Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	02734/08.2BEPRT

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	10/11/2013

Tribunal:	TAF do Porto

Relator:	Antero Pires Salvador

Descritores:	AVALIAÇÃO DESEMPENHO - SIADAP

Sumário:	Resultando do art.º 3.º, n.º 1, als. d) e e) do Dec. Reg. n.º 19-A/2004, de 14 de Maio a obrigatoriedade de que, em sede de avaliação de desempenho, um dos objectivos fixados ao funcionário seja de responsabilidade partilhada - sendo como tais entendidos aqueles que exigem o trabalho conjunto de mais do que um funcionário - e mostrando-se demonstrado factualmente que os três objectivos fixados se esgotam na acção do funcionário, mostra-se consubstanciado o vício de violação de lei, por ofensa ao referido normativo.* *Sumário elaborado pelo Relator.


Recorrente:	Município de Vila Nova de Gaia
Recorrido 1:	Sindicato dos Trabalhadores da Administração Pública - SINTAP
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Especial para Impugnação de Acto Administrativo (CPTA) - Recurso Jurisdicional


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Não emitiu parecer.

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores do Tribunal Central Administrativo Norte – Secção do Contencioso Administrativo
I
RELATÓRIO
1. O MUNICÍPIO de VILA NOVA de GAIA, inconformado, veio interpor recurso jurisdicional do acórdão do TAF do Porto, datado de 30 de Maio, que julgando parcialmente procedente a presente acção administrativa especial, instaurada pelo recorrido "STAL - Sindicato dos Trabalhadores da Administração Local, em representação do seu associado MPFL... (conselheiro de consumo especialista do quadro de pessoal da CM de Vila Nova de Gaia), anulou o despacho do Presidente da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia, de 4/8/2008, que havia indeferido a reclamação apresentada pelo associado do STAL, com referência à avaliação de desempenho atribuída no ano de 2006.
*
2. Nas suas alegações, o recorrente formulou as seguintes conclusões:
"1. É de facto e de direito o presente Recurso de Apelação, assim deixado ao Tribunal “ad quem”, adentro do cometido poder cognitivo.
Assim,
2. E, por um lado, deverá ser dado sem efeito as respostas aos quesitos 1, 2 e 3 (pontos 10, 11 e 12 do Probatório), por essencializar matéria conclusiva, modificando a decisão de facto nessa parte e alcance;
3. Outrossim, alterar-se a resposta ao quesito 4º (13º do Probatório), retirando-se do segmento o advérbio “plenamente”, passando a constar “pontual e assíduo, com tolerância”, como avaliado.
4. Tanto resulta dos depoimentos das testemunhas do Réu Dr. AJSSB... e Dr. JPF..., avaliador e director dos Recursos Humanos do Recorrente, cujos extractos dos depoimentos sopesados na contextualização em que foram prestados, tanto inculcam, e inconsiderados na fundamentação à resposta a esse quesito. (Fls. 111)
5. Deverá, pois, alterar-se no alcance sobreditamente propugnado a decisão de facto e legais efeitos.
Por outro lado,
6. Ao invés do decidido e sentenciado, o Avaliado ao subscrever a ficha de avaliação em 30 de Junho de 2006 e assumido todos os três objectivos previamente definidos com o Avaliador (ut. Al. F), da Matéria Assente), aceitou o procedimento “qua tale” e seus pressupostos, com aplicação do Regulamento dos Serviços Municipais, aceitando-o e seus pressupostos.
7. A sua função, inserida numa unidade orgânica hierarquizada e reportando aos superiores, supõe necessariamente responsabilidade partilhada; outrossim, a avaliação do Notando/Recorrente, no nível 3, como “cumpridor assíduo e pontual, com tolerância”, face aos três patamares da avaliação conformados, licitados por bolsa de 3 horas e meia, que permitiam esse diferente grau de avaliação, previamente aceite, na pertinente missão da unidade orgânica, definida e aceite no Regulamento dos Serviços Municipais, talqualmente os demais pressupostos a que se vinculou, não merece(rá) censura
8. Não foi violado o referido preceito legal, nem houve erro sobre os pressupostos de facto, face à avaliação do 2º semestre de 2006, devendo manter-se a avaliação “qua tale” e seus efeitos, como propugnado".
*
3. Notificadas as alegações, apresentadas pelo recorrente, supra referidas, apresentou o STAL contra alegações que concluiu do seguinte modo:
"1ª – Nas suas doutas alegações, o Apelante não concretiza em que termos os quesitos 1º, 2º e 3º encerram juízos conclusivos;
2ª – De qualquer modo, tais quesitos referem-se a factos da vida real, tendentes a demonstrar que os objectivos 1º e 2º não eram partilhados com quem quer que fosse;
3ª – Quanto ao cumprimento do 3º objectivo, relativo à assiduidade e pontualidade, nenhuma das testemunhas infirmou o pleno cumprimento de tal objectivo pelo representado do Apelado;
4ª – O cumprimento desse mesmo objectivo nunca poderia ser posto em causa pelo alegado facto de um ou outro telefonema dos avaliadores para o representado do Apelado não ser atendido;
5ª – Na ficha de avaliação do representado do Apelado, no campo relativo à Missão da Unidade Orgânica, não consta qualquer menção;
6ª – Face á conclusão anterior, não é possível aferir sobre a adequação dos objectivos fixados com os fins a atingir pela unidade orgânica;
7ª – Esgotando-se a realização dos objectivos 1º e 2º na actividade do representado do A., nenhum objectivo partilhado foi fixado;
8ª - Tanto basta para demonstrado ficar o total acerto do douto acórdão recorrido, não sendo, por isso, passível de qualquer censura, antes pelo contrário".
*
4 . A Digna Procuradora Geral Adjunta, neste TCA, notificada nos termos do art.º 146.º n.º 1 do CPTA, não se pronunciou.
*
5 . Efectivando a delimitação do objecto do recurso, cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente, sendo certo que o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, acima elencadas, nos termos dos arts. 5.º, 608.º, n.º 2, 635.º, ns, 3 a 5 e 639.º , todos do Código de Processo Civil - Lei 41/2013, de 26/6 - art.º 5.º, n.º1 - “ex vi” dos arts.1.º e 140.º, ambos do CPTA.
II
FUNDAMENTAÇÃO
1 . MATÉRIA de FACTO
São os seguintes os factos fixados no acórdão recorrido:
1) Relativamente à avaliação do representado do autor referente ao ano de 2006 foram definidos os seguintes objectivos:
“2.1 Objectivos
Descrição do objectivo e determinação do indicador de medida
1 – Analisar e dar cumprimento aos despachos superiores e providenciar (distribuindo o serviço) as respectivas diligências e os respectivos encaminhamentos (em todo o correio recebido e expedido pelos serviços):
- Até 3 dias ……………………………………………. Nível 5
- Entre 3 e 5 dias ……………………………………… Nível 3
- Mais de 5 dias ………………………………………. Nível 1
2 – Interpretar os pareceres jurídicos elaborados pela APDC e providenciar o respectivo tratamento a encetar em conformidade com as necessidades do processo em causa:
- Até 5 dias ……………………………………………… Nível 5
- Entre 5 e 10 dias …………………………………….. Nível 3
- Mais de 10 dias ……………………………………… Nível 1
3 – Cumprimento do dever de pontualidade e assiduidade:
- Cumprimento pleno …………………………… …... Nível 5
- Cumprimento com tolerância …………………….. Nível 3
- Cumprimento ……………………………………… Nível 1”
2) O representado do autor tomou conhecimento de tais objectivos em 30/06/2006.
3) O representado do autor foi avaliado nos seguintes termos, relativamente aos objectivos referidos em 1):

Objectivos		Avaliação
Superou claramente o objectivo (nível 5)	Cumpriu o objectivo (nível 3		Não cumpriu o objectivo (nível 1)
1		X
2		X
3		X

4) A avaliação global de desempenho do representado do autor no ano de 2006 foi a seguinte:

Componentes da avaliação			Classificação	Ponderação
Objectivos			3	50%
Competências comportamentais			4,1	40%
Atitude pessoal	4	10%

Avaliação final – expressão quantitativa	3,54
Avaliação final – expressão qualitativa	Bom

5) O representado do autor tomou conhecimento da avaliação de desempenho relativa ao ano de 2006 no dia 4/02/2008.
6) O representado do autor reclamou da referida avaliação de desempenho nos seguintes termos:
“ (…)
Na componente da avaliação – Objectivos, o avaliado considera ter superado na íntegra, salvo melhor opinião, todos os três objectivos previamente definidos com o avaliador, superando claramente os mesmos (nível 5), considerando assim haver uma subavaliação nesta componente da avaliação do desempenho das funções respeitantes ao período de 01.01.2006 a 31.12.2006, conforme comprovam os dois exemplos (anexos) respeitantes ao 1º e ao 2º objectivo, sendo que o 3º objectivo poderá ser verificado pelos serviços da autarquia.
(…).”
7) O Conselho Coordenador da Avaliação da Direcção Municipal de Desenvolvimento e Qualidade de Vida do Município de Vila Nova de Gaia emitiu parecer no sentido de ser indeferida a reclamação apresentada pelo representado do autor.
8) Por despacho de 4/08/2008 do Presidente da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia, foi indeferida a reclamação apresentada pelo representado do autor referida em 5).
9) Dá-se aqui por integralmente reproduzido o teor dos documentos identificados no artigo 21º da petição inicial, juntos ao processo administrativo apenso a fls.1 a 362.
10) Com referência à avaliação de desempenho do representado do autor relativa ao ano de 2006, não foi definida a missão da unidade orgânica - resposta ao art.º 1.º da base instrutória.
11) O objectivo 1, no que toca à análise e cumprimento dos despachos superiores, esgota-se na acção do representado do autor - resposta ao art.º 2.º da base instrutória..
12) O mesmo acontecendo com a distribuição e encaminhamento do serviço, uma vez que feita essa distribuição ou encaminhamento a tramitação ulterior não depende da acção do representado do autor - resposta ao art.º 3.º da base instrutória..
13) Durante o ano de 2006 o representado do autor foi plenamente assíduo e pontual - resposta ao art.º 4.º da base instrutória..
14) O representado do autor manifestou o seu acordo quanto aos objectivos referidos em 1) - resposta ao art.º 6.º da base instrutória..
15) O tratamento dado pelo representado do autor aos documentos referidos em 9) foi sopesado pelo avaliador aquando da prolação da avaliação - resposta ao art.º 7.º da base instrutória..
2 . MATÉRIA de DIREITO
No caso dos autos, atentas as alegações, contra alegações, a decisão recorrida [que apenas deu parcial provimento à acção, anulando o “despacho do Sr. Presidente da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia de 2008.08.04, que indeferiu a reclamação contra a avaliação de desempenho formulada pelo representado do A. relativa ao ano de 2006”, mas não dando assentimento ao segundo pedido --- condenação da entidade demandada “a reconhecer que o representado do A. superou todos os objectivos fixados para efeitos de avaliação de desempenho do ano de 2006” e “a promover a prática de todos os actos de avaliação de desempenho necessários com vista à ponderação dos níveis atingidos nos mencionados objectivos e à atribuição da nota final de avaliação daí resultante” --- e cuja assertividade não vem questionada neste recurso] e a análise pormenorizada dos autos, verificamos que o objecto do presente recurso se pode sintetizar na reanálise/decisão das seguintes questões:
- 2 . 1 - erro de julgamento, quanto à matéria de facto;
- 2 . 2 - erro de julgamento - violação do art.º 3.º do Decreto Regulamentar n.º 19-A/2004, de 14/5 e erro nos pressupostos de facto.
**
2 . 1 - Quanto ao erro de julgamento, quanto à matéria de facto.
Nesta parte, o recorrente questiona a /pergunta/resposta dada aos artigos (i) 1.º, 2.º, 3.º e (ii) 4.º, da base instrutória, correspondentes aos pontos 10 a 14 dos factos provados, acima elencados, respectivamente, por - quanto ao 1.º grupo - encerrarem conclusões, insusceptíveis de pronúncia, devendo assim ser dadas sem efeito e - quanto ao art.º 4.º- , a resposta deveria ser diferente.
Vejamos!
(i) --- Quanto aos artigos 1.º, 2.º e 3.º da base instrutória.
Os factos da factualidade dada como provada, em resultado da resposta afirmativa decidida pelo colectivo que apreciou a prova testemunhal produzida nos autos têm - como vimos - a seguinte redacção, em resultado das respectivas perguntas :
Facto 10) - Com referência à avaliação de desempenho do representado do autor relativa ao ano de 2006, não foi definida a missão da unidade orgânica.
Facto 11) - O objectivo 1, no que toca à análise e cumprimento dos despachos superiores, esgota-se na acção do representado do autor.
Facto 12) - O mesmo acontecendo com a distribuição e encaminhamento do serviço, uma vez que feita essa distribuição ou encaminhamento a tramitação ulterior não depende da acção do representado do autor.
*
Quanto ao ponto 10 - Com referência à avaliação de desempenho do representado do autor relativa ao ano de 2006, não foi definida a missão da unidade orgânica - é manifesto que não se trata de pergunta conclusiva.
Na verdade, fazendo parte do acervo documental dos autos o documento n.º 10 do PA, referente aos formulários atinentes à avaliação de desempenho do associado do recorrido, do ano de 2006, e do qual não consta qualquer definição da missão da unidade orgânica a que o mesmo pertencia, a pergunta era pertinente - atenta a posição controvertida das partes perante a invalidade suscitada e evidenciada nos respectivos articulados - e a resposta óbvia, com base na referida prova documental e corroborada pelo depoimento da testemunha AB..., Director Municipal de Desenvolvimento e Qualidade de Vida, superior hierárquico do ML....
Quanto aos pontos 11 - O objectivo 1, no que toca à análise e cumprimento dos despachos superiores, esgota-se na acção do representado do autor - e 12 - O mesmo acontecendo com a distribuição e encaminhamento do serviço, uma vez que feita essa distribuição ou encaminhamento a tramitação ulterior não depende da acção do representado do autor .
Também estas perguntas e consequentes respostas não encerram factualidade insusceptível de ser objecto de prova, por conclusiva.
Na verdade, porque nos termos da al. d) do n.º 1 do art.º 3.º do Dec. Reg. 6/2006, os objectivos fixados ao associado do STAL foram três e nenhum deles, na sua óptica, é de responsabilidade partilhada - como o impõe essa concreta norma - o que foi impugnado pelo recorrente, impunha-se que esses factos controvertidos fossem questionados e procuradas as respectivas respostas, sendo certo que o 3.º objectivo - cumprimento do dever de pontualidade e assiduidade - é evidentemente pessoal e insusceptível de ser compartilhado e por isso desnecessária a sua quesitação.
Concluímos, assim, que carece de total razão o recorrente.
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(ii) --- Quanto ao facto 13 dos factos provados, que corresponde precisamente ao quesito 4.º da base instrutória - Durante o ano de 2006 o representado do autor foi plenamente assíduo e pontual.
Nesta parte, o recorrente discorda da resposta dada pelo colectivo de juízes, devendo o advérbio de modo "plenamente" ser substituído pela expressão "com tolerância".
Não resultando dos autos qualquer documento que demonstrasse qualquer falta ao serviço ou atraso, mas apenas o gozo legal do período de férias e com o complemento da testemunha PS... que afirmou que o seu colega era muito assíduo e pontual, chegando normalmente antes das 9 horas e que saía à hora - cfr. fundamentação da resposta aos artigos da base instrutória -, pretende o recorrente, com base em transcrição de alguns depoimentos prestados em sede de audiência, que se altere a resposta ao facto questionado.
Alega para o efeito que existia na altura uma tolerância mensal de 3h e 30´ e que, apesar de não se saber em concreto se o associado do A./recorrido utilizou ou não essa tolerância mensal ao longo do ano de 2006 e por, algumas vezes, o superior hierárquico do funcionário telefonar para o serviço e não conseguir falar com ele, que se poderia questionar esse objectivo e assim dever ser mantida a notação de 3, em vez da notação 5, correspondente ao cumprimento pleno desse objectivo - cfr. pontos 1 e 2 dos factos provados.
Sem necessidade de considerações técnico dogmáticas acerca da razoabilidade/possibilidade/admissibilidade de alteração das respostas dadas pelo tribunal de 1.ª instância pelo tribunal de recurso - cfr., a este propósito, v.g., o nosso aresto deste TCA-N, de 7/3/2013, in Proc. 906/05.0BEPRT - não vemos da leitura dos depoimentos transcritos pelo recorrente motivos para alterar a resposta dada pela 1.ª instância, pois que se o recorrente entende que a resposta deveria, em vez de "Durante o ano de 2006 o representado do autor foi plenamente assíduo e pontual" deveria ser "Durante o ano de 2006 o representado do autor foi assíduo e pontual, com tolerância", deveria ter apresentado prova concreta da utilização das 3h 30´ de tolerância mensal e não querer que se dê como provada essa ocorrência concreta quando inexiste prova desse facto; nem a ausência momentânea do local de trabalho do associado do STAL - na altura de algum telefonema do seu superior - indicia a sua não pontualidade ou assiduidade; o funcionário poderia estar, de momento, noutro local do Departamento ou, porventura, na casa de banho e sem necessidade de aviso prévio aos seus colegas.
Mantemos, assim, a resposta ao artigo 4.º da base instrutória.
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2 . 2 - Quanto ao erro de julgamento - violação do art.º 3.º do Decreto Regulamentar n.º 19-A/2004, de 14/5 e erro nos pressupostos de facto.
Também, nesta parte, carece de razão o recorrente, mostrando-se completa e assertiva a fundamentação do aresto da 1.ª instância, sendo que o recorrente mais não faz que reiterar os argumentos já antes produzidos, sem que lhe adicione qualquer novidade relevante.
Assim, por razões de economia e evitando-se repetições desnecessárias, relembremos a fundamentação pertinente da decisão do TAF do Porto, que, data venia, se transcreve:
"A Lei n.º 10/2004, de 22/03 criou o sistema integrado de avaliação do desempenho da Administração Publica (SIADAP), cuja aplicação à administração local é feita pelo Decreto Regulamentar n.º 6/2006, de 20/06.
Dispõe o artigo 8º deste Decreto Regulamentar o seguinte:
“1- O processo de avaliação do desempenho no ano de 2006 inicia-se com a fixação de objectivos, a qual terá lugar até ao final do mês de Junho de 2006.
2 – Os objectivos a fixar nos termos do número anterior reportam-se ao 2º semestre de 2006.
3 – O disposto nos números anteriores é aplicável aos trabalhadores que, até 30 de Junho de 2006, venham a reunir o requisito de seis meses de contacto funcional com o respectivo avaliador, não havendo lugar a avaliação extraordinária.
4 – A avaliação do desempenho efectuada nos termos dos números anteriores abrange todo o serviço prestado no ano de 2006.”
O SIADAP integra-se no ciclo anual de gestão de cada serviço/organismo da Administração Pública, o qual é composto por diversas fases, entre as quais está a definição (i) dos objectivos de cada unidade orgânica a prosseguir no ano seguinte, bem como (ii) dos objectivos a atingir por cada trabalhador e/ou equipa no ano seguinte (cfr. artigo 5º da Lei n.º 10/2004, de 22/03).
A definição dos objectivos aos trabalhadores é, assim, um processo coerente com os objectivos e o plano de actividades dos serviços e organismos e a missão da unidade orgânica e deve corresponder a resultados prioritários para o ano em causa.
O processo de avaliação comporta diversas fases, iniciando-se com a “definição de objectivos e resultados a atingir” (cfr. artigo 13º da Lei n.º 10/2004, de 22/03).
A Lei n.º 10/2004, de 22/03 foi regulamentada pelo Decreto Regulamentar n.º 10-A/2004, de 14/05 (aplicável à administração local por força do disposto no n.º 2 do artigo 1º do Decreto Regulamentar n.º 6/2006, de 20/06), cujo artigo 3º dispõe o seguinte:
“1 - A avaliação dos objectivos visa comprometer os trabalhadores com os objectivos estratégicos da organização e responsabilizar pelos resultados, promovendo uma cultura de qualidade, responsabilização e optimização de resultados, de acordo com as seguintes regras:
a) O processo de definição de objectivos e indicadores de medida, para os diferentes trabalhadores, é da responsabilidade de cada organismo;
b) Os objectivos devem ser acordados entre avaliador e avaliado no início do período da avaliação prevalecendo, em caso de discordância, a posição, do avaliador;
c) A definição dos objectivos deve ser clara e dirigida aos principais resultados a obter pelo colaborador no âmbito do plano de actividades do respectivo serviço;
d) Os objectivos a fixar devem ser no máximo cinco e no mínimo três, dos quais pelo menos um é de responsabilidade partilhada;
e) São objectivos de responsabilidade partilhada os que implicam o desenvolvimento de um trabalho em equipa ou esforço convergente para uma finalidade partilhada.
f) Os objectivos devem ser sujeitos a ponderação, não podendo cada um deles ter valor inferior a 15% ou a 20%, consoante tenham sido fixados, respectivamente em cinco ou menos objectivos.
2 – De acordo com os indicadores de medida de concretização previamente estabelecidos, cada objectivo é aferido em três níveis:
Nível 5 – superou claramente o objectivo;
Nível 3 – cumpriu o objectivo;
Nível 1 – não cumpriu o objectivo.
3 – A avaliação desta componente resulta da média ponderada dos níveis atribuídos.”
Do exposto no artigo 3º é possível desde logo concluir, para o que ora importa, que são os organismos [ou unidades orgânicas] que definem os objectivos e os indicadores de medida [elementos que permitem verificar até que ponto determinado objectivo ou meta é atingido e em que grau, o que pressupõe a definição dos objectivos de forma precisa e, sempre que possível, quantificados], sendo aqueles “contratualizados”, isto é, estabelecidos de comum acordo entre avaliadores e avaliados no início do período de avaliação, devendo a respectiva definição ser clara e dirigida aos principais resultados a obter pelos avaliados.
Os avaliadores e avaliados acordam na definição dos objectivos, indicadores de medida, valores e respectiva ponderação, em função dos resultados a atingir, passando os mesmos a constar da Ficha de Avaliação do Desempenho, que é assinada por avaliador e avaliado. Só assim se atinge o cabal esclarecimento daquilo que o avaliador terá que avaliar, bem como os objectivos que o avaliado terá de cumprir ou superar.
O SIADAP assenta numa lógica de objectivos/resultados e obedece a uma perspectiva de avaliação integrada, através da articulação dos objectivos individuais com os objectivos da unidade orgânica, devendo, na sua fixação, atender-se à natureza do posto de trabalho do trabalhador e proceder-se à identificação e concretização dos resultados pretendidos.
Os objectivos devem, portanto, ser definidos em ligação com o plano de actividades do serviço e tendo em consideração a missão da unidade orgânica, de modo que exista coerência entre os resultados da avaliação individual e os resultados obtidos pelo serviço no cumprimento dos seus objectivos globais. Para tanto importa identificar quais as actividades da unidade orgânica e os seus fins, isto é, os objectivos operacionais do serviço para o ano em causa, estabelecendo-se, posteriormente e em coerência, os objectivos a prosseguir por cada funcionário.
Assim, numa primeira fase, cada unidade orgânica deve começar por identificar, de forma clara, as funções que lhe são cometidas, os tipos de serviços que presta e as actividades inerentes aos mesmos.
Deve igualmente definir quais os objectivos que pretende alcançar, sendo que só por referência a eles será depois possível estabelecer os objectivos dos funcionários, pois que estes mais não são do que a medida da contribuição de cada trabalhador para atingir os objectivos definidos para o serviço.
Ou seja: os objectivos devem ser definidos do topo para a base da estrutura organizacional, tendo por referência a missão da unidade orgânica e o plano de actividades do serviço ou organismo, por norma a assegurar a coerência entre os resultados da avaliação individual dos funcionários e os resultados obtidos pelo serviço ou organismo no cumprimento dos seus objectivos globais.
De resto, a Portaria n.º 509-A/2004 de 14 de Maio, que aprova os modelos de impressos de fichas de avaliação em execução do disposto no artigo 10.º do Decreto Regulamentar n.º 19-A/2004, de 14 de Maio, é clara ao estabelecer que no campo “Missão da unidade orgânica” se deve descrever “de forma sucinta as funções fundamentais e determinantes da unidade orgânica a que o avaliado pertence e os objectivos essenciais que esta unidade garante, tendo como referência o plano de actividades”.
Tendo presentes estas considerações, cumpre agora analisar o caso dos autos.
Resulta da matéria de facto assente que não foi definida a missão da unidade orgânica com referência à avaliação de desempenho do representado do autor relativa ao ano de 2006 (cfr. ponto 4) da matéria de facto assente).
Com efeito, na sua ficha de avaliação o campo referente à “Missão da Unidade Orgânica – Descrição da missão da unidade orgânica” não se mostra preenchido, não se fazendo sequer referência ao Regulamento dos Serviços Municipais ou a qualquer plano de actividades do respectivo serviço, o que impossibilita a verificação da adequação e congruência entre o sistema de avaliação e os fins visados pelo respectivo organismo.
Será que tal omissão se mostra ultrapassada e colmatada pelo facto de, segundo alega a entidade demandada, por um lado, a missão da unidade orgânica estar definida no Regulamento dos Serviços Municipais e, por outro, o representado do autor ter dado o seu acordo aos objectivos que lhe foram fixados?
Entendemos que não.
O Regulamento dos Serviços Municipais da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia foi aprovado pela Assembleia Municipal em 7 de Março de 2002, sob proposta aprovada pela Câmara Municipal na reunião de 7 de Fevereiro de 2002, tendo sido publicado no Diário da República, II Série de 7 de Maio de 2002, sob o Aviso n.º 3903/2002, cujas últimas alterações foram publicadas no Diário da República, 2.ª série, n.º 292, Apêndice n.º 189, de 19 de Dezembro de 2003, tendo vigorado até 2008, ano em que foi publicado novo Regulamento (Regulamento 224/2008 in 2.ª série do Diário da República de 2 de Maio de 2008).
Refere-se no preâmbulo do Regulamento de 2002 o seguinte: “O regulamento de serviços é acompanhado do organograma da macroestrutura correspondente, sem prejuízo de cada unidade orgânica dever dispor de um regulamento de organização e funcionamento próprio a aprovar pelo presidente da Câmara e que deve reflectir as tarefas permanentes dessa unidade, privilegiando formas de organização flexíveis (secções, núcleos, gabinetes) por objectivos, em consonância com os planos de actividades anuais”.
O Regulamento estabelece, portanto, a macroestrutura orgânica da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia, que contempla, nomeadamente, os órgãos dirigentes, os serviços, órgãos de apoio, direcções e departamentos, sendo o departamento em que se insere o representado do autor o “Departamento Municipal de Desenvolvimento Económico” (cfr. artigos 80º e 81º), o qual se encontra integrado na “Direcção Municipal de Desenvolvimento e Qualidade de Vida” (cfr. artigos 78º e 79º).
Prevê o artigo 80.º do referido Regulamento, sob a epígrafe “Do Departamento Municipal de Desenvolvimento Económico” o seguinte:
“Ao Departamento Municipal de Desenvolvimento Económico compete:
1) Superintender e coordenar as acções das Divisões Municipais de Comércio, Turismo e Outros Serviços e Divisão Municipal de Apoio a Actividades Económicas;
2) Promover acções de melhoria ao funcionamento destas áreas.”
Já o artigo 81.º, sob a epígrafe “Composição do Departamento Municipal de Desenvolvimento Económico” refere que:
“O Departamento Municipal de Desenvolvimento Económico compreende as seguintes divisões municipais, que integram as áreas que a seguir se indicam:
1) Divisão Municipal de Comércio, Turismo e Outros Serviços;
2) Divisão Municipal de Apoio às Actividades Económicas:
a) Abastecimento público;
b) Outras actividades económicas.”
Resulta dos artigos vindos de citar que o Regulamento dos Serviços Municipais da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia prevê (sobretudo) aspectos organizacionais e de articulação das diversas áreas, sendo que tal previsão não esgota as atribuições e funções que são cometidas a cada unidade orgânica, os tipos de serviço que presta ou as actividades inerentes a cada tipo de serviço/organismo, bem como os fins a atingir.
Tal como se retira do respectivo preâmbulo, este Regulamento foi criado “sem prejuízo de cada unidade orgânica dever dispor de um regulamento de organização e funcionamento próprio a aprovar pelo presidente da Câmara (…) que deve reflectir as tarefas permanentes dessa unidade, privilegiando formas de organização flexíveis (secções, núcleos, gabinetes) por objectivos, em consonância com os planos de actividades anuais”; o que significa que o mesmo não se pode substituir aos regulamentos próprios de cada unidade orgânica, necessariamente mais específicos.
Assim sendo, não se pode retirar do referido Regulamento que o mesmo pretendesse estabelecer a missão das unidades orgânicas que nele se prevêem, pois que tal desiderato seria atingido mediante a aprovação de regulamentos próprios.
Impõe-se, assim, concluir que a omissão da definição da unidade orgânica aquando da avaliação de desempenho do representado do autor não é passível de ser suprida por aplicação do Regulamento dos Serviços Municipais.
E porque essa é uma exigência legal, também não pode ser suprida pela concordância do avaliado quanto aos objectivos que lhe foram definidos.
Concluímos, assim, pela procedência do vício em análise.
2. O vício de violação de lei decorre ainda, na perspectiva do autor, do facto de nenhum dos objectivos definidos ser de “responsabilidade partilhada”, pois que para a sua prossecução “não contribui a acção de terceiros”; é o que sucede concretamente com o objectivo 1, pois que a análise e cumprimento dos despachos superiores esgota-se na acção do seu representado e também com a distribuição e encaminhamento do serviço, na medida em que a tramitação ulterior a essa fase não depende da acção daquele.
Determina o artigo 3º, n.º 1, als. d) e e) do DR n.º 19-A/2004 que:
“d) Os objectivos a fixar devem ser no máximo cinco e no mínimo três, dos quais pelo menos um é de responsabilidade partilhada;
e) São objectivos de responsabilidade partilhada os que implicam o desenvolvimento de um trabalho em equipa ou esforço convergente para uma finalidade partilhada.”
Resulta do citado artigo a obrigatoriedade de que um dos objectivos fixados ao funcionário seja de responsabilidade partilhada, sendo como tais entendidos aqueles que exigem o trabalho conjunto de mais do que um funcionário.
Os objectivos de responsabilidade partilhada visam promover o compromisso partilhado dos resultados, fomentando o trabalho de equipa.
É que, no âmbito da avaliação importa considerar não só o desempenho individual, mas igualmente o compromisso com os objectivos de equipa (cfr. artigo 4º, alínea d) da Lei n.º 10/2004, de 22 de Março).
A articulação entre os objectivos de equipa e os objectivos individuais é, de resto, um dos princípios fundamentais a ter em conta na definição de objectivos do avaliado.
No caso concreto, resulta da matéria de facto assente que foram estabelecidos ao representado do autor os seguintes objectivos [cfr. ponto 1)]:
1 – Analisar e dar cumprimento aos despachos superiores e providenciar (distribuindo o serviço) as respectivas diligências e os respectivos encaminhamentos (em todo o correio recebido e expedido pelos serviços).
2 – Interpretar os pareceres jurídicos elaborados pela ARDC e providenciar o respectivo tratamento a encetar em conformidade com as necessidades do processo em causa.
3 – Cumprimento do dever de pontualidade e assiduidade.”
Mostra-se também provado [cfr. pontos 5) e 6)] que o objectivo 1, no que toca à análise e cumprimento dos despachos superiores, esgota-se na acção do representado do autor, o mesmo acontecendo com a distribuição e encaminhamento do serviço, uma vez que feita essa distribuição ou encaminhamento a tramitação ulterior não depende da acção do representado do autor (cfr. pontos 5) e 6) da matéria de facto assente).
O mesmo se diga relativamente aos outros dois objectivos, pois que quer a interpretação dos pareceres jurídicos e respectivo encaminhamento, quer o cumprimento do dever de pontualidade e de assiduidade só ao representado do autor competem; o seu cumprimento não exige a colaboração de outros funcionários, entendida como um trabalho de equipa.
Isto é, o trabalho executado pelo representado do autor subjacente aos objectivos que lhe foram fixados só a ele compete, não sendo partilhado com mais ninguém.
A não consagração de objectivos de competência partilhada consubstancia vício de violação de lei, por ofensa ao disposto nas alíneas d) e e) do n.º 1 artigo 3º do DR n.º 19-A/2004.
3. Imputa ainda o autor ao acto impugnado o vício de violação de lei em virtude de “os indicadores de medida relativos ao terceiro objectivo (cumprimento do dever de pontualidade e assiduidade) não estabelece[rem] quais os parâmetros a partir dos quais se pode aferir sobre o “cumprimento” ou “cumprimento com tolerância”, o que não permite aferir “o que seja, ou em que consista tal tolerância”, razão pela qual o seu representado desconhece a razão pela qual não atingiu o nível 3 no que concerne a este objectivo, pois que no período em apreciação foi “plenamente assíduo e pontual”.
Vejamos.
Na definição de objectivos a Administração deve observar algumas regras fundamentais, entre as quais destacamos:
(i) Os objectivos devem ser orientados para a obtenção de resultados;
(ii) Os objectivos devem estar definidos no tempo, devendo incluir os prazos estimados para a respectiva realização;
(iii) Os objectivos devem estar associados a uma meta a atingir.
Neste sentido, importa que a definição dos objectivos assente em indicadores de medida que permitam determinar o seu grau de realização (vide instruções de preenchimento das fichas de avaliação do desempenho constantes da Portaria n.º 509-A/2004, de 14 de Maio).
Nos termos do n.º 2 do artigo 3º do Decreto Regulamentar n.º 19-A/2004, de 14 de Maio, os indicadores de medida devem ser previamente fixados, sendo que cada objectivo será aferido em três níveis de cumprimento.
Em suma, os objectivos traçados são avaliados com o recurso a indicadores de medida, os quais configuram padrões de medida de desempenho que têm por referência uma meta/resultado a realizar pelo trabalhador num determinado período de tempo. É desta forma que se poderá depois aferir se o funcionário cumpriu ou não o objectivo ou se o superou.
Os indicadores devem ser claros, de compreensão fácil a todos os intervenientes envolvidos no procedimento avaliativo (cfr. Acórdão TCA Norte de 1/10/2010, proc. n.º 00704/08.0BECBR).
No caso dos autos, e face à ausência de qualquer fundamentação, nomeadamente na ficha de avaliação do representado do autor, não se afigura inequívoca a interpretação do indicador “cumprimento com tolerância”, não se vislumbrando quais os parâmetros em que assenta essa “tolerância”.
Por outro lado, resulta da matéria de facto assente que durante o ano de 2006 o representado do autor foi plenamente assíduo e pontual [cfr. ponto 8)].
Assim sendo, não se compreende porque razão não lhe foi atribuída a pontuação máxima neste ponto, ainda que não se anteveja como é que este objectivo poderia ser superado (pelo que também aqui se revelam ambíguos e ininteligíveis os indicadores de medida utilizados). É que, o funcionário ou é pontual e assíduo ou não é, isto é, ou cumpre ou não cumpre o objectivo, não se afigurando como é que este é susceptível de ser “claramente superado”.
Acresce que, a pontualidade e a assiduidade constituem deveres gerais de todos os trabalhadores, que se traduzem no obrigação de comparecer no serviço nas horas que estejam designadas, regular e continuamente, e não propriamente um “objectivo” a atingir.
Concluímos, assim, que ocorre o vício de violação de lei alegado pelo autor, por infracção do disposto no artigo 3º do Decreto-Regulamentar n.º 19-A/2004, de 14/05 e por erro nos pressupostos de facto".
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Deste modo, sem necessidade de outros considerando, por manifestamente desnecessários e inúteis - depois de se ter mantido a factualidade provada - importa manter a decisão do TAF do Porto, concluindo-se pela improcedência deste recurso jurisdicional.
III
DECISÃO
Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes deste Tribunal em negar provimento ao recurso e assim manter o acórdão recorrido.
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Custas pelo recorrente.
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Notifique-se.
DN.
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Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator (cfr. art.º 131.º, n.º 5 do Cód. Proc. Civil, “ex vi” do art.º 1.º do CPTA).
Porto, 11 de Outubro de 2013
Ass.: Antero salvador
Ass.: Rogério Martins
Ass.: João Beato