 não envolve a realização de reuniões, nem a negociação de propostas, mas apenas a consulta e, à luz do art. 110.º, n.º 3 do RJIES e 117.º, n.º 1 do CPA, a garantia da pronúncia sobre os projetos de regulamento.
Daí que não faz sentido convocar a violação do principio da boa fé pelo não agendamento ou resposta a pedidos de agendamento de reuniões quando na matéria em causa nos autos a intervenção das associações sindicais não passa pela negociação coletiva e, consequentemente, pela realização de reuniões.
De resto, do probatório resulta que a Entidade Demandada ao longo de todo o procedimento regulamentar divulgou e notificou o A. do projeto de regulamento, na sequência das pronúncias procedeu a alterações ao projeto submetendo o novo projeto a nova pronuncia, garantiu o exercício do direito de participação e informou que após homologação seria dado conhecimento da versão final e, a final, notificou o Regulamento.
Ou seja, respeitou todas as exigências de uma conduta leal e correta no âmbito do procedimento regulamentar, não ocorrendo qualquer violação do princípio da boa fé.
O princípio da boa-fé vem consagrado no artigo 6º do CPA, que refere que “ no exercício da actividade administrativa e em todas as suas formas e bases, a Administração Pública e os particulares devem agir e relacionar-se segundo as regras da boa fé”
Decorre genericamente deste princípio (ver José Eduardo Figueiredo Dias e Fernanda Paula Oliveira, in, Noções Fundamentais de Direito Administrativo, 2011, 2ª edição, pág. 123), que a Administração não deve atraiçoar a confiança que os particulares puseram num comportamento seu, abarcando o mesmo o princípio da protecção da confiança e o princípio da segurança jurídica.
O princípio da boa-fé materializa-se, segundo a doutrina, em dois sub-princípios, o princípio da primazia da materialidade subjacente e o princípio da tutela da confiança, que visa salvaguardar os sujeitos jurídicos contra actuações injustificadamente imprevisíveis daqueles com que se relacionam (ver Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, in Direito Administrativo Geral, Tomo I, 3ª edição - Introdução e princípios Gerais).
No caso dos autos, refere o n.º 1 do artigo 3º da Lei n.º 23/98, de 26 de Maio, que: “ A Administração e as associações sindicais respeitam os princípios da boa fé, nomeadamente respondendo com a máxima brevidade quer aos pedidos de reunião solicitados, quer às propostas mútuas, fazendo-se representar nas reuniões destinadas à negociação ou participação e à prevenção ou resolução de conflitos.
A materialização deste princípio pressupõe que alguma das partes não responde a alguma solicitação a que se encontre vinculada, razão pela qual essa ausência de resposta pode ser considerada violadora do princípio da boa-fé. No entanto temos de estar perante uma ausência de resposta de uma actuação que se encontre prevista. Como já verificámos não decorre da lei que o direito de participação das associações representativas dos trabalhadores na elaboração dos regulamentos internos tenha necessariamente de passar pela marcação e reuniões. Esta participação tem de existir, mas passa necessariamente pela consulta oral ou escrita feita a estas associações. Se não se encontra prevista a realização de reuniões próprias para o efeito, a ausência de resposta ao pedido dessas reuniões não é só por si violadora do princípio da boa-fé.

Assim sendo, e tendo sido este o entendimento seguido pela decisão recorrida tem de se concluir que não podem proceder as conclusões do recorrente, não merecendo a decisão recorrida a censura que lhe é assacada e, em consequência, nega-se provimento ao recurso interposto.

3. DECISÃO

Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes deste Tribunal em negar provimento ao recurso e confirmar a decisão recorrida.

Custas pela Recorrente.

Notifique

Porto, 10 de Fevereiro de 2017
Ass.: Joaquim Cruzeiro
Ass.: Fernanda Brandão
Ass.: Frederico de Frias Macedo Branco